宁波三改一拆行动简报

宁波三改一拆行动简报（精选4篇）

宁波三改一拆行动简报 篇1

第354期

宁波市“三改一拆”行动领导小组办公室编印

2018年6月19日

本期要目

●奉化区开展长汀东路两侧违法建筑二次整治拆除十多年“老违建” ●简讯

奉化区开展长汀东路两侧违法建筑二次整治

拆除十多年“老违建”

为进一步贯彻落实市、区“六争攻坚 三年攀高”行动决策部署，全面实施“城乡争优”专项行动，坚决推进“三改一拆”专项行动，奉化区于近日开展长汀东路沿线违法建筑二次整治行动。

一、提高认识，工作再部署责任再落实。此次整治行动是继4月3日长汀东路北侧违法建筑拆除后又一次声势浩大的集中拆违整治行动，奉化区岳林街道办事处在先前整治的基础上，对整治工作进行再部署，推动责任再落实。由于此次整治重点梁家墩村区块属于历史遗留违建，形成时间较长，既有外来人员出租房，1

又有正常营业的快运公司等，情况较复杂，为确保拆违工作顺利推进，工作人员事前做了大量前期工作，联村干部多次走访户主，做好拆除的思想工作。

二、强势推进，问题再整改管理再加强。按照“高效、快速、全面”的工作要求，6月8日奉化区岳林街道组织人员对长汀东路沿线违法建筑开展第二次集中整治，共计拆除违法建筑面积约5000平方米，并对长汀路两侧乱堆乱放、废品垃圾等问题进行集中整改，同时建立健全加强日常监管机制，将路长制监管手臂向长汀路延伸，确保彻底改变脏乱差的面貌。

三、广造声势，群众多支持社会多关注。此次专项拆违是奉化区打通长汀路，建设东部门户区的需要，在营造浓厚的整治工作氛围同时，奉化区通过一报两台等媒体及时进行宣传报道，积极争取群众的支持和配合。随着十多年历史的奉化区梁家墩村“老违建”被夷为平地，现场不少市民纷纷表示，从拆违行动的力度和拆违数量可以看出政府部门整治违法建设的决心。

简 讯

●江北区庄桥街道巧用拆后空间提升老镇区公共服务能力。近日，江北区庄桥街道九万里北侧闲置地块停车场完成了地坪浇筑，开始进行成标识标线设置，这里将为附近的居民提供150个新停车位。九万里北侧闲置地块，是街道自行收储的一块土地，2

原先这里违章建筑多，脏乱差问题十分严重，考虑到周边居民日益增加的车位需求和道路上的乱停车现象，街道决定在这里新建一座露天停车场。为了抢抓建设进度，街道工作人员倒排时间，四月份开始设计招投标，六月初就完成了地坪浇筑，收尾工作预计一个月内就完成；庄桥街道老镇区，原本老镇区内的破烂王、72家房客、违章建筑、违建钢棚，摇身变为现代化停车场，2017年以来利用拆后空间新增停车场10个，还有2个停车场等待建设，全部完成后，新增的停车位将达到1300个，大大缓解老镇区内停车难的问题。

●象山县大徐镇综合力量集中开展拆违整治。今年5月以来，象山县大徐镇联合国土、规划、城管中队开展违法建筑普查工作，同时借力环境卫生整治行动，对镇域公路沿线、村庄内存量违建及影响村容村貌的老旧建筑、拆后未利用地块进行全面的排查和清理。截至目前，共拆除村内违建和老旧建筑16处，共计1500平方米；利用拆后土地11处，共计2100平方米；清理脏乱差60余处，拟新建停车场5处，已完工1处，计24个车位。

●慈溪市宗汉街道精做“加减法”扮靓中横线“精品线”。今年以来，宗汉街道借小城镇综合整治的东风，大力实施中横线“精品线”建设工程，预计投入3000万元，通过“先减后加”的方法，把辖区内4.7公里中横线在拆违治乱的基础上实施绿化美化。目前，慈溪中横线沿线2家沙场被关闭，7家建筑木板堆放场被整治，道路两侧15米内40余户违章建筑被依法拆除，54户合法建筑外立面进行了改造提升，3

彻底消除了中横线宗汉段违建不良形象。下步将租用沿线11个村300余亩土地，规划设计“一带三区四重点”（中横线景观带、简约绿化区、集中居住区、特色绿化区、道路、建筑、绿化、设施）约45米宽的绿化景观带及休闲健身步道。

