银行卡风险应急处置
第一章总则
第一条为有效防范、及时控制和化解XX银行突发性支付 风险，根据《国务院关于印发深化XX银行改革方式试点方案的 通知》（国发〔20xx〕XX号）精神和有关法律法规，制定本预案。
第二条xx银行突发性支付风险是指XX银行突然发生的非 正常大量提取存款，进而出现支付困难的情况。
第三条处置xx银行突发性支付风险遵循如下原则：
(一）统一领导，分工负责。沙洋XX银行突发性支付风险 应急处置工作由县政府统一领导，各有关部门按照职责分工，积 极筹划落实各项防范化解风险措施，相互协调，共同控制和化解 风险，做到责任明确，依法处置。
(二）及早预警，及时处置。对突发性支付风险做到早发现、早报告，并釆取果断措施，及时控制和化解，防止风险的扩散和 蔓延。
(三）防化结合，重在防范。银行业监管部门应加强对风险 的监测，督促XX银行在健全内部控制制度，依法合规稳健经营, 努力改善经营状况的同时，进一步提高风险防范意识，增强应对 各类突发性事件的能力。
第二章应急处理的组织机构及职责
第四条沙洋政府成立由分管副县长任组长的沙洋XX银行 突发性支付风险应急处置工作领导小组，负责统一组织和领导 XX银行突发性支付风险的应急处置工作。领导小组成员包括：人民银行沙洋支行、县银监部门、县农 村信用合作社联合社（以下简称信用联社）、县财政局、县农业局、县公安局、县检察院、县法院、县国税局、县地税局等有关部门 负责人。
领导小组下设办公室，办公室设在县人行，由县人行主要负 责同志任主任，县银监部门、信用联社主要负责同志任办公室副 主任。
办公室的主要职责是：具体负责组织辖区内XX银行突发性 支付风险的防范和处置工作。
第五条XX银行突发性支付风险应急处置领导小组及其办 公室，作为XX银行突发性支付风险的应急处置机构，一旦辖区 内XX银行发生突发性支付风险，立即启动风险处置预案，并按 照规定程序开展工作。
第六条县政府在组织处置辖区XX银行支付风险过程中，要积极帮助发生支付性风险的信用联社组织存款、清收不良贷 款、给予税费减免等优惠政策和扶持，协调有关债权人延期追偿 债务，使信用联社提高支付能力，改善经营状况。同时，组织有 关部门做好宣传解释工作，维护当地社会秩序的稳定。
第七条信用联社负责发生突发性支付风险救助资金的调 度工作，组织风险自救，并在风险自救、系统内资金救助仍不能 化解支付风险时，按规定程序向人民银行申请动用存款准备金或 发放紧急再贷款支持。
第八条县银监部门负责信用联社支付风险的监测，向当地 政府提供监管数据及有关信息。对可能出现的风险向信用联社提 出风险预警，并及时报告当地政府，指导督促信用联社认真落实 各项处置、化解风险的措施。
第九条县人民银行在参考风险监测数据的基础上，认真履 行维护金融稳定职责，按规定批准信用联社动用存款准备金或发 放紧急再贷款，并在现金供应等方面向信用联社提供便利。
第十条公、检、法等部门负责维护社会秩序，密切关注社 会动态，及时处置各种突发性事件，维护社会稳定；打击各类破 坏金融秩序行为，依法对经济金融犯罪进行司法处置；打击逃废 债行为，帮助信用联社依法清收不良贷款，提高信用联社的支付 能力。
第三章突发性支付风险监测和防范措施
第十一条沙洋应急处置领导小组组织有关部门，制定辖内 XX银行突发性支付风险的应急处置预案，根据不同风险起因，明确应采取的具体措施和程序，明确参与化解风险各方的具体职 责和要求。
第十二条县银监部门和人民银行沙洋支行应按职责建立 XX银行支付风险监测和报告制度，对辖区内XX银行的支付状况 进行持续跟踪监测。密切关注社会、经济动态，定期、不定期组 织开展风险普查，及时掌握风险底数，对支付风险做到早发观、早报告、早处置、早解决。
第十三条对以下可能引发XX银行突发性支付风险的信 息，信用联社及其各基层社要高度重视、密切关注。
(一）已发生的或可能波及到本辖区的较严重的自然灾害；(二）已发生或可能波及到本辖区的突发性公共卫生事件；(三）可能引发突发性支付风险的各类谣言；(四）新闻媒体对XX银行的片面报道；
(五）XX银行撤并及发生被抢被盗案件，高级管理人员犯 罪、潜逃及意外死亡；
