空心村治理（通用8篇）
参考科技部万方数据库【“空心村”现象成因及整治措施科学分析】。
解决“空心村”现象最有效彻底的方法，就是让农村宅基地使用权自由流转，让农民可以将控制的宅基地自由买卖。而农村宅基地使用权能自由流转的前提一个是农村宅基地市场化，即赋予土地商品的属性，允许农村宅基地进入土地交易市场进行公开交易、自由流转，而另一个是我国的法律法规必须明确规定农民对其宅基地享有充分的处置权，可以依法将其使用权流转。
宅基地使用权流转的市场必须建立在政府的管理之下。政府在宅基地使用权流转的过程中，需要充当一个管理者的角色。对其进行调控，下面就主要谈一下政府所起的作用。
第一点，做好现有宅基地普查工作。农村宅基地一旦上市交易，它的多少将给农民的收益带来巨大的差异，所以宅基地的普查工作一定要做好。而由于宅基地的普查工作量大面又广，有能力做好这件事的只有政府。在允许宅基地上市转让的前期，政府可先对准备上市的宅基地进行调查核实登记，以节约时间。
第二点，由于客观上贫富差异的存在，若任由农村宅基地市场自由发展，农村宅基地将有可能想少数人手中倾斜，影响宅基地的供求平衡。这时候就需要政府对其进行调控和管理。政府通过减免流转过程中的税费，同时对空置的农村宅基地开征房产税，鼓励那些迁出户、一户多宅户卖出其空置的住宅；与此相对的，对购买住宅的农民，严格按照“一户一宅”的原则加以限制。
关键词：空心村,土地利用率,节约型社会,可持续发展
随着农村经济的发展, 农民的生活水平不断提高, 农民建新房的也越来越多, 但大多数建新房的农民都不愿在老宅基地上建房, 而选择在公路两旁或良田, 让老宅基闲置, 致使村庄成为空心村。
"空心村"的出现不仅浪费了有限的土地资源, 也对农村的居住环境造成不良影响;"空心村"现象破坏了农村的景观布局, 还使道路网络、给排水系统等基础设施难以按规划实施。此外, "空心村"还对农村的安全构成隐患, "空心村"中遗留下来的旧房子大多为土木结构, 成为火灾的主要源头。"空心村"的房屋大都年久失修, 在发生暴雨等自然灾害时, 极易发生倒塌事故。
"空心村"大多是老村庄才有, 村庄越古老, 空心范围越大。其形成原因是多方面的。据调查分析, 主要有三大原因:
一、宁盖新房不住旧房的思想。老房子一般都是住了三四代之久破房子。所以一些人年轻人成家立业后都另建新居, 不愿在老屋居住, 这样只好让它闲置、倒塌。
二、追求马路市场经济。有头脑的农民, 他们舍弃自己的老宅基, 千方百计谋划在公路两边批良田建新房, 不仅方便热闹, 更重要的是可经商致富。
三、一些机构约束机制不完善。长期以来农民建房是自己通过各种关系和办法谋划好宅基, 待建房宅基谋划谈妥后, 再请村小组干部签出意见, 到村委会盖个章, 乡镇土管办填表交各种建房费, 即可动工。长此以往, 致使良田被占, 可耕种土地越来越少。
温总理在全国建设节约型社会电视电话会议上指出, 建设节约型社会, 关系到我国经济社会发展和中华民族兴衰。据专家称, 整治空心村, 已经成为节约农村土地的主要方式。
空心村"整治潜力很大, 做好此项工作, 对破解建设用地难题, 促进新农村建设, 有效保护土地资源意义重大。它事关我们能不能处理好保护资源与保障发展的关系、依法行政和搞好服务的关系;事关县域经济发展、城乡一体化进程和社会主义新农村建设能否得到足够的用地保障;也事关我市在新一轮土地利用总体规划修编中能否解决好我们的用地布局和建设用地规模问题。
为了把"空心村"整治工作推向一个新的水平, 提高土地利用率, 确保全市经济社会可持续发展, 对应了温总理的"推进土地复垦"要求, 治理"空心村"工作的迫在眉睫。事实上, 目前河南省正在进行的整治空心村, 已经成为一项节约利用农村土地的主要方式。把农民从占地甚多的旧宅移到规划的宅基地上, 从而置换出更多的可用耕地, 这就是整治空心村的内容。杨寨隶属周口市郸城县宁平镇, 老宅地占地146亩, 聚居住户头44家, 平均每户宅基占地3亩以上, 形成不必要的浪费。搬迁之后, 每户占地不足1亩。
村子还是村子, 邻居还是邻居, 然而土地却在增加。从旧宅移到新宅, 看似"零"搬迁的背后, 却藏着大量的利益空间。"整治空心村, 就是争取最大的利益空间。"宁平镇国土资源所所长崔来峰说, 整治空心村已经成为节约农村土地的主要方式。正是这种利益空间的吸引, 整治空心村成为一场全民运动。据河南省国土资源厅规划处提供的资料显示, 仅2004年全省已从"空心村"中复垦出耕地11.6万亩。据悉, 目前全省因废弃农宅而闲置的土地不低于200万亩。仅杨寨村所属的周口市, "空心村"的面积达到了31.5多亩, 这相当于10个乡镇的耕地面积。
在全国人均耕地1.4亩的水平下, 周口市现有的耕地面积1170万亩, 人均耕地面积仅1.1亩。一边是经济发展对建设用地的迫切需求, 另一边又是要养家糊口的缺少耕地的呼声。
"宁平镇杨寨空心村整治项目"挂牌督战, 项目牌立在已经平整的老宅基地旁边, 牌上显示, 整个工程工期为3个月, 内容包括几个方面:新增耕地9.7公顷, 农田水利工程, 新打机眼两井, 修简易桥两座, 田间道0.9公里, 生产路0.6公里, 建生态防护林。建设单位是"郸城县国土资源局"。
空心村没整治前, 巷道不通, 雨天走不出们泥泞不堪, 房屋参差不齐, 村里蚊蝇乱飞脏的不成样, 心里憋闷活得不顺当。现在可好了, 空心村整治拆了影响规划的房, 通了村里规划的村村通道路, 盖了早已想盖的房, 村容村貌大变样, 通过"空心村"治理, 人均耕地净增近0.1亩, 同时可保障村民20年建房的用地需求。通过"空心村"治理, 大大优化了村庄布局, 初步改变了村庄建设零、乱、散、差的局面, 促进了农民居住水平和生活质量的提高。同时也改变了新建住宅"发散"的落后模式;有的村庄进行了部分搬迁, 依托旧村庄布局比较合理的部分, 划定村庄发展区域, 统一规划布局, 将分散的宅基地向划定区搬迁, 有效地改进了村庄的布局和面貌。通过"空心村"治理, 使全市上下的用地观念发生了巨大转变, 宽打窄用、随意占用、破坏浪费土地资源的现象大幅度减少、依法用地、集约节约用地的意识显著增强。用地的注意力开始由过去主要依赖新增建设用地转移到了主要依靠节约用地和存量挖潜上。
从"空心村"改造的实践看, 意义十分明显:
一是有利于节约土地资源, 建设集约型新农村。通过空心村整治, 一批荒废闲置多年的老宅基地、村周围边角地等得到了整理利用。同时, 通过空心村整治严格了宅基地管理, 有效遏制了弃旧宅建新宅、一户多宅、宅基用地超标等现象, 减少了新的耕地占用, 可以有效保护耕地资源。另外, 把"空心村"整治与基本农田整治结合起来, 有利于提高农业综合生产能力, 促进耕地保护由过去偏重数量保护向数量、质量、生态保护并重的转变。。
二是有利于优化村庄布局, 改善村民居住环境。通过"空心村"改造, 优化村庄布局, 促进了农民住宅建设由分散向集中、集约转变, 推进了城乡一体化进程, 改变了村庄建设乱、散、差的局面, 促进农民生活质量的提高。通过近几年来的旧村改造, 修通了村级道路, 新添了公共设施, 美化了居住环境。统一规划布局, 将分散的宅基地向划定区搬迁, 有效地改进了村庄的布局和面貌。统一规划、统一布局, 设计新颖, 小的村庄实行了自然村并大村, 加快了中心村建设。实现了整体搬迁, 统一规划、统一配套、统一标准建设, 村容村貌实现了质的跨跃。