报送：省“三改一拆”行动领导小组办公室，市委、市人大、市政府、市政协、市纪委领导及办公厅，市委组织部、市委宣传部领导。

印发：市“三改一拆”行动领导小组成员、成员单位，各县（市）区党委、政府及管委会主要领导及“三改一拆”行动领导小组办公室及有关单位。

市“三改一拆”行动领导小组办公室

宁波三改一拆行动简报 篇2

笔者从昨天下午举行的全市 “三改一拆”行动领导小组办公室主任（扩大）会议上获悉，市政府开出了一副副“猛药”，全力推进下阶段及明年的“三改一拆”工作。

根据市政府的部署，核心区域专项拆违“清爽”整治按照“无违建”乡镇的创建标准进行整治。其中，老三区以机场路—环城南路—世纪大道—环城北路为核心区域范围。其他县（市）区、管委会可根据各地实际，从中心区域向卫星城、中心镇、一般镇和城乡接合部延伸。这一专项整治从今年１２月开始，到２０１４年６月底前完成老三区城市核心区域范围内违法建筑的拆除；２０１４年７月开始建立控违拆违长效机制，基本实现“增量全面遏制、存量有效递减”的整治目标。

除了核心区域专项拆违“清爽”整治外，开展农村“一户多宅”清理整治也是明年“三改一拆”的一个重点，尤其是历史遗留的农村宅基地“建新未拆旧”和“一户多宅”现象普遍存在，严重影响了村庄的规划建设和土地节约集约利用。为此，各地将抓紧制定出台 “一户多宅”的认定和处置办法，坚决堵住新的违法建筑，确保在清理老账的同时不欠新账。

我市还将全面深化专项拆违整治，在开展铁路沿线等违法建筑专项整治的基础上，切实加大“三沿”（沿路、沿江、沿河）整治力度，彻底拆除国道、省道、高速公路、消防通道两侧的违法建筑。同时，全面深化“五大重点”专项整治，对面积大、影响大、拆除难度大、群众反映大的违法建筑和影响项目建设的“绊脚石”和“拦路虎”将一拆到底，并做到“即拆即清”、“拆用结合”，拆出新空间。

三改一拆的问题 篇3

“三改一拆”行动是浙江省人民政府年初做出的重大决定，目前已进入实施阶段，但由此产生的问题，应该予以正视。本文主要针对农民在自家地上所建房屋的拆违，谈点看法。

其一，拆违与农民的生存权诉求。在温岭地区，农民在自己承包地和自留地上造房用于生活生产十分普遍，这些违章建筑往往是农民赖以生活的基础和条件。一刀切对农民用来生活生产的违章建筑全部拆除，使许多村民一下子没有了生活来源，基本生活都将面临困难。浙江省人民政府制定“三改一拆”政策，强调在行动中应体现促发展、拓空间、优环境、保稳定、惠民生的要求。温岭市人民政府也提出，涉及党员干部、“两代表一委员”和其他公职人员的违建，以及存在消防和质量等安全隐患的违建，城市主街道、主要道路、入城口和涉河的违建，新建住宅小区的违建等9种类型要先拆除。作为农民基本生活保障条件的部分建筑，不应成为此次拆除的重点。

其二，拆违与违建的社会和制度根源。对农民拆违，应适当考虑建筑的历史形成过程、深层社会原因和现行制度根源，在制度不公没有消除情况下，僵硬执法只能加剧社会的不公平性，危及社会的安全和稳定。我们的现实是，农民的主要财产是土地，但土地如果仅用来耕种农作物，能养活东部沿海地区的广大农民家庭吗？基本生存都是问题，更谈不上过什么小康生活。可以说，村民在部分土地上建造一些建筑用来维持生计，这是他们无奈的选择，虽然这在现行法律上并不被允许。目前温岭及浙江其他农村地区的违章建筑的产生，即基于这个社会现实，这个社会现实不改变，违章建筑这次拆除了，下次还会复建。

其三，拆违与不平等选择性执法。在有的村庄，单一片区完全拆除，其他片区维持原样，普通村民建筑全部拆除，村干部违章建筑一律保留，这种做法，是一种严重不平等的选择性执法，激起村民的极大愤怒，危及政府执法的公平和公正性，损害党和政府的公信力。拆违任务分配，应经全村村民或村民代表协商讨论，不能由部分村干部私自决定，否则将加剧村民间的矛盾和恶化干群关系，也使拆违行动很难得到配合。

拆违应该支持，但存在种种问题的拆违具体方案应该得到优化改善，改变不科学、不合理、不公平的做法。拆除农民的违章建筑应考虑村民的基本生存诉求，考虑现行制度对农民的不公和不利，考虑执法的平等性和公平性。拆除多少，怎样拆，村各片区间应有协商，不能少数村干部说了算。大家都拆一部分，完成拆除任务，同时给农民留条活路，维持生计，解决生存问题，这种要求不过分。

