化解乡镇政府性债务的研究

化解乡镇政府性债务的研究（共7篇）

化解乡镇政府性债务的研究 篇1

乡镇财政是我国财政体系中的最基层的一级财政。目前，多数乡镇财政状况欠佳，主要表现在：债务规模大，债务种类多。为此，结合莱阳市的实际情况，对如何化解乡镇债务问题，提出对策建议。

一、乡镇债务概述

据不完全统计，至2005年底，全国乡镇债务数已超过2200亿元，平均每个乡镇600余万元。我市平均每个乡镇817万元，高于全国平均水平。

乡镇债务的构成较为复杂，既有显性债务，又有隐性债务。显性债务主要是：向上级部门借款，向银行金融机构借款，向非银行机构如农村合作基金会借款，统筹中借款和其他借款。隐性债务包括：欠发工资，欠付基建工程款，财政担保和其他方面可能形成的债务。

乡镇债务的构成主要有以下几个方面：（1）为发展乡镇经济而形成的债务。乡镇政府为了促进当地经济的发展，扶持一些企业发展，园区开发建设等向上级有关部门的贷款。在一些企业经营不善，无偿还能力的情况下，本应由企业承担的债务被转嫁到乡镇政府身上。(2)为发展社会公益事业而形成的债务。主要是乡镇水电路等基础设施建设，中小学建设所形成的债务。（3）行政性债务。只要是指少数乡镇因财力不足，而存在的如招待费，工程劳务费，职工工资款等各种名目的欠款。这一类的债务虽然零散，但累计起来也不是一个小的数目。

乡镇债务是特点是：（1）时空跨度大，累计时间长，且逞逐年上升趋势。（2）构成复杂。有用于扶持企业发展，园区开发建设的支出，也有用于社会公益事业，搞乡镇水电路等基础设施建设的支出。（4）债务利息高。乡镇的债务，除了部分按国家规定的金融利率借款外，还有集资借款，其借贷利率一般都比较

高。

二、乡镇债务的成因

（一）客观方面的原因

（1）农村经济落后，农村产业结构调整艰难。社会主义市场经济建设促进了农村经济的发展，但长期以来所形成的投入不足和农民传统观念转变难的问题依然没有得到解决。农业靠天吃饭，沿袭传统耕作方式的现状仍然没有根本性的转变。再加上农村市场发育不全，市场信息不灵等问题的存在，农村产业结构按照市场供求关系进行调整的步伐艰难。（2）农村集体经济基础薄弱。虽然近年来各级政府都采取有力措施，加大了对“三农”的投入力度。但是，相对于需求来说还是远远不足，农业科技投入还有待于提高，农业产品科技含量还是偏低，没有质量，更没有品牌，再加上缺乏对农产品进行系列化的深加工的资金和技术。因此，乡镇集体经济收入来源贫乏。（3）乡镇税源枯竭。农村税费改革后，停征了农业税，特产税，乡镇税源枯竭，乡镇财政收入来源大幅度减少。上述情况，客观上形成了乡镇较长时期内难以摆脱债务的困扰。

（二）主观方面的原因

（1）乡镇财政供养人员偏多。虽然农村综合改革后，乡镇机构、人员作了裁减，但还是存在财政供养人员偏多，人员经费负担偏重的问题。（2）乡镇机构偏多，且大部分受县级以上的条条管辖。乡镇既无机构设置权，又无人事管理权，大部分机构的人员费用却要从乡镇收入中解决，人事权与乡镇财权脱钩情况严重。（3）一些乡镇干部为了升迁，想方设法出政绩，负债建设“形象工程”和示范达标工程，把举借的债务留给后任处理。（4）政府职能不够明确，政府干部经济的现象仍然存在。近年来部分乡镇加大招商引资力度，通过银行贷款搞园区基础设施建设，然后通过土地出让获得收益归还，形成所谓的“资

金链”。但由于近年中央对土地使用秩序整顿和宏观调控政策的实施，使其中的部分乡镇这个“资金链”断裂，形成巨额债务。政府包揽过多也增加了乡镇负债。（5）在管理上，乡镇举债行为缺乏必要的监督机制，这在一定程度上造成资源浪费。

三、化解乡镇债务的措施

（一）摸清底数，区别对待，合理化解。（1）对乡镇债务彻底清理，摸清债务底数，锁定债务数额。（2）确定统一分类标准。（3）根据掌握类别，按照先易后难的顺序，综合运用经济的、法律的、行政的等手段，有计划的采取想应的化解对策。比如：对由于办企业，上项目所负债务或为其担保所负债务，需要进行剥离。对还在经营的企业，其债务就划转的企业头上；对未经营的企业或项目，可以对企业或项目的资产进行彻底清理，通过转让或拍卖等方式来抵偿债务；对普及义务教育制度形成的债务，可以由上级地方政府或中央政府通过财政转移支付予以逐步化解；对于公益性的基本建设负债，可以由乡镇及其上一级政府按比例予以化解；对拖欠职工工资、奖金形成的债务，由乡镇采取有计划的增收节支办法化解。

（二）发展经济，培植财源，增加收入。发展壮大乡镇经济，培植持续稳定增长的财源，不断增加财政收入，是化解乡镇政府性债务的根本性措施。在市场经济和现行的分税制财政体制的条件下，乡镇政府要转变政府职能，规范政府行为，切实把工作重点从招商引资、生产经营、催种催收等具体事务转到对农户和各类经济主体进行示范引导，提供政策性服务，经营发展环境，维护农村社会稳定上来。要树立和落实科学发展观。把经济发展的重点从偏重产值转向提高经济效益，从粗放型转向集约型，提高科技在经济中的贡献率，促进乡镇经济又好又快发展。（1）做精一产，稳定基础财源。主要是调整农业生产

结构，发展创税农业，特色农业、生态农业，实现粮食增产，农民增收，集体经济实力增强和农村社会稳定的目标。通过政府的政策和财政资金的导向作用，引导民间资本投资创业，提升农业产业化档次，改变农业品种单一，经营方式落后，竞争力弱的现状。尽快提高农业抗自然风险和抗市场风险的能力，建立可靠稳定的财源基础。（2）做强二产，发展主体财源。要充分利用近年改善交通、通信、电力等基础设施所取得的成果，辅以相配套的引资政策，吸引更多科技含量高，经济效益好，不损坏环境和生态的企业落户乡镇。对现有的乡镇企业进行挖潜，改造和改组，大力推广先进的技术和设备，不断提高产品的质量和经济效益，引导企业上规模上档次。（3）做大三产，培植后续财源。目前，乡镇第三产业发展空间比较大，而且第三产业中的饮食、服务、旅游等产业征收的营业税是地方财政收入，加上中央、省对发展服务业非常重视，乡镇要把大力发展第三产业作为新的经济增长点和产业结构调整的重点。

（三）精减机构人员。按照每次综合改革和公共财政支出框架的基本要求，加快行政机构改革，加大减人，减事，减机构的力度。探索事业单位改革的新路子，对非公益性的站所等事业单位，遵循产业化的路子，逐步推向市场。多措并举，稳步推进，节减支出，从而不断加快化解乡镇债务的步伐。

（四）加强债务管理。（1）建立乡镇政府偿债机制及偿债准备金制度。按照“谁举债，谁偿还”的原则，确立偿债责任单位，创制切实可行的偿债计划，确保落实偿债基金来源。可按照不少于年初乡镇政府债务余额的3-8%设立偿债准备金。偿债准备可由以下几个方面组成：乡镇每年可用财力中安排一定比例的资金；在制定乡镇财政体制时规定一定比例的超收分成资金；从盘活的存量资产中挤出部分资金；有条件的市县（市、区）财政配套安排部分资金。（2）建立乡镇债务归口管理制度。对乡镇政府及其部门、所属单位举债，在政府统

筹安排下，由财政部门实行统一归口管理，扭转多头举债、权责不清、调控不力的局面。同时，规范举债行为，实施源头控管，实行举债审批制度。乡镇一级举债须报经上一级政府审批，未经审批不得举债。（3）建立规范、科学、系统的统计及报告制度。对乡镇债务，按照其来源、用途、偿还情况、累计余额等设计一套比较科学详细的统计报表，定期上报上级各有关部门。

（五）加强监督，控制新债。（1）完善考核制度。完善乡镇领导干部任用、考核、监督机制，使考核真正起到引导乡镇领导干部的思想行动向科学发展观和正确的政绩观转变的作用。提倡“减债也是政绩”，把债务的增减作为考核乡镇领导的任期目标和工作实际的重要内容，并与乡镇主要负责人的评优、评先相结合。同时要完善现有的乡镇干部任期经济责任，离任审计制度，把乡镇债务增减纳入审计内容，并将化解和控制乡镇债务作为乡镇领导干部提拔、任用的重要依据，以引导乡镇领导干部的思想行动向科学发展观和正确的政绩观转变。（2）加强监管检查。加强监督是控制乡镇债务增长的有效措施。第一是把乡镇债务人纳入乡镇人大监督审查范围，自觉接受乡镇人大对举债规模、债务来源、使用方向、还本付息等方面进行严格审查监督。建立乡镇债务公开制度，公开的内容包括债务（债权）的规模、成因、用途等所有相关内容。健全发展和改革财政、监察、审计等部门的协调机制。按照各自的职责认真履行对乡镇债务的检查监督职能，可以通过联席会议等方式，互通信息，及时分析研究化解和控制乡镇债务工作中出现的新情况，新问题，并提出具体解决的办法和措施。(3)控制新增债务。要建立乡镇债务是内部预警体系，运用负债率、债务率、偿债率等监控指标对乡镇债务的规模，结构和安全性进行动态监测和评估，严格控制新增债务。要进一步完善乡镇财政管理体制，针对乡镇事权与财力不相匹配，乡镇财政比较困难的情况。在完善乡镇财政体制时，上级政府要按照科

