城镇化过程中失地农民安置及其社会保障

城镇化过程中失地农民安置及其社会保障（精选7篇）

城镇化过程中失地农民安置及其社会保障 篇1

【关键词】城镇化；失地农民安置；社会保障

【中图分类号】F301　　　　　 【文献标识码】A

我国在从传统意义上的农业人口大国向非农业人口大国转变的过程中，相当一部分农民转型成为城镇居民，但这并非出于自身主观愿望而是被动无奈的转变，代价便是失去其原有的土地。由于缺乏稳定平衡的社会保障支撑，失地农民游离于农民与市民之间，成为影响社会稳定发展的不安定因素，引发社会的广泛关注。

当前失地农民安置及社会保障基本类型与特点

货币安置模式。这是最容易为征地方与被征地方接受的一种补偿方式。因为一次性或较短周期分批补偿的大额货币收入从心理上超越了被征地农民当年短期土地价值的预期。货币补偿金由土地占用费、青苗费、生活安置费、搬迁过渡费等几部分构成，可以分为一次性补偿和按年分批补偿两种方式。

这种模式比较适合年轻、有非农产业技能的群体，而对于年龄偏大、文化素质偏低、只能从事种养业和简单手工劳动的群体是不适合的。无论从被征土地的预期收益还是保证失地农民生活消费水平的角度出发来看，目前我国货币安置的补偿标准并不是很高，甚至可以说偏低。

就业安置模式。征地方把有一定文化素质或非农产业技能的青壮年被征地农民安排在相关企业或服务行业中，使其按自己的劳动获取相应报酬。

这是一种使用较少的安置措施，因为企业单位所提供的工作岗位一般都会有技能、年龄等条件限制，对文化素质、生产技能要求不高的岗位薪酬不会太高，并且在被征地的农村，符合用工条件的劳动力只能占到很小的比例，所以此安置模式不能保证所有被征地农民的权益。

住房安置模式。此模式是指征地方征用农民的生产、生活用地时，经过面积折算以住宅商品房的形式补偿被征地农民。此种补偿模式伴随着近些年各地的经济开发区出现。

地方政府为了吸引投资者，规划出一片区域作为经济开发区，把开发区的所有农业生产用地和农民生活用地全部冻结回收，在被征地范围内，留出小部分区域建安置房，并在建房期间给农民一定额度的租房补偿。通常，农民得到的安置房质量一般，且容积率、绿地率没有保障。失地农民从以前的农家院搬进了住宅楼，实现了对方便生活的期许，可减少了房前屋后蔬菜、家禽的生活补贴，变相增加了生活成本。这只是短期的弊端，长期来说，商品房并不能成为失地农民以后生活的保障，他们的后续生活仍面临较大风险。

基本社会保障模式。在农村地区，除了新型农村合作医疗制度基本实现了全覆盖，农村养老保险制度并没有在广大农村普遍建立。失地农民如果能够享受等同于或相对等同于城市居民的社会保障待遇，有利于我国社会保障全民覆盖总体目标的实现，有利于我国城镇化进程的推进。

此模式通常的做法是将征地补偿费用中的安置补助费和部分或全部的土地补偿费用于为被征地农民办理养老保险，部分地区还根据一些农民的实际情况制定了失地农民最低生活保障制度。这种安置模式的需求潜力巨大，因为除非拿到不菲的货币补偿，否则诸如就业、住房安置等其他举措都不能解决失地农民根本的生活问题。目前大部分地区仅能将失地农民纳入基本社会保障体系中，且保障水平较低，与市民所享受的水平存在较大差距。
当前失地农民安置及社会保障存在的问题

在城镇化进程中，土地征用是不可避免的，被征地农民利益保障问题不仅事关农民生存生活大计，同时也关系到社会主义新农村建设和整个社会的和谐稳定。我国各级政府与行政管理部门为解决被征地农民失地后的生计问题，采取了一系列安置补偿手段及保障措施，但由于受到重视程度、地域、财力等多方面因素的制约，这些政策措施还存在短期性、单一性等问题，有效解决失地农民的利益保障问题依然是我国城镇化进程中的难点问题。

安置补偿标准低，农民利益受到侵害。一是按照我国《土地管理法》第四十七条规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附属物和青苗的补偿费。这种以农作物产量及国家规定的价格标准计算的土地补偿，必然受区域限制、自然条件、市场因素的变化影响以及因种植农作物种类的不同而不同，不能正确反映土地的真实价值。以东部发达地区为例，征地补偿费用中土地补偿费、安置补助费补偿标准分别为该耕地前三年平均产值的10倍和6倍，两项之和，低限是10倍，高限是16倍，特殊情况下最高也不能超过30倍。按东部地区平均每亩耕地年产值1500元计算，每亩补偿费只有15000~24000元，最高仅能达到当相同地区城镇居民人均可支配收入水平。

二是根据《土地管理法》的规定，农用土地征用按照征地的原用途进行补偿，而土地出售的增值收入30%上缴中央财政，70%留给地方政府。农民被征地后，不再享有任何被征土地的相关权益，农民被剥夺了土地财产权，土地增值过程中的利益再分配不均，没有农民的份额，这在一定意义上说明政府没有充分尊重农民的土地财产权。

笔者对石家庄市桥东区桃园镇某村128位不同年龄段的失地农民进行了问卷调查，结果显示，32.03%的被调查者认为失去土地后生活水平不如以前，46.09%的认为与之前持平，仅有21.88%的农民认为比之前的生活要好。其中认为比之前生活好的主要是青年群体，他们适应社会能力强，学习新技能快，大部分中老年群体认为生活与之前持平或不如之前，主要是因为政府给予的安置补偿费用较低，不能满足其转为城镇居民后随之增加的生活成本，另外与周边市民相比，其社会保障水平较低，覆盖面不全。

区域、区间安置补偿差距较大。由于我国经济发展存在区域不平衡，东部沿海城市与西部内陆城市、南方地区与北方地区对失地农民的安置补偿存在较大差异。以广东沿海地区为例，2011年对失地农民安置补偿的金额达到3~5万元每亩，同时政府为他们提供了较为完善的社会保障体系，涵盖了失业、养老、医疗等方面。而甘肃武威市某区对失地农民的安置补偿政策就显得较为薄弱，由于受经济条件的限制，该地农民每亩仅得到最高1.2万元的安置补偿，在社会保障方面，只有基本的养老保险，缺乏其他方面的社会保障。改革开放后随着市场经济的发展，尤其是近年来农业结构调整和效益农业发展，每亩土地年产值变化很大。如河北省石家庄产粮大县赵县，种植传统粮食作物小麦和玉米每亩年产值约为1500～3000元，而市郊农民种蔬菜每亩年产值可达2～3万元。由于不同地区或不同区域征地补偿政策标准不一、随意性较大，对失地农民安置补偿方面很难达到一定的平衡。

社会保障覆盖面偏低，失地农民的社会保障覆盖面窄。目前各级地方政府积极进行探索和创新，因地制宜，形成了一些失地农民社会保障安置的有效模式，比如浙江某地把被征地农民的安置补偿费分期发放给达到退休年龄的农民，简言之就是“以土地换社保”。但是这些安置模式还达不到养老、就业、医疗等层面的“社会保障”概念，只是基本做到了“生活保障”。高水平、高覆盖面的社会保障制度是城镇化工作中的难点，也是解决失地农民问题的难点与重点。

总体来说，我国各地实行的失地农民社会保障主要有以下几个特征：一是社会保险的统筹层次低。除借用商业保险外，各地实行的社会保障措施大多停留在村级范围。统筹层次过低，就会引发参与人数少、分散风险的能力弱、消化损失的功能差等弊端，导致保障制度的安全性降低。二是社会保障制度的覆盖面窄。现行的针对失地农民的社会保障实践多是政府为了顺利完成征地快速上马一些建设项目而采用的临时性和应急性对策，被征土地从成本价到出让价之间所生成的巨额增值收益，大部分被中间商或地方政府所获取，利益驱动使得各级政府仅仅对失地农民进行简单的安置补偿，缺乏相应的配套措施。三是失地农民社会保障支付金额较低，相对于同等条件的城镇居民社会保障，差距悬殊。
　完善失地农民安置及社会保障制度的相关对策

正确发挥政府职能。在推进我国城镇化的过程中，城市基础设施项目占了很大的比重，但一些地方政府在建设项目的决策过程中，没有完全以科学论证与长期规划为依据，而是让不良的“政绩观”占了很大的因素，在征地过程中，政府存在职能越位现象。在解决失地农民问题时，政府是主体角色，既要充分发挥政府职能，更要正确发挥政府职能。在城镇化过程中，政府要适时摆脱经济主体、市场主体的桎梏，逐渐回归到经济调控、市场监管、社会管理和社会服务的正确位置上去。当前，某些政府部门常为了筹集发展资金、降低商务成本、改善投资环境，尽量压低本已偏低的补偿标准；当进行社会拍卖时，则按土地的市场价格，征地价与市场价相差悬殊。这既违背了市场经济原则，严重损害了农民权益，也助长了土地投机之风。

完善相应政策法规。一是制定平等补偿政策。由于我国长期实行城乡二元体制，经济社会的各种政策不同程度地倾向于城市。改革开放和城镇化建设的目的不是加大城乡差别、着重城市发展，农民为现代化发展做出了重大贡献，被征地农民失去了其最直接和最根本的收益来源—土地，但其利益被忽视，没有得到应有的重视，通过对城镇居民和农民相关政策的对比，我国目前对农民的优惠政策过少。如在城市都已实行较为完善的社会保障体制，而在农村，近两年才初步建立了新型农民合作医疗保险和新型农村养老保险机制，并且支付补偿比例较低。现行体制下，以城市拆迁补偿和农村失地农民补偿为例，二者无论是在物质补偿还是安置模式上都存在较大差距，主要还是归因于城乡政策不平衡。解决失地农民安置及社会保障问题的根本之策就是政府研究制定与城市拆迁补偿相同的农村安置补偿政策，缩小农民与市民的差距，确保农村城市均衡发展。

二是探索建立长效保障机制。政府部门要着眼于长远，建立适合失地农民的社会保障制度，探索建立高水平、高覆盖面的城乡一体化的社会保障体制。衡量失地农民社会保障体系是否完善，不能以基本生活保障为标准，至少应该包括以下几方面：失地农民养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障等。在此基础之上还要发展补充保险提高保障水平，引入商业保险以提高竞争效率。允许各地因地制宜，制定具体实施方案，鼓励失地农民参加覆盖范围广泛的商业保险。采取“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”的办法筹集失地农民社会保障资金。