关于有序推进我市“三改一拆”工作的建议

“三改一拆”是贯彻落实中共十八大、省第十三次党代会精神和省委干好“一三五”、实现“四翻番”决策部署，加快推进物质富裕、精神富有现代化浙江建设的重要举措。自2013年全省启动“三改一拆”三年行动以来，杭州市充分把握时机，积极动员，领导牵好头，干部铺好路，群众配合拆，“三改一拆”工作取得了阶段性成果。截止12月27日，杭州全市共完成“三改”3976.66万平方米，完成全年“三改”目标任务的685.6%，其中：旧厂区改造完成863.65万平方米，完成全年目标的764.3%;城中村改造完成2122.21万平方米，完成全年目标的583%;旧住宅区改造完成990.8万平方米，完成全年目标的961.9%。拆除违法建筑1666.63万平方米，完成省定确保目标任务的757.6%，力争任务的694.4%。“三改一拆”将拆出的空间还绿于民，还公共空间于民，让老百姓感受到了变化，享受到了实惠。但同时，这项民生工程在具体推进过程中也暴露出一些问题，值得有关部门引起重视并加以改进，真正把这项民生工程做好、做实。

一、当前我市“三改一拆”工作存在的主要问题

1、政策细则不够完善。作为新推行的一项工作，“三改一拆”实施时间不长。“新”的特点使得“三改一拆”有着本身的不完善性，特别表现在实施细则上的缺失。与全省各地区一样，我市各县（市）、区自行制定的标准不一，有的细则不尽合理，难以执行；有的细则不够明确，执行者的主观性太强，权力难以制约。考核方式也不够科学，过多地强调数量和面积，导致为拆违而拆违，工作停留在交账应付状态，轻“改”重“拆”，不少通过“改”能解决的问题，都被一“拆”了之。

2、目标任务盲目乐观。我市不少县（市）、区由于前期各乡（镇）、街道工作推进顺利，主管部门盲目乐观，提出不切实际的考核数据，工作进度出现大跃进式的苗头。许多地方提出三年任务一年完成的目标，定期在媒体上公布各单位排名情况，形成了一种你追我赶的繁荣景象。事实上，杭州“三改一拆”的完成面积已达到全年目标任务的600%以上。然而，有些数据是由考核任务“倒着填数”得出，一项切切实实的工作在一定程度上沦为了一场数据游戏。

3、管理开发难以跟进。一是拆后管理没有及时跟进。不少拆后的建筑垃圾没有第一时间得到清理，扬尘灰沙造成空气污染。“改”和“拆”的过程管理不够严谨，不少现场成为了拾荒者的“战场”，安全隐患无处不在。二是土地“二次开发”利用政策突破难。拆违后腾空出来的土地，绝大部分属于非建设用地。按现有政策，如要进行再次开发利用，必须报批农转用手续，占用耕地的还要履行耕地占补平衡义务。在目前新增建设用地指标十分有限、耕地占补平衡十分困难的情况下，如果政策上不突破，很难有效开发利用这些空置的拆后土地。

4、不公现象时有发生。一是选择性执法难以避免。在实施拆违过程中，执法者出于个人偏好或者难易程度对某些问题视而不见，仅对部分人群或者部分违建类别甚至选择个案进行处理，尽管起到了一定的威慑作用，但执法不公损害了群众利益和政府公信力，其造成的不良影响远远大于“三改一拆”的惠民生效应。二是执行过程的不合法。从严格意义上讲，对违法建筑的认定到处置完毕，要经过较长的法定时间和多个程序。我市“三改一拆”大多在短时间内进行执法，多多少少有些违规动作，导致群众对“三改一拆”政策产生误解，进而引发抵触情绪。此外，部分走关系现象的滋生，也导致执法公正难以保证。

5、和谐稳定难以维护。与“三改一拆”密切相关的大多是社会底层的特殊群体，一是当地的困难户，违法建筑多数是自用，用于解决基本生活问题；二是外来务工人员，多数是就近租住或活动在旧住宅区、旧厂区、城中村和违法建筑里。这些人群经济相对贫困，“拆违”后若不能妥善解决好他们的基本生活问题，将人为地影响干群关系，导致矛盾升级，引发各类社会问题，影响社会和谐稳定。

二、进一步推进我市“三改一拆”工作的建议

1、进一步完善政策，组织到位。要进一步认识“三改一拆”的重要意义，尤其要统一思想，明确“拆”不是目的，而是为了更好地利用土地和空间资源，为百姓生活提升、杭州发展提质腾出空间。结合新型城镇化建设，做好科学合理的规划布局，进一步明确“三改一拆”实施细则，制定科学的考核方式，做到拆、控、建、管统筹安排。进一步优化组织，建立完善全市“三改一拆”例会制度、信息数据报送、工作日志台账、进度通报等各项制度，形成全市上下齐心协力，各司其职，各项工作有序推进的良好局面。

2、进一步优化目标，提升质量。科学制定工作目标任务，避免一窝蜂、假大空的大跃进模式，从量的突破转向质的提升，把“提质”作为下阶段“三改一拆”工作的重点。通过排摸，理出一批难点和重灾区，集中时间和精力，围绕重点区域、重点项目、重点对象抓推进，以科学方法攻坚克难，做到敢拆、会拆、公平拆。把“三改一拆”工作与“四边三化”、“美丽乡村”建设等工作结合起来，抓好拆违质量。