参考文献
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为全面了解湖南永州江华瑶族自治县“空心村”相关情况，湖南省国土资源厅、永州市国土资源局专门组成调研组，以召开座谈会、现场踏勘、走访群众等形式展开调查，基本摸清空心村演变的“江华样本”。
现宅基地闲置三种类型
江华共有23个乡镇，为确保调查数据的真实全面，调研组委托乡镇、村组对其中15个乡镇的全部行政村进行调查，共涉及332个行政村。调查数据显示宅基地闲置现象比较普遍，村庄内一般都存在村内空、占地多、道路乱、住宅散、公共设施配套差的特点。村庄内旧宅基地闲置、废弃情况有进一步加剧的趋势。
调查的332行政村中有27个行政村的闲置率超过50％(占调查总数的8．13％)，已经不同程度地出现空心村现象。
江华闲置宅基地主要有三种类型：一是面积较小的宅基地，不能满足建新房需要，这种现象在农村建房比较普遍，闲置房屋中仅有30．71％满足建新房的需求；二是公共服务设施和基础设施相对较差的宅基地，农民不愿在原有旧宅基地“拆旧房、建新房”而另行选择条件好的位置建房，这种情况亦相对普遍，闲置宅基地中区位和基础设施条件较好的占l8．88％；三是遭受旱涝、地质等自然灾害威胁的闲置宅基地，已经不具备基本生活条件，此次现场调查的桥头铺镇下蒋村和上宅洞村属这种类型。
江华原有村庄的建设基本是自发形成的，没有系统的规划和空间布局，导致宅基地布局杂乱。
主要表现在以下几方面：一是闲置宅基地和正在使用的宅基地交叉存在，村中道路、排水等基础设施布局散乱，不同住户利用基础设施的便利程度差异很大，区位条件相对较差的地方往往闲置比例较高；二是宅基地与空闲地交叉存在，宅基地的走向、面积、形状各异，房屋之间的空闲地与宅基地相互交错，空闲地的利用方式更是五花八门。
“空心村”带来五大危害
出现大量闲置土地。农民建新房“挪窝”不“腾笼”现象的存在，导致旧宅基地无法收回重新利用，耕不能耕，用不能用，造成有的农民多建多占，有的农民无地建房，土地资源利用不充分，浪费严重。调查涉及闲置的宅基地总数为10459宗，其中4324宗作为生产资料存放(占41．34％)，1735宗作为家畜禽养殖(占16．59％)，4400宗完全闲置(占42．07％)。
乱占耕地建房。由于原村庄内旧宅基地未退还集体，无法充分利用，农民建房往往采取“摊大饼”方式向村庄外围拓展，沿通村公路延伸。因部分通村公路穿过耕地，农民选择在公路边建房不同程度存在乱占耕地现象。
公共服务设施和基础设施建设困难。由于村庄向外围拓展，内部形成“空心村”，村庄布局零乱，村委会、活动室、篮球场、卫生所、幼儿园等公共服务设计选址困难，道路网络、给排水系统等基础设施缺乏整体规划，布线困难，建设难度大，成本高。
影响社会治安稳定。“空心村”现象中“摊大饼”式的违规建房易引发矛盾纠纷；“空心村”中闲置旧宅基地由于少有人住，缺少监管，易成为犯罪分子窝藏据点，给农村稳定带来严重影响。
农村安全隐患增多。“空心村”中闲置的旧宅基地多为砖木、土木和木结构，疏于安全管理，极易引发火灾；缺乏维护的房屋极易在暴雨和大雪天气下坍塌，导致人员伤亡和财产损失。调查中发现，完全不具备居住条件或已经倒塌的总数为3312宗，占调查闲置宅基地总数的31．67％。
原 因
经济发展、家庭小型化迅速。改革开放以来，特别是2000年以后，江华农村经济发展迅速，富裕起来的农户90％以上都把盖新房作为头等大事。根据调研组现场走访的四个村统计，2000-2010年，约有80％的农户已经改造、新建住房或者近2年内有新建住房的计划。未有新建住房计划的主要是经济状况较差或者是移居城镇的。
另一个重要原因是农村家庭小型化迅速。农村现在一个家庭成员数仅为3-4人，规模小了将近一半。现在的观念是儿子长大到了适婚年龄，结婚前在村庄外围或者交通线两侧等区位条件较好的位置新建住房。婚后多数为老人住原有住房，年轻人住新房，原来一户分为2户；多数年轻人婚后外出务工之后，老人留村务农和照看小孩，三个人守着新老两座房子。
农村新修住房越来越多，老的住房多数没有拆除、宅基地未再次利用，导致农村人均住房面积和人均建设用地面积迅速扩张，造成农村建设用地利用效率下降。
缺乏科学规划引导。农民建房基本无规可依，建房成为一种自发、无序的行为。农民争先选择在公路两侧、村庄外围等出行条件好的地段建房，而村庄内部大量空闲地、宅基地没有得到有效利用。
有些地方以国土、建设、农业等部门牵头做了一些村庄规划，但这些规划可操作性不强，与实际脱钩，如果没有外部无偿资金的大量注入，这些规划根本无法实施。如宁乡关山村、望城光明村这些比较成功的村庄建设依靠当地村民是无法短期内实现的，在现阶段没有大范围推广的可能。
农村土地管理难度大。按照农民建房的正规程序，乡镇国土所需要核实“一户一宅”情况，但由于原有住房地籍管理不到位，部分还没有发证，户籍上变动也很容易，分户比较容易，管理上漏洞比较大，没有更好的办法严格执行“一户一宅”政策。
乡镇国土所对农民建房选址几乎没有发言权，只要必要的资料准备好，几乎没有任何手段能够影响农村建房布局。农民违法用地的成本太低，县政府先后几次组织多部门对农民在耕地上违法建房加以查处，也拆了一些房子，但是，造成的矛盾也很突出，农民上访、阻扰执法时有发生；有的是拆了又建，现在农村建一座房子最快只要3-5天，等发现之后，房子已经盖好，再去查处拆除的难度就更大。
农民节约用地意识淡薄。农民普遍认为宅基地是自己个人拥有的私有土地，占了就是自己的，集体对责任田还可以调整，但不能调整宅基地，所以能多占就多占；有些甚至认为自留地、责任田也是分给自己的，在上面盖房别人管不了。
个体利益驱动。近年来中央对农民减负力度很大，农民建房现在不能收取任何费用，涉及占用耕地的，由县统一安排补充，农民不需要缴纳占用耕地的相关费用。这就造成农民随意占地的成本很低，节约集约用地的成本反而远远高于粗放用地的成本，缺乏农民节约用地的经济驱动因素。同时，对于废弃不用的宅基地，缺乏有效的宅基地退出具体操作机制。
自身的特殊原因。江华闲置宅基地状况和“空心村”现象比永州其他区县和全省其他地方突出，除了上述普遍原因之外，还受自身特殊原因影响。一是当地土地资源构成影响，江华人均土地面积多，人均耕地少，荒山空地多，部分农民在荒山空地上盖房比重新利用旧宅基地更为便利。二是受自然灾害影响，原有村庄不适宜居住。江华沿潇水两岸地势较低的区域经常受洪水威胁，造成居民纷纷外迁，例如江华桥头铺镇上宅洞村在1994、2003、2008年遭受大的洪涝灾害，房屋损毁严重，70％的居民外迁形成空心村；三是受当地传统观念影响，江华属于少数民族自治县，当地村民在传统上习惯以一宗一姓形成聚居的村庄，“祖产”、“风水宝地”等观念由来已久，客观上给宅基地再利用增添了难度。
共性与个性的原因
总体而言，湖南“空心村”并不普遍存在，但此现象有进一步发展的趋势。依据土地资源管理部门的职能职责，可在“空心村”治理和预防方面发挥积极作用。