(六）其他金融机构已发生挤兑或停付、限付；(七）非法金融机构和非法集资被取缔；(八）可能引发突发性支付风险的其他信息。
第十四条信用联社要制定突发性支付风险处置办法，及时 化解所辖XX银行支付风险。
第十五条对信用联社备付金比例低于3%,且同业净拆入 大于零或存款佘额出现异常下降时，人民银行沙洋支行和监管部 门要重点监测，并督促信用联社建立按曰、按旬、按月测算资金 头寸制度。在必要时，县银监部门可根据XX银行支付风险状况, 派员进行现场检查，提出有针对性的整改意见。
第十六条县监管部门应根据《农村合作金融机构风险评价 和预警指标体系（试行)》（银监发〔 2004〕1号）文件的要求，对信用联社进行排查，确定可能发生的突发性支付风险。
第四章应急处置程序与工作措施
第十七条XX银行出现下列情形之一者，即视为突发性支 付风险发生。
(一）大批储户围堵营业机构，要求提取存款；(二）因非信贷投放因素，存款备付金连续5天低于1%，且存款持续下滑；
(三）定期存款提前支取率明显上升，连续数日超出该机构 正常提前支取率的2倍以上；
(四）短期内存款异常大幅下降，10日内存款余额下降3% 以上；
(五）存款大户集中清户或连续异常资金转移，导致出观较 大支付缺口；
(六）备付金严重不足，已不能进行正常的资金清算；
(七）应急处置领导小组认为应进行应急处置的其他情形。第十八条xx银行发生突发性风险后，信用联社要立即向
人民银行沙洋支行和监管部门报告情况。每日营业终了后，向人 民银行沙洋支行和县监管部门报送《xx银行突发性支付风险情 况日报表》见（附件1)，直至风险结束。
人民银行沙洋支行和县监管部门接到专报后的4小时内上 报人民银行南平中心支行、三明市银监局，报表在次日起逐曰报
人民银行及银行业监督管理机构可根据风险处置情况，要求 XX银行和联社增减专报内容和次数。
专报除按要求内容填写外，还要提供所有相关单位风险处置 的第一责任人的姓名，以及包括办公电话、住宅电话和手机等详 细联络方式。
对突发性支付风险，任何单位、个人不得隐瞒、缓报、谎报 或者授意他人隐瞒、缓报、谎报。
第十九条XX银行发生突发性支付风险时，应急处置领导 小组及其办公室立即启动处置突发性支付风险应急处置程序，立 即实施处置预案，积极釆取措施，保证存款支付。
应急处置预案主要包括以下内容：
(一）应急处置领导小组及其办公室的人员构成及名单和联 络电话；
(二）各部门、各单位的职责分工和应釆取的措施，应完成 的任务及应达到的目标；
(三）各项化解风险措施的组织实施；
(四）化解风险落实情况的督查和指导。应急处置预案应当 根据支付风险情况的变化的及实施中发现的问题及时对进行修 改、补充。
第二十条突发性支付风险应急处置程序启动后，信用联社 和有关部门、单位在应急处置领导小组统一指挥下，各司其职、各负其责，认真落实各项化解措施。
(一）XX银行高级管理人员必须全部到位，履行工作职责。全体员工坚守工作岗位，保持正常的工作秩序，加强安全保卫工 作。管理部门领导要亲赴现场指挥，分析了解全面情况，严格保 密工作，任何人不得向外泄漏有关风险情况。同时，注意发现造 谣惑众和其他犯罪人员，及时向有关部门报告。对储户要做好宣 传解释工作，必要时可请求沙洋人民政府组织力量，协助维持秩
(二）信用联社要在上级XX银行行业管理部门指导下立即 启动行业互救方案，人民银行沙洋支行、县银监部门要组成由有 关领导带队的工作小组到现场，履行有关监管责任。在风险已蔓 延到其他地区，形成区域性风险时，要请求人民银行南平中心支 行、三明市银监局派人到现场参与处置协调工作。
第二十一条在处置风险过程中，当XX银行由于各种原因 不能正常履行职责，由人民银行沙洋支行、银监部门按照管理权 限，根据《中华人民共和国人民银行法》、《中华人民共和国银行 业监督管理法》的有关规定，建议其上一级联社或信用合作管理 部门调整高管人员或限制其权利，暂停其工作，同时指定临时负 责人，或组成临时领导小组，负责有关风险处置工作。人民银行 沙洋支行、银监部门对XX银行高级管理人员做出以上决定的，要在决定后2日内报人民银行南平中心支行、三明市银监局备