化解乡镇政府性债务的研究 篇2

2013年8—9月, 审计署组织全国各级审计机关对中央和地方各级政府性债务情况开展了近10年来规模最大的一次全面审计。审计结果显示, 距2010年全国地方政府性债务审计结束后的三年半时间里, 政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务、政府可能承担一定救助责任的债务, 分别净增加38679.54亿元、3170.01亿元、26236.91亿元;增长率分别为57.64%、13.56%、157.15%。可见, 政府性债务增长的速度之快。对此, 我们应清醒地认识到, 地方政府性债务虽对当地经济发展产生了积极作用, 但快速增长背后隐藏的风险更应引起警惕。

2014年9月, 新《预算法》颁布;财政部同时发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》;同年10月, 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》也随之公布。这一系列文件的出台, 表明国家对地方政府债务的监管上升到了一个新的高度。

江苏作为我国改革开放的试点省份, 其经济发展速度和取得的成就在全国都位居前列。鉴于江苏省政府性债务规模大、种类多, 且涉及面广的特点, 以江苏省政府性债务为研究对象, 对其存在的问题、隐含的风险和导致的原因进行分析, 并提出化解地方政府性债务的措施, 可对全国政府性债务的管理提供些许帮助。

江苏省政府性债务的主要问题

1.增长速度快

江苏省各级政府负有偿还责任的债务占债务总额的51.7%, 其中市、县两级政府债务负担最重, 分别占债务总额的42.41%和45.21%, 合计占债务总额的87.62% (截至2013年6月底, 见表1) 。审计结果显示:江苏全省政府负有偿还责任的债务余额, 平均每年增长速度为17.87%。其中, 省级、市级、县级年审计结果显示:江苏全省政府负有偿还责任的债务余额, 平均每年增长速度为17.87%。其中, 省级、市级、县级年均分别增长11.92%、8.60%、28.25%, 而县级政府性债务余额所占比例最大, 年增长速度也是最快的, 其隐含的债务风险需引起关注。

单位:亿元

2.土地出让收入依存度大

截至2012年底, 江苏全省37.48%的政府负有偿还责任的债务须以土地出让收入予以偿还。当国家对房地产经济宏观调控日益趋紧的形式下, 土地市场必然逐渐降温, 这将直接影响到地方政府的土地出让收入, 从而影响其债务偿还能力。

3.违规融资

单位:亿元

由表2可见, 江苏省地方政府性债务存在违规融资行为, 如向非金融机构借款、BT、集资等。审计发现, 截至2013年6月底, 全省977.17亿元的政府负有担保责任的债务中, 有226.49亿元为地方政府及所属机关事业单位违规提供担保所致, 比例达23.18%。

地方政府性债务快速增长隐含的风险

1.财政风险较大

债务率是最能直接反映地方政府负债压力的重要指标之一。根据审计署公告, 截至2012年底, 江苏省政府负有偿还责任债务的债务率超过100%的有4个县、112个乡镇, 其中有1个县级、18个乡镇该类债务的借新还旧率高于20%, 说明某些地方政府存在过度举债行为。

由于地方政府举债所得资金, 绝大部分用于基础性、公益项目, 而这些项目一般无法产生收益。虽然也有一部分债务用于房地产开发等具有经济效益的项目和经济效益与公共服务兼有的项目, 但其所占比重较小, 且存在预期经济效益很难达到的风险。

另外, 2013年下半年、2014年到期需偿还的政府负有偿还责任债务, 分别为1673.09亿元、2255.12亿元 (见表3) , 而江苏省历年来的财政赤字都在逐步增大 (见表5) , 2011年已突破千亿元。如此大的还债压力所隐含的财政风险是可想而知的。

单位:亿元

2.自我清偿债务能力薄弱

债务隐含的风险高低, 主要取决于债务资金形成项目的获益能力。截至2013年6月底, 江苏省政府负有偿还责任的债务总额为7324.98亿元, 其中, 投入到市政、交通运输及农林水利建设、生态建设和环境保护、保障性住房、科教文卫等公益性项目的就有5223.96亿元, 占71.32% (见表4) 。而用于城市交通轨道、水电气热、铁路、机场等市政、交通运输设施建设的项目, 虽然能产生一部分运营收入, 但因这些项目具有社会公共产品的属性, 定价不能过高, 收益自然也很有限。即便是土地收储债务, 随着近几年房地产形势的总体下滑, 土地市场也呈低迷状态, 该专项债务的风险也在加大。由此可见, 江苏省政府债务投资项目的自我清偿能力是十分薄弱的。

单位:亿元

3.隐蔽性强

地方政府为履行其职责, 促进当地经济增长, 面对可用资金有限的状况, 举债行为必不可避免。然而, 旧《预算法》严禁地方政府发债和出现赤字。为规避法律责任, 地方政府逐渐将直接借贷转化为间接借贷, 融资平台公司由此应运而生, 并很快成为地方政府举债的主要力量。

截至2013年6月底, 江苏省政府负有偿还责任的债务中, 融资平台公司承担了近五成, 而在政府或有债务中, 融资平台公司更是承担了近七成 (见表5) 。鉴于融资平台公司的特殊地位, 其存在主要依附于政府基建需要, 公司业务所产生的收益用于归还债务的能力极其有限, 其所负担的绝大部分债务还款来源最终依然需要依靠政府财政。显然, 这些债务隐蔽性是较强的, 其潜在的风险不能小视。

单位:亿元

4.债务风险凸显

以债务率指标而言, 江苏全省政府负有偿还责任债务 (截至2012年底) 的债务率为53.62%。若同时考虑政府或有负债, 总债务率为60.34%, 已超过国际公认债务控制线60%的标准;从地区债务水平来看, 截至2012年底, 全省政府负有偿还责任债务的债务率突破100%的, 有4个县和112个乡镇, 而借债还旧的比率超过20%的, 有1个县级和18个乡镇;再从行业债务状况看, 全省由政府还贷的公路 (包括高速公路和取消收费二级公路) 债务余额达到355.31亿元 (截至2013年6月底) , 债务偿还存在不小的压力。

5.债务透明度差

目前, 我国还没有任何部门能全面、系统地掌握地方政府债务的准确信息。现行政府会计对地方政府性债务的核算采用收付实现制, 而报表层面反映的只是地方政府负债中的显性债务部分, 对隐性债务则没有进行核算管理。银监会曾公开披露, 商业银行与地方融资平台的贷款, 至2010年6月底达7.66万亿元。银行信贷是地方政府常用的筹资方式之一, 而地方政府的融资平台不但可以通过发行债券的方式进行融资, 还有BT、BOT等融资模式, 使得融资平台的负债不易统计。

债务监管不能到位, 债务信息就无法透明, 债务风险必然陷于难以控制的状态。一旦隐性债务的还款发生困难, 地方财政便成为实际还款人。财务危机的加剧, 最终让中央财政成为风险的承担者。

地方政府负债过度增长的原因

1.财税体制因素

(1) 我国自1994年实行分税制改革后, 中央统揽消费税、关税等大税种的收入, 同时与地方分享企业所得税和增值税。2012年以来, 随着“营改增”的逐步推行和结构性减税、行政事业性收费减免等政策出台, 地方财政收入受到很大的影响, 严重束缚了地方财政收入的弹性, 使地方政府每年可用的预算资金远远不能满足其实际支出的需求。

(2) 分税制改革并没有根据财权大小对中央和地方政府的事权关系进行合理匹配, 使得中央政府大力集中财权的同时, 却向地方政府下分了越来越多的事权, 地方不同层级的政府部门也明显呈现出“财权向上集中、事权向下转移”的趋势。再加上国家的粮食补贴、九年义务教育和新农村合作医疗等政策的要求, 地方政府为了完成规定的任务, 必须拿出相当的财力来应对。为确保当地经济的发展, 地方政府必然会千方百计地筹资, 借债不足为奇。可见, 财税体制不健全、地方政府事权与财权不对应的矛盾冲突, 是造成地方债务不断膨胀的原因之一。

(3) 在分税制改革前, 江苏省地方财政每年都有节余, 未出现过财政赤字, 但自分税制改革开始, 江苏省的地方财政收入增长速度出现了明显的回落, 而相应的财政支出仍逐年保持上涨的趋势 (见表6) 。自1994年开始, 江苏省地方财政出现了赤字, 且逐年递增迅速。根据当时的《预算法》要求, 地方政府财政预算是不允许出现赤字的, 为保持收支平衡, 地方政府负债自然也只能跟着稳步增长。

