城市管理与执法2

城市管理与执法2（共8篇）

城市管理与执法2 篇1

-----城管执法的问题探究

摘要 城市管理综合执法是提高城市管理法制化水平、构建城市管理长效机制的一种新型行政执法模式。该制度的核心就是将行政处罚权从行政管理机关所拥有的行政权力中剥离出来，以求在行政权力内部形成行政管理权与处罚权的分离，它对于改善城市市容市貌，减少行政管理体系 中的腐败行为，提高行政效率，维护老百姓的合法权益，维护政府的权威具有积极的作用。就杭州市实施综合执法四年多的实践来看，已取得了良好效果；同时，还 必须继续进一步深化行政体制改革，完善机制，明确责权，使行政执法效率得以最大化。

关键词 城市管理综合执法 问题 矛盾 对策和建议

经过了对城市综合执法的的学习，我开始慢慢懂得与正确认识了城市执法。之前只觉得城市综合执法只是简单的城管之类的活动，但其实不然。城市综合执法包括很多内容，下面的内容我就要谈谈自己对城市综合执法的理解。

一、综合执法的概念

综合执法科又名城管，是负责综合协调与区政府相关部门的工作；负责对市容环境卫生、市政管理、城市绿化行政执法工作；集中行使对乱建乱搭、环境污染、非机动车和机动车乱停乱放、城市道路污染、无照商贩、无证饮食摊点等行政执法活动的组织、指挥、协调和行政处罚。承办本局行政复议、行政诉讼及 应诉工作；负责对集中行使行政执行方面投诉的受理工作。按规定办理全区城市管理执法证件，并对执法证件使用情况进行监督。

二、开展城市管理综合执法的必要性和重要性

城市管理综合执法是相对集中行使行政处罚权的一种制度，并不是一种新型的行政处罚类别，它是把过去分散在各个行政机关的行政处罚权从原行政机关的管理 职能中分离出来，由法定的相对独立的行政机关统一行使的一种法律制度。该制度的核心就是将行政处罚权从行政管理机关所拥有的行政权力中剥离出来，以求在行 政权力内部形成行政管理权与处罚权的分离，促进行政效率的提高与公平。

开展城市管理综合执法是行政管理体制改革的一次飞跃。它对改善城市市容市貌、提高行政效率、维护老百姓的合法权益，维护政府的权威起到积极的作用：

1、有利于从源头上整治和减少腐败行为

2、实行城市管理综合执法，有利于明确职责，营造整洁的市容环境

3、实行城市管理综合执法，有利于维护老百姓的合法权益

4、实行城市管理综合执法，有利于提高效率降低成本

5、实行城市管理综合执法，有利于建立一支高素质的城市管理队伍

三、在城市管理综合执法中出现的问题

我国的城建监察工作是随着城市建设的发展而发展起来的，我国城市建设事

业迅猛发展的同时，城市的建设管理出现了许多新的问题。乱搭乱建，到处是小摊贩等现象层出不穷，严重影响了城市容貌；各种占用道路现象发生等，严重影响了城市道路的正常使用。因此，在城市管理综合执法中出现许多问题：（1）暴力抗法事件多。

城管执法人员在依法履行职责、维护城市秩序、保持良好的市容环境时，往往要忍受人们的误解、违章当事人的侮辱、谩骂甚至殴打。像轰动全国的成都青羊区城管整治占道经营被商贩泼尿侮辱事件，就是典型的侮辱性暴力抗法事件。另据悉，2005年广州市城管执法人员遭遇的暴力抗法-6-事件为704宗，有330名执法人员受伤。今年来严重的暴力抗法事件持有发生，如广州荔湾南源城管中队在今年的防控禽流感、整治家禽乱摆卖的执法行动中，居然遭到无证摊档鸡贩子的暴力抗法，3名城管队员被刀砍成重伤。暴力抗法已成了制约综合执法工作顺利开展的“拦路虎”。（2）管理与执法矛盾突出。

城市管理涉及的部门越多，职责就越交叉不清。因而，各部门有利的事情争着上，无利、难管的事情互相推诿，部门之间多头管理，又互不通气，扯皮的问题层出不穷，遇到管理责任问题，谁也不出面，最后推给综合执法部门，造成综合执法队伍孤军作战。

(3)执法队伍自身素质有待提高，法律意识不够强。

一方面，执法人员抱怨执法难、执法难以落到实处；另一方面，老百姓也对一些执法者粗暴执法、违反程序执法叫苦不迭。

四、城市管理综合执法现状原因及分析

（一）从城管的角度解析 4.1 城管职责的必然性

从城管的职责上看，城管是有权利对影响城市正常秩序的小摊贩行为进行管理、限制的，这是法律赋予他的权利。从城市的健康、有序发展来看，城管对各种小摊贩的泛滥的限制也是必要的。现实当中，当我们对我们居住的环境不满意，有些人的活动对我们造成了噪声影响、某些区域的环境非常差、某些路段影响了我们的出行的时候，我们会想到找谁呢。我们当然不会去找当事人理论了，因为那不会有结果的。我们想的是我们干嘛去得罪他们呢，我们自然会想到去找城管。只要城管出面了，问题必然会得到解决。他们为我们得罪了我们不愿得罪的人。4.2城管对小摊贩行为限制的必要性

城管的职责之一是维护城市秩序，对影响城市正常秩序的各种活动有权进行管理。很显然，小摊贩的行为必然性的在某些地段造成了交通拥堵、环境污染等现象，为了城市的有序、健康发展，城管应该对这些小摊贩进行管理限制。更何况，小摊贩所销售的产品由于没有经过任何的审查，质量安全问题直接没有保证，对消费者的安全问题是一个极大的隐患。因此，有必要对各小摊贩活动进行管理。

（二）从小摊贩的角度出发

4.3 小摊贩存在的必然性

我国正处于城市化快速发展阶段，由于发展较快必然就伴随着一系列的问题出现，农村人口大量涌入城市、土地的大量占用、激烈的市场竞争必然使得一些人不得不靠做小摊贩来谋求生存了。因此，小摊贩在各城市的广泛存在也就是必

然的了。其实，在街上摆摊也是一条发财的门路。在网上看到，有人算过这样一笔账：一个卖烤饼的小摊贩卖一个饼4元5角，他自己说一天能卖200个左右，这样一天收入就是900。一个月下来就是27000元了，由于是家里自己做成本不高，就算一半，结余是13500元，如果运气不好跟城管玩“猫捉老鼠游戏”被逮了，顶多损失几百块，他的结余依然一万多。这可是比一般的在岗职工的月工资高很多的。因此，会耐心算账的小摊贩是不会错过这个赚钱的好机会的，靠卖臭豆腐走向成功的故事不只是一个传奇。4.4 对小摊贩开放管理的必要性

城市化进程导致大量小摊贩存在的必然，城市对于他们应该是包容的，他们是城市化的产物，是城市存在的必然。从事小摊贩的人大多是外来农民、本地无耕地的农民、下岗农民工、无工作能力的人等一些社会底层人员，他们由于文化素质、体力素质等原因难以胜任其他工作，只能靠摆摊来谋求生计。城市政府部门应该为此表示支持，因为他们给自己创造了就业机会进而缓解了政府压力，同时他们的活动还扩大了消费，对政府刺激经济颇有益处。至于有些部门所说的小摊贩不利于城市的市容市貌问题，其实他们应该改变观念，世界上至今还没有哪个国家的城市是没有小摊贩的，只要加以合理规划管理，就可以去其弊，而扬其长了。

五、解决在城市管理综合执法问题中的办法

5.1 城管队伍重整建议

城管的暴力执法，与现在的城市管理规范不全、人员聘用制度较低等是分不开的，要使基层人员在执法时不感到委屈，又不能使政府失信于民，就必须对城管队伍进行整改。

(1)提高基层人员工资水平、加大聘用人员的考核制度

群众反映较为不满的人员应予以迟退，严重者还要予以法律制裁。

(2)制定规则，严格基层人员的行为无规矩不成方圆，对于城管队伍的管理一样需要制定严格的执法规则。对城管人员的职责予以明确，那些要做那些不得做必须一清二楚，这样发生纠纷时就容易明确责任了。对于城管人员在公众场合的言语也要进行限制，在公众场合代表政府的形象办事，必须保证政府良好的形象，那些说话较粗鲁的人是不适合到群众当中代表政府工作的。(3)合理利用性别、年龄搭配

合理将管理学中的性别、年龄搭配应用在城管的工作中会得到事半功倍的效果，对基层人员的配置可以采用男女搭配、不同年龄搭配，利用性格互补，必然会减少与市民矛盾的产生，也自然会给市民留下好的印象。国内有的城市试用过女城管对街道进行管理，结果很令人满意，但并不是每个城市都能完全聘用女城管的，利用性别、年龄的搭配同样可以达到效果。5.2 小摊贩管理建议

不可否认，城市的小摊贩必须进行规划管理，否则会严重影响城市的交通、居民的出行、道路的卫生等。具体建议如下：(1)对街道进行划分管理。

将街道划分为“绝对禁止区域”、“相对禁止区域”和“诱导区域”三类进行分别管理。将处于交通要道、城市容貌较重要的区域列入“绝对禁止区域”由城管人员直接管理，禁止在这些区域摆摊，避免对城市造成不良影响。“相对禁止