对现有“空心村”治理建议。一是积极参与农村土地综合整治项目规划编制，在土地利用布局、土地利用结构调整、土地整理复垦开发、土地生态环境建设等角度提出“空心村”治理的对策措施。 二是提出农村建设用地置换方案，在尽量少占或者不占耕地的前提下选定农村新建集聚区，设定户均建设用地控制规模，提出新老宅基地置换方式。三是在专项资金安排进行倾斜，根据实际情况，国土部门主导使用的新增费、开垦费、农土资金等可优先向“空心村”问题比较严重、迫切需要治理的村庄投入，优先安排增减挂钩置换指标，与其他部门的资金一起，共同进行系统治理，充分地发挥资金的积聚效应。
预防新的“空心村”产生的建议。逐步建立完善农村宅基地退出机制，在现有条件下可选择3—5个县进行试点。
试点内容包括：一是出台农村宅基地退出的经济激励政策，对于废弃宅基地复垦产生的增减挂钩收益、新增耕地指标收益全额返回项目区，用于奖励宅基地退出(减少)的农户。二是建立农村宅基地交易平台。推行招标、拍卖方式也许是当前有效解决“空心村”现象的一种尝试，这种供地方式把土地推向市场，实行公平竞争，即可实现土地资产价值，又可增强人们的集约用地观念。以县或者乡镇为单位建立农村宅基地交易平台，对退出的宅基地可进入交易平台进行有偿转让，促进闲置宅基地再利用。三是对于复垦后的宅基地，如统一流转，流转收益归原宅基地所有者；如没有统一流转，优先安排给原宅基地所有者耕种。四是鼓励作为农村临时生产经营用地利用，废弃、闲置宅基地可优先安排用于农村作为临时生产用地，如作为养殖场所、种植场地、加工场地等，减少生产活动占用其他土地。
张小猛
河南省邓州市彭桥镇陈堰村河西小组，共有40户180人，整个村小组所占宅基地面积100亩土地，户均2.5亩，人均0.5亩。这100亩宅基地，有30亩左右建了房子或修了院子，院子的面积比较大；在40亩左右的荒宅基地上，村民根据谁占有谁拥有的历史习惯种了一些树木以表示归谁所有；25亩左右的土地常年长满荒草或是废弃的水池；还有5亩左右的土地，被加工成了耕地。村小组内的老房子是没有规划的，近10年新建的房子每处宅基地规划面积为0.36亩，宅基地严重超面积以及一户多宅现象非常突出。
空心村形成的原因
有人分析认为，空心村的形成是因为很多农民离开农村到城市发展，造成农村村庄土地的闲置和浪费。其实，这并不全面。
空心村形成的主要原因，一是农业生产的进步。在手工农业时代，很多农业作业是需要占用大量土地的，如打小麦或晒稻子的麦（稻）场，每个占用近一亩土地。随着农业机械化的到来，农村的麦（稻）场已经没有作用了，造成这部分土地的闲置。
二是农村土地的集体所有权性质。农村土地属于集体所有，而集体又缺乏管理和规划。农民的原则是能占就占，哪怕占有的土地常年闲置。一些农户将新住房建在自家耕地上，耕地里违法建了不少房子，村庄里的很多旧宅基地却闲置着。集体所有制的土地制度，约束了农村宅基地的开发和流转利用。
三是基层政府的不作为或者乱作为。从法律上来分析，集体经济组织完全可以依照法律，对农户没有使用的闲置宅基地进行统一回收，给新增加的人口建房使用，或加工成耕地分配给村民耕种。但由于基层政府的不作为，使得村庄宅基地使用杂乱无章，住宅与耕地间杂，很难开发利用。
空心村改造的困境
随着经济社会发展，人口的增加，对粮食安全的保障，土地变得日益紧张。政府对土地的重视程度越来越高，保护耕地，整合土地资源的需求也越来越高。
根据对河南省邓州市彭桥镇陈堰村河西小组以及其他12个村小组宅基地利用状况的调查发现，宅基地闲置和浪费的比例都相当高。13个村小组所占宅基地面积800亩到1000亩。如果进行中心村建设，总的宅基地需要在200亩左右，也就是说可以整合出不低于500亩土地资源。以此类推，中国农村宅基地可以整合的土地资源在三四亿亩左右。
农村闲置土地资源整合，是一个长期而又缓慢的过程。把三四亿亩农村宅基地的土地资源逐步改善整合出来，需要10~20年甚至更久的时间。
全国有不少地方在实践空心村改造，但基本上都是以政府资金扶持的模式进行的，由于政府财政资源有限，只有部分空心村有机会改善或者改善成功，大部分根本没有获得改善的机会或者进展缓慢，效果不理想。资金缺乏是空心村改善的第一个困境。
空心村改造的第二个困境是政府没有政策扶持，反而有政策约束。同样以河南省邓州市彭桥镇陈堰村为例，政府对空心村改造没有任何指导和扶持，反而以保护耕地为由，向建房农民收取高额建房费用，使很多建房农民望而却步，中心村建设就此搁浅。
空心村改造的第三个困境是基层政府的不作为。面对国家土地的日益紧张、空心村的土地严重浪费，基层干部不做中心村规划，对多数农民一户多宅和宅基地严重超面积现象视而不见。
空心村改造的第四个困境是法律和现实的冲突。多部法律强调，不允许一户多宅、宅基地面积超标。而在空心村的农村，基本上家家户户都违反了这些法律。是按法律收回这些宅基地，还是尊重现实，承认农民拥有这些宅基地的权利？这种冲突需要一个解决方案。
空心村改造中涉及的几个关系
（一）与新农村建设的关系
生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主，是新农村建设的主要内容。单就村容整洁来说，一个空心村村庄是做不到村容整洁的。空心村的村庄，房屋破旧，很多老房子没有按规划建设，道路年久失修，到处长有荒草。要使村容整洁，首先要改造空心村。空心村的改造可以为村集体整合出数量不少的土地，这些土地资源的利用，可以为新农村建设提供一定的资金支持。而这一设想的实现需要政策扶持。如果18亿亩以外的中国农村集体土地可以实现永久承包经营权的流转，那么不仅可以逐步把农村三四亿亩宅基地释放出来，同时，也解决了新农村建设资金不足的问题。
（二）与粮食安全的关系
随着人口的增加，对粮食安全的担忧，我们对耕地的保护越来越严格。但避免粮食危机，不仅要保护耕地，更要避免土地的闲置和浪费，对闲置土地进行合理的开发利用。同时，避免过分的耕地保护不利于潜在耕地的开发和利用。大家都希望将住房建在交通便利、有商业潜力、人群聚集的地方，而目前，因为保护耕地的政策，很多潜在的中心村、小集镇的扩大和发展都受到了制约。
（三）与相关涉农法律的关系
我国与农村有关的法律法规不少，但在实践中却没有严格执行。土地没有土地证，房屋没有房屋证，一户多宅、一宅面积严重超标等现象相当普遍。如何在尊重现实和法律之间寻求一个平衡点，建设新农村，仍是一个复杂的问题。
推动空心村改造，首先或最重要的法律依据是《村民自治法》。《村民自治法》强调的是少数服从多数，用投票的方式来解决意见上的分歧。空心村改造，难免会打乱目前农民拥有旧宅基地面积不均等的利益关系。如何选择改造方案，并得到多数农民支持，从而在法律上形成多数人的意见，为空心村改造提供法律和民意上的基础，十分重要。
中国农村《村民自治法》已经实施了很多年，但落实情况不太理想。以河南省邓州市彭桥镇陈堰村为例，该村从来没有让农民进行过民主投票，村干部都是镇政府直接任命的，也从来没有进行过村务公开。
空心村改造，还需要其他的法律法规支持，如政府正在修订中的《土地管理法》。新的《土地管理法》，一方面要维持目前的土地制度，即农村的集体所
有制制度，另一方面要为农村大量浪费和闲置土地的整合利用提供可能，为新农村建设提供一些政策支持。对于18亿亩耕地以外的土地和需要开垦复垦的土地，可以有长期的自主的经营权，根据谁投资谁受益的原则，利用民间资金来改造空心村，建设新农村。
对空心村改造的建议