单位:亿元

(4) 苏南、苏中、苏北三大区域的财政收支水平差距明显 (见表7) 。2010年以前, 江苏全省除苏州、无锡、常州3个经济强市之外, 其余10个城市都出现了不同程度的财政赤字。苏北各市的财政赤字情况较为严重, 尤其是宿迁市, 其2006年的财政赤字数远大于其当年财政收入。2010年以后苏南的常州市也出现了财政赤字, 可见地方财政的安全性存在隐患。

单位:亿元

2.经济体制因素

自1978年我国逐步推进市场经济体制改革以来, 政府与市场的关系却并未朝预期的目标进行调整。地方政府在职能履行过程中存在着“三位”的问题:一是对市场的干预“越位”, 表现在对市场失灵的纠正和市场良性运转的引导, 以弥补市场缺陷, 而不是政府垄断市场。二是在提供公共服务、完善社会保障方面的“缺位”, 表现在地方政府注重容易产生效益的工程, 对很多普通公共服务环节关注度不够。三是对经济活动调节方面的“错位”。调节应注重宏观层面, 即政府对经济活动重在协调, 而不能参与企业内部事务管理。地方政府官员出于政绩考核等方面的需要, 会千方百计地谋求拉动地方经济发展的路径, 其中最为简便又易见成效的方式就是投资, 尤其是在基础设施方面 (见表4) 。2008年金融危机后, 地方政府为配合中央政府推出的4万亿经济刺激计划, 大幅度借债拉动投资, 使得地方政府债务大规模增长。

3.融资环境因素

地方政府凭借其特殊的地位, 拥有相对较为有利的信贷环境。一方面, 是因为政府有稳定的税收收入, 同时可获得财政预算资金, 而且近10年来的土地出让收入更是为其增加了还贷资金;另一方面, 即便地方政府的债务到期收回出现问题, 毕竟其有财政收入作为保障, 还有上级政府这个后台支持。所以, 相比较于公司一般贷款和个人贷款, 银行等金融机构更乐于给政府提供贷款。

在我国, 依赖土地收入发生的银行贷款额度是相当大的, 银行因此也积累了巨大的资金风险。有些省份政府融资平台的债务中高达90%是来源于银行, 而这些银行贷款的70%是以土地进行抵押实现的。偿还资金除了一部分土地出让金和地产开发收入, 更多的还得依赖财政收入。当经济增长出现滑坡或衰退时, 大量的债务问题会逐渐凸显, 一旦债务偿还链条突然中断, 会立刻引发地方政府的债务危机。由于我国地方政府债务模式具有普遍性, 其进一步加剧就很可能演化为全国范围的债务危机, 甚至引发金融危机。这些危机的爆发, 势必会严重影响我国的经济发展和社会安定。

4.干部考核机制因素

我国地方政府政绩评价制度不完善, 助长了地方政府官员的投资冲动, 致使部分政府官员热衷于周期短、起效快的项目, 重视建设资金投入, 轻视经济和社会效益;重视建设规模和标准, 轻视实际财务负担能力, 甚至违规负债追求政绩。具体表现为:

(1) 干部选拔晋升机制不完善。一是干部考核指标问题。上级政府考核地方政府官员业绩时, 大多参照当地GDP增长情况、财税贡献度、居民人均可支配收入和基础设施建设规模等“硬性”指标, 较少关注地方经济发展的可持续性, 更未考虑本届政府的负债情况。二是干部任期问题。地方政府领导干部的任期一般较短, 任期内还可能被频繁调动, 个别干部为了多出政绩, 早日得到升迁, 便想尽一切办法大肆举债, 建设“政绩工程”、“面子工程”。

(2) 不重视领导干部的经济责任审计。长期以来, 我国对地方政府领导干部的经济责任审计缺乏重视, 导致决策者对地方政府投资, 尤其是资本性项目基本不受责任约束。不重视项目的可行性研究, 忽视项目的偿还能力和地区财力的实际承受能力, 这些项目一旦突发状况发生亏损甚至破产, 将直接加剧地方债务的风险。

5.相关监管因素

地方政府性债务的快速增长, 还与我国相关监管不到位有很大的关系。具体表现在:

(1) 长期以来, 我国政府预算编制和会计核算都没有全面、系统地反映地方政府债务情况, 尤其是忽视政府或有负债的信息, 以至于无法为地方债务监管提供所需的会计信息。

(2) 我国未明确某个部门对地方性债务进行统一规范的管理, 对债务规模和结构、风险程度、管理制度和措施等情况也未列入常规检查中, 以致无法准确掌握债务的整体情况和潜在风险。

2008年11月—2015年12月, 江苏省审计厅共发布审计公告32个, 其中关于全省政府性债务的审计报告只有一个。虽然2011年始启用了地方政府债务平台, 要求相关单位及时更新债务数据, 但是由于该信息平台的数据与单位的报表数据不存在勾稽关系, 债务信息的真实性、完整性和实效性得不到保证, 且系统更新升级缓慢, 其作用难以真正发挥。

化解地方政府债务风险的机制

随着新《预算法》实施, 以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》 (国发[2014]43号文, 以下简称《意见》) 、财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》 (财金[2014]76号文) 等规范地方政府性债务管理文件的相继出台, 我们看到了政府对解决地方债务管理问题的重视, 更认识到了地方债务风险防控的重要性。

1.完善财税体制

(1) 建立财权与事权对等的管理体制, 进一步明确和规范中央和地方的事权, 合理确定各自的财政支出范围和责任归属, 并据此合理划分中央与地方政府的财权。只有完善财税体制, 确保当地政府的事权与财权相对等, 才能真正建立起财政收入稳定增长的有效机制, 达到科学举债、适度举债、和谐发展的目标, 实现地方财政的可持续发展。

(2) 充分发挥财政转移支付的作用, 有效弥补地方财权所出现的缺口, 尤其是对于经济相对落后地区和特殊行业的财政支持。

2.转变政府职能

目前, 地方财政运行矛盾重重, 各级地方政府一方面承担着艰巨的基础设施建设等任务, 另一方面却缺乏必要的财政资金支持和筹集资金的能力与权利。面临资金匮乏的压力, 地方政府无奈之下只能不断“欠账”, 甚至有的地方政府还通过乱设收费名目、或减少应尽职责的履行等方式, 以增加可用资金。长此以往, 政府调节经济、监督市场、管理生活和提供公共服务等基本职能根本无法正常履行。因此, 改善地方政府债台高筑的状况, 必须积极转变地方政府职能, 明确政府和企业的责任, 将政府的职能更多地转移到社会公共职能领域的履行上来, 禁止公共财政支出范围涉及与公共服务和公共产品提供无关的项目。

3.优化融资环境

(1) 规范债务管理。《意见》提出, 地方政府可以依法适度举债融资, 并明确只能采取政府债券方式, 且融资平台公司不再具有政府融资职能。这些都是规范政府债务管理的重要举措。具体管理需注意这几个方面:一是专设地方政府性债务管理部门, 全面负责地方政府性债务的备案审批、规模控制、日常监控和统计分析等工作。二是对地方债务的规范管理应落实到法律和政策层面, 制定明细具体又切实可行的规定, 对债务审批、债务规模、债务用途及偿债方式等方面进行严格的限制。三是明确融资条件。对政府负有直接偿还责任的债务, 依据地方经济实力进行债务限额控制;对于政府负有担保责任的债务, 则要明确担保范围, 规定担保条件, 形成管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。

(2) 拓宽融资渠道。与地方政府履行职能和偿还前期债务等资金需求相比, 债券所筹资金毕竟有限, 因此拓宽资金来源渠道有着重要的意义。鉴于地方政府的特殊身份, 对资金来源渠道的选择关键要考虑成本因素。对于一些低成本的融资方式, 如政策性银行贷款、地方债转贷资金等, 应尽量多争取。另外, 可积极探索与社会资本的合作模式, 通过特许经营权、冠名权、广告权等城市资源的合理使用, 来充实建设资金来源。

(3) 建立债务偿还与追责机制。按照审批人、担保人与责任人相统一的原则, 建立责权利相结合的债务偿还与追责机制。加强项目的可行性研究和经济效益论证工作, 减少债务融资和投资决策的主观随意性, 为债务偿还提供切实的保障。建立健全债务追责制度, 明确各级政府对政府性债务风险的责任, 并将各地政府主要领导人确立为本级政府性债务管理的首要责任人, 做到“谁主导、谁偿还”, 使政府债务有了追究的责任对象, 这就从组织上为解决政府债务问题提供了保障。

4.完善干部考核机制

(1) 建立政绩考核体系。将地方政府债务的借与还同时纳入政绩考核范围, 建立一套全面、科学、多层次、多方位、包括含量化指标和定性指标在内的政绩考核体系, 尤其是注意对其基本职能履行方面的考核, 以促使地方政府树立正确的债务观念。在发展经济的同时, 必须结合自身的偿债能力, 慎重考虑举债的风险程度, 以减少地方政府因单纯追求经济规模而引发的过度负债, 在实现经济发展的同时, 兼顾文化、服务等方面的社会综合发展。