第二十二条信用联社要积极釆取措施，进行风险自救，避 免风险扩散和蔓延。信用联社应暂时停止发放小额贷款以外的其 他贷款，组织回收资金，加大现金库存。同时，立即卖出持有的 国债或其他债券•，收回拆放同业资金和社员（股东）、理事（董 事）、监事、管理人员及其关系人发放的贷款；对未到期的债权 转让给其他金融机构的及时收回债权本息。
做好与到期债务的债务人妥善协商，并如实向债权人披露解 决支付风险的决心与措施，力求达成延期或分期支付的协议。
第二十三条在信用联社自救难以化解支付风险的情况下，按以下顺序给予信用联社资金救助：(一）协助调拨调剂资金
(二）XX银行的债券变现和央行特种存款的提取。
(三）向人民银行申请动用存款准备金，人民银行分支机构 按规定批准其动用存款准备金；
(四）申请中央银行再贷款支持。
第二十四条县政府组织协调有关部门，对信用联社进行帮 助和扶持。
(一）积极帮助信用联社组织存款，协调政府部门存入资金, 规定辖属部门和单位对在信用联社的存款除正常的支取外一律 不得提取，并协调做好稳定其他存款大户的工作；
(二）会同XX银行协调有关债权人延期追偿债务；
(三）通过组织手段加大对行政机关、事业干部个人逾期贷 款的清收力度；
(四）组织协调公、检、法等部门，严厉查处可能出现的破 坏性宣传行为，妥善处置可能引起的各类突发性事件，维护地方 社会秩序；
(五）严厉打击各类逃废债行为，协助信用联社清收盘活不 良贷款，提高资产变现能力；
(六）控制舆论导向，做好宣传解释，防止新闻媒体对风险 机构进行不利报道，督促新闻媒体加强对XX银行的正面宣传。
第二十五条突发性支付风险发生后，人民银行按规定对信 用联社的现金供应做到随到随提，确保现金供应充足；对政府协 调到信用联社存款的单位及时开立账户，实行应急处理政策，待 支付风险平息后再进行规范；对信用联社提出动用存款准备金申 请和紧急再贷款申请，应按照特事特办的原则抓紧审核上报。
第二十六条人民银行和银监部门在突发性支付风险处置 过程中要及时掌握风险情况，主动协调地方政府及相关部门落实 救助责任；要切实加强监管，监督XX银行认真落实各项补救措 施，积极进行自救；监督其他金融机构不得以任何方式、任何渠 道对客户进行误导宣传，维护当地金融秩序稳定；认真做好支付 风险的监测，及时向政府报告有关风险情况，并提出化解风险的 建议。
第二十七条建立支付曰（周）报制度。信用联社对支付风 险的发展情况、釆取的措施、收到的效果等，要以曰（周）报形 式向当地应急处置领导小组报告。日报是否改为周报或停报，应 听取市应急处置领导小组的意见，由县应急处置领导小组根据支 付风险的变化和化解风险工作的进展情况研究决定。
第五章化解风险成果的巩固
第二十八条突发性支付风险平息后，信用联社要加强经营
管理，严格控制成本费用，大力组织存款，清收盘活不良贷款，增强资金实力，提高抗风险能力，巩固和扩大化解风险的成果。要积极组织资金，认真做好农户小额信用贷款、农户联保贷款等 支农贷款的发放工作，把支持当地经济发展与改善XX银行的形 象有机结合起来，巩固和提高XX银行的社会地位和信誉。
第二十九条县银监部门要加强对风险机构高级管理人员 的监管、考核，督促其认真履行职责，尽快使机构恢复正常经营。对在突发性支付风险处置过程中没有正确履行化解风险职责的 高级管理人员，督促其上级管理部门予以调整。
第三十条政府及有关部门要继续给予信用联社各项优惠 政策和帮扶措施，帮助信用联社减少支出，降低资金成本，增加 收入，提高盈利能力，并进一步组织好对XX银行的正面宣传工
第三十一条应急处置领导小组对突发性支付风险产生的 原因、造成的后果以及应急处置工作的有效性、科学性进行认真 分析和总结，吸取经验教训，更加有效地做好XX银行风险的防 范和处置工作。
第六章责任追究
第三十二条任何单位和个人在处置突发性支付风险时，有 下列行为之一的，视其情节轻重和责任大小，由有关部门、单位 按照有关规定进行处理。构成犯罪的，移交司法机关并依法追究 其刑事责任。
(一）没有及时发现引起突发性风险苗头，没有按要求制定 突发性支付风险应急处置预案的部门和人员；