三是健全失地农民维权法律法规。妥善解决征地过程不透明、安置补偿资金不到位等情况，要积极探索构建适合失地农民的法律保障体系，使农民的权益保障有法可依。规范征地法律程序，保障农村土地征收中农民的自主选择权、知情权、土地增值收入分配等权益，坚决查处地方政府及其工作人员在征地中的违法犯罪行为。

拓宽安置渠道。一是探索研究差异化安置。差异化安置，即根据失地农民自身不同条件及土地状况等因素，因地制宜、因人而异、合理区分、自愿选择的方式来进行补偿安置和社会保障。对失地农民进行合理安置，应根据不同地区、不同类型的失地农民的不同生活需求，因地制宜、因人而异。适时调整征地青苗和地上附着物补偿，提高土地年产值标准和房屋拆迁补偿标准，考虑推行留地安置、集体土地入股、农业用地依法流转等失地农民补偿安置等多种方式供失地农民选择。同一地区同等条件的土地，种植粮食作物和经济作物的产值差距悬殊，在征地安置补偿方面，应该综合考虑土地产值因素，不能机械地按照本户土地3年来的平均收益作为安置补偿的标准。应该以本户土地收益最高值（即种植粮食作物、经济作物或其他的最高收入）为基点，消除征地补偿中的不均衡现状。

二是拓宽安置渠道。我国现行征地安置模式虽然在一定程度上满足了被征地农民的现阶段需求，但从适应当前社会发展的角度考虑，目前的安置模式存在补偿标准低、补偿类别少，给农民选择余地小的弊端。研究制定出适应经济社会发展的、适应农民需要的安置模式，更好地维护失地农民合法权益，是我国城镇化进程顺利推进的重要保证。通过对比和分析发现，以下几种安置模式比较成功，值得借鉴。

增值型土地入股型安置模式。即在计算土地产值的基础上，根据土地开发利用前景，计算土地开发后增值部分，折合成适当比例按使用权折合为股份，通过被征地农村集体经济组织与用地单位协商，农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先入股的方式获取收益。并根据不同成员的情况设置基本股、承包权股和劳动贡献股等多种股份，以计算不同的配股档次，按股权比例分红。在这一模式下，土地由农业用地向非农用地转变，农民不仅可以继续拥有对土地的财产所有权，也能够分享城市化和土地增值所带来的收益，从而实现政府、征地单位和被征地农民三方面共赢。

留地和就业相结合的安置模式。在征地时成立专门集中管理土地部门，对全村的征地、拆迁、补偿工作统一管理。建设单位与村委会签订征地拆迁协议，并将征地拆迁补偿费统一结算给村委会，由村委会严格政府标准核算补偿给农民；采取集中用地的形式，对留给农民的安置用地进行统一规划、建设，进行综合开发；集中安置农民住宅，集中使用土地补偿安置费，统一安排农民生产生活，留出村集体共有资金用来搞开发服务建设，所得利润由村民共享。这种安置方式的前提是三者相互依存，共同制约，缺一不可，将农业安置、就业安置和集中开发安置等多种安置有效整合，形成合力，抗拒风险能力大大加强，可以有效解决失地农民的就业安置和社会保障问题。

三是加强文化安置，提高失地农民归属感和认同感。农民失去土地就意味着他们从传统农耕社会整体跃进到城市社会，由农民身份转变为市民身份，由农业种植转向非农产业，失地农民从物质生活到心理活动都产生了很大变化。作为政府部门而言，在引导失地农民转变生产生活方式的同时，更重要的是引导失地农民完成从传统农耕文化到现代城市文化的心理转变，在建立合理的社会保障基础之上，充分利用城市的教育、科技、文化资源，提高失地农民的文化素质、加强技能培训，增加其就业的竞争力，通过人力资本的提高实现农民身份向市民身份的真正转变。同时，针对一些身体条件不适合就业的群体，通过社区等宣传，帮助他们尽快适应城市生活的行为规范。总之，培养失地农民的城市归属感，需要政府、城市居民和农民的共同互相接纳与包容。

城镇化过程中失地农民安置及其社会保障 篇2

一、城镇化过程中失地农民权益保障存在的问题

(一) 农地征收范围不明确

虽然我国《宪法》、《土地管理法》、《物权法》等法律均规定只有为“公共利益”需要时才可以征用集体所有的土地, 但何为“公共利益”?我国立法界和理论界迄今尚无统一的界定。于是, 个别职能部门便充分行使“自由裁决权”, 打着“公共利益”的旗号, 任意扩大征收范围或与商业征用项目混杂在一起, 侵犯集体土地产权。如宿州市砀山县人民政府在“火车站周边改造”项目的征地过程中, 超过安徽省人民政府审查批准范围征用集体土地, 导致被征地农户提起行政复议 (1) 。

(二) 征地程序不规范

农民作为集体土地承包经营权的主体, 理应对行政征地行为有知情权与参与权, 但由于现行法律制度的缺陷, “两公告一登记”的规定在实践中被形式化, 农民多是处于被动地位, 很少参与征地的整个过程, 没有相应的知情权和谈判权, 更有个别地方政府完全单方决定, 农民没有选择的余地。政府既是征用者又是定价者, 农民处于弱势地位。如宿州市萧县人民政府在某拆迁项目中, 明显是在被拆迁人提起行政复议后, 才后补公告、听证等手续 (2) 。

(三) 现行征地制度中的补偿不科学

我国目前征用土地的补偿方式是以耕地为基准, 参照耕地年产值的几何倍数确定补偿, 即产值倍数法, 其体现的仅仅是农业用地的价值, 不能体现农地转用后的价值增值。土地具有生产经营和社会保障作用两种功能, 现行主要是基于农地的生产功能进行部分补偿, 而社会保障功能的补偿严重不足, 从而致使征地补偿标准偏低。安徽省人民政府出台《关于调整安徽省征地补偿标准的通知》 (皖政[2012]67号) , 要求:“各市县征地补偿标准, 由省人民政府统一制订, 并根据国家规定和各地经济发展状况, 每两年调整一次”。但总体分析, 随着社会经济的不断发展, 宏观经济结构的调整, CPI指数的不断攀升, 我省统一制定的征地补偿标准还是明显偏低。

(四) 失地农民的社会保障制度不完善

在当今市场经济条件下, 与企业等微观经济主体追求利润最大化不同, 大多数农民追逐的却是风险最小化。如果农民失去土地却没有相应配套的社会保障, 那么在征地补偿费消费完后, 很可能连最基本的生活水平都得不到保障, 这可能为城镇化的推进和社会发展带来极大的隐患。宿州市辖区探索建立“土地换社保”的安置机制, 为失地农民办理养老保险, 在一定程度上解决了农民养老问题, 但还会面临风险, 如医疗保险、工伤保险以及住房、教育、培训、娱乐和法律援助等方面, 无法真正享受与城镇居民同等的待遇。这些失地农民, 既不能像一般农民有土地保障, 又不能像城市居民有完善的社会保障, 成了弱势的边缘群体, 面临着巨大的生活的确定性及社会风险。

二、城镇化进程中失地农民权益保障问题的成因分析

(一) 农村土地产权缺陷是失地农民权益保障缺失的权力根源

我国《宪法》、《土地管理法》、《民法通则》及《农业法》等相关法律规定:农村土地归村、组集体经济组织所有。但这些村、组集体组织只是农村群众性自治组织, 并不具有行使土地处置的权力, 这就造成了我国农民集体土地所有权的界定不清, 且大多数的农村集体经济组织已不复存在或形同虚设, 农民也缺乏行使集体所有权的意识。在当前的政治法律体制下, 农民集体所有既不是个人所有基础上的共有, 也不是股份制基础上的法人所有, 是集体经济组织拥有土地所有权, 农户拥有土地经营使用权。而且集体土地所有权性质、形式以及行使程序模糊不清, 为城镇化进程中失地农民权益受损及其保障问题的出现埋下伏笔, 也出现了农村土地资源严重浪费问题。

现行政府垄断征地模式, 更多的是维护和支撑了城市居民的利益, 让城市居民在二次分配中利益最大化。于是形成了大量的视觉城市、景观城市、生态城市, 而形成这样的现状下, 城市就很难让低收入的“农民工”来分享城市公共服务的蛋糕。

(二) 零和博弈是失地农民权益保障缺失的现实原因

从博弈论角度分析, 农地征收过程也就是各利益主体之间的利益博弈过程。目前, 征地拆迁所涉及的利益主体有政府、开发商、农村集体经济组织和农户个人, 主要是政府与农户之间的利益分配关系, 而且这种利益分配关系实质上是一种两人“零和博弈” (3) , 即在博弈的每一结局中, 两个局中人的盈利之和恰好等于零。在当前的官本位格局下, “强政府→弱农民”是博弈双方的基本行为描述, 政府不仅是博弈制度的制定者, 也是利益博弈的主要参与者, 政府正是利用这种优势地位, 全权主导集体土地征用的意愿、方式、程序等制度设计, 而处于弱势地位的失地农民显然无法与地方政府抗衡, 正是这种“强→弱”力量对比的悬殊太大, 其博弈结果必然是零和博弈均衡。所以说, 农民在征地补偿利益分配的博弈中处于极其被动的地位, 这种集体土地征用中的“零和博弈”在宿州市乃至周边省市均存在。总之, 制度规定和地方政府行为的错位以及官本位格局下的零和博弈是利益分配的根本原因, 也是失地农民权益保障缺失的现实根源。

(三) 社会保障不完善是失地农民权益受损的制度原因

在我国城镇化不断推进的今天, 无论是失地农民还是城市居民都为国家的改革开放和现代化建设作出了自己的贡献, 都应该成为经济和社会发展的受益者。但在实践中, 当地政府为失地农民的工作、生活提供保障的制度很不完善, 主要存在以下几个方面的问题。

1. 缺乏失地农民社会保障的基本法律法规

虽然我国《物权法》明确规定:在征收集体所有的土地时, 应当安排被征地农民的社会保障费用, 以保障被征地农民的生活, 维护其合法权益。但如何保障?各方主体有哪些权利义务?虽然在某些零散的地方法规及规范性文件中有所规定, 但缺乏稳定性和权威性, 导致保障力度不够。我国还需要一部全国性的《社会保障法》, 以从法律层面上确立失地农民的社会保障问题。