区域”和“诱导区域”的规划管理可以较为灵活，根据附近居民的反应、城市自身发展的需要来规划，确定允许时段、地点，保证在不影响居民生活的同时又能推动城市的发展。

(2)政府帮助摊贩进行基础设施建设。

为聚集各类小摊贩到指定区域进行摆摊，政府可以建立专门的集市，对进入的小摊贩收取相对较低的税费并进行必要的卫生检查。政府还可以发动摊贩们建立自己的协会，当然对协会的成员必须做食品卫生、产品质量、服务质量要求，对协会内成员权利予以充分保护的同时提供某些方面政策优惠。(3)灵活发放经营许可证。

政府鼓励有证经营，但也不反对无证经营。对于小摊贩的经营执照发放可以放宽，并予以一些优惠政策，但是要审查小摊贩的实际收入水平，避免其他人骗取优惠政策。对不愿领取经营执照的小摊贩则可以对其经营区域进行限制，同时结合附近居民意见考虑是否驱逐，具体实施可以交给各地居民委员会，以防各种浑水摸鱼。

(4)严格各摊贩的行为。

在制定了管理政策之后，必须做到有法必依。对各种小摊贩的不配合执法行为必须利用法律武器予以制裁，只有在城管人员与小摊 贩都相互理解、相互配合的基础上才能保证政策的有效实施，才能真正做到“为了人民管城市”。

六、未来关于完善城管相对集中处罚权的建议

（一）明确城管法律授权以此消除理论困惑

完善相对集中行政处罚权，必须先在法律上下功夫。只有明确了城管相对集中行政处罚机关的法律依据，消除了法律依据在理论上的困惑，那么，相对集中行政处罚权的改革才能得到进一步的推广。

（二）严格依照法律程序办事并建立监督制度

执法程序是限制随意执法的前提，是规制随意执法的重要手段，执法程序一旦设定并法律化后，作为城管执法主体必须遵循程序的规定，按程序规定的方式，方法和步骤去作为，否则就应承担程序之法律责任。城管执法机构必须严格按照《行政处罚法》所规定的程序进行执法，依法办事，同等对待，防止在程序问题上进行“偷工减料”，能省则省。只有如此，行政相对人的合法利益才不会因为执法机关程序的违法而受损害，减少相对人的对立情绪。当然，为了防止城管执法机关在现实中出现不按照《行政处罚法》规定的程序办事的现象，有必要采取相应的防范措施，比如采取公开办事制度、公开办事程序、公开办事结果的“三公开”制度，使相对人明白透彻地了解相关的行政处罚程序，在有效监督城管执法的同时，也增加了法制的宣传力度，使《行政处罚法》真正地落实到实处。同时，为了扩大对城管执法监督的广度，可聘请相应的执法监督员，增加媒体对城管的曝光力度，设立市民投诉制度，以此来加强群众对执法人员的监督。如此，城管执法工作才能健康发展，城管才会在群众中，社会中塑造良好的执法形象。

（三）限制城管的职责和防止权力的任意扩张

“所有权力都必须通过法律赋予，否则行政机关不得享有和行使任何权力，与此同时，任何权力都必须通过法来制约和控制。”因此，有必要建立健全监督机制，通过法律使每一位城管执法人员的工作任务和目标确定下来。做到任务到

岗，责任到人。同时实行城管执法公开制度，使社会公众参与到城管执法的监督当中。

（四）改善执法队伍素质以及提高提法技巧

1.民以吏为师，身不正而令不从。城管执法队员是城市的管理者，体现着城市文明形象，因此必须严格队伍建设，加强执法队伍的思想政治和作风建设，教育和引导执法人员牢固树立责任意识，奉献意识，法制意识，服务意识，保证执法队伍适应不断变化的新情况，适应多方面的工作要求，真正做到依法行政，文明执法。

2、执法队员的执法技巧，态度直接影响到城管在人民群众心中的地位和形象，作为城管执法机关是一个与人民群众的日常生产与生活都有着密切相关的部门，其执法态度与技巧起着不可忽视的作用。那么城管执法队员在具体执法过程中应当做到如下： 一是言谈举止文明，城管执法队员与被执法对象的第一接触是语言接触，当然也包括肢体语言了。其语言技巧在整个执法过程中起至关重要的作用。俗话说：一句话惹人笑，一句话惹人恼。因此城管执法队员在口头表述中一定要文明规范，肢体语言表达要谦和稳健。在执法活动中切忌以“喂”“老头子”等不文明用语相称，切忌讲话时用手指向当事人，这样容易引起冲突，同时也影响城管本身的形象。

3、是心平气和对待他人，“只有尊重了他人，他人才会尊重你”，城管执法队员切莫以为与当事人是管理与被管理的关系，从而居高临下，指手划脚，那么很容易引起反感。只有对自己的位置进行准确地定位，才能以平常心参与到执法过程当中，才能得到群众的肯定与认可。

4、是公平公正办案，一次不公正的执法对社会所产生的影响力远远超过十次公正执法对社会所带来的影响力。因此在执法过程中，一定要严格依法办事，对违法行为敢于纠正并且一视同仁，做到重过重罚，轻过轻罚，罚过相当。

5、是处罚与教育相结合，这就要求城管执法队员始终坚持“教育为主，处罚为辅”的原则，对当事人进行宣传教育，使当事人认识到自身行为的违法性，令其心服口服。

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一、辽宁省城管暴力执法案例引述

2011年5月3日, 辽阳市宏伟区城管局管片执法中队队长张某带两名工作人员进行例行公务巡逻。在制止龙源小区居民周某家私自在公共绿地预留地铺建水泥地面过程中, 与周某发生口角并对其进行殴打, 导致周某倒地昏迷, 经送医院抢救无效死亡。

以上案例反映出:在城市管理综合执法体制法律地位不清、权力制约不力的制度下, 城市管理综合执法人员的暴力习惯, 也就成为城管制度的需要, 成为这种制度的一部分。与此同时, 暴力执法也产生了暴力抗法的问题, 这也使得城市管理综合执法体制备受社会舆论的质疑。

二、辽宁省城市管理综合执法体制存在的问题

(一) 相关法律缺失, 致使城管法律地位与执法权限不明

辽宁省尚未对城市管理综合执法的相关事项进行专项立法, 而各市城管系统所遵循的法律法规依据内容庞杂, 从《辽宁省行政执法条例》到地方政府规章种类繁多。这种分散立法情况, 致使同一省份中不同城市城管队伍的法律地位存在差异, 同时由于辽宁省城市管理综合执法尚无专门法律规范, 城管借法执法成为必然, 而在这种执法权限尚不明晰的情况下, 城管依法履职, 文明执法实属无稽之谈。

(二) 城管执法监督机制不健全, 致使程序违法严重

首先, 辽宁省目前尚无一部统一完整的针对城市管理综合执法监督工作设立的专门性法律规范。其次, 城管执法监督机制需要进一步调整, 当前辽宁省城市管理综合执法的执法机制与监督机制尚未分离。监督机制缺位势必造成行政权力的滥用, 进而对城市管理综合执法程序法定性、公开性以及公正性产生严重破坏, 势必造成对相对人正当权利和利益的损害。

(三) 客观制度不健全, 致使城管执法观念落后

缺乏系统全面的法律规范、缺乏行之有效的监督机制以及缺乏合理完善的执法手段, 使得部分城管人员在执法理念上依旧停留在人治层面, 进而造成权力意识凌驾于法制意识, 使得依法行政流于形式。而这种观念的落后, 势必使得公务暴力化成为常态与习惯, 使得行政执法者与行政执法相对人之间关系紧张, 使得暴力执法成为弥补城管执法效率低成本高问题的手段。

三、完善辽宁省城市管理综合执法体制的建议

(一) 重视《行政强制法》的立法意义和作用, 使行政处罚权和行政强制权平衡统一

在《行政强制法》出台以前, 城市管理综合执法仅仅以《行政处罚法》所确立的相对集中行政处罚权制度为基础展开, 而这种只强调行政处罚权的相对集中行使, 忽略规范行政强制的行政执法方式, 致使城管在执法活动实施强制措施的过程中面临种种合法性的质疑, 加剧社会矛盾。现如今, 《行政强制法》的实施, 对进一步促进行政机关严格依照法律履行职责, 维护公共利益和社会稳定, 保护人民群众的合法权利与利益具有十分重要的意义。辽宁省应以此为契机, 认真做好有关行政强制规定的清理工作, 依法规范行政强制实施主体, 严格遵守行政强制程序, 强化对实施行政强制的监督, 促使城市管理综合执法过程中行政处罚权和行政强制权的平衡与统一。

(二) 抓紧辽宁省城市管理综合执法立法工作, 统一和规范城管执法资格、行为以及权限

解决城市管理综合执法过程中暴力执法问题, 最基本也是最重要的, 就是解决有法可依、有法必依的问题。辽宁省应以较早开展城市管理综合执法体制改革并完成专门立法的省份及城市为借鉴, 展开体制改革与省级地方立法, 尽早制定规范本省城市管理综合执法的法律法规, 明确城管执法过程中的执法权限、执法资格、执法职能、执法行为、执法手段等一系列问题, 主动回应社会对于城管执法更加人性化、文明化、正当化的合理诉求。

(三) 建立健全明确责任与限制权力任意扩张并重的城市管理综合执法监督机制

首先, 辽宁省应创设城市管理综合执法监督工作的专门性法律规范, 使行政监督工作独立于行政执法主体, 明确监督机关与行政主体及其公务人员的权力义务关系。其次, 将国家行政系统内自我监察与人民群众的诉求与监督相结合, 在确立辽宁省城管执法监督机制的同时, 适时的创新城市管理综合执法考评机制与追责机制, 加强对于行政执法相对人权益的救济和保护, 真正建立健全行使权力与承担责任相对应的执法体系。

(四) 增强城市管理综合执法队伍人本执法观念, 培养法治意识

想要处理好城管暴力执法问题, 重要的一点是, 转变当前城管队伍所固有的落后的执法理念。确立依法行政的理念是实现城市管理法治化的基础, 城管人员要坚持加强法治意识、坚持依法履职, 树立以人为本的执法观念, 以实际行动消除人民群众对于城管人员执法的偏见。

参考文献

[1]王楠.城管暴力执法案件反映的行政法问题[J].法制与社会, 2009, (06) .