(2) 加强领导干部任期的经济责任审计, 将政府债务管理纳入其审计范围。政府债务审计应作为地方领导任期经济责任审计的重要组成部分, 审计机关可采用定期与不定期审查相结合的方式, 加大对专项资金、重大工程的审计力度, 严肃查处个人腐败、搞“形象工程”、“政绩工程”等现象, 有效地监督各级政府债务的合法性、真实性, 以及债务的发生、使用和偿还等情况, 保障债务使用的效率和效果, 促进诚信、廉洁、重责任政府形象的建立。

5.强化债务监管

国外对地方政府债务管理较成熟的实践证明, 完善的风险预警和监控体系, 对有效防范债务风险起到了重要作用。我国可借鉴国外的成功经验, 结合自身特点, 加强对地方政府性债务的有效监管。具体可从这几方面入手:

(1) 硬化预算约束。地方政府债务的有效管理必须借助相关的债务信息, 其中最为关键的是会计信息。因为债务资金的使用、债务规模的控制、债务风险预警系统的有效运作, 都以真实可靠的会计信息为前提。新《预算法》对政府预算体系实行全口径预算管理, 要求政府的全部收入和支出都应当纳入预算。这有利于杜绝预算外资金和其他非规范性收入游离于债务信息体系之外, 将政府性债务置于财政部门和人大的预算监督之下, 以增强债务透明度。但目前我国地方债的发行方式, 是实行先申请额度, 再根据实分额度调整预算。这使得地方债务的预算管理比较被动, 预算硬化约束作用受到限制。

(2) 公开债务信息。提高债务信息透明度, 是加强债务监管的重要环节。地方债务管理较为成功的国家均对债务信息的及时、透明公开提出了较高的要求。《意见》虽然要求各地方政府要将本地区的政府性债务及其项目建设情况定期向社会公开, 自觉接受社会监督, 但是未详细说明债务公开的具体内容、程度及涉及的相关地方政府资产负债表, 如果实质性的债务信息得不到公开, 监督也就失去了意义。只有切实公开必要的债务信息, 并规范人大的审核监督、各级财政的内部监督、审计部门的审计监督和社会公众的舆论监督, 及时将各级各部门的审计结果, 通过媒体、网络等平台予以公开, 确保事前监督、事中监督和事后监督共同发挥作用, 才能将各级政府的举债行为得到广泛的制衡。

(3) 建立债务风险预警指标体系。债务风险预警指标体系的建立, 可合理规划债务规模、还款期限、方式及利率水平。在监测指标的选择和指标警戒区间的数值确定方面, 可在具体分析各级地方政府债务特点的基础上, 借鉴国际经验科学选取和设定, 并对临近警戒值时如何启动相应的控制机制作出具体规定, 明确监管部门的监管职责, 以牵制地方政府债务的盲目扩张, 将债务风险的事后弥补, 逐渐转化为事前防御。

(4) 构建地方政府债务信息共享平台。随着信息技术不断发展, 政府债务监管面临新的机遇和挑战。两次全国范围内的政府债务审计虽取得了不小的成绩, 但这个过程耗费了巨大的人力、物力和财力, 且存在无法获取动态数据信息的局限。如果构建了政府债务信息全国共享平台, 该平台汇集数据分析、查询和监控等功能, 能同时满足地方政府层面和全国层面的数据联网汇总查询和统计分析的需要, 这不但可大大节约债务审计资源、提高审计效率, 还能为地方债务风险的动态监管提供可行之路。

结论

地方债务的非良性发展是我国特殊历史时期的现象, 其根本原因在于未理顺市场与政府之间的关系、不合理的财税政策和监管的长期乏力。化解、防控地方债务风险, 必须调整好三大关系, 即政府与市场的关系、中央与地方政府之间、地方各级政府之间的财税权与事权的关系。只有深化财政经济体制改革, 让政府职能更多地在公共服务领域发挥, 同时完善地方债务的监管机制, 地方债务风险的防控和良性发展才能很快实现。

参考文献

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[2]审计署2013年12月30日公告:全国地方政府性债务审计结果.

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[8]王静远.分税制视角下的地方政府债务研究[J].经济研究导刊, 2013 (32) :172-173.

化解乡镇政府性债务的研究 篇3

关键词：地方性债务；风险分析；政策建议

一、当前我国地方性政府债务的风险分析

（一）规模增长过快造成地方性债务偿债压力增大。根据国家审计署2013年12月30日发布的审计报告显示，截至2013年6月年底，地方政府负有直接偿还责任的债务为10.88万亿元，较年初增长13.09%；负有担保责任的债务为2.67万亿元，较年初增长7.22%；政府可能承担救助责任的债务为4.34万亿元，较年初增长15.12%。以上数据表明，地方政府债务规模增长速度过快、土地出让收入增幅下降等原因导致地方政府偿债压力加大以及地方政府通过信托、融资租赁等方式变相融资等现象突出。

（二）债务公开不透明，难以掌握政府债务真实情况。据数据显示，在我国地方政府债务公开上，只有14个城市公开了相关数据，占城市总数的4.2%，政府债务普遍存在债务透明度偏低、监管口径不统一、专业性差、统计信息缺失和管理不集中等问题，因而无法对政府的债务作出常规的测评和监管，更难以全面掌握政府债务的真实情况。

（三）期限配置不合理，增加贷款违约风险。2014～2015年是地方偿债的高峰期。根据统计表明，4.2万亿元地方债即将到期，地方政府面临着大批量债务集中到期的巨大再融资压力。政府贷款主要用于基础设施和城镇化建设，投资数额大，但是这些项目修建期限长，建成后收益率低，债务偿还往往只能通过再融资来解决，长期下来，负债逐渐增多。当前地方政府采取的应对措施主要包括：建立债务的防范预警机制、加强专项资金的监管力度、削减财政预算等，但成效不显著。

（四）融资平台是地方政府债务的主要来源，政府债务风险加大。截至2013年6月底，我国地方债务总额为17.89万亿元，其中主要包括地方政府、事业单位和融资平台公司的债务。从构成地方债务的主体来看，其中有6.96万亿元来自于地方融资平台，而地方政府对这其中的58.47%的债务负有直接偿还的责任，总量约合4.08万亿元。从地方融资平台的运营结构方面来看，地方融资平台存在政企不分、公司治理落后、资本金虚增、资产负债率高且偿还能力弱等问题可能加大政府债务的风险。

二、化解地方政府债务风险的政策建议

（一）调整债务结构，保证地方政府性债务的合理增长。防止地方性债务的持续走高和风险积累，关键是要转变经济的发展方式和优化经济的结构。当前我国城镇化、基础设施改善的发展空间仍然很大，地方政府的债务融资需求较大，因此我国在地方政府性债务融资过程中需要有效甄别，建立合理的债务模式，避免不必要的地方债务，有效控制债务总量的同时，保证地方经济的均衡发展。

（二）落实政府性债务监督体系，防范债务风险。严格按照《意见》要求，规范地方政府债务行为，划清企业和政府的债务界限，设立一套控制有度、管理有方、监督有力的监管体系，公开债务发行和偿还情况，及时发现问题，把隐性债务显性化，接受社会监督。

（三）加强对存量债务的管理，解决资金期限错配风险。一是规范政府融资平台。各部门要对高成本的存量债务进行有效的分类处理，优化债务的期限结构，有效化解地方的债务风险；银行业等金融机构要加强对融资平台公司的贷后管理工作；财务部门、发展改革部门、金融机构等要加强对融资平台募集资金引流、监管，建立政府地方债务融资平台的管理和风险预警机制。二是建立期限债务的清理偿还机制。综合考虑政府的财政、项目收益、债务主体、债务用途等各方面因素，依照“分类管理、区别对待、逐步化解”的原则，分门别类处理政府的债务。三是建立政府债务的总体规划，做到科学借债与有序还债。根据债务风险预警的情况，一方面政府要作出债务总规模和债务结构的中长期规划，根据大环境经济形势、政府建设项目的收益状况及政府财政承受能力，建立起政府债务的总体筹资规划。政府债务的总体筹资规划要做到高瞻远瞩，要具有科学性、创新性、安全性、可行性。确保政府债务借得恰当、用得正确、还得舒心。另一方面政府要制定债务的偿还计划，安排好偿还来源，让债务处于一个合理的负担水平。

（四）积极拓宽融资渠道，创新融资模式。为了有效防止风险聚集，地方政府应积极寻找多种融资模式，一是积极推广使用PPP融资模式，鼓励社会资本通过PPP模式更多进入公共服务领域，激发市场活力；二是鼓励企业通过银行贷款、企业债、中期票据等市场化融资方式参与公益性项目建设；三是健全多层次资本市场体系，多渠道推动股权融资改革，发展并规范债券市场，提高直接融资的比重，推动中国金融机构格局的转变。