改造空心村的方案有很多种，但比较务实和切合实际的不多。如果采用政府主导、财政扶持的办法来改造空心村，只能改造一部分，数量非常有限，因为政府的财政是有限的。
政府以法律为依据强制回收农村浪费和闲置的宅基地，也是一种方式，但会遭到农民的抵制和抗议，影响社会稳定。如果政府尊重现实，认可农民目前对大面积宅基地拥有的权利，就必须修改相关法律，不仅从法律上认可农民的这种权利，还必须从法律上保障农民流转这些宅基地的权利，只有这些宅基地有流转机会，才会有民间资金介入，用市场经济的力量把这些土地整合出来。
如果从法律上寻求政策支持的难度较大，可以在落实法律和尊重现实两种原则的基础上进行，即给予适当补助，并按法律规定回收闲置宅基地。补助资金可以是政府投资也可以是民间投资。从操作层面来讲，民间投资的可行性更大。因为基层政府干部的不作为和腐败行为会制约这种模式的改造。
还有一种改造方式，即国家放开粮食价格，以此激发农民种地的热情，激发农民对闲置浪费土地的重视。如果任由目前农村宅基地的混乱状况发展下去，农村就会出现很多社会矛盾，影响和谐。目前，河南省邓州市彭桥镇陈堰村河西村小组，就有村民为有人侵占自己宅基地的事产生了矛盾。
（作者系河南省邓州市彭桥镇陈堰村河西组一组村民）
（此为原稿，与书刊有出入）
温家宝总理在全国建设节约型社会电视电话会议上就曾指出，建设节约型社会，关系到我国经济社会发展和中华民族兴衰，着力抓好的重点工作中就包括大力节约和集约利用土地。而在今天有关专家称，整治空心村，已经成为节约农村土地的主要方式之一。
所谓“空心村”是指在农民新建住宅过程中，由于村庄规划严重滞后等原因，新建住宅大部分集中在村庄外围，而村庄内却存在大量的空闲宅基地和闲置土地，形成外实内空的“空心村”。一些群众这样形容：“外面像个村，进村不是村，老屋没人住，荒地杂草生。”“空心村”的存在浪费了国家有限的土地资源，恶化了农民的生活环境，影响了农村经济的发展，在农村存在巨大的危害：
（一）土地资源的浪费严重。“空心村”占用的土地，耕不能耕，用不能用，造成了土地资源的极大浪费。一方面是农民建新不拆旧，造成土地大量闲置；另一方面，许多村庄出现无处建房现象，土地管理部门被迫在有限的耕地指标中切出一部分来解决缺房户的建房问题。
（二）存在诸多安全隐患。“空心村”的房子多以木结构为主，有的是四合院、连片房，容易发生火灾。有的“空心村”内杂草丛生，老鼠、毒蛇盘踞，对村民的生命安全构成威胁，有的大片老房子里居住着生活比较困难的老人，房子破旧，随时有倒塌的可能，对老人的生命有危险，对行人同样存在隐患。
（三）严重影响环境卫生。“空心村”的废弃房屋由于无人居住，所以也无人修缮，有些已经倒塌。不少村民将老房用于圈养禽畜。由
于没有人清理，致使村内垃圾成堆、污水横流、杂草丛生、老鼠遍地、蝇蚊乱飞、粪便成堆。环境卫生的“脏、乱、差”，严重影响这些居民的居住环境和身心健康。
（四）潜伏矛盾纠纷。由于“空心村”内的废弃宅基地多年未曾有人使用，到了第三、四代之后，邻居之间的土地界限必然会有些模糊。随着农村土地的日益紧张，宅基地今后必将升值，到时候这些废弃宅基地可能会引发家族内或家族间以及宗族间的矛盾纠纷。
（五）阻碍了农村经济的发展。“空心村”的存在，使农民居住地分散散乱，农村的村落分布面积过大，村庄外延拉得过长，增加了农村进行水、电、路、通信、公用设施等基础设施统一建设的难度，延缓了农村经济的进一步发展。
因此，整治规划“空心村”已迫在眉睫。治理“空心村”更需建设、国土、交通、水利、农业、电力等部门的通力协作，乡（镇）政府组织领导，村委会的努力落实。
建议及对策：
（一）建议政府出台有关政策措施，按照农村的特点、传统和农民的要求，制定适应农村发展的房屋拆迁政策，用于指导农村建设，规范拆迁行为，做到村庄整治有法可依。
（二）大力宣传整治“空心村”给农民带来的好处。对乡（镇）村干部进行国土政策、规划建设业务培训，巩固工作积极性，克服怕苦怕难的心理。
（三）坚持规划先行，充分发挥规划的指导作用，根据村庄规模的大小、“空心村”的规模，测准地形图，精心编制村庄规划，对村庄的道路、供水、排污、电力、教育、卫生、通讯等做出全面部署，使村庄建设可以按图选址，按图实施，减少浪费，保证有限的资金得到充分的运用。
（四）国土部门应依据《土地法》规定，对“空心村”的权属进行调查。对房屋已倒塌、荒芜长草的宅基地对照相关法规，依法收回土地使用权证，检查建新拆旧的落实情况，没有拆除的要限期拆除，并对宅基地进行评估。建立农村住房保障体系，对居住在“空心村”内的孤寡老人、特困户进行住房救济，让他们搬出“空心村”后去敬老院，做到老有所养、老有所住。“空心村”的宅基地可以由村委会收购，统一使用，也可以利用股权形式合作开发。
（五）严格执行《土地法》和《村镇规划建设管理条例》的规定，加强村镇建设规划管理机构建设。根据各地实际情况、工作任务、管理区域的大小，设立建设规划管理机构，将规划、建设、质量监管、村镇监察等工作归纳在一起，全面承担村镇建设管理各项工作，促进村镇建设事业的发展。加强日常巡查，打击违法建设行为，确保村庄建设顺利进行。
珍惜有限的生存空间，合理地用好每一寸土地，构建资源节约型社会，是每个公民义不容辞的责任和义务。采取有效措施对旧村合理利用，宜农则农、宜林则林、宜工则工，使已出现的“空心村”尽快得到有效治理和充分利用。在经济建设中，也不能建立在忽视和压榨村民利益的基础上。治理“空心村”不可一蹴而就、急功近利，需要耐心、坚持和毅力。少一些虚拟数字，少一些急功近利，踏踏实实的建设家园，爱民为民，才能更完善的建设社会主义新农村，少一些“空
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关于农村空心村的调查 资源与环境系 地理教育 10级 江东净
2012 年 05 月 30 日
关于农村空心村的调查
—以河北省保定市石佛镇东巷村为例
摘要：
本文主要研究的是关于农村空心化现象，研究对象是石佛镇东巷村，通过对该村近几十年的变化，做出一个对农村现状、原因、改造困境以及改造建议的系统报告。
关键词
空心化、宅基地、土地浪费
空心村,顾名思义，一个农村村庄，住的农民很少，占用的土地很多，大面积范围是浪费和空置状态。
宅基地,宅基地就是农民能够建房子的土地。从法律上来说，宅基地应该是政府部门规划出来的，但实际上中国农村的宅基地都不是规划出来的。而是历史以来农民自己占有的，谁占有谁拥有。新中国成立以来，或者时间更早，中国农村逐步形成的村庄模式，所占有的土地数量在四亿亩左右，中国农民人均住宅面积为0.5亩。这四亿亩村庄用地，用法律的话语叫宅基地，而实际情况是因为缺乏规划管理，一直是处于浪费和闲置多于利用的状况。随着经济社会的不断发展，国家土地资源的日益紧张，这些以农村宅基地的名义存在而浪费和闲置的土地状况需要得到改善。
中心村,中国大多数农村，都是有近十个左右的村小组组成，在这近十个村小组周围范围，有一些交通便利，或者靠工业和商业网点便利的地方。农民处于交通或者商业便利的考虑，大多自发地在附近建了不少房子，自然地形成了一个中心村。有些中心村是政府规划出来的，有些是自然形成的。