(二）不服从应急处置领导小组指挥、调度，或对突发性支 付风险防范处置不当、工作失职渎职的部门和人员；
(三）发生突发性支付风险后未依照本办法的规定，履行报 告职责的部门和人员；
(四）故意隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎 报突发性支付风险情况，报告内容不准确、不完整，导致错误信 息传递、造成不良后果的部门和人员；
(五）未严格执行保密制度规定，导致泄密、失密，并造成 支付风险加剧的部门和人员；
(六）没有及时釆取措施启动突发性支付风险行业互救方 案，导致互救资金不能及时到位的部门和人员；
(七）在风险处置中进行误导性宣传的金融机构，以及散布 虚假消息、恶意夸大风险、直接或间接参与挤提，造成风险蔓延 的金融系统员工；
(八）釆取恶意谣传、鼓动挤提等恶性行为直接或间接引发 突发性支付风险，或在支付风险期间散布虚假消息、扰乱社会秩 序而导致支付风险进一步恶化的单位和个人；
(九）因管理层软弱无力或存在严重违法违规行为。引发突 发性支付风险的风险机构管理人员；
(十）应急处置领导小组成员及办公室工作人员滥用职权、玩忽职守的行为；
(十一）应急处置小组认定应追究责任的其他有关行为。第七章附则
第三十三条本办法自公布之日起施行，由沙洋XX银行突 发性支付风险应急处置领导小组负责解释。
附件1 xx银行突发性支付风险情况日报表 序号 主要措标 指标数据 1 各项抒款余额 2 短期T予款储W?子款 各项贷款余额 5 中长期贷款备付金总额流动性资产流动性负债 流动性负债净额拆入资金 拆出资金13 14 15
1、流动负债净额=流动负债-流动资产
2、拆入资金净额=拆入资金-拆出资金 拆入资金净额 准备金仔款
超额准备
一、突发事件的特点及提高县支行应急处置能力的重要意义
县支行特别是边远落后地区的县支行, 由于地处偏远, 经济发展滞后, 加之自然条件恶劣, 人文环境复杂, 是自然灾害、社会安全、公共卫生等突发事件较为集中和高发的地区, 而突发事件所具有的随机性、不可预测性的特点, 决定了它影响范围之广, 危害程度之深。而处于人民银行最基层的县支行, 肩负着维护县域金融稳定、保障经济健康发展的历史使命, 所受到的突发事件威胁是不言而喻的。为此, 切实提高县支行应急处置能力, 对于保障基层人民银行正常工作秩序, 确保资金及广大干部职工生命财产安全具有重要意义。
二、存在的突出问题
(一) 思想认识不到位, 重视程度和危机意识不强
虽然边远地区县支行是突发事件较为集中和高发的地区, 但从客观上讲, 突发事件发生几率低, 绝大多数基层县支行还未发生过重大突发事件, 导致少数干部职工对应急管理工作的重要性认识不足, 重视不够, 忽视了隐藏在日益复杂的社情和不断变化的经济形势下的各种风险隐患, 危机意识不强, 缺乏必要的警觉性和应对准备。
(二) 应急预案体系需进一步完善
近年来, 人总行在全系统以应急预案编制为切入点, 逐步建立了自上而下, 分级负责的突发事件应急组织管理体系和应急处置体系, 目前基层行所制定的应急预案从形式上看比较完整, 有总体应急预案、部门应急预案、专项应急预案、内部应急预案, 形式要素齐全, 包括组织指挥体系及职责分工、预警机制、应急保障等, 但也存在一些问题:一是预案覆盖面不够广泛。现有应急预案大多围绕业务系统安全、网络安全、工作安全制定, 针对职工人身、财产安全, 特别是应对地震、火灾、水灾、重大流行疫病及类似自然灾害的突发事件应急处置预案仍不够健全;二是处置环节和指挥层次过多, 在一定程度上分散了现场处置精力, 不利于高效处置突发事件。
(三) 外部应急联动协作机制不完善, 沟通协调难度大, 应急指挥整体能力难以发挥
当前, 县支行面对的突发事件中除系统内业务性突发事件外, 还包括区域性金融风险、不可抗力的自然灾害、重大流行性疾病等, 对外涉及到许多相关单位, 如金融监管部门、金融机构、通信、电力、气象、卫生、地震、公安等, 从现阶段县支行建立的应急管理机制或应急预案看, 现有应急预案在具体的对外协调方式、手段方面存在盲区, 尤其是缺乏跨地区、跨部门、跨行业的协调机制和操作规程, 影响处置效果。一旦发生突发事件, 部门间应急预案和应急措施难以有效衔接, 条块分割、各自为政, 联动处置效力大打折扣。