2. 对失地农民的社会保障能力不高

由于我国长期以来处于城乡二元经济结构状态, 在城市推行“高补贴、广就业”的社会保障制度, 而在农村实行的却是“群众互助和国家救济”为主的社会保障制度。有了城市户口就可以享受就业、养老、医疗、住房、最低生活等一系列社会保障和补贴, 而农村的保障水平远远低于城市。在实行家庭联产承包责任制之后, 国家将土地作为保障农民基本生活需要的主要手段, 并通过土地政策来协调公平与效率的关系。但在农地被征用后, 虽然农民身份变为了“城里人”, 但并没有享受到“城里人”的社会保障待遇, 反倒沦落到国家、集体、社会都不管的地步。

已经宿州市政府于2013年10月25日通过《宿州市被征地农民养老保险办法》, 该办法对推进全市被征地农民养老保险工作起到积极作用, 但适用范围仅限于宿州市埇桥区范围及园区, 应进一步推广到各县, 另外, 基础性养老金与城镇企业职工基本养老保险待遇相比明显偏低。

三、完善失地农民权益保障的对策建议

(一) 改革农地产权制度

当前我国土地制度是土地所有权集体所有和家庭联产承包责任制的双层经营制度, 土地承包经营权本质是农民集体所有权派生出的受限定的物权, 不具有完整的物权属性。这种不完整的个人私权在面对国家公权时, 往往由于缺乏完善的法律支撑, 从而成为国家征地公权行使的牺牲品。为切实保障农村土地承包经营权, 维护广大农民的合法权益, 应根据我国《物权法》, 结合已于2015年3月1日实施的《不动产登记暂行条例》等相关规定, 把过去分散的多种权属登记统一规范起来, 给农民颁发《不动产权证书》, 做到一证一表登记。物化农民土地使用权, 给予农民土地使用权以根本性的法律保障。按照中央“划定永久基本农田”要求, 除了法律规定的比如交通、水利等用途无法避让以外, 任何单位和个人都不能侵占。具体做法是:把农民依法享有的土地承包权、使用权、流转权、收益权等界定为一种具有实质性的土地产权, 并明确其权利与义务, 从法律层面让让失地农民真正分享城镇化和现代化改革的成果。

宿州市各县区已经开始给农民颁发《不动产权证书》工作, 但政府与农民的积极性均不高, 是没有认识到其重要意义所致。农村土地承包经营权确权登记颁证是一项基础性工作, 直接涉及千万农民的根本利益。各级各部门要从战略和全局的高度认识这项工作, 进一步统一思想、明确目标、强化措施, 全力推进。

(二) 完善现行的集体土地征用制度

土地作为一种基本的生产要素, 应当按照等价交换的原则进行流通, 但按照我国现行的土地产权制度设计, 农民集体所有的土地基本没有流动的可能性, 国家对集体土地的征用是一种行政强制行为, 而不是市场行为, 如此必然出现失地农民的权益得不到有效保障。具体而言, 我们应按照社会主义市场经济发展的客观要求, 从中国城镇化现状和农村实际出发, 统筹兼顾, 妥善处理好政府、农民集体和农民个体的关系。

一是征地必须兼顾政府、集体、个人三者的利益, 特别是要顾及到失地农民的利益, 在整个征用过程中体现公平、公正和公开的原则。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中涉及三农的内容集中反映了一个重要目标, 就是在促进城乡一体化的过程中赋予农民更多权利。中国特色城镇化是“人”的城镇化, 只有切实保障农民权利, 实现基本公共服务均等化, 为农民转变为市民创造条件, 城镇化的发展成果才能惠及全体人民, 城镇化的发展效用才能带动农业现代化和农村发展。应保障被征地农民实际生活水平稳中有升, 当其实际生活水平下降时, 应及时给予相应的安抚和补助。政府应当适时调整土地收益分配, 将其收益向失地农民倾斜, 给失地农民一定的生活保障。

二是制定科学合理的征地补偿标准。我国现行的土地征用采取“不完全补偿”的征地原则, 即只是按照被征土地的原有用途给予适当补偿, 没有考虑土地的非生产性收益, 应逐步过渡到以被征土地市场价值来确定补偿标准, 即以土地在非农业经济活动中发挥的生产力为依据, 体现土地的使用价值, 同时, 还应考虑土地的区位、市场供求、经济发展水平和政府宏观经济政策等因素。

三是严格界定“公共利益”范围, 坚定公共利益是合法行使土地征用权的唯一条件, 进一步规范政府征地行为, 以达到为公共利益服务的征地目的。要将商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地, 以及工业用地和各类开发区、园区等用地退出国家征用范围, 使其在土地利用总体规划的控制下, 逐步通过公开的市场交易取得土地使用权。在具体的征地实施过程中, 严格规范政府征地权力的行使, 将农地保护、土地资源利用效率、补偿安置即社会保障状况等作为职能部门的业绩考核, 促使各级政府依法合理征地。政府在出台土地方面的优惠政策上须格外谨慎, 特别是在土地供给的价格上一定要严格执行国家规定, 切不可随意推行优惠价格。要切合实际地解决一些重点工程、基础设施项目征地价格偏低的问题, 以保障农民和农村集体经济组织的利益。当前, 宿州市借用“公共利益”之名行“商业拆迁”之实的事例屡见不鲜, 严重地侵犯了当事人合法权益, 损害了人民政府的形象, 破坏了干群关系, 在个别地区, 土地征收征用、城市房屋拆迁, 已成了影响当地社会稳定的重要因素之一, 是一种不和谐因素, 影响了和谐社会的进程。对“公共利益”概念加以明确界定, 能够维护人民群众合法权益, 维护社会稳定, 促进法治建设和和谐社会的进程。

四是建立合理有效的征地约束机制。完善土地征用程序, 不要让程序流于形式。加大对未批先征、边用边批、超范围使用、擅自改变使用性质等违法违规行为的打击力度, 坚决杜绝违法的征用行为通过补办手续而披上合法“外衣”。完善有关征地立法工作环节中较为薄弱的补偿安置、征地补偿费分配使用管理监督的规定, 主要是要使之明确、具体、可操作。

在充分发挥行政复议程序来进行政府行政监督的基础上, 建立征地补偿安置争议协调裁决机制。

(三) 消除土地和户籍管理制度之间存在的障碍

要破解中国城镇化的改革难题, 现行的土地和户籍管理制度是两个绕不开的障碍。由于受户籍的限制, 目前处于“半市民化”状态的农民工, 享受不到城市的教育、医疗、社保、住房等服务, 官方统计的超过50%城镇化率实际上是半截子的城镇化。户籍制度背后反映的是城乡差距、地区差距和工农差距。中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田、国家发展改革委员会城市和小城镇改革发展中心主任李铁等对此开出的药方是:户籍制度和土地制度改革要联动, 户籍方面, 先让长期在城市打工的农民工能够市民化;土地方面, 要提高农村征地补偿, 逐步实现农村集体土地能同权同价参与城镇开发。

当务之急是把攻坚的改革和阻力较小的改革分头推进, 比如, 先让举家迁徙到城镇的这批外来农村人真正市民化, 既可以减少城市户改压力, 也会彻底解决长期积累的矛盾。也为实现十八大提出的收入倍增目标提供良好的机遇, 会推动中国经济继续高速增长10年甚至20年, 相反, 则会进一步拉大城乡差距, 带来更大的社会矛盾。

2014年安徽城镇化率达49.15% (4) , 随着《国家新型城镇化试点省安徽总体方案》的出台, 到2017年安徽省常住人口城镇化率达到54%, 户籍人口城镇化率达到30%左右, 初步建立比较完善的新型城镇化体制机制, 宿州低于全省增速, 还须奋力推进。

(四) 建立失地农民的社会保障制度

失地农民社会保障功能的作用效果直接关系到失地农民的切身利益, 且事关社会稳定乃至和谐社会的构建, 各级政府应转变思想观念和管理方式, 充分意识到对农民利益的尊重和保护不仅是民法意义上的经济补偿问题, 而且更是一个政治问题。因而在我国城镇化步伐不断加快的背景下, 应加快建立完善的失地农民的社会保障制度。从补偿论和社会公正的角度完善失地农民应享有的社会保障内容, 具体包括以下几个方面:

1. 失地农民最低生活保障。

最低生活保障制度是现代社会保障制度的重要环节, 是公民地农民的权益保障问题研究生存权得以保障的重要体现。失地农民作为我国城镇化过程中出现的一个特殊的社会弱势群体, 理应享有城镇居民同等待遇。我们应在参照城镇居民最低生活保障水平的基础上, 制定失地农民最低生活保障标准。

2. 失地农民养老保险。

失地农民的养老保险实质上是从征地补偿中一次性缴足养老保险金, 等到失地农民达到退休年龄后, 再逐月领取养老保险金。

3. 失地农民医疗保险。

把失地农民纳入城镇居民医疗保险网, 建立完善的失地农民医疗保障制度, 对于解除失地农民患病医疗后顾之忧, 减轻其负担, 维护社会稳定等都具有重要的现实意义。

4. 失地农民就业培训。

失地农民在土地被征之后, 其生活出路问题是首当其冲的难题.地方政府应在完善失地农民就业、培训服务、制定引导、鼓励失地农民教育和创业等方面给予优惠的政策。

5.

为破解城镇化的改革难题, 未来除了将大幅度提高农村征地补偿, 改革土地管理制度之外, 还要在全国统一推行居住证, 对解决收入分配、扩大内需等问题起到积极的推进作用。

四、结语

以上, 系结合宿州市各县区实际状况, 分析我国城镇化进程中失地农民权益相关问题, 提出相应对策建议, 期望在维护失地农民合法权益和促进城镇化顺利推进方面, 能供政府工作决策点滴参考。

注释

11 见宿州市人民政府行政复议 (2014) 宿政复字第036号卷宗.

22 见宿州市人民政府行政复议 (2014) 宿政复字第045号卷宗.

33 王俊凤.政府权力和失地农民权利的博弈现状及其重构[J].中国乡村发现, 2013 (1) .