3、进一步加强管理，确保稳定。建立完善长效机制，加强拆后统筹管理与科学利用，注重规划、复耕、开发、公益导向，做到宜耕则耕、宜绿则绿、宜建则建，美化城乡环境，让百姓充分享受到整治成果。结合“三改”助推“一拆”，真正做到有堵有疏、有拆有建。要体现公平正义，一方面，对一些蛮横无理的公然作对者，无论涉及到谁，都要坚决启动行政强制程序，依法强制拆除，并作为负面典型宣传报道，形成强有力的舆论压力。另一方面，对特殊困难群众要通过低保、帮助就业、廉租房等渠道，用最大的力度帮助解困，真正体现法治为民。

4、进一步落实监督，公开透明。充分发挥社会监督作用，组织“两代表一委员”和市民代表等参与监督“三改一拆”工作，通过委员代表视察、召开座谈会、明察暗访、意见征集、电视问政等方式，坚持走干部带头、因地制宜、公开透明的群众路线，全面推进“三改一拆”工作走向深入。设立专门的举报电话，让广大群众参与整治行动，促使执法主体依法行政。完善信息公开制度，如印制相关法律法规简明读本，提供相关法律咨询服务，做到政策公开；对各个违法建筑的认定情况在一定范围进行公示，公开处理结果，曝光违法违规事例等

关于广东省三改一拆的调查与思考 篇4

改“旧”谋“新”之路

——关于广东省“三旧”改造的调查与思考

（一）如果从全省范围内开展规范性试点算起，广东的“三旧”改造及相关政策探索迄今已有3年多。2008年年底，国土资源部与广东省签订合作共建节约集约用地试点示范省的工作协议时，“三旧”改造就被列为其中一项重要的政策创新试点；2009年，经部省协商，《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，以广东省政府文件形式下发。这份以对全省“三旧”改造进行规范和指导为宗旨的文件，在总结、提炼广东各地已自行开展的“三旧”改造做法与经验的基础上，对实际操作中遇到的一些关键性问题进行了政策创新与突破。文件出台后，在很大程度上推开了全省的“三旧”改造工作，并推进了全省规范化开展“三旧”改造的进程。

事实上，如果再追根溯源，时间要更早一些。2007年6月，佛山市政府出台了《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定》，其率先开展的试点工作，不仅拉开了广东省“三旧”改造工作的序幕，而且在相当程度上启发和带动了省内其他城市的“三旧”改造工作。

今天，当我们把“三旧”改造看作一项带有制度探索意义的工作时，广东所进行的“三旧”改造就已不再指向单纯的项目改造工程，而是指在政府规范管理指导下包括管理理念、方式的变革，以及由此而引发 的相关政策的创新与探索。

佛山国际家居博览城：旧厂房和旧城镇改造的“新政”探索

跨禅城区石湾镇街道塘头、沙岗两村地界而兴建的佛山国际家居博览城，是佛山市政府“三旧”改造的重点示范工程。这座总体规划用地面积600亩、计划在2013年全部建成投产的家居龙头产业城，虽然尚处于施工状态，就已吸引了一拨又一拨前来考察、调研的领导、专家和投资商。据悉，已有13000多家品牌家居商表示有进驻意向，但受容纳量限制，将只有3000家国际高端品牌家居能够成为首期进驻的“幸运者”。

2007年11月，当这个项目启动时，这里还是由陶瓷厂、砖厂、包装厂、水暖器材市场、陶瓷综合批发市场、有色金属材料市场以及破旧的民宅、出租房等混合而成的“杂住区”，低矮的厂房、车间、仓库与民宅交错，粉尘与废水、噪音充斥，环境污染严重，社会治安混乱，建筑容积率仅1.1。

自改革开放之初建起并逐步发展起来的集体和民营企业，记录着此地村镇经济发展的历程：1978年塘头村的总产值仅56.74万元，但此后经济总量直线攀升，新世纪后很快就突破2亿元，不仅支撑着所在两个村集体经济的主要收入，而且在禅城区以至佛山市的相关产业发展中占有极重的分量。

但近年来发展呈现疲软状态，增速明显放缓，后劲已显不足。

同时，位于市中心城区南大门的这片布局粗放、环境“脏乱”的区域，严重影响着整个佛山的城市形象和发展环境，与经济已进入高速发展阶段、正在谋求转变发展方式、进行产业优化升级、建设现代化 都市的佛山新目标极不相称。当地政府意识到：只有打破原有模式，为进一步优化发展注入新的元素，才能为这里的发展与持续发展带来新的动力。