(四) 应急预案演练缺乏实战性和系统性
当前, 县支行组织开展的应急演练基本上都是以消防、抢劫、重要业务系统和网络系统应急演练为主, 缺乏以大灾、大害等公共突发事件为场景的实战性应急演练。同时, 由于演练时间和演练范围的限制, 演练过程无法覆盖完整的应急处置流程, 对应急处置组织机构工作效率是否高效, 应急指挥是否正确, 指令的执行是否到位, 处置程序是否正确, 部门间突发事件应急联动机制的有效性等预案内容不能通过实战演习进行检验。
(五) 信息报送不及时、不准确
突发事件发生后, 在确实难以确认信息准确性的时候, 县支行在上报突发事件信息时, 会出现上报延迟、报告内容不准确等情况, 严重影响了上级行及时准确有效的进行指导和决策, 导致应急处置工作陷入被动, 甚至给应急处置工作带来较大风险。
三、对策及建议
(一) 提高认识, 增强危机防范意识
广大基层员工特别是基层领导干部要对引发突发事件原因的多样性和复杂性有客观、准确的认识, 深刻理解应急管理工作对于保障基层人民银行正常工作秩序, 维护广大干部职工生命财产安全的极端重要性, 牢固树立责任重于泰山的意识, 要大力宣传和普及预防、自救、互救等应急常识, 切实提升应急管理工作的能力和水平。
(二) 完善应急预案管理体系
一是县支行每年要对现有应急预案进行修订和完善, 特别是要制定出应对地震、火灾、水灾、重大流行疫病及类似自然灾害的突发事件应急处置预案, 应急预案要更宽广泛地考虑可能发生的状况;二是进一步强化上级行对下级行的应急处置工作的指导。开展应急处置时应保持与上级行的紧密联系, 及时寻求政策支持和对处置工作的指导。特别是对人民银行介入风险处置的问题, 在加强风险监测和分析的同时, 应加强向上级行的汇报, 把握好救助时机, 做到履职不失职、站位不越位, 切实防范系统性金融风险的发生。同时, 进一步完善应急组织管理机制, 建立科学的应急工作组织指挥体系, 为快速反应、有条不紊地处置风险提供机制保障。支行“一把手”要深入一线, 靠前指挥, 牢牢把握风险处置的主动权。
(三) 上下联动、内外配合, 全面凝聚风险处置的工作合力
面对突如其来的突发事件, 建立科学、合理的应急工作机制是实施有效风险处置的关键。对内要不断完善各部门各司其职、分工负责的工作机制, 对外要不断加强与政府、金融监管部门、金融机构、通信、电力、气象、卫生、地震、公安等单位的联系, 对涉及外部相关部门的突发事件, 要积极采取措施, 进行预案沟通, 争取各方配合, 积极构建信息共享、金融稳定、金融运行监测等协作机制, 健全联合指挥体系, 充分利用地方应急指挥平台, 提高协同处置突发事件的能力。
(四) 强化应急预案演练, 不断提高应急处置的实战能力
县支行要采取桌面演练、实战演练、突发演练等方式有针对性地开展当地风险较高的突发事件演练, 尽可能地模拟真实危机环境下发生的各类突发情况, 增强演练的实战性。特别注重开展跨区域、跨机构、跨部门的演练, 把应急演练与提高实战能力有机结合起来, 与普及应急知识、提高全体职工的应急能力有机结合起来, 把整个应急预案的演练重点放在“练”上, 而不是“演”上。
(五) 及时收集和上报突发事件信息, 切实提高信息报送的速度和质量
关键词：现场；非正常处置能力；方法
中图分类号： TE833 文献标识码： A 文章编号： 1673-1069（2016）29-47-2
0 引言
近年来，随着社会经济的不断发展，越来越多的人选择铁路作为出行方式。但是，从目前我国铁路运输的现场实际来看，非正常应急处置过程中依然存在很多问题，比如，部分干部职工非正常应急处置能力差、适应新技术设备的应急处置模式尚未形成、非正常应急培训演练不能满足现场需求等，这些问题直接影响了铁路运输的安全稳定。
因此，铁路应该时刻树立危机意识，加强应急处置队伍建设，总结应急处置先进经验，规范编制应急处置预案，保证铁路运输的安全可靠。
1 铁路运输非正常情况应急处置所面临的形势
1.1 社会对铁路的高度关注给应急处置工作带来巨大压力