土地价值：根据中国的相关法律，土地不可以买卖，只有政府才有权力征收，征收也就是实际上的买卖。这种只有政府才有权力买卖土地的现象是一种垄断行为。土地买卖的垄断，造成了土地的市场价格远远高于土地的实际价格。有失地农民说，失去了土地，以后子孙后代吃什么？按照这种观点来分析，凡是在中国没有种地的人只有被饿死的份了。土地的价值是可以永久地生产粮食，就像母鸡会永久地孵化小鸡一样。土地永久地生产粮食是需要不停地投资和劳动的，母鸡不停地孵化小鸡是需要不停喂养的。一只母鸡能卖多少钱，是看它的肉质和下蛋功能；一亩土地能卖多少钱，是看它的年产量和地理位置。如果单从土地的粮食生产功能来说，中国所有的土地价格都在每亩十万元以下。因为中国土地的粮食产量收入每年最多都维持在一千元以下，而十万元的一年定期银行利息也要高于这一千元，这种银行利息的收入，还可以避免了土地投资和劳动的辛苦。比较偏远和质量稍差的土地，它的价值也就每亩地一万元左右，因为每亩地的出租收入就一百元，也就相当一万元的银行定期存款利息。
一、调研内容
1．空心村现状
河北省保定市石佛镇东巷村，村小组人数在180人，户数为40户，整个村小组所占宅基地面积是 100亩土地。户均宅基地为2.5亩，人均宅基地为0.5亩。村小组内的老房子是没有规划的，一些近十年左右新建的房子的规划是：一处宅基地的面积是0.36亩。因为农民建房子都是利用自己的旧宅基地，旧宅基地有多大，按规划后新建的房子和院子所占的面积就多大。宅基地严重超面积现象，一户多宅现象非常突出。
在这100亩面积的宅基地上，有30亩左右是建了房子或者修了 院子的，院子的面积是根据自己的旧宅基地，能修多大尽量修多大；在40亩左右的荒宅基地上，村民根据历史以来谁占有谁拥有的土地，种了一些树木；另有 25亩左右的土地，是常年长满荒草或者一些废弃的水池；还有5亩左右的土地，因为周围没有房子和树根，就自己加工成了耕地。这100亩土地的利用比例基本上是，百分之三十的是房子和院子；百分之四十的是种树，百分之二十五的是闲置和浪费，百分之五的是农民自己开发成了耕地。
另外，还有一个常年闲置的小型水库，常年长满水草，所占面积有十几亩土地，这十几亩土地也有其他村小组的部分。这十几亩水库面积没有在我测量的一百亩宅基地之内。
2．空心村形成的原因
有人分析，空心村形成的原因是很多农民离开了农村，到城市发展，而造成农村村庄土地的闲置和浪费。其实，这种原因是有，但所占的成分非常少。
（1）空心村形成的第一个主要原因
是新中国成立以来或者时间更早，农民在农村居住，从事农业生产。因为是手工农业时代，很多农业作业是需要占用大量土地的，如家家户户曾经需要的打小麦或晒稻子的麦（稻）场，每个打麦（稻）场占用土地将近一亩左右。随着农业机械化的到来，联合收割机的使用，农村的那些麦（稻）场已经没有作用了。村里一百亩的宅基地，这些曾经的麦（稻）场所占比例有30亩左右。
（2）空心村形成的第二个主要原因
是农村土地的集体所有权性质。因为土地是集体所有，而集体又缺乏管理和规划。农民的原则是能占就占，哪怕占有的土地常年闲置。如果有新户要建房子，只能在自己老宅基地上建，老宅基地不够的农民，如果建房只能建在自己家的耕地上。这也是中国农村很奇怪的一个现象，耕地里违法建了不少房子，而村庄里面很多闲置的旧宅基地。
集体所有制的土地制度，约束了农村宅基地的开发和流转利用。根据法律规定，农村宅基地只能在集体内部流转，这完全是一句空话。宅基地的流转，是需要支付流转费用的。但这宅基地是集体的土地，让集体内部的农民利用集体自己的闲置宅基地，而支付费用给那些长期霸占集体宅基地的农民。建房农民不愿意，只好在自己家的耕地上建房。如果让那些拥有大量旧宅基地的农民无偿交出旧宅基地给集体使用，这些农民又不愿意，因为几乎百分之八十的农户都是占用了大量的旧宅基地，集体凭什么让我一户农民上交闲置宅基地，而不是所有农民都上交自己的闲置宅基地。这就是土地集体所有制的弊端，集体的土地，宁可闲置也不愿意让别的农民使用。
（3）空心村形成的第三个主要原因
是基层政府的不作为或者乱作为。从法律上来分析，集体经济组织完全可以依照法
律，对农户没有使用的闲置宅基地进行统一回收，要么给新增加人口建房使用，要么加工成耕地分配给村民种地。因为基层政府的不作为，没有进行宅基地规划，农民这近二十年来建房是东一座西一座，而中间确有很多空地。这些在房子之间的小面积空地，集体回收上来也没有多大意义，很难加工成耕地，加工成耕地使用起来也不方便。
4．空心村改造的困境
空心村改造，全国各地有不少地方在实践。但基本上都是以政府资金扶持的模式进行，因为政府的财政资源有限，只有部分的空心村有机会改善或者改善成功。而大部分的空心村根本没有获得改善的机会，或者改善进展很慢，效果不理想。目前在网上可以搜索到的空心村改造成功案例，大多是政府出资改造空心村，树立的一些示范点。
这也是空心村改善的第一个困境，资金缺乏或者不足。空心村改造，农民要搬迁，搬迁就需要新建房子。虽然目前很多农民有经济实力建新房搬迁，但还是有部分农民没有能力建房搬迁。
空心村改造的第二个困境。政府没有政策扶持，反而有政策约束，缺乏政府高层土地管理部门的重视。目前出现示范点的空心村改造，大多是地方政府的改造行为，而不是国家土地资源部门重视的结果。
同样以东巷村为例，政府对空心村改造没有任何指导和扶持。反而约束中心村的成立，中心村的形成是可以大大降低空心村改造的成本。这种以自发形式形成的中心村，目前因为政府的约束而难有进展。政府约束的理由很简单，保护耕地需要，以保护耕地的理由，向建房农民收取高额建房费用。很多建房农民望而却步。
空心村改造的第三个困境，是基层政府的不作为。面对国家土地的日益紧张，农民建房的迫切需要，空心村的土地严重浪费。基层干部不做中心村规划，对建房农户的要求一推再推，对于空心村多数农民拥有一户多宅，和宅基地面积严重超现象视而不见。
村级干部不作为，当民间力量期望投资空心村改造时，因为空心村改造影响了村干部以保护耕地理由向建房农民收取高额费用的利益时，民间改造空心村的计划受到抵制和冷漠。
空心村改造的第四个困境，是法律和现实的冲突。法律在农村来说，如同一张废纸。多部法律强调，不允许一户多宅，宅基地面积超标。而在空心村的农村，基本上家家户户都违反了这些法律。是按法律来收回这些宅基地，还是尊重现实，承认农民拥有这些宅基地的权利。这种冲突需要寻找一个解决方案。
二、空心村改造建议
改造空心村的方案可以有很多种，但比较务实和切合实际的不多。如果采用政府主导，用财政扶持的办法来改造空心村，是可以改造一部分具有示范点作用的空心村，数量非常有限，因为政府的财政是有限的。
如果政府用法律为依据，强制回收农村那些浪费和闲置的宅基地，也是一种方式，但会遭到农民的抵制和抗议，会影响社会稳定。这在日益重视稳定的年代里也是不可行的。
如果政府尊重现实，认可农民对目前大面积宅基地拥有的权利。那就必须修改相关法律，不仅从法律上认可农民的这种权利，还必须从法律上保障农民流转这些宅基地的权利，只有这些宅基地有流转机会，才会有民间资金介入，用市场经济的力量把这些土地给整合出来。这种政策支持，完全可以在不影响十八亿亩耕地的原则下进行。空心村改造政策支持，可以限定在十八亿亩耕地以外整合开发的闲置土地。
如果从法律上寻求政策支持的难度较大，可以在落实法律和尊重现实的两种原则基础上进行：即适当补助，按法律规定回收闲置宅基地。这个补助资金可以是政府投资，也可以是民间投资。因为空心村闲置土地的市场价值，是有一定的投资潜力的。从操作上来讲，民间投资的可行行更大。因为基层政府干部的不作为和腐败行为，会制约这种模式的改造。同样以河南省邓州市彭桥镇陈堰村为例，民间曾经有投资空心村改造的意愿，但村干部说，国家对于空心村土地复垦每亩补助五百元。这个五百元，远远低于国家对土地复垦所提供的资金支持。