[2]金燕.上海市城管执法研究[D].复旦大学, 2010.

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一、基本情况

1.人员构成

襄州区城管执法局2004年成立，工作人员由两部分组成，在编正式工作人员81人，区政府用公益性岗位指标聘用协管人员150人。

2.执法依据

机构成立及执法工作开展主要依据国务院法制办《关于在湖北省襄樊市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2002]164号）（襄樊市现已更名为襄阳市）批准成立集中行使行政处罚权的行政机关。

2003年，襄樊市要求各城区组建城市管理行政执法局，实施城市管理综合行政执法相对集中行政处罚权。依据文件规定，城管部门实施八大类七十九项行政处罚权。

3.运行方式

实行网格化管理，将网格内各项行政执法及管理职能集中在负责该网格的执法管理人员身上，做到全面管理，全面负责。

4.主要监督管理机制

（1）实行行政执法督察机制。成立专门的行政执法督察机构，对执法人员工作、执法情况进行监督。

（2）实行检查考评机制。设置具体指标，组织专班对工作开展及人员履职情况进行日检查、周反馈、月评比。

（3）社会监督。政府设置12345热线电话，24小时接受来自社会各界问题反映，督促限期解决问题。城管内部设立城管110指挥中心，24小时接受社会对城管工作及城管队伍管理投诉。舆论监督有来自电台、电视台、报纸专题、栏目报道反映。

二、发展成效

1.建立了长效化管理机制

除城管局加强日常管理外，还建立了部门联动机制，制定了“门前三包”责任制，街道社区共同管理机制，要求全社会共同参与城市管理，使城市管理工作做到全民参与，经常化、制度化、规范化。

2.确立了精细化管理标准

尤其是增加市容劝导员，推行垃圾不落地后，要求也相应地更加细致，更加注重细节。具体体现在工作中就是换化成以个为数量词单位：捡拾一片纸屑、一个烟头，清除几滴油污、一张牛皮癣贴纸，修整一片破损路沿石，摆齐一辆乱摆乱放自行车等等。

3.明确程序化管理流程

（1）推行网格化管理，对工作人员岗前、岗中、岗后提出了明确要求：注重岗前形象;加强岗位巡查;推行报告制度;实施日志记录。

（2）出台了《行政处罚程序暂行规定》，对简易程序和一般程序运用甄别，对一般程序案件取证、会审、立案、告知、送达、听证、决定、结案、救济进行详细规定。

4.推进了法制化管理运行

（1）制订了“六先一后”文明执法流程，即敬礼在先、尊称在先、亮证在先、指出违法行为的事实在先、说服教育在先、讲清处罚种类和依据在先，处罚决定在后。要求所有队员做到文明执法。

（2）颁布“十条禁令”，作为城管工作人员必须遵守的铁律。一是严禁在工作时间中午饮酒和酒后执法;二是严禁索取和接受妨碍执行公务的宴请、馈赠等;三是严禁徇私枉法、假公济私、泄私愤;四是严禁在执行公务期间从事与本职工作无关的其他活动;五是严禁在非工作场所处理案件和约见相对人;六是严禁刁难和打击报复投诉人;七是严禁占用、挪用、毀损和私分执法过程中登记保存的物品和相对人的其他物品;八是严禁协管人员在无正式队员带领下单独上街执勤，实施行政处罚;九是严禁罚没收费不按规定开具票据;十是严禁散发、传播有损城管形象和影响社会稳定的言论。

（3）对城市管理行政处罚自由裁量权进行了细化。从违法行为、执法依据、处罚细化标准对八大类79项违反法律法规、规章规定行为处罚标准进行明确，避免了处罚随意性。

5.试行人性化管理方式

（1）教育先行。对轻微违法行为，当场指出，批评教育。一旦群众认识到违法行为危害，愿意接受批评并加以改正的，不再进行其他处罚。

（2）群管群治。在发动社区进行管理的同时，鼓励用身边人管身边事。一条街、一条巷、一处小区经过群众推荐一个信得过威信高的代表，在日常工作中帮助做工作，协调管理者与被管理者之间的矛盾。

（3）实行换位思考。结合襄阳市推行的“假如我是服务对象”大讨论，教育工作人员要学会换位思考，充分理解困难群众、弱势群众靠自己双手想过日子、过好日子、过舒心日子的愿望，因势利导，先疏后堵。为了解决马路市场问题，该区近年来先后投资近千万，新建、改扩建5个菜市场，指定3个临时市场。

三、主要普遍性问题

1.法律设计不完善

（1）执法依据不硬

目前城管机构设置来源于《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号），执行法律来源于国务院法制办批复（国法函[2002]164号）八大类，在基层被称为“7+1”执法。第八类规定的是其他职责，前七类执行的是涉及城市管理各行政主管部门和地方政府制定的法律、法规、规章、规定，甚至条例的部分条文，法律刚性明显不足。没有独立的成文法，借法执法给人明显拼凑法律条文嫌疑，要开展就必须与相关部门协调，协调任务非常多，执法难度非常大，导致执法机构始终处于非正规军尴尬地位，群众不理解、执法部门法律地位不明确，也直接导致执法机关在执行法律时腰不硬，体不壮，权威不足，这是导致冲突屡发的主要原因。

（2）赋予了地方政府扩权空间

集中行使行政处罚权的具体职责第八类为“履行省、市人民政府规定的其他职责”，到了基层自然而然就变成了“履行省、市、区（县）人民政府规定的其他职责”。这就使得地方政府在实施过程中具有无限权利，也导致了“城管是个筐，啥都往里装”，治安维稳、拆迁拆违、突击整治、消防计生、防空医疗、国土文化，城管成了地方政府的“万精油”，城管局成了地方政府的“不管局”，管的太多，管的太乱，导致执法矛盾集中，直接影响城管形象。

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（3）执法相对人、物分离难操作

《中华人民共和国行政处罚法》为了遏制侵害当事人人身权利行为的发生，特别在第十六条做出明确规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”

在日常执法活动中，一些工作细碎繁琐，劝解、暂扣、收缴违规占道都有可能发生小规模、个别的冲突。一旦公安力量跟不上，不能将小冲突、个别冲突控制在可控范围内，极易酿成、发展成大冲突、群体冲突。地方由于警备力量的限制，决定警察不可能全程参与城管日常监管，这是其一;即使有争执，达不到出警标准，一般警察也不会随意出警，而达到出警标准，往往就已经在某种程度上处于不可控边缘，这是其二。这样使得城管的管理往往处于被动。为规避风险，一些地方探索在城管内部设警务室或聘任临近退休警务人员参与日常管理工作，有的地方则将城管直接划归公安系统管理，都试图在人、物统一上探索一条行得通、便于执行的路径。

2.部门衔接不畅

行政处罚权集中的目的是为了杜绝“九龙治水、各自为政”的情况。经过近几年实践证实，也的确在一定程度上发挥了较大作用。但由于城市管理涉及部门多、行业广，往往存在一些部门有心无力或有力无心配合的问题。

3.市民素质有待提高

之所以选择襄州区作为样本，主要是因为我们分析后认为目前襄州的问题就是今后城镇化进程中许多中小城镇所要经历和面对的问题。襄州区在2005年以前，中心城区城镇人口不到5万，经过近十年的两改两迁、城市扩张，目前城镇人口达到25万。农民进城，村民变居民，村落变社区;单门独户、单家独院到成群上楼，从生活习惯、卫生习惯、消费习惯到出行习惯等衣食住行各个方面，都需要一个逐步转变、逐步适应的过程。这个过程对年轻人来说相对容易，对一些中老年人不啻脱胎换骨。一些因拆致富、因拆变换身份的居民感到生活十分迷茫，开门店怕累，做生意不会，整日无所事事，浑浑噩噩，失去了劳动动力。一些地方出现了因拆而富、因富而骄、因富而赌、因赌而贫的恶性事件。城市文明意识、市民意识，一时半会还无从谈起。

4.社会舆论倾向不公

“工商管的是富人，公安管的是犯人，城管管的是穷人。”城管执法对象大多是群众眼中的弱势群体，他们从事的活动又往往与周边百姓生活息息相关，极易造成群众对城管执法不理解不支持。举个很简单的例子，如果在街上设置一个垃圾容器，大家都希望安放以便垃圾清理，但谁也不希望放在自家门前，怕污染了自己的居住环境。对小摊小贩也是这个心理，居住在摊点周边的群众嫌有妨碍，周边群众图方便。遇到取缔，消费居民往往起哄阻挠，而没有以现代公民应有的公益观念、环保观念和法制观念去看待。另外，一些媒体出于炒作需要，对城管正当执法过程中发生的摩擦和冲突，不核实，断章取义，肆意歪曲，导致执法环境更加恶劣，引起公众强烈不满。