这是以佛山国际家居博览城项目为代表的最早一批大型“三旧”改造项目启动的基本动因，也成为广东各地“三旧”改造的最初动因。

既适应经济转型的新需求，又能改善投资和发展环境、提高土地利用率，这样的“拆旧建新”可谓一举数得，岂不是理所当然的事？然而事实却没有这么简单。

首先是拆迁问题。面对这么多的旧厂房、旧村居所涉及的众多产权主体，如何让各种不同的土地所有（使用）权人都能欣然接受拆迁？显然，摆平各方利益、合理补偿与妥善安置是关键。如果仍按老办法，由政府统一出资进行拆迁安置和项目改造，一来政府面临巨大的资金压力；二来作为全国集体建设用地流转试点城市的佛山，集体建设用地依法依规自行流转的政策已在这里试行了多年，通过协商自愿流转已成为各土地所有（使用）权人普遍接受的最佳方式，由政府统一征收再行转让的方式难以推进。在这样的背景下，民营企业家左鼐强带着他的资本“进入”了佛山国际家居博览城的项目，成为这个项目的投资商。他所成立的佛山国际家居博览城有限公司在当地政府及有关部门的指导下，与塘头和沙岗两村的村委会共同协商，提出了“三旧”改造的可操作方案。由于对拆迁户进行了妥善安置，确保了村民产权利益的保值增值，两村村委会及村民代表全部投了支持票。有了产权人的支持，拆迁、土地整合、项目规划等各项工作全部进入了“顺车道”。

其次是复杂的土地权属问题。项目规划用地不仅涉及集体建设用 地，还涉及国有建设用地；所涉及的集体建设用地中，又包含一部分因历史遗留问题被法院查封的土地。这些复杂的土地问题显然是企业无法自行解决的。对此，佛山市国土资源部门在市政府的支持下，对相关政策进行了大胆创新。他们将项目区内一块面积约100亩的国有建设用地，与项目区附近一块等面积的集体建设用地进行了置换，这样就保证了项目区内土地产权的统一性，有利于农村集体整体利益的协商、管理和分配。对于项目区内被法院查封的一块占地49亩的集体建设用地，政府部门引导投资商积极与原土地纠纷的权利人各方进行协商，并进行利益补偿，使原来的土地纠纷得到调处，法院也就解除了对该片地块的查封。在此基础上，投资商与集体土地产权的代表人商定，以村集体出租土地、收取年租金的方式，将项目区内的土地按协议流转给项目公司。

国际家居博览城项目的建设，使同样一块土地上原来仅23万平方米的简易建筑，成为一座200万平方米建筑面积、且集大型公共绿化广场和地下停车场等于一体的现代商贸城。开业后的头三年，村集体每年仅土地租金收入就将达到近4000万元，比改造前提高4倍；而且从第四年开始，地租还将以每年3%的比例递增，土地权利人的权益得到了根本保障。同时，项目改造后，原有的家具制造业搬迁到欠发达地区，促进了该地区劳动力从第一产业向第二产业转移，而新的博览城以商贸为主，也实现了该地区的产业由第二产业向第三产业转型升级，同时新增加大量就业岗位；土地集约利用程度大大提高了；民间投资和内需拉动了，城镇面貌改善了……而政府除了政策引导和扶持，只收取了相关税费。

从佛山国际家居博览城改造项目，我们可以看到政府在政策方面的创新：一是理念的创新。改以往多由政府主导的模式为“政府引导，市场主导”，让民间资本进入，让市场主体直接运营改造过程。二是方式的创新。改以往政府强拆强征的方式为“平等协商”的方式，让各方利益主体直接协商，实现了和谐改造。三是分配模式的创新。政府只依法依规收取相关管理成本如税费等，让土地权利人和投资者更多地分享土地增值收益。四是土地管理政策的探索和创新。包括打破政府垄断的单一供地渠道、允许集体建设用地使用权出租流转，允许国有和集体存量建设用地协商等价调整使用等。

广州市猎德村:“城中村”自主改造的新探索

猎德村可谓广州市旧城改造中的“钉子村”。这座位于广州市中心城区、地处珠江新城中央商务区范围内、享有区位优势的“城中村”，2007年以前却是一个“握手楼”、“贴面楼”遍布的拥挤的旧村庄形态。密度极高的农民自建住宅群内，居住着包括7800个村民和3万多外来租房者，卫生条件恶劣，消防通道狭窄，既有损广州市的城市整体形象，也成为市区的一个安全隐患。

当然，猎德村的村民们并不缺钱花。自上世纪90年代开始，猎德村土地征用后的留用地累计达360亩，上盖40万平方米的房屋，村里每年可收取1亿元的租金，村民2007年人均分红达3万元，如果再加上各户出租房屋及其他的劳动或创业收入，猎德村实在是一个“富裕村”。或许正因如此，多年来政府对这片“城中之村”的改造计划，由于没能得到村民支持，始终未能实施。

2007年，广州市政府修建猎德大道，需要征收村里的一大片土 地，涉及250间房屋、400户人家。土地补偿标准为每亩30万元，房屋补偿每平方米2800元~3300元。与当时每亩土地300万元的市价相比，落差很大，加上被征地的部分村民还得搬离村庄，迁到别处去，这对于祖祖辈辈住在这里的村民们来说难以接受。