还有一种可以算是不作为的改造方式，即国家放开粮食价格，很 多农村闲置土地，农民自己会加工成耕地，因为种粮食的收入有一定的价值，农民复垦开发土地就会有意义和价值。这种模式只是提醒，粮食价格的放开，可以激发农民种地的热情，激发农民对闲置浪费土地的重视。但如果任其目前农村宅基地的混乱状况，农村会出现很多社会矛盾，影响社会和谐。总结：
应用法律法规体系,加大政府的支持与保护力度。在我国目前特定的社会政治经济环境条件下，要尽快实现农地资源配置市场化的目标,就必须得到法律的保障,特别是政府的有力支持与保护。同时也要加强土地的监督检查，规范土地流转。
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谭善凯《农村土地管理中存在的不足及对策》
韩长斌《社会主义新农村建设》
关键词：社会转型,空心村,留守人员
一、农村“空心村”出现的成因
1.宏观政策的放松
家庭联产承包责任制的实行,使农民获得了土地使用权和自主经营权,摆脱了原有土地的束缚,农民流向城市成为可能。同时,农民生产积极性、农业机械化水平的提高使农村产生大量剩余劳动力;城乡二元体制使农民地位弱化,拉大了城乡之间差距。同时,家庭联产承包责任制自身有着无法克服的分散经营特点,不适合农业现代化生产方式的施行。农村在现有的条件下,无法提供给农村剩余劳动力足够的就业机会和发展空间,农民不得不从农村进入城市寻求工作机会和发展空间。
2.城市化对农民产生的拉力
随着城市化的发展,我国第三产业迅速发展起来,并逐渐成为吸纳劳动力最多、最重要产业。城市的发展促进了工业的进一步发展,形成对劳动力的巨大需求,为农村剩余劳动力转移提供了许多工作机会。相比农村收入水平普遍偏低,且农业生产季节性特征,城市的工资收入水平远高于农村平均收入水平。城市集中了高质量社会资源,能提供丰富的休闲和娱乐活动,城市的发展和多样的生活,成为吸引农村人口,特别是农村年轻人进入的动力,还促使农民为获得更好的资源和服务向城市迁移。
3.农村自身的推力
农业是农村的主要产业,家庭联产承包责任制分散经营的弊端使农业发展后力不足,难以实现规模经营和农业现代化和机械化生产方式。农业生产依旧处在劳动密集型阶段,农业生产的边际效益越来越低甚至为负,靠农村种田的收入,农民过温饱生活都难,加之农业生产的季节性特征,农村失业待业现象严重。除了农业生产,第二、三产业发展缓慢甚至没有,难以解决农村剩余劳动力的就业问题,居民收入普遍低下。同时,无论医疗资源还是教育资源等公共资源农村都远落后于城市。尤其是基础教育,为使子女获得更好的教育,摆脱农民的身份,而不惜花费大代价送子女进城求学的现象屡见不鲜。农村居民外出求学或务工,都是在考虑农村环境和自身条件的基础上作出的理性决定,增加居民的家庭经济收入,改善家庭的生存条件是促使农民向外流动的众多因素中最主要的影响力量。
二、农村“空心村”的影响
1.农村留守问题严重
(1)对留守儿童教育、心理、道德层面的影响。父母常年在外打工,与子女的沟通和交流很少,导致家庭亲情和教育的缺失,临时监护人对儿童心理健康关注不够,学校往往侧重教学而忽视对学生的心理关爱以及社会环境的影响造成留守儿童心理问题骤增:一是性格孤僻不合群,留守儿童普遍有一种严重的心理失落感,不爱和他人交流来往,缺乏父母关爱,有时候有心事却无处诉说,最终把自己严格的封闭起来。二是焦虑与自卑倾向明显,父母不在身边的儿童,很容易缺乏安全感和依赖感,监护人更多给予的是身体的关心而心理方面则很少。
(2)对留守老人情感及精神需求、养老层面的影响。农村缺乏系统完善的养老制度,还是以家庭养老模式为主。子女长时间外出使农村留守老人养老模式逐渐变为自我养老模式,将给留守老人晚年生活带来诸多不利影响:随着年龄的增长,老年人身体逐渐衰退,劳动能力下降,越来越需要子女帮助和照料。一方面,养老经济供给不足。子女外出打工在一定程度上可以改善留守老人的经济状况,但有些年轻人在金钱至上观念影响下,把老人当做累赘而不赡养老人,不向老人提供经济支持;另一方面,老年生活照料欠缺。子女长时间不在身旁,老人除了负担农业生产责任外,有孙辈在身旁的还要负担照顾孙辈重任,他们一旦生病,就会给生活带来许多不便。更严重的是,与城市留守老人状况相比,农村医疗保险制度、养老保障制度不完善,使农村留守老人养老问题更严重。
(3)对留守妇女身心、婚姻层面的影响。农村大量男性劳动力外流,女性留守农村,“男出女守”的角色分工状态对农村婚姻稳固性的冲击是巨大的。首先,丈夫长时间在外奔波,成为家庭主要收入来源的创造者,在家庭经济上处于主导地位。而留守妇女从事的是经济回报不明显的劳动,对家庭经济等各方面的贡献是隐性的,夫妻收入差距过大,严重影响了女性在家中的地位,呈现出一种“男高女低”状态;其次,丈夫长时间在外,夫妻之间情感沟通和交流减少,双方在日常生活中所产生的情绪无法及时倾诉,很容易导致夫妻间感情疏远;再次,丈夫长时间在城市接受城市文化以及生活方式的冲击,很容易拉大夫妻在思想观念、行为方式等方面差距,留守妇女普遍担心丈夫沾染社会不良习气。一旦遭遇婚变,留守妇女在家庭各方面的弱势地位使她们无法维护自己的合法权益。
(4)新农村建设主体缺失。人是生产力中最活跃的因素,农村青壮年劳动力更是建设新农村的主体力量,农村“空心村”现象对新农村建设的负面影响主要表现在“生产发展”和“管理民主”两方面。转移出去的农民多有一技之长,劳动力较强且文化程度较高。“农村精英”的转移势必给新农村建设带来人才缺乏的影响。农村基层民主、村民自治需要有文化、懂技术和法规的人才。与此相矛盾的是农村留守的大都是“386199”部队,与外流人员相比普遍呈现出学历偏低、体力较差、观念陈旧且参与村务管理积极性低的问题。
(5)对农业可持续发展的影响。农村“空心村”现象对农业生产的可持续发展产生了许多不利影响,一是土地抛荒严重,不利于农村土地利用;二是农业生产的技术利用受阻,不利于农业生产的现代化建设;三是农业发展后力不足。农村在外务工的多是青壮年劳动力,他们本应从事农业生产的主体劳动力,外出务工人员家庭的耕地主要由留守妇女或老人耕种。没有留守成员的家庭的耕地则因为缺乏有效的土地流转机制处于直接抛荒状态。家中留守妇女或老人体力不足,只能从事简单的农业劳作,农业生产以自给自足为目标。为减轻农业负担,有些农户甚至在原本可以种植双季稻的农田上只进行单季稻生产,这种“双改单”的生产方式使土地处于一种隐性抛荒状态。同时,留守妇女或老人普遍知识水平较低,他们需要的多是一些直接的省工技术。而对于长久提高农业生产的先进技术的接受缓慢甚至排斥,导致农业先进技术的利用和创新受阻。外出务工的年轻人多从十多岁初中毕业后就出去务工,在家时是学生,长大后去外地从事非农业生产。这批人几乎从未务过农。几十年之后当这批留守妇女或老人无法继续务农,农村农业生产将面临后继无人的尴尬境地。
三、改善农村“空心村”状况的对策
1.推进制度改革,多方入手解决留守人员问题