一直以来，铁路运输的安全都是全社会关注的热点，尤其是在社交网络高度发达的今天，铁路在运输过程中，一旦发生设备故障导致的列车晚点、停运等，就会造成网络上的各种议论和批评，如果发生行车安全事故的话，更会引起社会大众的强烈反响，因此，社会对铁路的高度关注给铁路应急处置工作带来了巨大压力。所以，如何在铁路运输过程中，把保证旅客的生命财产安全作为根本出发点，做到“安全第一”，成了当下最值得研究的问题。
1.2 建立适应新设备的应急处置模式面临巨大挑战
目前，为了满足人们对铁路运输安全、时效性越来越高的要求，铁路行业加大了对科技创新的投入力度，大量新型、高科技含量的设备投入到生产现场中，但是，越是高科技设备，故障产生的原因就越复杂，修复就越困难，对现场操作、维护、抢修人员素质的要求就越高。因此，如何全面掌握新设备操作方法，快速发现、处理设备故障，恢复运输生产正常秩序，建立适应新设备的应急处置模式就成为一个很有研究价值的课题。
2 铁路运输非正常情况应急处置存在的问题
2.1 部分干部职工应急处置能力差
众所周知，对于铁路行车工种来说，正常办理接发列车作业已经非常熟练，但是，在遇到各类设备故障时，比如，红光带、道岔失表、信号机故障、接触网停电、水害断道等，很多铁路职工处理起来都是手忙脚乱，杂乱无章，经常漏掉某些关键环节或处理程序前后颠倒，从而使得故障造成的影响进一步扩大，严重的甚至威胁到行车和人身安全。与此同时，部分把关干部基本功不扎实、业务水平不高，设备故障上岗把关时没有真正起到卡控安全的作用，不能监督职工把故障处置流程和非正常接发车标准执行到位，从而给应急处置工作埋下安全隐患。
2.2 部分铁路干部职工思想守旧、学习主动性差、依赖性强
虽然铁路行业近年来投资巨大，大量的新技术设备被投入到生产过程中，但是，据相关调查显示，目前很多的铁路干部职工思想落后，没有真正认识到科学技术就是第一生产力，学习主动性差，不思进取，经验主义思想严重。“我这么多年就是这么干的也没见出事”之类的言论挂在嘴边，没有真正掌握新技术设备的相关知识，使用设备的理念和方法还都比较传统，没有熟练掌握到新技术的精髓。还有，部分职工对干部依赖性强，非正常应急处置过程没有主见，领导说怎么干就怎么干，没有从思想上紧跟铁路行业发展的步伐。
2.3 非正常应急培训演练不能满足现场安全生产需求
非正常情况应急处置，归根结底就是要考验铁路职工的心理素质和平时的基本功。据相关数据统计，很多铁路企业的职工在平时的应急演练中，暴露出来的问题很多，心理素质也不强，但是，对于应急演练中出现的问题，很多职工在事后也不进行总结反思，从而产生了“过后就忘”的现象。与此同时，很多铁路站段的车间、中间站定期对职工开展的应急演练培训也是敷衍了事、走过场，职工对下班后占用休息时间进行培训演练也是抵触情绪严重；还有，部分车间、中间站尤其是小站缺乏先进的演练技术设备。综上所述，日常开展的非正常应急处置培训演练效果不佳，不能满足现场安全生产需求。
3 铁路运输非正常情况科学应急处置的方法
针对铁路运输非正常情况存在的问题，我们应该改变陈旧落后的思想观念，坚持“安全第一”的理念，规范编制应急处置预案，总结过去的工作经验，强化职工队伍应急素质和能力培训，建立完善的应急管理体系。下面我们就来总结下铁路运输非正常情况科学应急处置的方法。
3.1 树立正确应急处置理念
要想从根本上提高铁路运输非正常情况下干部职工的应急处置水平，就需要铁路干部职工树立正确的应急处置理念，坚持“安全第一”的原则，时刻要把旅客的生命财产安全放在第一位，妥善处理好铁路经济效益与安全之间的关系。在故障原因未判明或设备单位未全部销记的情况下，不得臆测行车、盲目放行列车，非正常作业时严格执行《非正常接发列车作业》标准，不得省略步骤或颠倒顺序，不能放过任何一处安全隐患问题，保证铁路运输的安全稳定。
3.2 规范编制应急处置预案