城镇化过程中失地农民安置及其社会保障 篇3

关键词：城镇化；失地农民；就业安置；制度经济学

中图分类号： F241.2文献标志码： A 文章编号：1672-0539（2016）02-0048-05

城镇化是农业人口逐步向城市聚集和农村劳动力向非农产业转移，从而实现农民市民化、就业非农化的社会经济发展过程[1]。随着城镇化进程的推进，城市不断向外围扩张，建城区面积越来越大，城镇周边农村逐渐纳入到城镇范围内，与此同时，城郊农村的耕地也逐渐被城镇新建的各种建筑或基础设施所取代，农民失去了赖以生存的生产资料及生活保障来源，生计受到严重影响。解决农民的就业问题并使失地农民融入现代社会，是城镇化过程必须解决的重要问题[2]。虽然根据现行土地管理法的规定，失地农民可以得到一笔包括土地补偿费、安置补助费以及土地附着物和青苗补偿费等科目在内的补偿款，但由于补偿款标准总体严重偏低，而且补偿款是一次性支付，根本不足以补偿农民失去土地带来的损失，无法满足失地农民长远生存和发展的需要。因此，如果不对失地农民实行就业保障，使失地农民获得稳定的生活来源，就不能从根本上解决失地农民的长远生计问题。基于这一共识，失地农民的就业问题引起了理论界的广泛关注和深入思考。在城镇化建设的大背景下，研究失地农民的就业问题，具有重要的理论意义和深远的现实意义。

劳动就业权是劳动者最基本的权利，政府有责任通过一些制度措施确保失地农民享受该项基本权利。在市场经济条件下，劳动者往往通过市场途径实现就业，政府不负责安排工作。但是，市场存在失灵之处，一些特殊人群由于自身素质和社会经济原因，无法通过市场途径顺利实现就业，这就需要政府以适度干预的方式来保障这些人群的就业权利。城镇化进程中的失地农民是社会特殊弱势群体，他们的就业权利理应由政府通过适当的方式予以保障。

一、城镇化进程中农民失地现状与就业安置方式

（一）城镇化进程中农民失地现状

城镇化是世界各国经济和社会发展的一般道路，也是我国未来发展的战略选择，对我国承接信息化、提升工业化、接轨国际化、提前基本实现现代化，必将发挥着重要作用[3]。然而，伴随城镇化进程的推进，失地农民的数量也与日俱增。有学者估计，1990年—2003年的13年间，全国失地农民的总数超过6500万人，而且每年以250万～300万的人数递增，2020年我国失地农民总数将达1亿人[4]，预计到2030年我国失地农民将达到1.1亿人以上，其中有5000万以上的农民既失地又失业，而从动态来看，这一数字可能达到8000万人[5]。

由于城市扩张而失去土地的农民，被迫城市化，他们虽然在空间上已经进入了城市，但生产方式、生活方式并没有完全融入城市，仍然带有浓烈的农村色彩，使得这一群体呈现出与众不同的特点，他们城里人不像城里人，农村人不像农村人，成为游走于乡村和城市之间的“边缘人”[6]。大部分失地农民文化程度低，并且缺乏非农职业技能，只能沦为“种田无地、上班无岗、低保无份”的“三无人员”，依赖有限的征地补偿款勉强度日[7]。农民失去土地后，也就失去了赖以生存的生产资料，长远生计受到严重影响，有限的征地补偿款很快便花光，之后生活就陷入了贫困境地，不少失地农民因此走上了上访的道路。据统计，目前全国1/3以上的群众上访都归因于土地问题，而其中60%左右的纠纷是直接由征地引起的，失地农民问题已经由发达地区局部的社会问题扩展为全国性的社会问题[8]。

（二）现行失地农民就业安置方式

在计划经济年代，政府征用农民的土地，按政策的规定，需要把失地农民安置在国有企业就业，国家用行政手段解决了失地农民的就业问题。但是，随着市场经济体制的逐步建立和完善，劳动力资源的配置也由以行政手段“分配”为主，逐渐向以市场配置为主转变，无论是大中专毕业生，还是部队退役军人，抑或是国企下岗职工，基本上通过市场化的方式实现就业，求职者与用人单位双向选择。在这样的背景下，政府显然不可能通过行政手段，把失地农民强行安置进国有企业，因为企业拥有自主用人的权利，政府不能干预。目前，政府征用土地基本采用一次性经济补偿的方式[9]，让失地农民自谋职业。政府给予失地农民的土地补偿款严重低于被征土地的实际市场价格，而政府却以远远高于土地补偿款的市场价格把所征用的土地向房地产开发商出售，从中攫取巨额利润。被征土地转让价格与补偿款之间的巨大差距，驱使城市政府热衷于经营土地，而失地农民的权益却严重受损。

由于政府不再用行政手段直接干预失地农民的就业问题，因此目前有相当一部分失地农民处于失业或者半就业状态，无地、无业、无保障的“三无农民”在城乡结合部表现得特别明显[5]。针对文化程度偏低、职业技能较差的失地农民普遍素质特点，为了促进失地农民尽快实现从从事农业生产转为从事城市非农职业，以获得稳定和持续的生活来源，有些地方政府对失地农民进行了培训，向他们提供就业信息，推荐工作岗位，但总体而言，效果不甚理想。有学者调查发现，失地农民在非农就业中，通过政府组织获取就业信息的比例非常低，只有8.04%；而参加过政府组织的职业技能培训班的比例更低，只有6.15%[9]。由于丧失了耕地，又无法在城市找到理想工作，不少失地农民赋闲在家，无所事事，一项调查发现，赋闲在家的富余劳动力， 占调查户全部富余劳动力的68.5%[10]。

二、现行就业安置方式的制度经济学解释

当前各地对失地农民普遍采用的货币补偿和自谋职业相结合的就业安置方式，看似简便易行，并且似乎也符合有关法律法规的规定。实际上按照2011年修订的《土地管理法实施条例》第二十六条的规定，由土地补偿费、安置补助费以及土地附着物和青苗补偿费所构成的征地补偿款中，“土地补偿费归农村集体经济组织所有”，只有“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”；“需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织”，“不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人”。虽说征地补偿款四个组成部分之一的“土地补偿费”最终由农村集体经济组织转发给原土地承包者，但往往要截留一部分。这样，本来就非常低的征地补偿款，真正发放到失地农民手上就所剩无几了。当失地农民坐吃山空有限的补偿款之后，很快便会陷入生计无门的境地，由此常常引发与地方政府间的矛盾与冲突，对社会和谐稳定与城镇化进程造成不良影响。既然以数额有限的货币补助作为对失地农民进行就业安置的手段已经严重侵害了失地农民的权益，那为什么会成为地方政府解决就业失地农民就业问题的主流措施呢？这或许不能完全用“按法律法规执行”来解释。从制度经济学视角看，有以下几方面的原因：

（一）集体所有的土地实际产权不清

政府之所以能以低价从农民手上获得土地，又以高价转让给开发商，是因为农地的集体所有属性，农民仅拥有土地的承包权和使用权，不能自由买卖土地。事实上，农地的集体所有属性存在产权不明晰或产权主体不明确的弊端。土地名义上归村集体所有，但能够代表村集体的往往是村干部，在经济利益驱使和上级行政压力双重力量作用下，村干部极有可能在未征得村民同意的情况下出让农地。政府征用土地之后，土地的所有权属性便发生了变化，从集体土地变为国有土地，政府再通过招、拍、挂的方式，把征用的土地高价出售给开发商，而政府则根据土地管理法的有关条款，给村集体一笔大大低于土地市场价格的土地补偿费。从经济学角度看，政府征用集体所有的土地之所以补偿标准低，是因为集体所有的土地不符合市场自由交易的条件，因此其价格无法通过市场供给与需求的均衡来确定，只能由基于现行土地管理法有关征地补偿的相关规定，通过行政手段来定价。由于土地补偿费并不是直接给农民个人，而是先支付给村集体，再由村集体向原承包土地的农民发放，一些地方的村委因此出现截留土地补偿费的现象，造成农民拿到手的土地补偿费实际比政府给予的补偿数额还低。如此低的补偿费，只能让失地农民维持短期的基本生活，还不能指望用它来自谋职业，而用于创业则更显困难。

（二）政府安置就业的交易费用过高

地方政府虽然是就业责任的主体，承担着辖区促进就业的责任。但是，政府促进就业的工作重心更多的放在了解决城镇职工的就业问题上，而对失地农民的就业问题却缺乏具体的措施。究其原因，是因为解决城镇职工的就业问题有现存制度《失业保险条例》作为决策依据。《失业保险条例》的覆盖对象是城镇企事业单位的正式职工，不包括失地农民。尽管2011年开始实施的《社会保险法》扩大了失业保险条例的覆盖对象，在附则中规定“征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。”但实际上，由于没有相应的实施细则和操作措施，有关失地农民的失业保险条文无法落到实处，失地农民仍然游离于失业保险制度之外。“经济制度的主要目标和作用在于节省交易成本”[11]，由于没有专门针对失地农民的就业保障方面的法律法规，那么对于地方政府而言，在市场经济条件下，要通过协商沟通，联系众多愿意接收失地农民的企业，把数量庞大、文化水平和职业技能参差不齐的失地农民安置就业，必然产生相当高的交易费用，地方政府显然不愿意承担这个交易费用，因此普遍采用比较简便易行的做法，给予一笔征地补偿款，让失地农民自谋出路。

（三）制度供给与制度需求的均衡

尽管多数地方对于城镇化进程中的失地农民采取给予一笔征地补偿款的方式，让失地农民自谋职业进行就业安置。但是也有一些地方政府为了发展劳务经济，拓展失地农民的就业空间，仍然会出台失地农民就业安置政策措施，比如针对失地农民的自身特点制定专门的培训方案，聘请专业老师，对失地农民进行职业技能培训，以提高失地农民的素质，促进失地农民尽快实现就业；城镇职业介绍服务窗口免费为失地农民进行就业指导和职业介绍。然而，由于长期农业生产养成的职业惯性，并非所有的失地农民都愿意参加技能培训和接受职业介绍；有些失地农民即使愿意参加培训，因为年龄和文化水平等原因未能获得用人单位的聘用，最终也可能放弃参加培训的打算。政府对失地农民就业安置的制度供给，和失地农民对就业安置制度的需求最终达到一个均衡点，实现制度的均衡。制度均衡的结果，往往是政府对失地农民采取货币补偿的方式，让失地农民自谋职业。

（四）就业安置制度变迁的路径依赖

从经济学角度看，路径依赖是指“人们过去的选择决定了他们现在可能的选择”[12]。也就是说，我们以往选择了某种路径，便习惯被长久地锁定在这一路径上，因为改变这一路径需要支付成本，因此，人们往往不愿意改变既定的路径。在GDP导向的绩效考核制度下，地方政府领导为了加快经济发展，刷新GDP数字，以谋求自身职务晋升的政绩资本，普遍热衷于搞城市扩张与建设的政绩工程，但对失地农民的就业安置却不愿意投入过多，也不愿意变革与创新工作思路，因为失地农民的就业安置既要花费财政资金，又无法展现政府官员的政绩。由于地方政府主要官员流动性较强，一些主要官员在一个地方工作不到几年，甚至才一年半载，或者得到晋升，或者调整到其他地方或部门任职，因此他们往往追求短期政绩，而对于失地农民就业安置措施，更愿意沿袭以往做法，使得失业农民的就业安置制度形成路径依赖和制度锁定。由于失地农民就业安置办法已经形成制度惯性，过去采取一次性货币补偿的方式让失地农民自谋职业，新任官员也不愿意花费成本去实现制度的变迁，而是继续沿用低价货币补偿的方式。