5.队伍建设问题也不少

方法简单、作风粗暴、语言暴力、群众利益面前麻木不仁等问题都或多或少存在。当前热议重点集中在协管身上，应该说也有一定的道理。许多地方的正式在编人员由于身份限制，每年都要进行法律法规培训，往往更加注重自身形象。而协管人员由于流动性大、岗前培训不到位，法律意识淡薄，极易造成与群众的冲突。

四、解决城市管理综合执法问题对策

1.制定一部城管综合执法成文法

法律问题不解决，行政强制权不到位，城管工作困局就不易破解。需要制定一部成文法，从根本上解决城管法律地位问题。

（1）明确机构设置配套，统一机构设置名称。在部、省厅内增设一个专门机构，用于领导、指导、引导、监督地方依法行政。

（2）明确执法内容，能细化的要细化到位，杜绝执法的随意性。

（3）对相关部门执行的法律同步修订，将已划转给城管部门执行的法律、条例从现有的部门成文法中直接转出，杜绝相互推诿、扯皮现象。

2.加强城市文化建设，提高市民素质

新兴的城市往往呈现出规划起点高，基础建设条件好，但文化底蕴不足的特点。襄阳市提出“千古帝乡，智慧襄阳”，打的是东汉光武帝和三国诸葛文化品牌，襄州区打造的是孟浩然品牌，准备在中心城区兴建浩然广场，修建浩然文化长廊。城市文化建设对提高市民文明素质具有极强的引领作用，因此要充分挖掘城市文化内涵，增强市民文化自豪感;充分发挥社区宣传作用，在社区、小区进行强有力文化、文明宣传;以文化城市建设为载体，加强文明教育，提高市民道德水平。

3.转变管理思路，创新管理方式

（1）变管理后置为审批前置。凡是涉及中心城区规划建设的，都应有城管部门的前期参与;与市民生活息息相关的执照审批也应先征求意见，这样变管为审，可以减少矛盾的发生。

（2）变管理城市为经营城市。变全能政府为有限政府，可以用经济经营手段解决的问题一律交市场解决，变以钱养人为以钱养事。政府不再包打天下，用经济杠杆撬动城市管理，将园林绿化、市政保养维护、城市环卫清扫、保洁、农贸市场建设管理、小区维护管理等类似公共管理推向市场，交给有能力、有资质企业进行管理，政府只负责考核及结果应用。

（3）加大数字化城管建设力度。运用现代科学技术建立数字化管理模式，将城管管理对象、管理过程、管理监控手段、管理绩效评估全部纳入数字化管理，提高管理效率，消除城管事件主体缺位问题，实现城市管理精确、敏捷、高效和全时段、全方位覆盖。

4.加强队伍建设，改进工作作风

（1）要加强岗前培训。要建立和完善岗间培训体系，做到不培训不上岗，培训不过关不上岗，协管人员必须具备一定的法律基础知识后持证上岗。

（2）加强文明执法教育。襄阳市提出“百姓城管”，即来自百姓，吃百姓饭，做百姓希望做的工作，必须倾听百姓呼声，按照百姓要求，维护百姓利益。其他地方也都制定了相应的文明执法规范，但关键在落实。只有不断加强教育，增强执法人员的文明意识、执法为民意识和勤政廉政意识，加強法纪约束，才能使执法人员真正具备文明执法意识，做到执法以公，执法为公。

（3）完善社会监督体系。将一切执法活动置于全社会监督之下，经得起人民和历史检验。要加强外部监督，完善监督体系，主动接受来自社会各方面考评。坚持正确舆论引导，对于群众反映的问题要做到立行立改，自觉接受来自社会方方面面的监督，有的放矢，改进工作方法，改进队伍形象。

（责任编辑：赵静）

城市管理与执法2 篇4

西青区城市管理综合执法局

法治文化建设是社会文化建设的一个部分，是社会主义现代法治建设所奋斗的核心。本文就法治文化的概念、形成等与综合执法工作的特点进行联系，提出城市管理综合执法工作是社会主义法治文化建设的新阵地这一理念，并探讨如何利用这一平台推进社会主义法治文化建设等问题。

一、什么是法治文化

法治文化作为一个法学重要研究课题，不同的学者以自身不同的角度曾对其作出过许多的阐述。因为对法治文化概念进行研究，不仅仅是法治文化基本理论的研究需要，而且是法律文化研究所需要解决的一个核心部分，而我们来研究法治文化主要看重的是法治文化的发展对法治社会建设的推动作用。

什么是法治文化。法治文化作为社会文化中的一个重要组成部分，脱离不开社会文化的主要特点，它是与整体社会的经济、政治、历史、人文习俗等等相适应的，是人类在法律实践活动中不断积累、发展形成的有关法和法律生活的群体性认知、评价、心态和行为模式的总汇，是人们长期创造形成的产物，是一个国家、一个民族对于法律生活所持有的以价值观为核心的思维方式和行为方式。

由于其与社会组成要素的相适应性，与人类实践活动密不可分性，造就了法治文化具有群众性、实践性、实用性、历史连续性及民族特征性等特点。法学家张文显教授曾总结指出法律及法治文化是由社会的经济基础和政治结构决定的，因此我国的社会主义社会制度造就出的必然是具有中国特色的社会主义法治文化。

二、我国法治文化建设现状

法治是人类物质文明、政治文明、精神文明和社会文明发展之必然，法治文明是人类文明的重要组成部分和重要实践形式。我国党和政府在改革开放后郑重果断地做出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的战略决策，并明确将其载入了宪法，上升为一项不可动摇的宪法原则。此后，又明确提出了“依法执政”的理念，将“依法执政”作为新的历史条件下党执政的基本方式，可见法治化是社会主义现代化建设的必然选择。但在我国积极推进法治建设的同时，对于社会主义法治文化建设的推进还存在着许多困难。

1.传统阶级思维影响大众对法治、法律的认同感。

有人曾提出过这样的看法：法治之于中国,不仅是一种制度变革和组织重构,而且是一场文化观念的革命。总观中国历史全貌，人治一直是处在社会管理的主导地位，就是曾提出以法治天下的法家也是无法摆脱其法律工具化的思想。在基层大众的传统法文化观念中，没有对法的认同感，反而是“权

大于法”的消极观念影响深远，故而法律的权威性无法有效树立，法治追求的平等自由的价值精神无法彰显。

2.在法治建设过程中缺乏法治的理性精神。

法治文化包含着思维方式和行为方式，即学界所称隐性法律意识形态与显性法律结构。而理性属思想意识形态范畴，从意识形态和制度结构的角度看，法治的心理基础应当是理性，理性是法治的动力和源泉。

随着我国法治建设的不断发展，立法工作不断推进，解决了许多社会快速发展中出现的迫切问题。但是，出一个问题立一个法这样的“亡羊补牢”式的立法习惯及制订的法律规范往往可执行性不足等，都反应了当代的法律观念和法学理论往往沉湎于工具主义法治观中,具有浓厚的实用主义色彩，这种功利主义的法律观是缺少法治理性精神的法律观，其对我国社会主义先进法治文化的影响是不利的。因此我国的法治建设不应当仅仅停留在于法制制度的建设上，更应该深入到精神文化层面中来。

3.法治化和市民法律素质在深度文化层面上，仍然存在着明显的差距和不足。

2001年曾有学者主持过一项关于上海市民法律意识状况的课题研究。通过对上海10个区、20个居委会、2000份市民样本的深入调查和研究发现：自1978年我国改革开放以来，上海市民的法律意识有了历史性的进步，但仍然存在着

明显的结构性的不完善。其表现是：

（1）市民普通法律意识（特别是民商、经济方面）较强，但宪法宪政意识相对较弱；

（2）市民民事私权益维权意识很强，但公权益维护监督意识相对较弱；

（3）市民对调解私了和实体法比较看重，但现代诉讼与非诉讼程序法律意识相对不足；

（4）市民权利意识大为增强，但与其相匹配的公民责任义务意识没有相应跟上；

（5）市民普及法律知识方面有明显改观，但综合法律素质并不很理想。

这样的结构性的不完善不仅仅是出现在一地、一市当中，而是普遍存在于我国社会整体层面上，并且在农村等基层中有时连普通法律意识也较薄弱。

三、城市管理综合执法工作在法治文化建设中的地位 城市管理综合执法是近些年新发展起来的，其主要任务是处理城市化进程不断加快所带来的一系列城市环境管理问题，所触及的大多是社会基层层面，其工作影响直接反映在底层社会层次上。

我们说一种文化不可能是无源之水、无本之木，文化的形成应该是由下而上的，形成文化的条件必定有着基层群众基础，而不可能是上层设定强行推行的。目前我国的法治文

化建设首要的任务是培养、提高群众的法治意识，要使法律通过公平公正的司法过程在社会生活中发挥作用, 使法律真正融入群众的社会生活中,使得群众了解法律,熟悉法律,信任法律最后达至信仰法律从而在意识形态上达成法治化。故而城市管理综合执法工作这种始终与人民群众紧密相连的基层特性决定了其在推动法治文化建设方面具有着积极优势，能够成为我国社会法治文化建设新的宣传阵地。

四、怎样发挥城市管理综合执法法治建设阵地作用，增强群众法治文化成熟度。

1.紧抓宣传阵地作用，培养全面的法律意识。

城市管理综合执法工作的首要特点就是其触及阶层的基层性，因此它在法治宣传上有着得天独厚的优势，社会法治建设应该要充分利用这一有利平台，不仅仅是做具体的法律法规宣传，更要加强法律思想与法治意识的宣传培养，弥补群众法治意识中的结构性不完善，培养社会全面的法律意识。