参考文献：

[1] 王娜.我国地方政府性债务风险的成因及其法律规制[J].成都行政学院学报.2012（05）

地方政府化解债务风险众生相 篇4

一、财政部明确了六种常见隐性债务化解举措 （一）财政部《地方全口径债务清查统计填报说明》中第十五条“债务化解计划”提到了六条常见的债务化解举措，分别为（1）安排财政资金偿还；（2）出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还；（3）利用项目结转资金、经营收入偿还；（4）合规转化为企业经营性债务；（5）通过借新还旧、展期等方式偿还；（6）采取破产重整或清算方式化解。

可以看出，以上六种债务化解措施中，财政预算拨付、转为经营性债务、资产转让以及借新还旧等是比较常见的化解方式，其中最主要的路径便是将短期债务置换成政策性银行的低息长期债务、将非标融资置换成低成本的债券融资和银行贷款融资。破产重整由于会对地方政府信用以及其它城投平台造成冲击，因此对该方式一般会比较谨慎。但即便如此从长期来看地方融资平台的兼并重组应是不可避免的一个方向，事实上 2018 年 9 月中共中央和国务院印发《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》对此便有明示，近期也有部分地区提及了这一举措。

二、国开行参与化解地方政府债务的尝试简析 国开行在融资平台的产生以及当前地方政府债务的化解过程中均起着重要作用。可以说从历史上来看，每一次经济下行和风险化解阶段均有其身影（详见 2019 年 9月 30 日的报告政策性银行再次被寄予厚望）。

（一）2008 年金融危机期间，国开行所开创的“地方融资平台+捆绑贷款+先贷款后开发”模式有效地解决了地方政府的财政问题，不仅为地方政府融资拓宽了思路，也打开了地方政府开启基建浪潮的大门。2015 年经济低迷时，国开行主导的棚改项目亦成为一剂猛药。

（二）这两年来国开行也在尝试帮助地方政府化解债务风险。事实上，化解债务风险本身便是一种融资方式，如此债券压力减轻的地方政府将更有动力去进行融资，同时在低利率环境下，国开行本身也有动力去这样做。国开行的参与方式主要是前面提及六种化解举措中的借新还旧或展期等。目前关于国开行参与化解地方政府债务风险的区域主要有江苏镇江、湖南湘潭、湖南常德、湖北、山西、青海、贵州遵义以及湖南永州等地区，虽不具有普遍性，但是对于债务压力较大的地区，国开行的确在积极参与，且有重要作用。

三、部分地区政府债务化解路径汇总分析

（一）

云南省：利率高于 6.50% 的融资必须置换掉、限制非标融资 云南省的做法是要求（1）云南省属国企应降低杠杆率；（2）将高成本融资、非标融资全部置换或还掉；（3）省属国企之间不得相互借款、担保；（4）省属国企业不能向私企贷款、担保。2020 年 6 月 16 日，云南省国资委印发《宗国英常务副省

长在<云南省国资委关于省属企业到期债务情况的报告>上的批示抄清 》，云南省宗国英常务副省长 6 月 11 日在省国资委《关于省属企业到期债务情况的报告》批示如下：1、所有国企都必须牢记严控新增债务，特别是云投（云南省投资控股集团）、城投（云南城投置业）、建投（云南建设投资控股集团）和云天化（云天化集团）。其中云天化（600096.SH）、云南城投（600239.SH）均为上市公司。2、所有高于 6.50%的利率必须千方百计换掉，并严禁再有类似。3、所有信托、资管及其他类的都要全部置换或还掉。4、所有省国企之间今后严禁相互借款、担保，更不能向私企借款、担保，违者依规严处。5、择日召开省国企领导人会，安排部署这些意见。可以看出，这里面仅说置换，但置换的路径并未提及，实际上贵州省的一些做法可能会成为示范，即通过资本市场和政策性银行的低成本资金来进行置换，在此其中商业银行的信贷资金也有望成为云南省非标融资的替代选择。

（二）贵州省：政府债务维稳成政治任务，中长期通过资本市场化解 贵州省的政府债务问题可能不会比云南好到哪里去，2015 年之后贵州省的政府债务压力不断增大，而近年来贵州省政府债务风险的持续暴露更是加大了贵州当地各类企业特别是城投平台的融资难度。2017 年 12 月 22 日，财政部还通报了江苏和贵州两省的多起地方政府违法违规举债担保问题。可以说对于贵州地区而言，债务“维稳”已经成为一项政治任务，而中长期内通过资本市场化解债务风险也已成为贵州省比较明确的方向。、2015 年便提出新增债务综合融资成本不得高于 10%、低息债务置换 早在 2015 年，贵州省政府便出台了《关于加强政府性债务管理的实施意见（试行）》，明确以下几点：（1）政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借；（2）债务高风险地区新增政府性债务必须减少相应的存量债务；（3）市县两级政府对其举借债务负有偿还责任，省政府实行不救助原则；（4）在建项目原则上不得举借综合融资成本高于 10%的债务，禁止举借综合融资成本高于 15%的债务。、贵州省近年政府工作报告均提及政府债务化解问题 2015-2020 年的贵州政府工作报告对其地方政府债务问题均有所提及。例如，2020 年 1 月 15 日，贵州省省长谌贻琴在贵州省 2020 年政府工作报告中提出“严格

落实债务管理‘七严禁’、‘八个一批’和 14 条措施，用好债务风险应急资金池，组建省级国有资本运营管理公司，积极推进债务展期重组，有力化解隐性债务……推动平台公司市场化转型，有效盘活存量资产”。、推出债务维稳举措和争取国开行化解试点（1）2019 年 4 月 11 日，贵州遵义市市长魏树旺在拜会国开行贵州省分行行长李刚时表示，希望国开行能将遵义作为参与地方发展和债务化解的试点城市。（2）2019 年 10 月 18 日，为重拾市场对投资贵州地区企业债券的信心，贵州省地方金融监督管理局在上交所举办贵州省债券市场投资者恳谈会，贵州省副省长谭炯（前工行副行长）表态称“会进一步利用省级资本运营公司，助力化解政府隐性债务风险；省级债务风险化解周转资金将重点用于融资平台公司偿还到期债务，推动金融资产管理公司对融资平台到期的债务进行收购重组、整体化解”。2019 年 12 月 25 日，茅台公司便发布公告称“拟通过无偿划转方式将持有的公司 4%股份（市值约 550 亿元）划至贵州省国资运营公司（成立2014年、注册资本600亿元、股东为贵州金控）”，这里的省国资运营公司与 10 月 18 日贵州省副省长的讲话刚好相对应。要知道贵州省国资运营公司既可以成立风险基金，亦可以成为债转股实施机构，还可以借助金融机构加杠杆，可以说以茅台一己之力化解盘活整个贵州省隐性债务的路径已十分清晰。、中长期力求通过资本市场化解 2020 年 1 月 9 日，贵州省发布《关于促进贵州资本市场健康发展的意见》，尽快目前还处于初步实践中，且成效上可能要打很大折扣，但从中长期角度考虑到利用资本市场化解债务风险，这一举措很可能会成为全国大部分地区值得借鉴且必须选择的一个方向，考虑到资本市场已成为国家战略，通过资本市场化解债务风险理应成为共识。有鉴于此，贵州省在意见中推出以下几条相应举措：（1）力争在十四五规划底，在境内外资本市场上市和新三板挂牌企业累计达 100 家以上，省区域性股权市场新增挂牌企业 1000 家以上，推动产业投资基金、创业投资基金和证券投资基金等各类投资基金规模翻一番。（2）通过增加中长期债务比例、降低短期债务比例来优化债务期限结构。（3）通过合并、划转、并购等多种方式进行国有企业兼并重组，形成一批公开市场信用高评级企业。（4）、向平台公司注入能够变现或有稳定

收益的资产，并及时给予确权，通过作价入股、转让出售等多种形式提升政府投融资平台公司债权融资资信，并探索将费用性支出转换成资本性支出。（5）支持符合条件的企业到境外发债和融资，鼓励在黔各金融机构加大对省内各类企业债务融资工具的认购力度。（6）发行用于市场化债转股的企业债券，支持能源、化工、交通运输等行业重点国有企业率先开展债转股试点，积极培育债转股企业通过 IPO、定增、并购、新三板转让等方式提升资产价值。

（三）江苏省：严控融资成本和担保范围、出清高成本债务和限制非标融资 1、盐城：清退成本 超过 8% 的债务融资 2020 年 3 月 20 日，盐城市政府要求各市属企业开展融资情况自查自纠工作，并制定成本 8%以上融资清退工作方案、要求清退工作要在 2020 年底完成。实践中，盐城一些优质的市级国企提出了更高的要求，如最高不超过 6.50%。而在盐城政府隐性债务化解的方案中，还包括通过一般公共预算安排、出让城市经营性土地、统筹土地占补平衡指标交易收入、处置有效资产化债等路径以及“新增财力 20%、土地出让收入 20%、土地指标交易收入 20%”的硬性要求。、泰州：限制国企担保范围、控制国企新增债务融资成本 2020 年 4 月 2 日，泰州市财政局和国资委联合发布《关于加强国有企业资金出借、融资担保管理工作的通知》，对国有企业的对外担保、出借资金以及融资资金成本等给予明确限制，具体如下：（1）全市各级国企原则上仅能向各级政府履行出资人职责的国企及其全资、控股子公司出借资金或提供担保。（2）国企由于历史原因形成的对非公有制企业担保所发生的代偿，必须及时通过法律等途径追偿，保全资产。（3）市级国企每笔新增债务年化成本原则上控制在 6%以内，市（区）级国企每笔新增债务年化成本原则上控制在 7%以内，各市（区）级下属园区国企每笔新增债务年化成本原则上控制在 8%以内。、常州：严控债务融资成本上限、出清高成本债务、限制非标融资 2020 年 4 月 8 日，常州市政府拟定了《关于加强政府性债务融资成本管控的通知（征求意见稿）》，提出以下几点要求：（1）推动国有平台主体信用升级，增强直接融资能力。（2）从严控制新增债务融资成本上限。（3）用好用足中央和省支持政