佛山等地进行“三旧”改造实践中的一些“新政”，给村民们带来了新的想法和思路。

村委会讨论后决定，变“被动征收”为“主动改造”。2007年4月，他们向天河区政府提出了由村集体自行进行村庄整体改造的申请，拉开了猎德村旧村改造的序幕。

猎德村总用地面积为33.6万平方米，其中规划村用地25.4万平方米。按规划，村里拿出了一块面积为9.3万平方米的土地作为商业办公用地，申请转为国有，并交给政府进行拍卖，所得46亿元地价款全部返还村里，作为为旧村改造项目的资金。剩下的土地分为两块：一块规划为集体物业用地，面积3.2万平方米，采取合作的形式，成立股份公司，由香港合和集团出资10亿元，村集体出资9亿元，合作建设五星级酒店及商业建筑，合和集团获得20年经营权，每年向村集体支付1.2亿元管理费，20年后交还村集体；另一块为复建安置区，实际是旧村改造后的新生活区，用地面积13.2万平方米。

2010年广州亚运会开幕前，猎德村以现代化新城的风貌与广州国际化大都市形象深深融为一体：37栋现代化高层住宅拔地而起，其间分布着学校、幼儿园、文化活动中心、卫生服务中心、肉菜市场等公共服务设施，总建筑量共为68.7万平方米，容积率达5.2，绿地率达30%。此外，还拥有22万平方米地下停车场。

新建物业对原有合法建筑面积采取“拆一建一补一”的原则进行补偿，并对原违法建筑给予1000元/平方米的建筑成本补偿。新的安置房有14种户型可供选择，楼层采取摇号的形式决定。事实上，由于村民们原来都在宅基地上建起了小楼，居住面积都不小，还建后每户都可获新的单元房补偿，这种公寓式单元房，租金标准比以前提高了4~13倍。再加上村集体物业经营的收入分红，改造后的猎德村比以前富裕了许多。

当然，进展顺利的猎德村旧村改造，在全村3100多户人家中，也曾遭遇6户村民未与村集体签约的抵制。为此，还闹上过法庭。最终猎德村村集体胜诉，但并未实施强拆，而是联合政府各相关部门对这6名“钉子户”进行疏导调解，最终达成了拆迁补偿安置协议。

一个多年难以推进旧城改造的“钉子村”，为何一下子就能顺利完成“三旧”改造，并且做到政府、村集体、村民以及投资商各方都满意？

“三旧”改造中的“新政”探索发挥了重要作用。一是政府采取了“还利于民”的方式，一方面帮助村里将融资地块“代征代拍”，另一方面将地块拍卖收益全部返还给村集体进行旧村改造；二是允许村集体自行改造，并引入合作机制参与改造，真正调动了土地权利人的积极性；三是充分尊重村民和村集体股份公司的意愿，允许改造后的村庄仍旧保持集体土地的性质，同时又可以用于经营性建设。

佛山国际家居博览城和广州猎德村“城中村”改造项目，只是广东已经和正在开展的众多“三旧”改造项目的缩影。在广州、佛山、深圳、东莞等“三旧”改造工作推进较快的城市，“三旧”改造模式纷呈，仅佛山一地，就总结出十多种模式。除了推进产业转型升级、提高城镇化发 展质量和土地节约集体利用水平，还有一些项目，完全是本着对文化遗产保护的精神对旧城镇和旧村庄进行的改造，如广州的三元里改造项目、佛山的祖庙—东华里片区改造项目等，并没有过多地在提高容积率上下工夫，而是更注重保留原有风貌，展现其文化韵味，实现城镇化水平的总体提升。

但是，每一个“三旧”改造项目，都基于一个最根本的共同点：都是在政府的领导、引导和组织管理下，制定科学的“三旧”专项改造规划和具体改造方案，并充分尊重产权人的意愿，保护产权人的利益，规范管理，有序进行。这条改“旧”谋“新”之路上，倾注了广东人勇于探索和大胆试验的精神。广东“三旧”改造，改的不仅是旧城镇、旧厂房和旧村庄，还是旧思想、旧观念和旧体制中不适应新形势发展的部分“改造”，其谋求建立的，是一个新的发展理念、新的土地利用和发展空间。

产业转型升级的好推手

—— 关于广东“三旧”改造的调查与思考

（二）截至2011年底，广东省已完成“三旧”改造项目2443个，改造面 8 积14万亩；正在改造的项目1500个，涉及用地面积14.96万亩；已批准用地手续用地面积2.18万亩。

这些数据仅仅是工作进展情况的现实反映，其明显成效则体现在促进了节约集约用地，有效带动了投资和消费增长，增强了经济发展动力，推动了产业转型升级，促进了经济发展方式转变，提升了城镇化发展质量等几个方面。这些成效也有数据佐证：