三、促进失地农民就业的制度创新建议

保障失地农民就业权利，促进失地农民实现就业，不仅是解决失地农民长远生计问题的必然要求，也是城镇化进程顺利推进的必要保障。如果仅仅是城镇建城区不断扩张，农村土地逐渐纳入到城区的范围，而农民失去土地之后被迫变为“城里人”却没有较为稳定的非农职业，缺乏稳定生活来源，这不是真正意义上的城镇化，而是城市扩张对农民生存权益的剥夺。对失地农民进行妥善的就业安置，对于缩小失地农民与城镇居民的收入差距，促进社会和谐，维护社会稳定，具有重要的意义。因此，地方政府不能把给予微薄的征地补偿款当作解决失地农民就业问题的手段，从而甩掉对失地农民进行就业安置的包袱。为了有效促进失地农民就业，必须转变观念，对多项制度进行变革与创新。

（一）改革对地方官员以GDP为导向的绩效考核制度

地方政府之所以倾向简单地以货币补偿的方式解决失地农民的就业问题，其根本原因是，即使投入大量的财政资金，发动各方面的社会力量，把失地农民安置在各类企业或社区公益组织就业，却不能彰显其政绩。而征用农村土地出售给开发商，不仅能够给政府带来巨大的财政收入，而且通过开发地产、兴建基础设施，进行招商引资，还能创造出新的GDP，从而能够以此向上级展示自己的政绩，以获得职务上的晋升。因此，地方政府热衷于征用农地、经营城市，而对失地农民的就业安置却热情不足。所以，要转变地方政府的施政观念，重视对失地农民的就业安置，首先要变革对地方政府官员的考核制度，要彻底改变唯GDP至上的政绩考核导向，而应该把民生工程的实施及成效当作考核的重要指标，特别是把失地农民的就业安置作为民生工程中的专项考核指标予以突出，并提高该指标的分值权重。

（二）制定专门针对失地农民就业问题的政策法规

按照现行土地管理法的有关规定，征地农民的安置补偿费包括土地补偿费、安置补助费及附属物和青苗补偿。这种征地补偿费本身已经大大低于土地改变用途之后的市场价格，安置补助费只是仅仅占其中一小部分，这说明安置补助费是相当低的，对于解决失地农民的就业问题根本无济于事。《社会保险法》虽然规定，要把“被征地农民纳入相应的社会保险制度”，但由于失业保险制度主要是对企事业单位职员制定的，参保单位和个人按规定须按工资的一定比例缴纳失业保险费，而失地农民既没有雇主，个人也没有缴纳失业保险费，因此要把他们纳入失业保险制度，实践中不具有可操作性。为此，应该出台专门针对失地农民就业问题的政策法规，如《失地农民就业保障条例》或《失地农民就业安置条例》。在《失业保险条例》中，明确规定失业农民失业保险费的缴纳办法，包括出资主体和缴费标准。由于失业农民没有雇主，且失业保险费本身并不高，建议从征地的增值收益中提取，由政府缴纳，失地农民不必缴纳失业保险费。失地农民享受的失业保险待遇参照城镇职工失业保险待遇标准。

（三）尽快落实集体土地与国有土地同权同价的政策取向

众所周知，征地过程中，之所以时常发生失地农民与政府之间的矛盾纠纷，甚至发生群体性事件或上访事件，在很大程度上是因为征地补偿标准太低，与征用改变用途之后的土地价格存在巨大差距。有限的补偿款最多只能维持几年的生活，当征地补偿款用完之后，如果没有收入来源，失地农民将陷入严重的生存危机。然而，在市场化就业机制日臻完善的今天，再由政府统一对失地农民进行就业安置，显然不符合现实制度环境，并且将产生无法估计的巨大交易费用。另外，制度供给也不一定完全符合制度需求，作为制度供给主体的政府即使出台以行政手段进行就业安置的政策措施，也不一定为所有失地农民所接受，一些失地农民或许根本不需要政府安置就业，而是倾向于自己创业。因此，自主择业应当是失业农民实现就业的主要途径，政府不必包办。在这种情况下，要保证失业农民的生存和发展权益，就要彻底改革现行的征地补偿制度，大幅度提高征地补偿标准，尽快落实中央最近提出的“实行农村集体土地与国有土地同等入市、同权同价”[13]的政策取向。当然，政府在提高征地补偿标准之后，并不表示对失地农民的就业问题就放手不管了，而是要充分发挥服务型政府的职能，对失地农民进行有针对性的职业技能培训，提供用工信息，进行就业指导，推荐就业岗位，在此基础上，让失地农民自主择业。对于有意创业的失业农民，政府应该积极扶持，免费提供创业培训，并在工商、税务、金融、卫生等方面给予相应的优惠政策。

参考文献：

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[4]张士杰，杨昌辉.快速城市化进程中失地农民安置问题研究[J].江淮论坛，2013，（4）：22-26.

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[8]李飞，钟涨宝.人力资本、社会资本和失地农民职业获得——基于江苏省扬州市两个失地农民社区的调查[J].中国农村观察，2010，（6）：11-21.

[9]许庆.关于促进城市化进程中失地农民就业的政策建议[J].科学发展，2013，（2）：24-27.

[10]高君，汪清.城市化进程中失地农民就业问题研究——以浙江省杭州市为例[J].昆明理工大学学报，2010，（1）：65-70.

[11][美]奥利弗·E.威廉姆森.资本主义经济制度——论企业签约与市场签约[M].北京：商务印书馆，2002：29.

[12][美]道格拉斯·诺思.经济史中的结构与变迁[M].上海：三联书店，1991：2.

城镇化过程中失地农民安置及其社会保障 篇4

[论文关键词]土地 失地农民 社会保障

[论文摘要] “三农”问题是社会主义现代化建设的根本问题，其核心是农民问题，农民问题的中心则是土地问题。农民与土地有着天然的联系，土地在过去是农民的唯一的生活来源，现在则是农民的最终保障。在没有建立起一套完善的保障农民就业、医疗、养老等保障体系之前，土地必将是“农民社会保障的载体”。

然而，在我国城镇化的进程中，一些政府部门征地权的滥用以及失地农民社会保障制度的缺失等原因，导致越来越多的农民失去了他们赖以生存和发展的土地，失地农民便成为了无地、无业、无保障的社会弱势群体，这样就严重影响了广大农民的生活保障和生活质量。因此，失地农民的社会保障问题是我国城市化进程中必须认真考虑的问题，如何解决失地农民保障已成为我国社会发展中一个不可忽视的问题，探索适合我国失地农民特点的社会保障制度，解决失地农民的社会保障问题，是影响农村繁荣与稳定的关键，关系到农民小康生活的能否实现，也是促进城市化稳健发展的重要环节。

一、失地农民的现状

失地农民是一个国家城市化过程中必然出现的一种正常的社会现象。土地是农民一切生存的希望和资本，扮演着生产资料和社会保障的双重功能，随着我国工业化和城市化进程的加快，越来越多的耕地被征用，产生了数量众多的失地农民。由于我国城镇化建设速度加快，改变了农村土地千百年来不变的生产方式，从而剥离出了许多因突然失去了土地而显得手足无措的农民，说是农民，他们已经没有土地；说不是农民，他们却在城市的边缘徘徊。由于其中有相当大一部分人员或者年纪偏大，或者由于缺乏在城市谋生的技能，并且他们的普遍文化教育程度不高，加上征地补偿标准太低，致使这些本可以通过土地的承包实现小康的农民，现在却变成了无依无靠的失业者与贫困者。

按我国目前的人均耕地水平，一般每征用1亩地，就会伴随着1.5个农民失业。有专家推算，从上个世纪90年代开始自今，十几年来的圈地运动至少造成我国农村2000余万失地农民失业。但大多数人认为这是一个及其保守的说法。国务院发展研究中心课题组提供的数据表明，1987——2001年，全国征用耕地2400多万亩，至少有3400万农民人均占有耕地减少到0.3亩以下或者完全失去土地，这里不包括违法占用耕地。据卫星遥感资料，违法用地数量占用总量的20%——30%,有的地方高达80%。如果考虑到违法占有耕地，人均占有耕地0.3亩以下或者完全失去土地的人口可能高达4000万——5000万人，占全国农村人口的5%——6%。①

据韩俊生先生研究，1987年——2001年，中国至少有3400万农民因征地失去或者减少了土地。而以现在的经济发展速度，2000年——2030年的30年间，占用耕地将达到5450万亩以上，失地和部分失地的农民将超过7800万。另有学者则认为，到2030年，我国的失地农民群体将达到1.1亿人，这其中将有5000万以上的农民处于既失地又失业的状况，而从动态来看，这一数字最高可达8000万人，这一庞大的人群总体数量远远超过许多发达国家人口总规模。另据九三学社2003年进行的一项调查表明，60%的失地农民生活处于十分困难的境地，有稳定经济收入，没有因失地影响基本生活的只占30%。②

①

② 参见毕泗生：《中国农业农村农民前沿问题报告》，2003年版，79页。参见蔡建文：《共和国给农民撑腰——“三农问题”大透视》，2005年版，240页。

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二、我国农村社会保障体系存在的问题

由于我国长期实行城乡分割的管理体制，中国的被征地农民的社会保障仍然存在政策法规不健全、保障制度不适应等问题。失地农民们生活相对于城市居民较为贫困，而社会保障的缺位又使其丧失了制度上的保障，因此，无论是基于权利还是社会公平与正义的观点，还是从发展市场经济和健全整个国家社会保障体系的需求角度出发，都没有理由将农民排斥在社会保障体系之外。目前存在的问题主要是：

1．社会保障覆盖范围窄，城市现行的低保制度面临新的问题。在我国目前的农村社会保障体系中，保险项目上以养老保险和医疗保险为主，保障对象上以救灾救济和社会福利的对象最广，而救灾救济的条件过于苛刻，基本上只有灾害救济和五保户、孤儿以及少量贫困家庭才能享受到微薄的救济金，失地农民由于不符合救济条件而无法享受到救济。另一方面，有一些失地农民进入了城镇低保制度体系，加重了低保资金的压力，增大了低保管理的难度。