2.推进执法法治队伍建设，培养职业法律人队伍。

“法律人”是指高度信仰法治思想，持有深刻的法治理念，运用法律处理社会关系，实现社会公平与正义，追求人类社会和谐发展的法律职业从业者，其对法治社会的建设起着不可替代的作用。法律人作为法治的积极实施者而能够保障各种建构起来的法律制度在社会生活中有效的运作、形成的法

治理念在社会现实生活中传播，保障现实中的“有法必依”。

一个以法律人作为组成的执法队伍能够直接影响群众对法律及法治的信心，对于群众法治信仰的树立有着不可替代的导向作用。著名思想家奥特伽、卢曼等曾提出“信仰机制的实质在于,人们与其说是相信法律本身,毋宁说是相信法律被广泛信奉的事实状态,或者说是相信那些信奉法律的人”。因此一只具有法治思维的执法队伍是培养群众法治信仰的重要标杆，为此必须加强执法队伍自身的法治意识建设。

3.我们执法工作者要加强信念教育，培养法治建设的耐心与恒心。

执法车辆管理办法2 篇5

管理制度（试行）

第一章 总 则

第一条 为了保障嘉峪关路政执法管理处执法执勤车辆管理和驾乘人员的管理，贯彻落实交通安全工作目标责任制,减少交通事故，提高工作效率，保障行车安全，减少费用开支，规范执法车辆运行秩序，圆满完成路政执法保障任务。根据《党政机关厉行节约反对浪费条例》和省交通运输厅《关于严格控制“三公经费”的通知》规定，结合我处实际，特制订本办法。

第二条 本办法适用处机关和基层所、站、大队所有执法车辆和驾驶人员的管理。

第三条 处综合办公室和所、站、大队的负责人为本部门车辆管理第一责任人，驾驶员为车辆管理直接责任人，处办公室和和所、站、大队的负责人非特殊情况，一律不得驾驶执法车辆。

第四条 执法执勤车辆管理秉持安全第一、规范管理、合理使用的原则。

第二章 执法车辆管理

第五条 为确保行车安全和日常管理执法工作的需要，执法车辆实行定车定人驾驶，每车配备驾驶员1名，定车驾驶员必须具有相应的驾驶证照和一定的驾驶经验。所、站、大队负责人、定车驾驶员不得将车辆借其他单位或个人使用。

第六条 驾驶人员要爱护车辆，做到勤检查，勤保养，保持车容整洁，做好出车前、收车后检查，发现隐患及时排 除，使车辆经常处于良好状态；车辆发生故障应及时填写《车辆维修审批单》 经部门负责人审核后报分管领导批准，送指定维修点维修。因操作不当造成车辆损坏的，由定车驾驶员本人承担赔偿责任。

第七条 为保证车辆安全，下班后，执法车辆应停放回单位，因随意停放造成车辆被盗或损坏的，责任由驾驶员本人承担，部门负责人承担连带责任。

第八条 禁止使用执法车辆参与非公务活动；禁止非工作需要将车辆停放在酒店、娱乐服务场所门前；除经批准的公务用车和执勤车辆以外，禁止下班后和节假日期间私自使用执法车辆。

第九条 职工私人车辆和其它社会车辆一律不得作为执法车辆使用，不得喷涂路政执法车辆外观标识、不得悬挂路政执法标志及非法安装警灯警报器。

第十条 在日常巡查、执法工作中发现其它车辆擅自喷涂路政执法车辆外观标识、标志，悬挂路政执法标志的，应及时报告执法处，并协同交警部门共同查处。

第十一条 综合办公室、所、站、大队要加强对驾驶人

员的管理，每月开展一次安全教育活动。驾驶人员要自觉加强车辆技术知识和安全行车知识的学习。

第十二条 综合办公室及所、站、大队应建立执法车辆档案，做到一车一档。档案内容应包括车辆基本信息及重要维修数据记载凭证等。

第三章 车辆费用管理

第十三条 执法车辆正常维修保养和有预见性的修理项目须填写《车辆维修保养申请单》，办公室签署意见，报处分管领导后，方可到指定维修地点进行维修保养，未经允许不得私自将车辆送到修理厂修理，否则费用自负。最后驾驶员确认维修费用，报综合办公室主任审核，再经财务审核，主管领导审签，由财务部门通过转账支付维修费用，不预付现金。

维修保养批准要求：

（一）车辆维修预算每次费用在1000元以下的由分管领导批准。

（二）车辆维修预算每次费用在1000元以上的由分管领导审核后，报单位负责人批准。

第十四条 车辆油料由综合办公室进行科学测算，并从整体上合理控制费用。执法车辆统一用加油卡加油，加油卡由财务部门统一充值，每次加油应填写出车里程、油耗单报处综合办公室，其它临时加油要提供凭证发票和加油单，并

经部门负责人签字后方可报销。

第十五条 对同一方向、同一时间段的派车要求尽量合用，减少派车次数和车辆使用成本。在休息日、节假日，所有执法车辆的统一交由处办公室封存管理。

第十六条 综合办公室、所、站、大队要加强车辆日常管理，处综合办公室负责对各基层部门车辆使用情况进行监督检查，各基层部门办公室负责人对本部门执法车辆每月行驶里程数、加油金额、维修情况进行统计归档，最后由处综合办公室定期进行公示。

第四章 车辆警报设施使用管理

第十七条 执法车辆使用警报器和标志灯具，必须遵守下列规定：

（一）在日常管理、路面巡查中一般情况下不使用警灯警报器。

（二）执行重大保障任务、防汛抢险、维持交通秩序、应对突发事件、查处超限车辆及其它紧急任务时，可视交通情况使用警报器和标志灯具。在政府机关、医院、学校、住宅区等区域内，不得使用警报器和高音喊话器。

（三）两辆车以上列队行驶时，前车使用警报器，后车无特殊情况不得再使用警报器。

（四）严格遵守道路交通法规，服从公安交警指挥，非紧急情况严禁鸣警报强行超车。

（五）夜间十二点后，除特殊需要和紧急情况以外，不得使用警报器。

（六）对违反警灯警报器使用规定，造成恶劣影响的，视情节轻重给予处理。

第五章 安全管理

第十八条 执法车辆在巡查过程中必须严格控制车速。

（一）天气晴朗，白天普通公路车速不高于40-60公里/小时，高速公路不高于60-80公里/小时；夜间普通公路车速不高于30-50公里/小时，高速公路不高于50-70公里/小时。

（二）雨雪雾沙尘等不正常天气或遇突发事件，应视具体情况安全驾驶。

第十九条 执法车辆驾驶员必须严格遵守交通法律法规和安全行车规定，自觉服从交通民警指挥。严禁酒后驾驶、疲劳驾驶，带病驾驶、开“英雄车”，因违法驾驶受到处罚或发生道路交通事故的，责任自负。

第二十条 各单位成立执法车辆工作领导小组，对执法车辆进行统一管理和调配，定期对车辆进行安全和技术性能检查，对各单位公务车辆使用、保养等情况进行检查考评。

第二十一条 车辆发生事故，应及时报告，隐瞒不报的，追究相关人员责任。

第六章 责任追究

第二十二条 发生交通事故产生赔偿责任的，由造成事故的责任人负担保险公司赔付后的不足部分。负事故全部责任的，负担20%；负事故主要责任的，负担 15%；负事故同等责任的，负担10%；负事故次要责任的，负担 5%；无证驾驶、酒后驾驶、私自用车及违反道路交通安全法规及其它安全生产规定造成交通事故的，由个人承担全部责任。

第二十三条 公车私用或非因工作需要将执法车辆停放在宾馆酒店、娱乐场所或风景旅游区的，将对有关人员予以纪律处分；被上级机关查获或被新闻媒体曝光的，从严处理。

第二十四条 执法执勤车辆用于单位领导、个人上下班接送和工作之外用于私人活动的，一经发现，严格按照违反八项规定和省厅、省局有关公车私用有关条款对当事人进行党纪政纪处理，并追究领导干部责任。

第二十五条 虚报出车里程及油耗情况，虚开发票；虚报维修项目，故意降低维修质量，虚报维修费用等谋取私利的，一经发现，将严肃处理。

二十六条 对车辆隐患排查不及时，车辆卫生状况差的，一经发现，根据处相关规定扣除当月驾驶员补贴。

第七章 附则

城市管理与执法2 篇6

姓名： 部门：

一、单选题

1、行政处罚的种类中，不包括（）。

A.罚款 B.责令停产停业 C.行政拘留 D.强制隔离

2、限制人身自由的行政处罚权，由（）行使。

A.权力机关 B.人民政府 C.司法机关 D.公安机关

3、当场收缴的罚款，除法律有特别规定外，执法人员应当自收缴罚款之日起（）日内，交至行政机关。

A.1 B.2 C.3 D.44、对情节复杂或重大违法行为给予较重的行政处罚，由（）决定。A、该行政机关的负责人 B、上一级行政机关的负责人

C、该行政机关的负责人集体讨论 D、上一级行政机关负责人集体讨论

5、下列选项中，（）是行政处罚主体。

A.**市城市管理行政执法局 B.城市管理行政执法人员

C.**市城管监察大队 D.**市城管监察大队收费中队

6、根据《行政处罚法》的规定，违法行为在（）内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。

A．6个月 B.1年 C.2年 D.3年

7、根据《行政处罚法》的规定，对公民处以（）以下罚款或警告的适用简易程序。

A．50元 B.500元 C.1000元 D.2000元

8、根据《行政处罚法》的规定，适用简易程序对单位进行罚款的上限是（）。

A．5000元 B．3000元 C．2000元 D．1000元

9、根据省人民政府《关于同意**市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》要求，对违反《建设工程规划许可证》规定进行建设的，由（）管理，对未取得《建设工程规划许可证》进行建设的，由（）管理。