在铁路运输的过程中，规范编制应急处置预案显得非常重要。针对可能出现的各种非正常情况，编制一一对应的、详尽的应急处置预案，明确非正常作业时每一名干部职工的责任，详细制定突发事件事发、事中、事后各个阶段的具体处置流程，并绘制简明易懂的、附有联系电话的应急处置流程图，整理成册放置在信号楼上或纳入电子规章系统，以便值班员在非正常情况时快速查找参考。从而避免非正常情况时，值班员心里慌乱，不知道从哪些方面入手，延误故障处置时机问题的发生。一旦有紧急情况发生，立即启动相应的应急处置预案，按规定的处置流程将情况汇报列车调度员和上级部门，通知设备单位处理，并做好后续的信息收集和反馈工作，压缩非正常作业时间。
3.3 吸取问题教训，推广先进经验
随着铁路运营里程的不断增长，铁路行车中的非正常情况也是层出不穷。我们要充分发挥铁路系统统一指挥、信息通畅的优势，每一次非正常情况处理完毕后，要通过视频回放、录音抽听、查看运统46登销记等多种手段，详细分析总结非正常应急处置全过程。将暴露的问题向全局、全路进行通报传达，各站段举一反三，并根据各自站场的实际情况开展模拟演练，及时消除潜在的安全隐患；而先进经验则向全局、全路进行推广学习，丰富各站段的应急处置理论知识储备。
3.4 强化职工队伍应急素质和能力培训
人才队伍建设对于所有的企业来说都非常的重要，铁路也不例外。因此我们要定期开展对铁路干部职工的专业知识培训和非正常模拟演练，让一线干部职工牢固树立“安全第一”的思想，熟练掌握各种非正常应急处置方法。另外，铁路还应加大培训教育的投入力度，为基层车间、站配置仿真演练设备，尽可能的模拟非正常情况的处置过程，让行车人员在演练中暴露问题、解决问题、总结经验、提高素质。此外，还应通过奖励、表扬、调休等方式，调动职工参加培训和演练的积极性，职工积极性高，演练才能真正做到有效果、有意义。
4 结束语
综上所述，铁路运输过程中难免会遇到各种各样的非正常情况，为了保证铁路能够安全运行，铁路企业应该不断总结非正常情况的处置经验，制定标准的应急处置方法，不断规范编制应急处置预案，并优化应急处置队伍建设，为我国铁路企业的可持续发展奠定坚实的基础。
参 考 文 献
[1] 李智涛.铁路运输非正常情况下科学应急处置的思考[J].上海铁道科技，2014，04：116-117.
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[3] 孔庆霆，陈辉，李辉.浅谈提高高速铁路应急处置效率[J].山东工业技术，2015，20：215.
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[5] 周峰，李小军.基于安全防范和应急处置的铁路应急管理初探[J].铁道经济研究，2012，01：34-38.
第一章总则
第一条为保障养老保险健康安全运行，努力防范和化解养老保险风险，维护稳定，结合我区工作实际，特制定本预案。
第二条 工作原则
（一）客观性。在进行养老保险风险状况的监测、预警和信息报送时要深入了解和掌握情况，力求客观公正地反映事物全貌和事件产生、发展的整个过程，不得主观臆断和猜测。
（二）真实性。要实事求是地进行风险状况的监测、预警和信息报送，如出现涉及社会保险风险的情况不得瞒报、欺报，也不得夸大事实或虚报事实。
（三）及时性。如突发重大事项，要在第一时间内采取处理措施并上报。
（四）准确性。对突发事件的情况上报应先简要说明情况，随后补报详细情况，准确说明事件产生的背景、原因、事态发展的程度及当前采取的措施及效果，下一步可能出现的状况和建议采取的应对方案。
（五）保密性。要严格按照《保密守则》的要求，在处臵风险、报送风险信息时特别注意各类信息情况的保密，未经组织批准不得向外界透露风险的相关信息。
第二章组织机构及职责
第三条组织机构
（一）成立风险应急处臵领导小组（以下简称领导小组）。组长：副组长：成员：
（二）成立养老保险应急处臵领导小组办公室，办公室设在局办公室。
第四条职责
由养老保险风险应急处臵领导小组负责领导全区养老保险风险的处臵工作，切实维护稳定。领导小组各成员要充分认识维护养老保险稳定对促进地方经济发展和保持社会稳定的重要作用，在领导小组办公室的统一协调下，各负其责，密切配合，做好对辖区养老保险风险的监测预警，及时报告突发风险情况，维护辖区稳定。
（二）领导小组办公室的主要职责：
1、接收、整理、上报有关信息资料，向领导小组汇报风险突发事件的相关情况；