2．土地补偿方式不科学。征用土地的基本补偿方式有两种：一是以现金一次性补偿；二是“以地换社保”的终身补偿。目前，我国大部分地区采取第一种形式对失地农民给予补偿。主要由于以现金补偿简单直接，便于操作，减轻了工作人员负担。但对于失地农民而言，失去土地等于失去最稳定的生活来源，从短期来看农民得到补偿款后可以衣食无忧，一旦失地农民花费完所得的补偿款后，便没有生活来源，生活再次陷入困境。并且征地补偿安置费用太低，所谓的补偿费只是对农民原来在土地上从事农业生产收益的补偿，它并不与土地的非农业化后级差收益的增值相关联；安置费也只是保证农民在失去土地后几年生计的一次性费用发放。但往往有些地方在执行法定补偿标准时就低不就高;有些地方财政吃紧，就压低补偿安置标准，甚至拖欠被征地农民的补偿安置费。更甚的是那很少的费用还被层层克扣，使农民的境遇雪山加霜。这就引发了一系列的问题，像农民上访，纠纷等。想想看吧，一块农地，一旦成为城镇或工业用地，其市值上升几十倍甚至百倍，并且政府还操持“低征高买”，摇身一变成了“投资商”，这当然会引发广大农民的不满了，这对失地农民的刺激太大了点，肯定会引发农民与政府的对立情绪。

3.失地农民的再就业普遍困难。保障被征地农民的基本生活的根本出路在于解决就业问题。失地农民就业难，除其自身条件原因外，也是现行征地安置办法导致的后果，安置补助费用远不能取代以往土地所具有的“最后的保障”的社会功能。征地补助费用低，失地农民可持续就业缺乏经济基础;社会保障缺位，失地农民没有可持续发展的依靠；就业培训跟不上，失地农民在就业市场无发展的优势。

三、构建失地农民社会保障体系

农民失去土地的保障，也不享有城市居民的社会保障，成为一个边缘群体。对于日益增多的失地农民，无论从何种角度政府都应更多地考虑失地农民今后生存的困难，积极构建一套完整、方便、可行的失地农民的社会保障体系。

（一）构建失地农民社会保障的原则

1．保障项目逐步推进。城乡一体化的社会保障体系是保障制度建设的最终归宿。将失地农民纳入此保障体系会产生政策和财政风险，必须慎行。按照失地农民遭遇风险的程度不同，可以依次建立养老保险、是失业保险、医疗保险，最后再考虑其他保险。这些保障项目的逐步推进有利于减缓政府一次性投入过多资金所产生的财政压力。

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2．社会公平原则。土地是农民的命根子，谁都不会轻易把自己的命根子交给别人。如果农民失地后得不到合理的补偿，就会遭到福利损失。政府在征地过程中，必须尊重失地农民的权益，公平对待失地农民。

3．区别对待原则。依据《土地法》中土地补偿费和安置费的总和不超过土地被征用前三年平均年产值的1030倍的规定，实际征地补偿标准之间拉开的档次最多不超过3倍，而肥沃地与一般耕地、非耕地之间的收入差距却可能高大十几倍，会导致补偿的不公平。因此，政府征地后要切实给予较高的补偿标准，并区别对待，拉开档次，以提高肥沃耕地的补偿成本。

（二）构建失地农民社会保障的对策

1．建立合理的征地补偿和利益分享机制。被征用土地本身的赔偿应根据其最佳用途估价，农村土地转变成非公益性建设用地后土地迅速增殖，但征地部门给予农民的补偿只是土地价值的小部分，更多的收益落入政府或企业的腰包。土地征用补偿应引入市场机制，充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际，以农民征地补偿费全部进入社保后能领到的城市居民最低生活保障金为参照来提高补偿标准。同时要建立多样化的征地补偿机制，可以“以地换地”用被征用地附近的土地与农民交换；可以用债券或股权方式补偿失地农民，逐步建立“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的新模式。对于公益性用途的土地征用行为，政府要为失地农民建立最低生活保障基金，全方位保障失地农民的利益。

2．对于我国目前的情况，一下子健全失地农民的社会保障体系还有点困难。我们可以借鉴许多地方探索出的解决失地农民困难的新思路在其它地方根据实际推广，从重要性角度看，目前失地农民的社会保障体系应以养老保险、失业保险、医疗保险为主。

（1）养老保险。农民目前的养老方式主要是依靠子女，这种方式主要靠家庭责任和道德约束来实现，具有一定的风险和缺陷。养老问题一直是农民最关心的问题之一，尤其是农民失地后这个问题更加突出。高额的医疗费用支出，对失地农民来说更是巨大的压力，因病致贫的现象在农村处处可见。因此，今后的养老保险我们可以尝试：用征地中土地补偿安置费及土地转用后的增殖收益作为失地农民社会保障金的主要来源，建立由国家、集体和个人共同承担的资金筹措机制，逐步将失地农民中符合政策条件的人群纳入社会基本养老保险。

（2）失业保险。首先提出一个合理的失地农民的失业保险方案：设立一个失业保险过渡期，如以24个月为限，在这个期间内政府从征地补偿费中扣除一部分作为失业保险基金，个人不再交纳失业保险费，同时政府出资对失地农民进行培训并提供就业信息，过渡期结束后，如有就业愿望并努力找过工作仍失业的农民，就发给其失业救济金。在被征地劳动人口未能就业或是就业后又失业的情况下，政府有义务为其提供不超过24个月的失业救济，领取失业救济满24个月仍未就业的人员，进入最低生活保障制度。

（3）医疗保险。基本医疗保险是失地农民社会保障制度建设的重点, 应该引起政府的高度重视，建立健全被征地农民农村医疗保险制度。尽管国家现在在农村开展了新型农村你合作医疗保险制度，但是在实际实施过程中存在很多问题，农民们并没有从中获得益处。

3．健全失地农民的法律保障机制。失地农民作为社会的新弱势群体，政府必须从法律上对失地农民社会保障权益做出明确规定，加快建立《失地农民社会保障法》；执法部门也要加大执法工作力度，对依法订立的土地征用合同，要保证其依法履行。

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最后，我们必须清醒地看到，失地农民即使全部纳入城市社会保障体系，也仅仅是维系了他们的“基本生存”，社会生活环境及生活法式的不断变化，将使这一群体及其后代的未来生活面临着沉重的压力，因此我们的公共决策部门和社会必须加大对他们的关注。

总之，被征地农民已经为我们的城市化建设做出了巨大的贡献，我们决不能用一点补偿就把他们打发了。对待失地农民，一定要统筹考虑，注重他们方方面面的利益和要求，既要让他们的物质生活水平有切实的提高，又要让他们的精神文化生活有所充实，既要让他们不失业，又要让他们不失志，采取多种措施，多角度多层面地解决现实中存在的问题，还失地农民一个新的物质和精神生活寄托之所。

参考文献

[1]李小云，《2005年：中国农村情况报告》，社会科学文献出版社，2006。

[2]孔祥智，《中国三农前景报告》，中国时代经济出版社，2005。

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[5]蔡建文，《共和国给农民撑腰——“三农”问题大透视》，河南人民出版社，2005。

城镇化过程中失地农民安置及其社会保障 篇5

在我国城市化和工业化推进的浪潮中，一个新的社会群体随之迅速扩大：失地农民。说是农民，他们已经没有土地；说不是农民，他们却在城市的边缘徘徊；刚刚失去土地这条生存底线的他们，希望能和城市人一样获得工作机会、社会保障来支撑起未来的生活，但却屡屡失望；他们处于弱势的生存、面对未来的无助，令我们忧虑，更激起我们的深思。对失地农民的就业安置，国家和各地政府做了很多工作，也进行了较多的努力，但是，结果并不令人如意，其原因很多，但最主要的原因是其就业安置没有作到可持续化。

一、失地农民就业安置的结症：就业安置不可持续性

1、征地补偿费用低，失地农民可持续就业缺乏经济基础。

2、社会保障缺位，失地农民没有可持续发展的依靠。土地对农民具有生产资料和社会保障的双重功能。如果政府没有将失地农民纳为城镇居民社会保障范围。由于有些失地农民只注重眼前的利益，考虑的是今天能分到多少钱，很少考虑今后的出路问题，因此也没有一个村将土地征用款用于解决农民社会养老保险。土地被征用后，失地农民的收入水平呈总体下降趋势。除原来少数以二、三产业为主的农户收入变化不明显外，其他以农业为主的农户，因劳动力就业转移和家庭产业转移没有得到尽快解决，收入明显下降。而生活消费支出却有所增长。原因是失地后农民消费中商品性消费比重增大，意味着相同消费量要多支出。有的失地农民对今后的生活缺乏长远打算，表现出没有办法改变现状和只能听天由命等低落情绪，有限的补偿费，坐吃山空，甚至参与赌博，个别家庭落到了生活无着落的困境。由于最低生活保障制度未建立，失地农民大都没有参加社会养老保险和医疗保险，一旦补偿金用完了，基本生活费就没有了来源。目前，农村正向老年社会进入，养老保障已成为迫切需要解决的问题。失地农民，今后该怎样寻求生活的出路，不少人显得焦急和无奈，特别是中老年人、病残人等弱势群体，失去土地之后，便依赖集体和政府来解决生活问题，但集体和政府又能解决多少呢？多少人在等待、在期盼！这是失地农民可持续发展的坚强依靠，但是，他们却遥远的很。

3、就业培训跟不上，失地农民无可持续发展的主体优势。失地农民文化素质和劳动技能偏低，就业难问题比较突出。许多农民因征地从农业转产后，主要从事一些技术要求不高的体力劳动。随着经济发展，劳动力市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变，素质低的失地农民就业难度大，部分农民还存在着高不成低不就的就业观念障碍。一些农民分到土地征用款后，很快就花光，他们中一部分人将成为没有土地、没有资金、没有生活保障的流民。

农民失去了土地就失去了最根本的就业岗位。失地农民向非农就业转移过程中，除少数人能利用城区发展带来的商机经商办企业外，由于大多数失地农民的文化素质和劳动技能普遍很低，在土地以外的其它工作岗位竞争中处于劣势，难以找到新的就业机会。特别是40岁以上的劳动力，尤为突出，虽然他们过去是农业生产的好手，但现在田地没有了，年龄又偏大，为不至于呆在家吃闲饭，不少人到建筑工地打短工，从事简单的看管、搬运等临时性工作。许多农户在全部或大部分耕地失去后，希望从事非农经营，然而由于过去他们主要从事农业生产，缺乏从事二、三产业经营的技能和经验，同时又由于农民投资理财的知识和能力较为有限，面对变化莫测的市场，难以为土地补偿费寻求有效的增值渠道。