A．城管局 规划局 B.规划局 城管局 C.住建局 规划局 D.规划局 住建局

10、根据《城乡规划法》规定，在城市、镇规划区内进行（）的，建设单位或个人应当申请办理建设工程规划许可证。

记者的人员使用手机进行录像。如果你是这两名城管队员，应当如何处理该局面。

17、一城管队员在路上巡查时，发现一市民有违反《河北省城市市容和环境卫生条例》规定的行为，准备当场对其实施行政处罚，请结合《行政处罚法》的相关内容回答以下问题：

①哪些情况下可以当场作出行政处罚决定？

②当场作出行政处罚决定的程序？

③当场作出的《行政处罚决定书》应当载明的内容是什么？

城市管理与执法2 篇7

关键词：城市管理,执法,改革,以人为本

城市是一个地区的政治或者经济或文化中心,是人类活动的集中区域。在城镇化建设进程不断加快的环境下,行政机关作为城市管理的主体要切实发挥其管理职能,按照相关法律法规的规定,实施法律赋予的权利从而为城市的发展提供有序的管理。城市管理行政执法与社会经济发展相一致,通过行政执法可以有效解决城市发展中所存在的各种问题,以此实现城市的可持续发展,因此在城市化建设的关键时期要进一步完善我国城市行政管理的执法工作。

1 当前城市管理行政执法工作存在的问题

我国城市管理行政执法试点启动于1997年,经过近20年的发展,我国城市行政执法工作取得了不错的成绩:一是我国城市行政执法体系日益完善。随着全面依法战略的实施,关于城市管理的相关法律体系在不断完善,形成了具有实践性较强的法律体系,为城市管理工作提供了法律依据。二是行政执法的效率得到提高。在城市管理行政执法前,我国城市管理一直受“交叉管理”问题的影响,进而导致在执法过程中存在重复执法、多头执法的问题,严重影响城市的发展,而在城市城管部门明确了城市行政执法主体之后,降低了执法的成本,形成了执法合力,为公民提供了良好的城市环境。三是实现了执法形式的多样化,为行政管理模式改革提供了经验。尤其是通过运用数字技术,实现了执法的透明度,有效杜绝了各种腐败行为。

我们在肯定我国城管执法所取得较大成绩的同时,也要看到当前我国城市管理行政执法中所存在的问题。

1.1 我国城市管理行政执法保障有待加强

随着城市的日益发展,城市管理工作越来越复杂,因此需要政府部门加强对行政执法工作的支持力度,然而结合当前的工作效果看,城市管理行政执法工作的保障还不充足:一是政府部门对城市管理行政执法人员的薪酬划定标准不高。通过调查大多数的城市,尤其是基层城管部门的执法人员,他们大多数属于“临时工”,工资水平不高,这样容易导致他们出现消极执法的情绪;而且基于“临时工”没有编制,因此其工资不能从财政资金列出,这样无形就会增加行政执法的文明难度。二是财政资金对行政管理执法的经费投入存在较大的差异。很多城管部门由于没有足够的经费导致其行政执法的设备不完善,最终影响执法效果。

1.2 城市管理行政执法程序有待规范

城市管理行政执法程序不规范是当前城管执法中所存在的普遍问题。造成城市行政执法程序不规范的原因一方面是由于行政执法的相关文件的效力有限,缺乏相应法律的规定。例如地方政府制定的相关法规大部分属于试行法规,这样就会导致其约束力不强,进而使得在具体的运行中容易被随意的解释与更改;另一方面是由于受到传统强制行政管理思维的影响,导致在城市管理行政执法中缺乏人性化的理念,进而出现了为了执法而执法的错误现象。

1.3 城市行政执法的手段有待完善

城市行政执法的目的是为公众提供一个舒适的城市生活、工作环境,如果作为行政执法人员采取暴力行政执法手段必然会引起社会的恐慌,例如近些年发生的城管伤人事件充分表明了公众对城管执法行为的否定。野蛮执法的现象容易引发群体性事件,因此需要相关部门遏制暴力执法、野蛮执法。

2 完善我国城市管理行政执法的对策

基于当前我国城市管理行政执法中所存在的问题和城市日益发展的需要,提出优化城市管理行政执法的对策。

2.1 构建完善的城市行政执法的法律法规体系

完善的行政法律法规体系是开展城市管理的前提,基于在城市行政执法中所存在的依据不足的问题:一方面要明确城市行政执法工作的法律授权问题,确定城市行政执法的法律地位,确定城市管理执法机构的合法性,划分具有法律保障的权利体系。例如针对城市管理执法中所存在的强制执行问题,我国法律要给予明确的规定,从而避免出现暴力执法;另一方面构建具有法律效力的行政执法保障规范。城市行政执法过程中需要财政给予相应的资金、人力等保障,因此需要法律层面出台管理行政许可审批、监管以及处罚的法定职责,以此为城市管理工作提供坚定的后盾。尤其是在人员配置方面要建立系统的规则制度规定,以规则制度的形式确定城市行政管理人员的编制问题,保证各项基础工作顺利开展。

2.2 健全城市管理行政执法体制

首先建立与完善城市管理领导体制,组建垂直领导体制,形成高效的行政管理运行机制;其次整合城管部门的职权,建立责任清晰的岗位制度,推行阳光执法,并且行政执法机关要积极借鉴其他省份的先进管理模式,形成具有地方特色的行政管理机制;最后建立完善的行政执法队伍培训机制。行政执法人员的个人素质决定着执法工作的水平,因此要引入准入机制、培训机制、奖惩机制和退出机制,实现对城市管理行政执法队伍素质的培养与提升。

2.3 创新城市行政执法工作方式

一是要完善联合执法机制,提高执法的效率。城市管理行政执法属于系统的工作,基于城市管理工作的需要,在实践中应该形成以“党委领导、政府负责”的社会管理体制模式,形成全社会参与的城市管理模式。虽然城管执法机关具有集中城市的管理权限,但是其更多的表现为行政处罚权,并没有行政强制权,因此需要建立完善的联合执法机制,将公安、法院以及工商等部门纳入到城市管理行政执法体系中,以此形成组合。二是引入对话机制,减少野蛮执法、暴力执法。通过对话可以将利益需求方的诉求合理的表达出来,从而实现对问题的根本解决,因此在行政执法过程中行政管理人员要与行政相对人进行协商,形成契约,并且按照契约进行,以此实现城市的和谐发展。

2.4 完善行政执法监督制度

完善城市管理行政执法监督制度首先应该加强行政执法监督的立法工作,通过法制化的方式对监督主体与被监督客体之间的权利和义务予以规范,然后结合各地城市化的实情,因地制宜地制定出关于行政执法监督的规范性文件,在注重监督实效的同时,避免监督的无依据和随意性,从而确保监督的成效。其次,完善城市管理行政执法的处理及责任追究制度。强化执法机构及执法人员在权力运用过程中的规范意识,不断加大对权力运行的约束。对此,在监督的过程中,注重对行政执法权的约束和管控的同时,加大相对人权益保护的机制设计。虽然,随着我国法律制度的不断完善,行政执法责任的追究程序已经日趋独立,且对追究程序中的各环节已有相应的规定,但是,可增加当事人的陈述、申辩环节,使得责任的追究程序更加公开、透明。通过设置科学、合理的责任追究机制,使得行政执法人员在城市管理的执法实践中提高服务意识和法治意识,同时亦促使城市管理行政执法更好地符合城市化发展的需求。最后,在行政执法的监督力量来源方面,应拓宽监督的渠道,结合城市管理行政执法的实情,创设可行的条件,使不同渠道的监督力量得到整合,实行外部监督与内部监督并举,权力部门的监督、司法部门的监督以及社会监督均能发挥其应有的效能,形成监督的合力。

3 结束语

总之,在城市进程不断加快,全面建成小康社会的关键时期,人们对城市环境要求的日益严格的环境下,加强城市管理行政执法工作对解决城市脏乱差、提升城市软实力具有重要的现实意义,城市管理行政执法工作是城市管理的重要载体与手段,因此基于城市管理行政执法中所存在的种种问题,必然要采取有效的策略实现行政执法工作的规范化、程序化以及科学化,促进城市管理工作的可持续发展。

参考文献

[1]韦红霞.城管执法存在问题及对策探析[J].湖北函授大学学报,2010,(6).

[2]王燕萍.我国城市管理综合行政执法中的问题及对策研究[J].中小企业管理与科技(中旬刊),2015,(03).