(1)留守儿童问题的解决措施:①一是家庭教育是留守儿童教育的基础。在条件允许情况下,农民工应尽量不使自己的子女成为留守儿童,如条件不允许,父母也应尽可能留下一人看管小孩,保持家庭教育的完整性。二是学校教育是留守儿童教育的主体。解决留守儿童问题应利用学校现有教育基础,建立和完善寄宿制学校。让学生过一种家庭式学校生活,通过有组织的集体生活和规范化的管理,为学生创造一个温馨和谐的生活环境,弥补家庭教育缺陷。大力发展农村教育,加大对农村教育投入,保障农村教育经费,通过各种途径改善寄宿制学校条件。加强与留守儿童家长以及监护人的联系。做好留守儿童摸底工作,登记基本信息、父母和监护人联系方式,为留守儿童做好“成长档案”,及时向学生家长及监护人通报。②加快户籍制度改革,逐步建立城乡统一的户籍制度,降低农民工进城和落户障碍,使农民工拥有城市常住人口权利。先要让农民工的心安定下来,才能让子女和自己生活在一起,使农村留守儿童重归完整家庭。加快农民工子女在城市入学制度、考试制度、学籍制度的改革,让农民工子女享受和城市居民平等的受教育机会。农民工为当地经济发展做出贡献,当地政府要出台相关政策确保农民工子女享受义务教育权利。积极鼓励城市学校接纳农民工子女入学,建立条件优良的农民工子弟学校,使农民工子弟学校拥有和城市学校教育资源、软件和硬件设施平等的政策待遇。
(2)留守老人问题的解决措施:①鼓励外出子女与留守父母多沟通。“养儿防老”的观念自古即有,作为子女,给予留守老人经济支持同时,还要满足老人的情感需求。倡导年轻子女在离家不很远情况下经常回家探望父母,多与父母联系;外出离父母很远情况下多打电话关心老人生活需求、精神状况、身体情况等,缓解老人的孤寂感。同时完善相关法律,严格执行《老年人权益保障法》,使家庭养老从传统的道德约束转为制度化的法律约束,强化子女赡养老人的责任感。②建立一个功能完善的农村社区。“远亲不如近邻”,街坊邻里是除了子女之外与老人接触最多的群体,可直接给予老人生活照料。街坊邻里的来往还能缓解农村留守老人孤寂感。一是建立各种老年人活动室、老年人棋牌室等文化娱乐设施,让留守老人们聚到一处,丰富老年人生活,提供老年人之间互相谈天、交流场所,缓解老年人留守的孤独感;二是牵头组织一些社区志愿者服务、医疗救助服务,定期为留守老人洗衣、理发,进行身体健康排查,弥补农村医疗卫生条件不足,减少老人因突发性疾病引发的许多问题。③政策上对留守老人问题倾斜。一是完善新型农村养老保险制度,逐步实现农村养老问题社会化;二是完善新型农村合作医疗保险制度(“新农合”),加强基础设施建设,培养一群具有高素质的专业医护人员,政府要通过多种渠道加大新农合宣传力度,扩大保障范围,提高保障水平;三是加强养老机构建设,提高农村养老院对留守老人倾斜力度。推进养老机构建设方式上实施“民办公助”的优惠扶持政策,鼓励社会力量兴办养老护理机构,政府则从税收、建设用地等方面给予优惠支持,加大各级财政对农村养老机构基本建设性和运营的经费补贴份额;同时,建立农村养老机构评估机构,加强对农村养老机构管理,定期考察,努力使养老机构成为农村老人,尤其是留守老人老年生活的美好家园,严防虐待老人等恶性事件发生。
(3)留守妇女问题的解决措施:加快统筹城乡发展步伐,缩小城乡差距,逐步破除城乡二元分割的制度壁垒,从根本上减少留守妇女数量。要加快发展农村区域经济,促进小城镇建设,逐步实现农村居民打工时离土不离乡;逐步建立起城乡统一的户籍制度及就业制度等。通过制度措施降低农民工家庭团聚成本,使有条件的家庭一起搬迁至城市团圆。提高农村留守妇女自身素质,丰富其生活内容。各级党委政府和妇联组织可以通过开展系列宣讲活动,让留守妇女意识到自己在新农村建设中的主角地位,帮助留守妇女解除传统思想禁锢,克服守旧、依附、自卑心理;政府应制定一系列措施,大力扶持手工艺品制作、庭院经济、农家乐旅游等符合女性自身特点,投资少、见效快且有利于农村妇女大量参加的生产加工项目,丰富农村留守妇女生活内容,提高留守妇女经济能力,增加经济收入,扭转留守妇女在家庭经济上的弱势地位。
2.吸引人才留驻新农村建设
农村“空心村”给新农村建设带来的消极影响主要是人才的缺失,解决新农村建设人才缺失问题,主要从三方面入手:首先,各级政府应制定优惠政策吸引和鼓励优秀人才流向农村,出台相应政策和法规,打造一条畅通的人才流向农村渠道,建立人才援引农村的长效机制。国家财政应继续增大对农村建设的倾斜力度。积极引导应届大中专毕业生深入乡村,如大学生村官的选拔,为这些投身农村的人才提供资金和技术、政策等各方面优惠服务。
实施岗位技能培训。高素质的领导干部队伍是新农村建设能否成功的领导保证。要加大对农村领导干部队伍的岗位技能培训,提高镇、村级基层干部深入群众的服务意识,强化社会管理职能和农业实用技术培训,用新思维、新理念、新方法武装干部的头脑,建设一支高效的农村基层干部队伍。
要因地制宜培养一批新型本土化新农民。通过农村基础教育与技术教育相结合的教育方式,坚持不懈地抓好农村重点人才培养,采取行之有效的措施控制农村技术人才外流,使农村本土人才为新农村建设效力。通过“用感情留人、用事业发展留人、用适当待遇留人”方式留住本土人才。同时,大力宣传“养殖大王”“种植大户”等成功形象和经验,努力营造“重视人才、关注人才”氛围,不断壮大新农村人才队伍。
3.推进农业改革,从政策方面促进农业可持续发展
促进土地流转,逐步形成农业生产规模化和集约化经营,提高土地利用率。我国农业生产主要以户为单位,实行家庭联产承包生产方式。这种各自为战的生产方式已不适应现代化农业生产需求。政府要建立和健全土地流转制度,推进土地规模化经营。同时,完善相关法律制度,加强土地使用管理,严禁违法占用耕地,严格管理土地使用制度,如变耕地为建设用地等行为。
加大财政支农力度,促进农业科技投入,加强农业基础设施建设。农业是一个弱势产业,虽然近几年财政对农业的投入逐年提高,但我国农业基础依然薄弱,各级政府要进一步促进财政支农力度,加大科技力度对农业的投入,改善农业科研条件,促使农业走上现代化生产道路。同时,财政支农还有利于农业基础设施的建设,加大农田水利设施建设、土壤改良工程以及乡村道路建设步伐等。
长期以来，快速工业化和城镇化进程背景下巨大的人地矛盾压力，使得大规模边际土地被开发成耕地。边际土地主要分布在生态环境脆弱地区，如黄土高原丘陵沟壑地区、内蒙古及长城沿线区、东北北部临界适宜区等。然后，这些地区耕地后备资源开发已经达到极限，继续开垦的生态与环境风险巨大。我们通过典型区域抽样调查以及统计数据分析，发现我国农村土地整治的潜力巨大。山东省禹城市典型调研表明，村庄土地整治潜力在46%—54%，可净增耕地13%—15%。
我国耕地资源潜力重在空心村整治，特别是平原农区村庄具有农业基础条件转好、接近商品粮基地、便于耕作的天然优势。一方面，随着我国工业化、城镇化进程的推进，未来耕地保护压力十分严峻；另一个方面，由于全球气候变化和可持续发展理念的不断深入，边际土地开发的自然和社会风险不断加重。因此，建议国家将未来补充耕地潜力的重点放在空心村整治，通过整治空心村补充耕地，将城乡建设用地增加挂钩作为一项长期的、基本的土地管理制度坚持下去，建立基于城乡建设用地增加挂钩的空心村增地长效机制。
将以空心村整治为重点的农村土地综合整治上升为国家战略