二、对策：可持续安置失地农民

1、强化就业培训制度。增强失地农民的可持续就业能力

由于失地农民的文化素质和劳动技能普遍很低，在土地以外的其它工作岗位的竞争中处于劣势，大部分难以找到新的就业机会。据《经济日报》消息，某省针对失地农民现实状况的抽样调查显示，被调查的455户失地农民中，被安置就业的只占总数的1.1%。目前安置失地农民就业主要有两种途径：招工安置和就地安置，就实际效果来讲，均非长远之计。招工安置面窄，且有一定的用工要求，被安置人员还面临着企业减员增效、破产、停产而重新失业的风险；就地安置可以为大量失地农民解决就业问题，短期效果显著，但村办企业多受资金、技术、人才等诸多因素的制约，市场竞争能力差，很难形成规模，大部分已濒临破产的边缘，失地农民只能再次失业。

要可持续地解决失地农民就业难题，除就业安置外，根本在于提高农民自身的素质，消除陈旧思想，帮助他们建立全新的就业观念，鼓励其积极参加就业培训，提高劳动技能，适应企业的用工要求，努力通过劳动力市场寻找就业机会。政府部门要建立完善的就业培训体系，根据不同的年龄阶段和文化层次，有针对性的安排不同的培训内容，尽可能多的解决失地农民就业问题。在此基础上，要加强失地农民的就业指导，力图多渠道、多途径的安排就业，加大第三产业安置失地农民就业的比重，促进农民就业在城乡间无障碍流动。就业培训费用政府可给予一定财政支持，也可从土地征用款项和集体积累中按一定比例提取，有条件的地方可免费培训，也可采取由失地农民支付培训费，政府部门视具体情况按一定比例或按定额报销的方式。

2、纳入城市社保体系，完善失地农民的可持续保障体系

建立失地农民养老保障体系，从根本上解除农民对失去土地后养老问题的担忧，可以很大程度减少因养老问题产生的城市化阻力；同时失地农民最终要纳入城市居民范畴，为他们提供养老保障，有利于城乡养老保障的顺利接轨，铺通建立城乡一体化基本养老保障制度的道路。但是，由于农村和农民的现金收入水平普遍很低，尚不具备建立以个人缴费为主的社会保障体系的条件，全部费用由国家承担也不现实，即使是部分费用，也超出了政府财政的承受能力。因此要使失地农民享有完善的养老保险体系，必须通过正式和非正式安排两种途径寻找出路。

在城市，为推进和健全社会保障体系，当年养老保险基金收支余额的不足部分和城市最低生活保障支出的不足部分由政府财政和国有资产变现收入来弥补，国有资产属于全民所有，农民也应有分享其变现所得的平等权利。因而建立失地农民养老保障体系，在基金的筹集方面，可模仿城市养老保险基金的筹集方式，由政府、集体、失地农民个人共同出资、合理负担。政府承担的部分从国有土地出让收入和增值收益中列支以及安排专项财政拨款；集体承担部分从土地补偿费和集体经济积累中提取，失地农民个人缴纳的部分可视其具体经济状况在安置补助费中扣除。失地农民在各类企业就业后，必须按规定缴纳城镇职工基本养老保险费。如果失地农民既参加了失地农民养老保障，又参加了城镇职工基本养老保险，当符合享受养老保险待遇的条件时，可从两者中自愿选择一种待遇。养老保险费的交纳标准和养老金的发放标准应随着经济发展水平作相应的调整，使失地农民既履行应尽的义务又享受分享经济发展成果的权利。在领取养老金时，失地农民还面临着如何计算工龄的问题，土地被征用前，他们从事农业生产活动，同样为国家做出了很大贡献，这段时间应当记入重新就业后失地农民的工龄，否则有失公平原则。

3、推进土地股份制经营，为失地农民提供可持续安置资源

让农民以土地权利参与工业化的南海模式，它有利于农民土地所有权和收益权的分离，促进了农民非农化和向二、三产业的转移，同时保障了农民的土地收益权。我国大部分农村地区，人均占有的土地数量有限，许多地方甚至不到一亩，尽管通过耕种土地获取收益的激励已大大降低，但是土地的最低生活保障功能依然存在。推进土地股份制经营，使农民持有土地股份，一是能充分发挥土地的用途，节约使用土地。农民入股，以其对土地的感情，必将珍惜土地的使用；二是能解除农民的后顾之忧，提高其就业的非农化程度。农民成为股民，也保护了土地被征用后失地农民的土地收益权，保障了其基本生活来源，这是失地农民就业安置可持续发展的有利保证。

4、加大法律支持，为失地农民可持续就业安置权利提供法律保障

失地农民与城市农民工、下岗失业工人、城市贫民一样同属于社会弱势群体，当合法权利遭受侵犯时，他们没有足够的能力支付因寻求行政救济所需的成本（包括时间、金钱、必要的法律知识等）。要为失地农民提供多种方式的法律援助，为其能够接近法律，平等的享有行政救济的权利建立畅通的渠道。在土地立法方面，尽快使农村土地产权制度法制化，主要包括，界定集体土地所有权的主体身份，以法律条文的方式明确国家关于延长土地承包经营期的政策，从法律上严格控制各级政府部门对土地的征用等，使农民土地权利的行使得到法律的保护。对于失地农民社会保障，结合目前的实际情况，各地应尽快修订关于失地农民的地方社保法规。对侵犯失地农民就业安置利益的地方政府和单位，应该有法律依据查处，严惩损害失地农民就业安置的有关人员。

5、引入市场机制、利用市场机制来配置土地资源

城镇化过程中失地农民安置及其社会保障 篇6

对我市城镇化过程中失地农民现状的调查

近年来，随着我市城镇化进程的不断加快，大量农村集体土地被征用，一个新的社会群体¾¾失地农民数量也随之迅速扩大。一部分失地农民失去长期赖以生存的土地后，没有保障，没有依靠，徘徊在城市的边缘，成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民”。为全面了解我市失地农民生活现状，探索建立和完善失地农民权益保障的长效机制，近期，我们对全市征地较多的乡镇进行了专项调查。

一、调查的基本情况

本次调查主要采取重点调查的方式。对全市8个区县（市）部分失地农户就22个方面的问题进行了走访和问卷调查，共发放调查问卷410份，回收有效调查问卷395份。调查的395户失地农民中，失去土地2年以内的占被调查户的17.6%，2－3年的占15.4%，3－5年的占28.9%，5－8年的占9%，8年以上的占29.1%。

二、失地农民生活现状、困难和问题

（一）约半数调查户收入生活水平有所下降

从调查的情况看，失地农户现在的收入水平较征地前有了明显变化。其中有196户收入减少，户均年收入减少6251元；104户收入增加，户年收入平均增加5703元；其余的95户收入水平没有变化。影响收入变化的主要原因：一是缺乏进行生产的土地资源。调查的395户失地农民中，有近五成成了完全无地户；部分农民虽还留有少许土地，但那也只是一些边边角角的零星地块，不能或无法再像以前一样的进行种养业。据调查，年收入减少最多的达几万元，最少的也有几千元。如高新区征地前有些农民大搞经济作物种植（如油茶树、甘蔗等）和大棚蔬菜及园林花卉种植，经济效益较为可观，年收入高者有7万元左右，而失去土地后，就没有这样的土地种植收入来源了。这样的情况占了该区50户被调查户的62%。二是失地农民缺乏新的收入来源与途径。一些失地农户的家庭主要劳动力年龄偏大，文化水平低，找不到合适的工作，靠打零工谋生，无固定的收入来源，有一半的失地农民处于无业或靠打零工为生的状况。虽有一半的失地农民反

映收入水平略有提高或持平，但以前吃饭米不要买、吃菜土里摘、吃鸡笼里捉、吃水有摇井，过年还能杀上一头大肥猪，但现在集中居住，什么都要掏钱买，生活消费成本提高，导致实际生活水平下降。调查中只有6.1%的失地农民表示对现在的生活很满意，21.8%的农民表示比较满意，27.1%的农民表示一般，还有4成的农民表示不太满意或很不满意。

（二）就业困难，失业率高

调查中，有66.3%的农民反映就业困难。这些失地农户中有一部分农民失去土地之后，找不到合适的工作，天天赋闲在家。有一部分虽已就业，但工作极不稳定，时常是刚就业就下岗、失业现象比较严重。调查数据显示：目前处于无业的失地农民占40.5%，其原因主要有：一是失地农民普遍文化水平低，年龄结构偏大，加之过去以种地为生，无技能或技能单一，就业缺乏竞争力，在招工用工市场化的情况下，难以找到合适的工作岗位；二是部分年轻失地农民对就业期望较高，希望找份轻闲干净、工资待遇高的工作，面对现实生活中的粗活、重活往往怕吃苦、嫌工资低而不愿干，索性在家当起了“啃老族”；三是因失地农民缺乏经营管理能力和原始资本，加之信息闭塞怕担风险，创业之路困难重重，自主创业难以实现。

（三）缺乏职业技能方面的培训，就业前景堪忧

在问卷调查中农民反映，除少数人外，绝大部分人都没有参加过政府组织的职业技能培训或招聘会，这些失地农民的工作主要靠自己寻找与亲戚朋友介绍，其中尤以自己寻找的比例较大，占被调查户的73.16%，而政府、社区安排介绍就业的只占10.13%。由于缺乏一定的技能，这些农民所从事的工作，大多是些苦活、累活，并且工作环境较差、工作时间长、待遇较低、劳动保障不完善，如装卸运输、建筑安装等工种。调查中有31.7%的人对自己目前所从事的职业的满意度表示一般，29.9%的人表示不太满意，15%的人表示很不满意。

（四）保障制度不完善，后顾之忧多

目前，由于我国的社会保障体系还不够健全、保障制度还不够完善，加上失地农民自身的资金缺乏和社会保障意识还不是很强，失地农民享受社会保障的程度不是很高。从调查情况来看，只有1%的农民参加了失业保险，19.2%的农民参加了养老保险，就连已经开展了好几年的医疗保险也还有11%的人没有参加。失

地农民既无土地保障，又无同城市居民的社会保障。尤其是年岁已大、丧失劳动能力的失地农民，他们对今后生存问题忧心忡忡，一部分人靠得到的补偿费生活可以暂时渡过一段时间，几年后补偿费用完，养老将成为一大突出问题。

（五）补偿方式单一，农民“坐吃山空”