全省已完成的14万亩改造项目，平均容积率由0.66提高到1.5，建筑面积由改造前的6139.5万平方米增加到1.39亿平方米，增加1.3倍；腾挪增加可利用土地面积占已完成改造面积的43.5%，节约用地约6.1万亩。按此比例估算，全省370多万亩“三旧”用地改造后，可节约土地超过100万亩，相当于全省10年规划新增建设用地规模的近40%。

近三年，广东省累计投入“三旧”改造资金3318.4亿元，占同期固定资产投资的5.76%，其中社会投资占总投资额近70%，佛山等地甚至达到80%~90%。越来越多的社会资本、民间资本踊跃参与到改造工作中来，逐渐成为“三旧”改造的主力军。此外，改造工作开展三年来累计增加就业岗位195万个。

“三旧”改造在产业结构调整优化中扮演了特殊角色。已完成改造的项目中，属于产业结构调整的有1672个，占改造项目数的68.4%，其中属于淘汰、转移“两高一资”项目411个，引进现代服务业和高新技术产业项目365个，投资超亿元项目276个。一批规模小、效益差、能耗大的企业逐渐被低能耗、低污染、高附加值的优质大项目所 代替。通过“三旧”改造完成工业用地向第三产业用地转移4万余亩。

已完成的改造项目中，城市基础设施建设和城市公益事业项目有846个，占地4.1万亩，新增公共绿地413.5万平方米，保护和修缮传统人文历史建筑771.9万平方米，明显改善了部分居民的生活设施和环境……

成效，无疑是巨大的。但这些成效，也还只是“三旧”改造的显性效果。如果从整个“三旧”改造工作推进和政策探索的综合效应来看，其更大的成效应该体现在以下五个方面：

一是政府转变了传统思维定式，实现了土地管理理念的根本转变。彻底摈弃“以地生财”、搞“土地财政”的做法，政府让利于民、还利于民。广东省政府明确规定将土地收益的60%返还给土地权利人，而在实际操作中，各地政府为全力推进“三旧”项目进程，往往以更高的比例返还甚至全部返还，政府只收取相关税费。

二是政府强化了服务意识，实现了职能转变。在“三旧”改造项目实施过程中，政府部门不仅采取简化手续、提高办事效率等做法，而且以“服务”为主导，积极帮助项目投资商和土地权利人解决实践过程中遇到的各种问题，如策划并帮助猎德村“以地融资”、“代征代拍”，并让出全部收益，以及帮助协调村民利益纠纷等。

三是规范管理。广东的“三旧”改造，几乎每个项目都有自己的特殊模式，根本原因在于，当地政府根据每个项目的具体情况和要求，探索试行各种土地管理政策。但尽管模式纷呈，政府始终保证了按省政府试点文件要求规范管理，从对标图到制定专门文件，对整个项目 运行过程严格监管。

四是发挥规划的作用，用规划的科学性来保证改造项目区在总体布局、产业转型、城市功能再造等方面的科学性。所有项目区全部在政府的指导和帮助下制定了“三旧”改造的专项规划，并与当地的土地利用总体规划、城乡建设规划和控制性详规相互衔接。

五是成功地将市场机制引入“三旧”改造，所有实施项目全部采用了市场化运行方式。使土地资产的价值得到最大程度显化，土地权利人不仅能享受土地增值收益，而且长远收益得到保障。

“三旧”改造的另一个重要成果，是在推进政策创新、探索存量与增量建设用地的差别化管理政策方面积累了经验，包括允许存量土地使用权人在不违反法律法规的原则下，按照规划对土地进行再开发；完善集体土地权能，促进集体建设用地流转；集体土地经农民集体自愿申请可以征为国有，并交由集体经济组织使用；完善城镇存量土地出让制度，原土地使用权人自行改造涉及划拨土地使用权可采取协议方式补办出让手续；在国家、改造者、土地权利人之间合理分配“三旧”改造的土地收益，照顾被改造地块单位和个人的利益等。

“三旧”改造的探索中，政府统一征收国有土地再行出让的格局被打破了，土地权利人可以有权利选择适合自己的改造方式，实现对土地的最佳利用；政府垄断的单一的供地渠道也被打破了，土地权利人可以自行开发或与人合作开发，其所拥有的集体建设用地使用权也可以出让、转让、出租、抵押、作价出资或者入股等，促进了农村存量建设用地的再开发利用，也有利于显化集体建设用地的资产价值，保 障集体经济组织和农民的集体土地权益；打破了工业和经营性用地必须采取招拍挂方式出让的模式，对旧城镇改造范围内符合规划的“三旧”土地，允许其使用权人自行改造，所涉及的划拨土地使用权，可以采取协议方式补办出让手续；打破了以往改造的土地增值收益主要成为政府的出让收入和开发商的利润、土地使用权人却无缘分享改造产生的土地增值收益的利益分配格局，合理分配地方政府、原土地使用权人、开发单位等主体的土地收益，充分照顾了投资主体、被改造地块单位和个人的权益，形成了改造利益多方共享的格局。