将以空心村土地整治为重点的农村土地综合整治上升为国家战略，以农村土地整治为核心，优化配置城乡要素资源，促进城乡空间格局优化。
在快速工业化、城镇化背景下，我国农村空心化日益加剧，农村宅基地空置、废弃日趋严重，新增耕地的潜力巨大。由于今后较长时间内，我国城镇化进程仍将呈现快速推进态势，农村空心化也会因之愈演愈烈。因此，应根据城镇化速度和空心村演化“生命周期”规律，科学制定我国空心村综合整治的中长期战略及规划。
学习借鉴引进国外村庄整治还田技术，充分发挥国有科研所的技术力量，积极引入企业与社会资本参与科研，集聚多方力量，在较长时间内研制适合不同类型地区的空心村整治还田实用技术，并逐步推进示范和推广工作，实现全面提升土地整治质量和效益目标。
空心村整治和土地整理复垦，必须与新农村建设的其他项目进行整合，构筑综合性乡村发展规划的重要内容与关键环节。在村庄整治之前，根据项目区所在的区位、项目区所在地的经济社会发展现状，所在地政府和人民的意愿与合理诉求，协调国家、地方和各部门利益，根据土地产出率、单位劳动生产率、单位面积能耗等指标，确定具体的农村产业发展、结构调整和土地优化配置方案，确保在较长的时间内充分发挥所整理土地的经济、社会和生态价值。
围绕空心村整治和新农村建设，研究制定整域性乡村发展总体规划
近年来，全国不少地区已相继开展空心村整治实践，但空心村整治普遍缺乏全局性的规划指导。深入开展空心村整治的科学决策，必须全面认识当前存在的问题、面临的形势和未来的方向，制定科学可行的规划体系。空心村整治作为一项系统工程，既包括农田、村庄、工矿用地及闲置未利用地的专项整治，也应包括广义的田、水、林、镇、村、宅区域性综合整治，从统筹城乡发展的战略意义上奠定市、县整域性人口集中、产业集聚、土地集约的城乡空间优化新格局。
农村发展转型与乡村系统演化具有一定的节律性，即“生命周期”，通常表现为出现、成长、兴盛、稳定、衰退等5个阶段。面对农村的空心化问题，既不可错失良机，也不能操之过急。现在有的地方极力推进农村大拆大建，其实这里面潜伏着一个隐患。比如正处于空心化成长期的农村，现在按照一万人口进行迁村并居，可是这些农民仍要城镇化转移，过不了5年、10年可能还有5000人甚至更多人要转移出去，又将带来新的空心化问题。因此，应遵照村庄演进的节律性，制定乡村发展的中长期规划，指导空心村整治实践。
此外，空心村整治在空间上应有具体考量的标准，比如土地整治补充耕地须在规划建设用地扩展线之外，确保补充耕地不至于很快成为征占对象。调研中以现有的补充耕地项目验收过后不到三年又被征用了，这是典型的劳民伤财。
空心村综合整治应综合新时期社会主义新农村建设的目标任务，把空心村土地整治作为搭建新农村建设和统筹城乡发展新平台，创新机制和政策，促进空心村整治与新农村建设的有机结合。
因此，建议由国土资源部门来牵头、多部门协作，深入研究制定整域性乡村发展总体规划。研究揭示城乡转型期农村空间形态、组织形态、社会形态的时空特征，整合有相关乡村发展规划，制定空心村整治科学决策、有效管控、有序推进的规划体系。
抓住有利时机，适时推进我国空心村综合整治
中央作出建设社会主义新农村和统筹城乡发展战略决策已经五年了，但总体上还没有取得预期的、实质性的效果和进展，问题的根源在哪里呢？主要在于农村土地产权制度与体制尚不健全、土地管理机制尚不完善、农村土地的资产与资本属性未能凸显等几个方面，因此，深入开展农村土地整治还是当前抓关键、解死扣、破难题的战略之举，是深入推进农村土地制度与机制创新的必然选择。
抓关键，就是创新体制，充分挖掘农村废弃土地潜力，有效管控村庄建设用地，推进农村土地管理模式和机制创新；解死扣，就是面对新时期不断加大的“双保”（保经济增长、保耕地红线）矛盾冲突和巨大压力，通过农村土地整治调整用地结构、优化供需关系；破难题，就是通过搭建城乡土地一体化配置的新平台，促进区域资源化整合、城乡空间优化整合和城乡空间优化重构，奠定统筹城乡发展空间基础。
我国目前虚高的城镇化率潜伏着农民难以“安居乐业”的深层次问题，“两栖人口”流动和部分农民工回流，将成为农村建房的重要驱动力。随着农村非农收入增加和农民投资消费能力提高，新一轮农村建房的热潮会逐步兴起，甚至会发展到白热化的程度。
还有，在土地利用规划与建设用地指标强约束的背景下，建设用地的增量供应少了、企业用地难了，于是不少企业另辟蹊径，以空心村整治和新农村建设为由，转向与农村集体联合“撤村圈地”，以前期雄厚的资金投入换取广阔的发展建设空间。农民在短期内获利，但其长远的利益受损。有些地方在操作手段上名为城乡用地增减挂钩，实际上并没有真正挂钩，因为征地规模动辄几百亩、上千亩，一个市的年度指标恐怕都不够，怎么可能实现增减挂钩呢?这些问题近年来在东部沿海地区的一些省市非常盛行、非常严重。
随着农村收入水平的提高及改善居住条件愿望的增强，借助土地利用管理机制与宅基地使用制度创新，科学引导合理投资、统筹规划、规范建房显得十分必要和重要。
现在推进空心村土地整治恰逢时机，既“节流”，又“开源”。如果今天的空心村不整治，恐怕未来想整治都整不动了，问题就在于未来农村土地产权关系更复杂、整治成本更高。今天能够深刻认识开展农村土地整治的必要性，并准确把握时机、科学推进，是具有革命性、创新性的。再过十年、二十年评价今天的战略选择与科学认知，必将是一个重要的“里程碑”。
建立以空心村整治为重点的国家农村土地综合整治与新农村建设试验区
针对我国城乡发展差异大、农村发展问题多、土地制度创新难的现实问题，创建不同类型区和不同功能导向的、以空心村整治为重点的国家农村土地综合整治与新农村建设试验区，通过探索研究农村土地整治与新农村建设的理论体系、技术体系与政策体系，深化体制改革，创新和完善农村土地整治和新农村建设的配套制度。
温家宝总理在十一届全国人大四次会议上的政府工作报告中指出：“城镇化要同农业现代化和新农村建设相互促进，这是必须坚持的正确方向。”我们应沿着这个正确的方向，通过改革试验，探索协同推进城镇化、工业化和农业现代化的改革路径，着力推进统筹城乡和新农村建设的制度与机制创新，优化城乡结构与空间布局，促进城乡协调与可持续发展。
众所周知，我国农村空心化的问题十分严重，农村人均建设用地无序扩张的问题非常突出，创新农村发展体制与机制，科学推进农村土地整治十分必要、时不我待。同时，还应当清晰地认识到，我国建设用地利用总体上比较粗放，包括城市建设、开发区用地也存在投入少、效率低的问题。
通过资料分析表明，单位建设用地的投资量，美国比中国高出2倍，德国高出6倍，日本和英国则高出数十倍甚至上百倍。核心问题在于我国城镇化进程的土地高度依赖性，建设用地的囤积闲置和低效利用问题日益突出，特别是“城中村”用地散乱、开发区土地空闲、房地产囤地抬价的局面亟须全面扭转，城乡土地利用都要建立集约节约利用机制。
从建立城乡统一的建设用地市场和统筹城乡发展的战略出发，实现我国城乡经济结构转型和经济发展方式根本转变，深入探索城乡建设用地“增减挂钩”、土地城市化和农民市民化相协调的“人地挂钩”、征用农村集体土地与保障民生留地开发的“地业挂钩”等系列机制与政策，促进城乡土地优化配置和集约高效利用，成为当务之急。科学推进农村土地综合整治、加大城市土地集约利用力度，必将为实现我国城乡土地统筹配置，提升农村土地利用价值，提高保资源、促增长、惠民生效率，开辟一条有效的可持续发展新途径。