目前，我市征用农村土地基本是采取一次性货币补偿，补偿方式单一。由于失地农民缺乏投资理念和理财能力，大部分人都是将原本不多的补偿款全部或大部分用于建新房，其余部分用于生活消费，很少有人将这笔钱用于投资创业或购买养老保险，加之农民思想观念较为保守，失去了土地便感觉自己“空有一身力气无处使”，又由于缺乏劳动技能，二次就业困难重重。在无养老、失业、退休等社会保障的情况下，将征地补偿款开销完后，生活就失去了保障，导致这部分农民转化成城市贫民。

（六）补偿标准不一，村留部分开支不透明

调查中不少农民反映，有的地方在房屋和土地的补偿上存在不合理的现象，有门路的、厉害的、当官的补偿款就多些，而守规矩、老实巴交的农民补偿的就少些，如同样的房屋，有的补几万，有的只补了几千；有的荒山作油茶林补偿，每亩补偿2万多元，而有的有林地却只按山林地补偿，只有1万多元。在征地补偿的过程中，有些地方的补偿款先由村里统一按一定的比例扣留拟用作集体投资、办企业或公共事业，各村扣留的比例不一，两成、三成或四成不等，扣留款由村干部掌握，其开支去向村民不知情，意见很大。

（七）小区设施不配套，存在安全隐患

安置小区虽然是按统一标准设计规划的，但是由于基础设施不配套，给失地农民带来诸多不便。一是个别地方的道路没有硬化，给出行带来不便。二是生活用水、电、燃气、有线电视的配套建设滞后于小区建设。如自来水压力不够等。三是安置小区的政府负责部分的公共设施质量不达标。如主水管质量差、地面水泥烧坏、墙面出现裂缝等。四是安置小区无绿化带、无消防设施、无文化娱乐设施。五是小区物业管理不健全。主要是生活垃圾乱倒乱放，物业管理没有完善或几乎没有物业管理。

（八）征地制度亟待完善

在城镇化的过程中，失地农民对政府的一些制度和管理方法表示不满和担心。对于当前政府的征地制度，有33.4%的人认为不完善，13.2%的人认为很不完善，30.9%的人认为一般，只有1.7%的人认为很完善。当问及什么方法可以解决失地农民问题时，有68.1%的人认为是“要建立失地农民权益保障的长效机制”，有33%的人认为是“要彻底改革现行严重不合理的征地制度，保障农村集体组织完整的土地产权”。对于城镇化中农村环境的管理是否合适的问题，回答不合适的占了42.8%，回答无所谓的占了29.4%。

三、解决失地农民困难问题的对策和建议

失地农民问题是我市城镇化过程中不容回避的现实的社会问题，也是关系到我市社会与经济协调发展的一个重要的社会问题，因此，我们必须坚持以人为本，以全面、协调、可持续的科学发展观来解决这一问题。

1、完善保障制度，解除后顾之忧。要建立失地农民最低生活、基本养老、重大疾病三大保障制度，在生活上给予失地农民政策扶持，是解决失地农民生存生活问题最直接最普惠的办法。对特别困难的失地农民，纳入最低生活保障范围，确保其基本生活所需；对普通失地农民推行基本养老保险制度，可将土地补偿款和部分被征土地增值效益作为社保资金为农民加入社保，解决他们的后顾之忧；对身患重大疾病的失地农民，给予医疗费补助，解决他们的燃眉之急。一方面要积极创造条件，尽快完成失地农民的身份转换，使农民变居民，保证其享有与城市居民同等的社会保障。另一方面要探索建立失地农民社会保障机制。劳动部门要在借鉴外地成功经验的基础上，积极探索符合我市市情的失地农民社会保障体系，有效地解决失地农民的后顾之忧。

2、健全培训体系，增强“造血功能”。加强失地农民就业培训，提高他们的生存技能和就业本领，是解决失地农民生存生活问题的长久之计。由于失地农民普遍文化素质低，劳动技能低，年龄层次、身体素质等参差不齐，参与市场竞争能力差，就业竞争处于弱势。同时，部分失地农民就业观念陈旧，认为到一些保洁、卫生等岗位就业有失面子，因此高不成，低不就。建议将失地农民中的青壮年劳力作为农业部门培训的重要内容，制定计划，轮流培训。对参加培训掌握一定技能的农民，由劳动部门负责推荐劳务输出或介绍就业，为他们转变生存方式，提供实实在在的扶持和帮助。

3、拓宽就业渠道，增加就业率。有关部门在安排公益岗位中，应将失地农民纳入工作范畴，努力缓解失地农民就业难的突出矛盾。一是加大就业岗位开发。引导当地企业吸纳失地农民就业，开发公益性岗位，给有劳动能力的失地农民提供更多的就业机会。二是健全完善就业服务网络，为农民提供及时的、有价值的就业信息，并为他们提供免费的中介服务。三是劳动部门要采取“订单、定向、定点”模式，有组织地向沿海等发达地区输送劳动力，实现失地农民转移就业。

4、加大扶持力度，力促自主创业。对失地农民自谋职业的，劳动部门要在调查核实的基础上，视同下岗工人办理优惠证明，凭优惠证明，各有关职能部门要比照下岗工人，落实相应的税费减免等优惠政策。对办厂经商、发展特色种养业等失地农民，提供适量的小额无息贷款和税收优惠政策，使他们顺利走上自主创业之路。

5、统一补偿标准，加强财务监督。征地拆迁关系着农民的切身利益，补偿标准的一致性和合理性影响着农村社会的稳定和拆迁工作的顺利进行。对同一地区、同一规格质量的住房和土地补偿标准要一致，对每户补偿的金额数量要张榜公布，做到公开、公正、公平。同时，对村留部分征地款的使用要加强财务监督，建立健全财务制度，严格审批手续，重大的项目开支要经村民大会讨论通过才能实行，按季公示财务账目，保证征地预留款真正用于失地农民。

城镇化过程中失地农民安置及其社会保障 篇7

一、失地农民现状分析

陈锡文认为, 农民失去土地后, 只领到很少的补偿金, 导致他们的身份既不是农民, 又不是市民, 那就会成流民。农民在丧失了拥有土地所带来的社会保障权利同时, 无法享受与城市居民同等的社会保障权利, 使得失地农民成为既有别于一般农民, 又不同于城市居民的边缘群体——弱势群体, 失地农民面临着极大的社会风险。

二、保障失地农民利益的必要性

失地农民的产生, 从某种意义上说是城市化进程中的正常现象。城市化的一个重要标志是农民数量的减少, 城市贫民的增加, 其结果必然造成失地农民和城市贫民的矛盾加剧, 影响社会稳定。城市化进程中作为前提的“农转非”不仅包括保障失地农民的基本生活, 而且同时包括失地农民的养老、医疗、就业等社会保障。农民土地承包经营权利在经济上的实现方式, 也是保障失地农民利益的底线。

三、构建失地农民社会保障综合体系的主要内容

(一) 以土地换保障为原则指导失地农民社会保障的建立

首先, 从法律角度讲, 应赋予农民对土地拥有的财产权。其次, 是解决社保资金缺乏的一个切实可行的方案, 也顺应了市场化运作机制。

(二) 为失地农民提供最基本的医疗保障

坚持因地制宜的原则, 建立多层次、多形式的医疗保障制度。目前, 我国城乡医疗状况存在巨大差异, 在市场经济的激烈竞争中, 他们面临巨大的生存压力, 绝大多数缺乏基本医疗保障, 一旦患病住院, 就有可能导致因病致贫的后果。因此, 提供最基本的医疗保险也应成为失地农民社会保障内容的一个重要组成部分。

四、全方位、多渠道保障失地农民的合法权益

(一) 妥善安置失地农民, 把他们纳入再就业体系

征地属于国家行为, 政府应承担起安置被征地农民的主要责任。扩大低保覆盖范围, 并把失地农民纳入城镇居民最低生活保障体系当中, 让符合条件的失地农民同样享受到城镇低保待遇。

(二) 实行土地置换经营的模式, 保障失地农民的土地整体收益权

推动新型社区居民社会资本的现代转型是一项系统性、长期性、持续性的工作, 这既需要外界力量给予正确的引导和支持, 也需要作为拥有现代社会资本主体的失地农民自身的思想转变与行为调适;在促进失地农民社会资本的现代转型过程中, 应将外部支持和自身努力密切结合, 整合优势资源, 充分依托政府、基层社区、社会组织及居民自身四个方面的力量共同实现。

(三) 政府主导下的正式性制度完善是社会资本现代转型的政治保障

政府应制定和实施有助于推进新型社区居民城市生活适应的政策、法律及相关制度规定, 建立健全基层社区管理体系和居民自治机制, 从而为新型社区及其居民的可持续发展提供政治保障。政府理应凭借自身特有的行政资源, 在充分了解社区建设、发展现状和居民实际需要的基础上, 努力维护其合法权益, 满足其合理需求, 并为新型社区居民提供必要的制度性资源和社会保障, 构建服务型政府, 以消除居民生活和发展中的各项政策壁垒和后顾之忧。

(四) 大力推进社会组织成立与发展是社会资本现代转型的内在动力

广大失地农民从熟悉的农村搬迁到陌生的新型社区, 其生存条件、生产方式及文化氛围都发生了巨大改变, 在新的环境中, 他们不仅面临着生活习惯、思想观念的转变, 也经历着自身行为规范的调适与适应能力的提升, 这是一个“继续社会化”过程。而社会组织是除家庭、同龄群体、学校、工作单位及大众媒介之外, 个体实现社会化的另一重要场所, 在人们自发组建的社会组织中, 既有同辈群体的参与互助, 又有集体力量的支持保护, 个体在社会组织中能学到新的生存技能和行为规范, 更加明确生活目标并塑造正确的社会角色。因此, 充分发挥社会组织功能, 特别是其社会化功能, 是加速新型社区居民社会资本现代转型和城市生活适应的内在动力。

新型社区居民应珍惜机会, 把握机遇, 提高自身对社区教育培训、公共事务及社会组织的“参与度”。积极参加社区各类公益服务组织、兴趣爱好社团或志愿者协会能为社区居民提供分享生活经验、交流思想情感、丰富文化生活和获取社会资源的平台, 有助于加快新型社区居民适应和融入城市生活的进程。

摘要：随着城镇化进程的加快, 越来越多的农民失去了赖以生存的土地, 他们的生存、发展和就业权利受到了严重威胁, 而目前的安置模式普遍存在补偿数额低、风险不确定等因素, 不能很好的解决失地农民面临的问题, 只有通过“土地换保障”的思路才能妥善安置失地农民, 让他们分享工业化、城镇化带来的一系列成果。