城市管理与执法2 篇8

当代中国社会，公众与政府部门之间的矛盾日益激化，冲突屡见不鲜。城市管理执法人员作为政府基层公务人员的代表，在很大的程度上承受着社会对政府行政体制的批判和不满。借助行政自由裁量权的相关理论，从行政伦理学的角度入手，通过对城管执法人员执法过程中行使自由裁量权的动机和价值取向的思考，来发现其行政伦理的困境所在，并从内外控制的双重角度找寻破解困境的有效路径。

关键词：城管执法;行政伦理;行政责任;自由裁量权

中图分类号： D523-3    文献标志码： A     文章编号：16720539（2016）01007105

当代中国社会，公众与政府部门之间的矛盾日益激化，冲突屡见不鲜。面对越来越多的群体性事件，我们习惯性地将批判的矛头指向公共行政部门的制度规范和角色定位，自然而然地将公众和政府作完全对立起来，但这种批判所具有的现实意义是有限的。进一步观察已发生的公众与政府之间的矛盾，我们发现，冲突的根源大多在于公众和基层公务人员在行政执法过程中的不和。其中以城管执法过程中与执法对象的矛盾最为典型，公众因为对城管队员执法方式和程序的不满，怨恨政府，大量案例的积累引发了全社会对城管执法行为的负面舆论。

城管等行政执法类的基层公务人员，就是李普斯基提出的“街头官僚”的代表，该理论认为，街头官僚所掌握的自由裁量权，可能对公众的利益造成损害。国内学界不乏对这种自由裁量权的讨论和研究，但更多的局限在行政法学的领域，使得这方面的研究具有“单点注入”的特点，而其针对自由裁量权的控制逻辑也主要是遵循从行政立法层面到行政执法层面，再到对行政自由裁量权的司法审查的法制主义思路[1]。但笔者认为，对自由裁量权的讨论应该更多的从行政伦理学的角度入手，通过对街头官僚执法过程中行使自由裁量权的动机和价值取向的思考，来发现其行政伦理的困境所在，并从内外控制的双重角度找寻破解其冲突和困境的有效路径。

一、行政伦理学视角下的自由裁量权

自由裁量权是街头官僚的自我决策产生偏差的重要原因。行政自由裁量权，一般指“在法律规定的条件下，行政机关根据其合理的判断，决定作为或不作为，以及如何作为的权力。”[2]学界并不缺乏对于自由裁量权的讨论，但往往将其视为一种“恶”的权力，并主张用完善立法、加强监督等方式来实现对行政自由裁量权的控制。但事实上，行政自由裁量权并非一无是处，它应该是一种具有独立价值诉求与正当性的权力，任何试图通过严格的控制来剔除行政自由裁量权的主张与做法既是不适当的，也是不可能的[3]。

我们可以从行政伦理学的角度出发，重新分析行政自由裁量权的内涵和定位。行政自由裁量权的行使，其实质是基层公务人员在执法过程中，基于自己的判断和价值取舍，对执法对象采取基于法律基础的灵活的处理政策，它与行政伦理在理论和实践两个层面存在密切的联系。从理论上讲，行政自由裁量权可以被视作既处于法制框架之内，又超出法制条文之外的一种“自由”，它意味着在法律所未及之范围内，行政享有某种程度的决定空间。行政自由裁量权一方面需要依靠法制的框架束缚，另一方面又超脱于法律条文的，是执法主体享有的一种相对的自由，而行政伦理研究的起点，正是行政过程中存在的非制度化的权力自由空间，只有存在自由空间，才需要用伦理和价值的规范来讨论行政主体执行方案的选择，因此，两者在理论上是相互契合的。而从实践的角度看，行政自由裁量权实质上是一种非制度化的具体事务处置权，即行政主体在制度规定不到位、不明确的模糊“地带”乃至制度之外的空间地带做出事务性行政决定或裁决的权力[4]。因此，行政自由裁量权在行驶过程中是一种非制度的权力，也就是一种伦理性权力，我们观察现实的自由裁量权行使过程，行政执法主体是基于行政目的和个人道德的双重考量，来确定如何进行“自由”的决策，换一种说法，行政自由裁量权的行使，进行的正是行政责任的选择，是对执法主体自身责任和价值冲突的选择，而这正是行政伦理学在实践中所研究的重要内容，责任也是建构行政伦理学的关键概念。我们甚至可以这样说，对行政自由裁量权的讨论，正是行政伦理学研究的现实意义所在。

作为一种伦理性权力，行政自由裁量权并不像公众和一些学者所认为的那样，是一种“恶”的体现，尽管我们必须承认，自由裁量权的存在为城管执法人员执法过程中的价值和目标偏离创造了可能性，并使这类问题难以得到制度和法律层面上规范化的和有效率的治理;但是，从行政伦理的角度考量，行政自由裁量权的存在，也使得城市管理等基层的行政过程有了社会价值和情感发挥作用的空间，它恰恰说明了行政机构与行政人员并不是没有灵魂、没有任何意志自由的政治工具，而是有一定意志自由并需要运用价值理性进行独立价值判断和价值决策的公共管理主体[1]。也就是说，只有从行政伦理学和行政法学两个不同的学科角度出发，才能够对基层公务人员，也就是街头官僚在执法过程中行使的行政自由裁量权做出全面客观的认识。

二、城管执法行政伦理困境——责任冲突

弗雷德里克·莫舍（Frederick Monsher）将行政伦理学中的责任界定为两个主要方面：主观责任和客观责任。客观责任在具体形式上包括两个方面：职责和应尽的义务。所有的客观责任都包括对某人或某集体负责，也包括对某一任务、人员管理和实现某一目标负责。职责和义务，对某人负责和对某事负责，是客观行政责任的两个方面[5]74。公共行政人员最直接的责任，是对自己的上级负责，贯彻上级的指示或是完成已达到一致的目标任务。另外，公共行政人员还要对公民负责，洞察、理解和权衡公民的喜好、要求和其他利益。对应我国的基层街头官僚而言，可以通过在现存法律框架内改变相关方案的方式，也就是通过行使行政自由裁量权来对公众的喜好或利益诉求做出回应。

其次是主观责任。主观责任是由我们内心的情感和信仰所赋予的，如果说客观责任来源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待，那么主观责任则根植于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰。放到我国城市管理执法的实践中去思考主观责任的存在和影响，则表现为每个城管队员作为个体，在面对类似工作的执行和事件的处理时，会因为个人价值理念的差异而做出不同的现场决策。当执法者的自由裁量选择与执法对象或社会公众的期望偏离时，就会引发某种形式的冲突或积怨，这里显然已经出现了客观责任与主观责任的某种冲突形式，而这种偏离在现实中是极容易产生的。这表明，主观责任和客观责任之间存在共存的困难，这同样是某种行政伦理的困境。

面临具有冲突性的不同责任，是行政人员体验伦理困境的最为典型的方式。当处于两种不同的期待或倾向之间，而且这两者都具有重大价值时，行政执法人员将面对选择的尴尬。从根本上说，这种困境涉及我们是如何有意或无意地对价值观和原则进行排序的[5]96，因此它们应当被视为既是实际工作中的，也是伦理性的问题。而这些困境出现的根本，正在于以城管执法人员为代表的基层公务人员在现实的工作实践中，需要面对多样化和多质化的行政责任，这些责任的冲突性不仅在于前文所划分的客观和主观的区别，更重要的是，即使是客观或者主观责任的内部，同样存在各种各样可能的冲突形式。库珀在《行政伦理学：实现行政责任的途径》一书中将实践中的行政责任冲突归纳为三种最常见的形式，即权力冲突、角色冲突和利益冲突。结合我国城市管理执法人员的具体工作实践，我们可以对这三种责任冲突形式做进一步的论述和介绍。

（一）权力冲突

权力冲突是两种或两种以上客观责任的冲突，这些客观责任是由两种或两种以上的权力来源（如法律、组织的上级和公众等）从外部强加给行政人员的。如果两种权力对城管执法人员行为的要求不一致，那么执法人员就会陷入某种抉择的尴尬，要求在强大的外界压力下对行政自由裁量权有恰当的使用。具体考察我国城管执法的实际运作过程，我们至少可以发现两种不可避免的权力冲突形式：

第一种是政府部门内部不同权力来源带给城管执法人员的权力冲突。对于最基层的执法人员而言，首先要面对的是来自直接上级，也就是城管局的命令，但由于执法人员的执法过程经常是配合其他政府机关进行的，因此还需要听从事件主管部门的调配和任务目标，而这个主管部门又往往不止一个，例如在对一些油烟污染较严重的餐馆或摊贩的管理过程中，就可能牵扯到城管部门本身、食品安全部门、环保部门、税务部门，等等。因此，这种权力冲突时常会影响执法人员对自由裁量权的判断和行使。如果对这种现象产生的原因做进一步的思考的话，我们可以发现其中存在的必然性，即我国行政体制中对于城管执法部门的行政主体地位规定不明，城管与工商、税务、公安等执法机构相比，有着底气不足的劣势，有的城管由政府直接管辖，有的隶属于建设系统，有的则为部门的内设机构，甚至有专家将城管誉为“单亲娃”，没爹妈管[6]。总的说来，由于中央对于城管部门没有统一的部门进行归口管理，使得城管在执法过程中需要面对的行政自由裁量权的判断和选择的可能性更为复杂。

第二种是政府部门和公众偏好的不同造成的权力冲突。这种情形相较前一种而言更容易理解，尽管我国政府始终强调其为人民服务的根本宗旨，但在实际的行政过程中，政府部门经常以理性经济人的效率观点作为工作遵循的实际准则，再加上政府部门的决策往往需要更多的进行宏观和整体的考量，而公众在面对城管执法时，往往关注的是个体的需求和权益能否得到保障。因此，当城管执法人员带着效率优先，配合宏观需要的执法要求来管理公众的日常行为时，双方难免会产生行政责任上的冲突。