策，运用金融机构提供的金融工具，做好到期债务的展期、接续，严格限制使用信托、融资租赁等非标类融资工具。（4）抓住当前成本持续稳步下行的有利窗口期，优化调整存量债务结构。（5）市级年内 7%以上的高成本债务全部置换出清，辖市区年内对 8%以上的高成本债务全部置换出清。（6）市本级平台公司 2020 年新增五年期以上各类融资工具成本最高不得超过同期同档 LPR 报价上浮 15%（目前 5 年期以上 LPR 为 4.65%、意味着最高不能超过 5.35%。各辖市区自行制定债务融资成本管控政策，但原则上不得高于同期同档 LPR 上浮 20%（1 年期不超过 4.62%以及 5 年期以上最高不超过 5.58%）。

（四）重庆市：两轮政府债务的化解具有一定代表性，但过程并未结束 重庆的发展以及地方政府化解在中国具有代表性。自 2014 年地方政府隐性债务化解成为国家主要政策导向以来，重庆地区大致是经历了两轮政府债务化解的过程，即 2014-2015 年以及 2019 年至现在。、2014-2015 年：重庆地区政府债务化解的小试牛刀（1）2002-2006 年期间（黄奇帆 2001 年入主重庆），重庆市政府着手整合政府资产，形成了市场上所熟知的“八大投资平台”和一家地方 AMC，即重庆市高速公路发展、重庆市高等级公路建设投资、重庆市城市建设投资、重庆市建设投资、重庆市水利投资、重庆市水务集团、重庆市开发投资、重庆市地产集团和重庆渝富资产经营。（2）经过一系列整合、确权以及资金注入的过程后，重庆八大投获得了飞速的发展。但是 2008 年金融危机以及各地推出的大规模的基建投资计划，使得各地城投平台债务率大幅上升，重庆也不例外。2010 年 6 月 10 日国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发（2010）19 号），明确提出严禁地方政府提供违规隐性担保，意味着政府融资平台开始需要谋求转型。（3）2012 年上半年的重庆市经济工作会议上，黄奇帆提出将重庆八大投资平台整合成五大投资平台（每个平台几乎均有较多的土地储备和非常可观的土地出让收入），具体为重庆市高速公路集团、重庆市城市交通开发投资集团、重庆市地产集团、重庆市建设投资集团和重庆市水务资产经营。（4）2014 年国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发（2014）43 号），标志地方政府隐性债务的清理工作正式开始，重庆在期间也采取诸如发行期限长和成本低的地方政府置换债务、提高土地出让收

入对市政府财力的支持、通过 PPP 模式和政府购买服务降低政府债务等多项措施。根据黄奇帆当时多次讲话内容来看，2014 年重庆推出了 1300 亿元的 PPP 项目、并减少了 1000 亿元的债务，这其中数字上的巧合想来并非偶然，重庆市的债务率也从2012 年底的 92.75%降至 2014 年底的 77%。、2019 年-至今：重走回头路 2014-2015 年的政府债务化解之路并非终点，只是在某种程度上延缓了政府债务风险的爆发，并没有从根本上将债务消除，因此进入 2019 年以来重庆地区的政府债务化解仍是一段漫长的道路。（1）此时的重庆除拥有五大投资集团之外，还拥有两家地方 AMC（渝富资产经营管理和渝康资产经营管理）以及重庆国际信托、重庆农商行、重庆银行、重庆三峡银行、富民银行等五家金融机构，实力相对以前更强、债务压力也更重。其中两家地方 AMC 预计将在重庆市政府债务化解的过程中起到不小的作用。（2）2018 年 8 月，中共中央国务院印发《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发（2018）27 号），随后各地区纷纷印发《实施意见》，重庆也不例外，并开启新一轮隐性政府债务化解的进程，但大都是重复 2014-2015 年。、最新举措：推动区县级投融资平台转型 2019 年 11 月 6 日，重庆市政府发布《关于深化区县国企国资改革的指导意见》，以规范区县级投融资平台的融资行为，可以视为化解债务风险的重要举措。但是我们需要明白这些举措短期内应不具有实操性，而只是中长期方向。（1）推进区县国企市场化专业化重组，推动各区县所属同质或关联企业横向联合、纵向整合，进行专业化重组。其中区县国企实际管理层级原则上控制在 2 级以内，最多不超过 3 级。并强化国企负债规模和资产负债率双重管控。（2）对不具有竞争优势的一般市场竞争性领域的企业，采取改制转制、兼并重组、资产转让、股权转让等市场化方式改革重组。（3）对长期未实际经营的空壳公司，以及资不抵债、扭亏无望、生产经营难以为继的严重亏损企业，依法关闭、退出。（4）全面清理投融资平台公司债务类型、成本、期限结构，制定并落实全口径债务化解方案，分类妥善处置（按合同协议约定或筹集资金偿还）。（5）区县政府及其所属部门和单位不得为平台公司融资提供任何形式的担保和承诺，不得安排任何单位为平台公司“借壳”融资，不得利用公益性资产和储备土地融资，不得将预期土地出让收入作为平台公司偿债资金来源。

（6）平台公司不得利用没有收益的公益性资产、不具有合法合规产权的经营性资产进行抵押质押贷款或发行信托、债券和资产证券化产品等各类金融产品，不得重复利用各类资产担保融资，不得与政府信用挂钩。（7）对区县政府及其所属部门和单位注入的公益性资产，依照规定直接划转收回；对存量区县政府债务形成的公益性资产，在发行政府债券置换存量政府债务后收回；对平台公司其他公益性资产，通过注入有经营性收入资产置换等方式逐步收回。（8）推动区县平台公司重组整合，每个区县确定的公益性项目建设单位最多不超过 3 家。清理空壳类平台公司，对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，按照法定程序予以撤销。（9）实体类平台公司剥离政府融资职能后，通过兼并重组、整合归并同类业务等方式，转型为基础设施、公用事业、城市运营等领域市场化运作的国有企业，积极主动参与全市及各区县城市提升行动计划。

四、为何各地频频限制非标融资？ （一）非标融资成本较高 从云南省、江苏省今年以来的动作来看，化解债务风险的首要任务便是严格限制和压降信托、资管计划、融资租赁等非标融资，其背后的原因便是非标融资成本较高且链条往往较好、风险较大。多数非标融资渠道穿透后的资金来源为商业银行，这无形中拉长了融资链条、加大了风险排解难度，而正是由于链条较长、风险较大，且多是为了规避监管，意味着非标融资的成本实际上非常高。因此限制非标融资实际上是为了降低地方政府的债务融资成本。那么非标融资的成本究竟有多高呢？我们这里以两组数据进行说明。

（二）2017 年信托与融资租赁平均利率分别高出银行贷款 2018 年 2 月 1 日，由清华大学经管学院中国金融研究中心、财经头条和企商在线（北京）网络等机构联合发起的中国社会融资成本指数研究项目披露了中国社会融资成本指数，2017 年信托和融资租赁的融资成本分别高达 9.25%和 10.70%，较银行贷款分别高出 265 个 BP 和 410 个 BP。虽然相较于 2017 年，目前市场利率水平已经处于相对低位，但考虑到银行贷款利率平均在 5.50%左右，按照相近的利差空间，预计信托和融资租赁的融资成本至少也分别在 7%以上。

可以看出 2017 年以来监管部门着力打击的对象大都是融资成本较高的领域，如小贷公司、P2P、保理、融资租赁、信托等等，实际上严监管的目的表面上看是为了防风险，防风险的目的则是为了降社会融资成本。

（三）2019 年以来，信托与银行贷款的利差空间稳定在 150BP 以上 今年一季度，金融机构一般贷款加权平均利率和新发行信托产品平均利率分别为 7.29%和 5.48%，相差 181 个 BP。而从历史平均水平来看，信托融资成本与贷款利率的利差空间在 60BP-247BP 之间，平均为 133BP，但近期稳定在 150BP 以上。特别是 2019 年以来，新发行信托产品收益率已由 2018 年底的 8.10%左右降至目前的7.30%左右（下降 80BP），而一般贷款平均利率则由 2018 年底的 6.19%降至目前的5.48%（下降 71BP）。可以看出二者的下降幅度较为接近，利差空间也比较稳定。