广东“三旧”改造的经验与成效，给予我们的启示可以归纳为三点：其一，让思维跟上时代发展的步履，在严格规范的前提下，对于不适应经济发展新形势新要求的陈旧观念和体制，坚持改革，勇于创新；其二，让市场主体真正成为市场的主导，用市场化的手段和方式来解决市场经济发展过程中遇到的矛盾和问题；其三，政府逐步退出市场主体的位置，真正成为服务型政府。

探索差别化的土地管理制度

——关于广东“三旧”改造的调查与思考

（三）广东“三旧”改造中进行的一系创新，有些由于触及了现行政策制 度的“盲区”或“模糊地带”，还需要在实践中继续检验，并非直接适用于我国其他地区。但总的来看，这些政策创新是该省实行差别化的土地利用政策和制度的一种有益尝试。

这种差别化的土地利用政策和制度至少应该有两方面的含义：一方面，尽管同为建设用地，但存量建设用地应该实行不同于新增建设用地的管理制度；另一方面，尽管同为存量建设用地，但由于所处的经济发展阶段、社会管理基础以及市场发育条件等各不相同，土地管理政策和制度也应该有所差别。

存量建设用地与新增建设用地在土地占用、开发、处置、收益等方面的确存在着客观差异：在土地占用上，新增建设用地由政府垄断，而存量建设用地是分散在各土地使用权人手中；在土地开发上，新增建设用地开发建设前权利关系相对简单，而存量建设用地再开发面对的权利关系较为复杂；在土地处置上，新增建设用地处置权在政府，政府可以采取划拨、协议出让、招拍挂出让等方式进行处置，而存量建设用地使用权掌握在土地使用者手上，政府不能随意处置；在土地收益上，新增建设用地出让收益由政府支配，而存量建设用地土地收益则要兼顾各方……

存量建设用地和增量建设用地的上述差异和内在特点，客观要求实行不同的管理方式。然而，现行法律政策在存量建设用地与新增建设用地的管理上并未明确区分，由此带来一系列问题。随着存量土地利用的市场化趋向愈来愈明显，而公民的法制观念和维权意识不断增强，继续采用对新增建设用地的管理办法来管理存量建设用地，已难 以适应实际工作的需要。

因此，在严格条件、严格监管的前提下，从广东“三旧”改造政策试点和创新中提炼出一些经验和做法，进行更大范围的试点，既有利于对其进行进一步深入探索和试验，也有利于让那些具备条件地区能及时地运用试点政策，解决现实发展中遇到的难以解决的问题，从而推动这些地方的经济转型和科学发展，同时也为存量建设用地的管理制度摸索更多的经验。

从广东的省情看，其经济基础、相关发展条件与背景确实有其特殊性。改革开放以来，广东经济总量始终位居全国前列，近年来已进入世界中等收入地区行列，具有雄厚的经济基础和实力。但初期的粗放式发展带来的诸如工业低端化、城镇低效用地普遍等问题，严重影响和制约了广东工业化、城镇化和国际化的进展。加快转型升级、提高发展质量和核心竞争力、促进经济社会发展良性循环的愿望和要求也就极为迫切。因此，“三旧”改造试点得到了地方政府的高度重视和全力支持。这一点，无论对“三旧”政策的制定和运用，还是对“三旧”改造工作的推广和推进，都发挥着至关重要的作用。

广东发展的另一个重要的特殊性在于：作为我国最早实行改革开放的地区，政府的行政权力意识已经相对淡化，市场取向已深入人心，从政府到社会，已经形成了运用市场手段来解决市场问题的普遍社会心理。这为“三旧”政策中政府强化服务职能、大量“让利于民”、“还利于民”等政策思路，提供了坚实的思想基础。

广东发展的第三个重要的特殊性在于，这里的市场已发育成熟，包括投资者的市场判断能力、民众的市场心理、社会发展的市场氛围等。这使得“三旧”改造不可能变成为“改造”而“改造”的“形象工程”，而是真正让产业转型升级、市场经济优化发展目标得以实现的有效路径。

广东“三旧”改造试点政策得以顺利推行并产生显著成效，还得益于在这里已经开展多年的土地管理相关制度探索为其奠定了重要的基础：一是农村集体土地股份制改革试点，为集体土地收益合理分配和规范管理提供了基础。否则，“三旧”改造所涉及的对土地权利人巨大的利益返还，就有可能产生分配不公，出现村集体领导权力腐败、土地增值收益不能真正落实到土地使用者手中等问题；二是广东集体建设用地使用权流转试点已开展了6年多，土地权利人完全具备了集体建设用地市场化的意识和能力，其权益保护和实现有了相当广泛的社会基础，这就为“三旧”改造中涉及的大量集体建设用地的市场化运营创造了良好的条件。

总的来看，各地发展情况各有不同，如果将广东“三旧”政策无条件盲目搬到各地去，必然会产生各种“不适之症”。只有选择综合条件大体相同或相近的地区作进一步的试点探索，才能实现推广试验的真正目的。