（二）角色冲突

角色概念是此类责任冲突的关键。在特定的情形中，我们所体验到的特定角色的价值观是不相容的，或者是互相排斥的，但更关键的是，我们在现实生活中体验到的不是价值观本身，而是在价值观支配下的角色冲突。现代社会，每一个个体都是各种角色的集合体，当我们关注作为个体的基层执法人员时，可以发现他们在工作实践中，其实也会扮演不同的角色，而不仅仅是行政人员的角色，组织工作之外的其他角色与行政人员的角色之间就有可能产生冲突。

如果把讨论的重点进一步具体到我国的城管执法人员，我们可以发现其角色冲突与库珀一般意义上角色冲突形式相比的特殊性，这种特殊性就在于我国城管执法人员对自我行政人员角色认知存在一定的偏差，这种偏差扭曲了他们对于行政自由裁量权的行使，从而使得这一角色与其他角色之间的冲突更为激烈。具体来说，受中国几千年封建文化中“官本位”、“权力本位”、“人治”思想影响，部分城管人员在执法过程中认为自己是执法者，代表着政府进行城市管理，因而高人一等，不愿蹲下身子、放下架子、平和心态，不能将执法对象的利益放在一个较高的位置来考虑[7]。这样的角色认知已然偏离了作为基层公务人员的价值定位，当他们以高人一等的执法者角色来面对其他可能出现的角色时，也就使得自由裁量的天平向执法者的价值观倾斜，因而我国的城管执法人员往往在面对各种各样的执法对象时缺乏足够的耐心和细心，一旦执法对象提出质疑、反驳，就用“拳头”执法，这也就是为什么当下我国城管执法过程中频现暴力执法现象。

（三）利益冲突

利益冲突在我国的基层行政执法实践中表现得最为突出，当我们的个人利益与我们作为一个公共官员的义务之间产生冲突时，就给了我们滥用职权、谋取私利的机会，它们表现为公共角色与私人利益之间的冲突，客观责任与个人可能利益之间的冲突。从本质上说，在利益冲突问题中，我们所面临的就是这种“利益与职责之间、私人生活禀性与公共角色义务之间的不可避免的紧张关系”，也就是说，利益冲突更多的表现为客观责任要求和主观责任认知之间的冲突。

我们同样将关注的焦点放在我国城管执法人员行使行政自由裁量权的实践之中，笔者认为，基层执法人员在工作实践中可能获取的个人利益可以总结为两类：第一种是我们所熟知的经济利益，城管执法人员可能出于对经济利益的追求，接受执法对象经济的或物质的贿赂，从而在自由裁量的过程中做出有利于执法对象的决策，这种对经济利益的偏向，显然与其公共职责产生冲突，背离了作为基层公务人员的义务和价值;第二种个人利益则较容易被人所忽略。有学者指出，“街头官僚在技术上、认知上和道德上被理解为消极的，会运用他们手中自由裁量权来管理他们的工作环境，从而使得他们的工作变得容易和安全。”[8]也就是说，城管执法人员会在行政过程中运用自由裁量权来降低工作难度，提高工作效率，追求自己的效率利益，漠视行政程序，包括不亮证执法;没有填定预定格式的行政处罚决定书;扣押物品、罚款不给收据或者以其它白条代替;先裁决后询问，先处罚后取证等。这种误用行政自由裁量权来追求工作安全和便利的行为，背离了程序正当性和依法行政的要求。

三、 城管执法伦理困境的破解路径

根据前文的论述，我们发现，街头官僚行政自由裁量权的行使，实际上就是在客观责任和主观责任的复杂冲突中进行基于个体的价值和伦理判断，但由于我国城市管理体制的欠缺、社会偏好的多元性和城管执法人员自身素质的缺陷等原因，城管执法的过程和结果常常陷入行政责任选择，也就是行政伦理的困境。那么，从行政伦理的角度出发，我们可以从理论中找到哪些针对性的破解途径呢？对于这类伦理困境的控制，我们可以从外在和内在两个层面进行思考。

（一）外在控制

所谓外在控制，即通过对外在的法律、行政规范、强化监督等方式来防范基层执法人员自由裁量权的滥用，从而控制行政伦理中可能的失范现象。实施外部控制的理论基础是：个人判断力和职业水平不足以保证人们做出合乎道德规范的行为。在中国的现实生活中，我们可以通过以下几种方式来实现外在的控制力：

第一是立法控制，一方面通过伦理立法的方式，对行政过程中可能出现的伦理选择及其结果进行专门的立法，另一方面还应尽快制定专门的行政程序法，规范城管执法人员应当遵循的行政程序，避免其为了个人的效率利益而违背程序的正当性。

第二是体制控制，一方面要加强行政监察，实现监察行为的专门化、全面化、工作正规化;另一方面要完善对于城市管理部门的行政主体规定，明确规定其执法主体定位，具体化其职权范围，改变城管部门什么都管的现状。

第三是权力控制，这里的权利控制强调的是行政执法对象的合法权益对基层公务人员自由裁量权的监督和控制。为了保障执法对象的合法权益不受自由裁量权的侵犯，要求法律法规对行政执法对象的合法权益进行事前告知、事后救济，通过听证会，申请行政复议，提起行政诉讼等方式来捍卫行政执法对象的合法权益。

（二）内在控制

弗雷德里奇在1935年出版的《美国公共服务中的问题》一书中指出：负责任的行为除了需要有外部控制因素以外，还要有一种“心理因素”[5]152。他认为，行政责任主要对两种主导因素作出反应，这两种主导因素是：技术知识和公众感情。而将这两种因素放到对我国城市管理基层执法人员的内在控制中，同样具有借鉴意义。

第一是技术知识。笔者认为，对于我国基层城管执法人员而言，要加强对法律法规的学习，尤其是对行政执法程序规范的学习，提高其专业素养和综合素质，使其在行使自由裁量权时受其素质支配，进而使其行为自动服从法律，能动地服务人民，避免因为不懂法不懂程序而造成行政执法中的冲突。

第二是公众感情。城管执法人员应该尽可能地迎合社会主流价值观的要求和公众情感的诉求，转变工作理念，从“对民”执法变为“为民”执法。要回应社会关注弱势群体的价值导向，在处理涉及社会弱势群体的事件时，应转变自身角色，尝试从社会公众的角度去做出平衡公众情感和行政目标的决策;还应提高个人素质，要有足够的耐心和细心，要有良好的行政道德人格，还要树立正确的金钱观和名利观。

当前中国社会矛盾愈发激烈，尤其是公众与政府之间，大量群体性事件的爆发使得双方几乎已经陷入某种对立的状态，这显然与政府的角色定位和服务性宗旨是不相符合的，而城市管理执法人员作为政府基层公务人员的代表，在很大的程度上承担着社会对政府行政体制的批判和不满。借助李普斯基的街头官僚理论，我们发现城管执法人员与公众的矛盾，主要产生在行政自由裁量权行使的过程之中，而从行政伦理学的视野考量行政自由裁量权，又可以发现其行使的内在逻辑，即是在以客观责任和主观责任为主的各类行政责任之间进行的基于个人价值判断的取舍和决策。而由于我国包括城管制度在内的行政体制和法律体系还不够完善，使得我国城管执法人员所进行的行政责任的取舍和判断常常会产生偏离和扭曲，从而引发与公众的矛盾冲突。

针对这种在现阶段无法避免的行政伦理意义上的困境，笔者认为，我们可以从内外两个维度找寻破解的途径，可能这样的途径还无法在现实中收获立竿见影的效果，但至少能够让我们在面对类似城管执法这样的行政正当性问题时，有更多角度、更深层次的思考，毕竟体制的运转是基于个体的执行，如果能够将个体行政伦理的角度和整体制度设计执行的角度相结合，对当下中国许多社会问题的思考和研究就显得更完整，更具有现实意义。

参考文献：

[1]王学栋.行政伦理视野中的行政自由裁量权[J].教学与研究，2007，（6）：41-47.

[2]罗豪才.行政法学[M]北京：北京大学出版社，1996.

[3]王学栋，王舒娜.论行政自由裁量权的价值定位[J].中国行政管理，2007，（6）：36-38.

[4]龙兴海，确立行政伦理的依据[J].道德与文明，2004，（5）：29-32.

[5]特里·L·库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径[M].北京：中国人民大学出版社，2010.

[6]刘燕青.浅析城管及其暴力与治理[J].法制与社会，2012，（12）：162-164.

[7]段新刚，江永政.城管行为失范浅析——基于街头官僚理论的视角[J].山东行政学院学报，2011，（2）：27-29.

[8]叶丽娟，马骏.公共行政中的街头官僚理论[J].武汉大学学报，2003，（5）：612-618.

Analysis of the Ethical Dilemmas in Urban Management Law Enforcement：

Based on the Perspective of Discretion

SHAO Huizhuo

（School of Gouerment management，Nanjing University， Nanjing Jiangsu 210046，China）

Abstract：The contradiction between the public and the government is becoming more and more acute in the Chinese society. As the representative of the civil servants at the grassroots level， urban management officers are under the social criticism and dissatisfaction of the government administrative system. In accordance with the theories of administrative discretion， we chose the angle of administrative ethics and studied in the motive and value orientation of urban management officers when they used the discretion. We found the plight of administrative ethics and tried to solved the solution from the point of internal and external control.

Key words：  aw enforcement; administrative ethics; administrative liability; discretion