五、主要结论

（一）从目前的实践来看，各地化解政府隐性债务的路径大都相似，很难超出财政部例举的 6 个常规措施，但是在当前市场利率处于相对低位的情况下，通过债券市场、银行贷款来置换高成本的非标融资并限制融资成本以及限制国有企业对民营企业的借款和担保成为普遍选择。

（二）以上事实能够直接表明当前阶段，非标业务受到严格监管，且在资产端层面也受到明显约束，信托行业、融资租赁与保理行业的生存空间会受到明显挤压，但债务并不会凭空消失，在非标融资空间被挤压且债券市场短期内亦难以明显放量的情况下，商业银行自然而然会挤身其中，成为最为重要的替代选择，这对商业银行而言应是一个业务机会，即置换融资类业务。

（三）考虑到地方政府隐性债务的规模较为庞大（根据我们的估算、大致为 40万亿左右），意味着地方政府债务的化解将是一个非常漫长的过程，当前的化解手法大多也只是延缓而非从根本上解决问题，这意味着在政府债务化解的过程中实际上也是政府和市场之间的博弈过程，其中必然会蕴含着很多业务机会。

（四）平台公司的整合和地方政府隐性债务的化解是一个比较明确的方向，其中在涉及该类业务时，应严格遵照《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发（2018）27 号）的要求，这是总纲领和中长期方向。

化解乡镇政府性债务的研究 篇5

在日常生活和工作中，越来越多人会去使用报告，报告中涉及到专业性术语要解释清楚。你还在对写报告感到一筹莫展吗？下面是小编为大家整理的关于乡镇政府债务管理和“三公”经费的自查报告，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

为了切实加强我镇政府性债务的和“三公”经费管理，防范和化解政府债务的风险，有效控制“三公经费”。黄钟镇根据贵局《关于开展乡镇、中小学公务经费和债务管理专项检查的通知》(即万财办发【XX】26号文件)精神。镇党委、政府高度重视，立即行动，于XX年7月10日召开专题会进行安排部署，认真细致地开展自查工作。现将今年1至6月的债务和“三公”经费的支出自查情况报告如下：

一、债务情况

我镇由于历史原因形成了严重的高额负债，制约了当前农村经济发展，影响了社会稳定和乡财政困难。截止XX年12月我镇的债务余额为5985万元，XX年1至6月余额为7163万元。新增额1178万元，(分别为：偿还社会借款本金4816万元、利息860万元、行政超支43万元、(其中：场镇总体规划地质灾害评估费3万元、行洪论证费2万元、冉家坝新村征地补偿费4万元、城乡综合治理10.6万元、办公电费及场镇路灯费2万元、信用社贷款利息4万元、弥补日常办公支出17.4万元)，支付黄(钟)中(坪)公路“7.17”水毁工程欠款130万元、黄长路(长虹村段)抢险工程53万元、冉家坝新农村建设工程款40万元、吴家沟村级阵地建设12万元，截止XX年6月31日，银行结存109万元(银行实际存款461万元，扣除XX年末记账本金508万元、偿还本息156万后的银行存款余额352万元)，按照上级的指示和要求，党委政府结合我镇实际情况，主要采取了以下主要措施：

1.落实专人，规范管理。由于我镇政府性债务形成时间跨度长、额度大。镇党委、政府高度重视债务管理，始终坚持严格规范管理。我们按照市委、市政府和相关主管部门的文件精神的要求，镇党委、政府安排落实专人进行债务业务的`管理，制定实行票据、款、公章分离的债务管理运行管理机制，杜绝管理漏洞，要求每天扎帐，并做好当天债务的明细账，同时对还款实行提前一个月预定计划，便于安排资金筹措，严格执行新增社会借款按报批程序报批的债务管理规定，坚持借款先申请，同意后再借款还款。单笔还款1万元以上的社会借款支出均实行转账支付，无违规举债行为。

2.认识到位，责任明确。始终充分认识到加强债务管理的重要性和紧迫性，牢固树立了债务风险意识，切实推进债务管理，增强公共财政保障力。充分认识到消化乡镇债务是乡镇自身的责任。明确政府是责任主体，各级干部都是具体责任人，做好稳控，确保债务秩序正常义不容辞。通过努力采取各种措施加强债务管理，确保债务运行有序安全。

3.强化宣传、降息减债。为了减少债务，针对我镇债务运行实际情况和债务结构，结合市委、政府的文件精神，我镇积极宣传，争取债权人的理解支持，经过艰苦工作，取消借款期限不满一年利息，满一年以上按月息1.5﹪计算，彻底改变了不良债务的高速增长，解了财政支出压力。

二、公务经费情况

我镇一贯坚持厉行节约，严控“三公”，按照建设节约型政府的目标，严格控制“三公”经费的支出，在公务接待坚持“热情大方，节约开支”的原则，搞好接待工作。制定了一系列接待制度和接待标准。在差旅费、招待费、租车费等公务费的开支上实行四级审核制度，先由财政所出纳初审票据的真实性，再由分管财政领导审核报销标准，再由镇纪检书记审核事由的真实性，最后由镇长一支笔审签。大额支出实行集体研究，书记、镇长双签制度，规范管理。到XX年6月底我镇“三公”费用总额为：财政经费拨入指标15万元，公务招待费16.6万元，公务租车费为7.5万元。

三、存在问题

一是政府公务经费不足，难以维持正常办公开支需要。

二是政府负债沉重，运转艰难，严重影响各项工作的开展。

三是经济社会发展滞后，自身无财力支撑，债务化解难度大。

四、下步工作

进一步加大对相关政策文件的执行力度，切实加强债务管理，确保规范有序。始终坚持厉行节约，完善相关制度机制，严格控制“三公”支出，树立政府良好形象。

化解村级债务的调查与思考 篇6

一、村级债务的现状

2003年下半年，按照全县统一部署，秭归县**镇组织化债专班进村开展工作，经过近两个月努力，锁定全镇村级债务，债务总额390.82万元，债权495.85万元。从债务构成来看，主要由“普九”、公益事业两大债务组成。其中，“普九”债务为108.35万元，将近占债务总额的三分之一。而债权构成则相对简单，主要是农民需上交的往来款、“三提五统”、集资和税费的各种“尾欠”。从数据上看，村级债权大于债务，化债时“收”“支”应该基本持平。但目前各村依然债务压身，向村集体讨账的现象时有发生，并出现讨账者要跳楼的闹剧。一村主任说：“这几年过年如同过关，向村里要账的人很多，有本村农民、经营户，也有外地包工头，还有其他怀揣条据的索债人，商量的、求情的、威胁的，甚至在村委会寻死觅活的，什么样的人都有。”他苦笑着说：“就是真有人跳了楼，村里也还是拿不出钱。”事实上，不少村书记、主任过年都如同过关。

村级债务为为何尝还不了，大致有以下原因 ：一是村级债权没有得到维护，农户尾欠款无法收回；二是村里经费主要来自财政转移支付，只够维持运转；三是国家为村级债务的买单还只限于“普九”债务，对公益事业债务还没有“说法”。到2008年低，国家共为**镇下拨化解“普九”债务资金91.87万元，虽然一定程度上减轻了各村债务负担，但债务压力依然不轻。全镇村级债务还有近300万元，11个村平均债务不会低于10万元，仅向家湾村就还有54万元。

二、村级债务对农村社会的影响

村级债务就像一个发酵的面团，问题会逐渐膨胀。因为村级债务涉及面广，既牵连到村集体，又牵连到农户；既涉及村内，又涉及村外；不仅影响村委会的运转，还影响村干部和农民的心态。

秭归县2003年的化债不算真正意义上的化债，只是将村级债务进行了一次全面的清理锁定。应当说，将原来的“糊涂帐”变成了一本“明白帐”。但6年时间过去了，由于国家没有对村级债务的化解出台明确的政策，各村实际的化债工作进展不大，而且，受03年化债工作的影响，“明白帐”又变成困惑干部群众的“糊涂帐”，让村干部和群众的心态发生了变化。一是村集体的债权得不到维护，化债没有经费保障。03年，**镇向家湾村共锁定村级债务58.2万元，同时锁定债权63万元。当时，村干部还有相当高的兴致，认为把农户的尾欠款收起来，再尝还债务应当没问题。所以，村里在锁定债务时积极性很高。但结果是一等再等，因为农村稳定的需要等原因，没有得到上级向农户收取尾欠款的许可和支持。彭家坡村文书说，国家没有政策，上级没有发话，村民的38万尾欠款至今也就搁着没有收。因此，村集体的债权没有及时得到维护，村里也就没有资金尝还债务。

二是债务问题引发多方矛盾。没有钱还债，村集体与农户或其他单位、个人的矛盾就越来越深，村里工作也自然时常受阻。债务锁定后，村集体为包括农户在内的所有债权人出了具，部分村还作出了还债的承诺。因此，债权人就满怀希望向村集体索债。当村集体无法还债时，矛盾就被激化了。同时，在清理债务时，为方便起见，有的村还在农户中相互转账，造成农户间形成债务关系，引起农户间的矛盾。少数包工头由于从村集体拿不到钱，成为农民的众矢之的。而当时为修路等四处借钱的村干部更是有苦难言。**镇一名叫向立建的原村干部上世纪九十年代代表村集体从一个体户手中借款3万元用于公益事业建设，这笔钱村集体一时无法还上，结果他离职后仍不得安宁。2005年，债权人在讨债无果的情况下，差点用氧割机切了他家的门。直到去年国家“普九”化债，还了该债权人的部分钱，向立建才有所安宁。

三是农户尾欠款久拖不决，群众不满意。03年秭归全县的债务锁定，既让群众清楚了村集体的家底，也让他们知道了谁还有“三提五统”、农特两税的尾欠款，谁没有交清村集体譬如“普九”建校、修路架桥等公益事业的集资款。但时过多年，部分农户该交的尾欠款至今没交，导致群众以为是要免掉。在过去基本没有国家投入的情况下，村民办学校，兴公益，多数人吃了苦，尽了力。现在，少数人欠多数人的帐不还，多数人自然不满意。村民说，过去我们一样穷，但我们听国家的话，哪怕勒紧裤带，我们也没有少国家和村集体一分钱。为什么总是老实人吃亏？除了真有困难的少数人以外，尾欠户中，有干部家属，更多的是霸道无赖之人。早晓得他们不交没事，我们原来也可以不交。无尾欠的群

众还不时听到风凉话，让他们心里更加不平衡。个别村民甚至提出村里应该返还他们当初所缴的集资款。近两年，国家主动承担了农村“普九”的债务，但群众反响不一，认为当初“普九”集资人人有责，无论到何时，该交的一定要交。群众的公平意识表现得较强烈。

三、对村级化债的几点建议

首先，国家应当及时出台明确的化债政策。从当前农村现状

看，化解村级债务已迫在眉睫，浏览媒体的相关报道，很多地方已开始了化债。但在国家对村级化债还没有出台明确的政策前，各地化债的方式不一样，有的地方因为化债已经引起了新的矛盾。村级债务大多是历史问题，多数是税费改革前农村办学和兴办公益事业举的债。责任谁负，怎么负，国家应该有政策。目前，国家已承担了“普九”债务，但整体政策没有出台，这也是导致各地或驻足观望或无从下手等造成化债进展不顺的主要原因。

其次，村集体要加强造血功能，主动化债。目前，村集体普遍经济困难，财政转移支付仅够维持运转，但债早化早安宁。从部分地方化债的方式看，有发展企业盈利还债的，有依靠集体土地变现还债的，不管那种方式，只要群众理解支持，不引起新的矛盾纠纷都是可行的，主动还债，不等不靠，有利农村社会的稳定。

浅谈地方政府性债务与化解 篇7

在当今国内外形势复杂多变的时期, 地方政府性债务是当前各级政府面临的重大问题, 如何有效地化解这些债务, 防范新增债务, 是一项社会各界都十分关注的问题。2014年3月5日, 国务院总理李克强在十二届全国人大二次会议上代表新一届中央政府做政府工作报告时强调“抓紧研究调整中央与地方事权和支出责任, 逐步理顺中央与地方收入划分, 保持现有财力格局总体稳定。建立规范的地方政府举债融资机制, 把地方政府性债务纳入预算管理, 推行政府综合财务报告制度, 防止和化解债务风险”。

近日, 国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》, 全面部署加强地方政府性债务管理。多年来地方政府举借政府性债务, 在促进我国经济社会发展、加快基础设施建设和改善民生等方面发挥了积极作用。从审计结果看, 目前我国政府性债务风险总体可控, 但在债务举借、管理和使用等方面也存在一些需要解决的问题, 有的地方存在一定的风险隐患。《意见》强调, 要全面贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神, 按照“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”的原则, 建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制。

从目前的情况看, 我认为, 有效防范和化解债务风险, 必须做好以下五点:

一、要明确债务化解责任主体, 加强地方政府对地方政府性债务的重视

化解地方政府性债务, 必须首先明确债权债务关系, 确定化解债务的责任主体。由于我国的地方政府性债务绝大多数都是各级政府在本地区社会发展和经济建设中发生的, 因此, 各级地方政府就是本级政府债务的责任主体。要按照“谁借款、谁还款、谁担保、谁负责”的原则, 明确责任, 在举债时就确定偿债责任主体, 由责任主体承担债务偿还任务, 要进一步完善责任制, 属于哪一级政府的债务, 就由哪一级来偿还。除非特殊情况, 不允许债务在上下级政府之间划转。只有这样, 才能加强地方政府对地方政府性债务的重视, 才能增强地方政府的债务风险意识, 提高其化解债务的积极主动性。

二、深化财税管理体制改革

从根本上说, 导致近年来地方债务规模膨胀, 风险凸显的原因还在于现行的财税体制不完善。始于1994年的分税制改革, 尽管取得了很大的成就, 但也带来了一些问题。财政部长楼继伟在接受新华社记者采访时表示, 目前中国中央地方政府事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范, 一些应由中央负责的事务交给了地方, 一些适宜地方负责的事务, 中央承担了较多支出责任, 中央和地方职责交叉重叠、共同管理事项较多。楼继伟表示, 改革的方向就是在合理划分中央地方事权和支出责任基础上, 适度加强中央事权和支出责任, 减少委托事务, 中央和地方按规定分担支出责任。同时, 通过转移支付等手段调节上下级政府、不同地区之间的财力分配, 补足地方政府履行事权存在的财力缺口, 实现事权和支出责任相适应。从目前看, 这种格局并未有大的改变, 如果不尽快对现行财税制度加以改革完善, 地方政府性债务就难以走出“清理--膨胀--再化解--再膨胀”的恶性循环。

三、深化行政管理体制改革

首先是转变政府职能。按照公共服务性政府与市场经济要求, 科学配置地方政府财力, 增强地方政府提供公共服务的能力;其次是推进机构改革。按照精简统一效能的原则, 解决机构臃肿问题, 压缩控制财政供养人员, 减轻地方政府财政负担, 防范地方财政风险;最后是创新干部考核工作。将任期内的债务增减幅度纳入干部考核体系, 防范党政领导行为短期化, 杜绝随意举债, 大搞劳民伤财的“政绩工程”, 从源头上防范地方政府性债务危机的发生。中央组织部印发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》中提出不能以国内生产总值 (GDP) 论英雄, 加强对政府性债务状况的考核, 把政府负债作为政绩考核的重要指标。

四、建立健全地方政府性债务管理制度

首先要做好归口管理。抓紧制定统一的地方政府性债务管理办法, 实现对地方债的归口管理, 扭转多头举债、分散使用、财政兜底的现象。规定财政部门全程参与政府投资项目的全过程, 改变政府投资项目经发改部门统一审批立项后, 再由财政落实项目资金, 变被动为主动;其次要健全债务监管机制。财政、审计、监察等部门要充分发挥各自职能, 加强对政府债务资金使用情况、举债项目进展情况等方面的监督检查, 对于发现的问题督促有关单位及时整改, 严格执行财政部门“一个口”审批制度, 做好债务资金的分配和管理制度, 确保专款专用, 审计部门要加强对地方政府性债务资金使用情况和偿债计划落实情况的年度审计, 项目竣工后, 必须进行竣工审计, 要将政府及其所属部门的地方政府债务状况列入领导干部经济责任审计范围, 公开审计结果, 落实责任追究和绩效考核制度;最后要建立健全偿还机制。切实增强偿债意识和风险意识, 积极建立有效的“借、用、还”的长效机制。各级政府要保持清醒的头脑, 对潜在的财政风险进行认真的调查分析, 做到心中有数。为防范地方政府出现偿债危机, 引发严重的财政危机和信用危机, 每年应通过年初预算, 年度预算超收, 年终结余调剂等方式, 作为偿还债务的资金来源, 设立地方债务风险准备金, 实行专户管理、专款专用, 确保地方政府性债务按期偿还, 增强地方政府性债务防范与化解债务风险的能力。

五、积极清理、化解存量债务, 严控新增债务

对已经形成的债务要按“分类管理、区别对待”的原则, 在摸清债务规模、种类和分布的基础上, 进行全面彻底的清理、化解。对符合经济社会发展和民生政策等要求的公益性政府性债务, 要制定具体的偿债计划, 因地制宜, 采取有效措施逐步分类偿还。随着城镇化的进程和经济建设的需要, 短期内债务规模刚性增长趋势难以改变, 这种情况下各级政府应坚决纠正经济管理活动中各种不规范的行为, 坚决阻止地方政府的投资冲动, 遏制新增债务不断增长的势头。

加强债务管理, 既要积极推进, 又要谨慎稳健。在规范管理的同时, 要妥善处理存量债务, 确保在建项目有序推进, 为经济社会发展出力, 切实防范风险。要对地方政府性债务高度重视起来, 把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署上来, 要切实履行职责, 加强协调配合, 全面做好加强地方政府性债务管理各项工作。

参考文献

[1]李克强, 2014年政府工作报告, 2014年3月5号

[2]2013年第32号公告:全国政府性债务审计结果, 审计署网, 2013年12月30日

[3]温信祥, 多渠道解决地方政府债务和融资问题, 第一财经日报, 2014年3月3日