2、根据领导小组的决定组织召集相关会议；
3、向有关部门通报风险突发事件信息；
4、对风险突发事件的处理提出具体的处理建议；
5、完成领导小组交办的其他事项。
第三章工作制度
第五条领导小组例会制度
领导小组例会每半年召开一次，会议由领导小组办公室组织，会议的主要任务是分析辖内当期养老保险形势，研究风险工作中的重大问题，明确工作责任，制定下一步促进辖区养老保险工作的措施。
第六条突发事项报告制度
出现可能影响养老保险风险的重大事项，应及时（不超过2小时）向领导小组长报告，按照领导小组的安排，领导小组办公室在事件发生后24小时内提交书面报告，报告内容应包括：
（一）发生突发事件的单位名称、地点、时间；
（二）突发事件的原因、性质、等级、危害程度、影响范围；
（三）事态的发展趋势、可能造成的损失、拟采取的应对措施；
（四）需其他单位配合行动的工作。
第七条日常工作协调制度
由领导小组办公室负责收集有关养老保险风险信息，报送有关报告，及时掌握养老保险风险突发事件，根据需要建议领导小组不定期地组织召开领导小组成员会议，及时沟通情况，协调解决有关问题。
第四章风险分类
第八条风险级别分类
1、黄色：属一般性风险，对公众信心影响不大，采取应急措施后可以立即控制和化解。
2、橙色：风险较大，对行业和公众信心已造成一定影响，并有可能波及有关单位，必须根据情况的变化及时调整应急措施。
3、红色：风险极大，严重削弱公众信心，波及整个行业，并已涉及有关单位，领导小组应做好向上级部门报告请求支持的准备。
第九条预警
辖区内发生养老保险风险突发事件后，应及时正确判断事件的风险级别，于2小时内将有关情况报领导小组办公室，领导小组办公室在接到风险状况报告后，对风险紧急程度和变化发展趋势进行分析，并视情况建议召开领导小组会议、与政府有关部门进行信息沟通，同时，在事件发生后24小时内向上级有关部门提供书面报告。
第五章风险处臵
第十条处臵程序
（一）组织。领导小组视情况组织召开成员会议，对形势进行分析，研究处臵预案，明确责任，形成最终决策。
（二）实施。制定针对辖区内不同类别风险的处臵措施，建立应对不同情况危机的快速反应机制。对已发生和可能发生的风险事件，应及时提出化解矛盾、消除隐患的具体建议，在已有处臵预案的基础上针对个体事件进行调整和完善。领导小组办公室对工作实施情况进行严密持续地监督，并向领导小组及时提出工作建议与改进措施。
（三）善后。对突发事件的全过程进行彻底调查，查清事件的原因，统计直接损失和间接损失，明确相关人的责任并提出相应的处理建议。
（四）总结与上报。在风险处臵完毕后应总结整个事件始末、经验教训和处理结果，并向领导小组提交书面报告，提出下一步工作措施和完善相关制度的建议，并视情况向上级有关部门汇报。
第十一条工作要求
（一）及时有效。各成员应对可能危害养老保险风险的事件保持高度警觉。出现问题要及时发现、尽早报告，同时全面掌握
情况，在自身的职责范围内采取周全得当的处臵措施、尽量控制影响区域，逐步消除负面效应，争取在最短时间内进行处臵。
（二）协作配合。各成员应尽最大努力配合落实处臵方案，提供人员、资金、信息、技术等支持，不得借故推诿。
（三）完善基础制度。应建立健全辖区内养老保险风险防范与处臵预案机制。
（四）奖惩有别。风险处臵结束后，由领导小组负责组织对贡献突出的部门和个人给予表彰；因工作懈怠或疏忽导致的泄密和风险报告不及时、扩大或恶化等不良后果，对其责任人给予严肃处理。
第六章应急保障
第十二条通讯保障
（一）领导小组成员单位值班电话和主要负责人的联系电话应保持24小时畅通。
（二）所有通讯应符合国家有关保密规定。
第十三条文电运转保障
应确保文电运转的高效、迅速、准确，不得延误。
第十四条技术保障
（一）确保本系统的计算机设备及网络系统有足够的软硬件技术支持保证，有关信息有计算机备份。
（二）对要害岗位的人员，至少有两名人员备用、替换，确保在任何情况下，都不会因人员的缺岗而影响整个系统的正常运行。
第十五条安全保障
确保工作场所的安全性和保密性，确保有关工作人员的人身安全。
第七章附则
第十六条本预案自发布之日起实施。
*镇，区直各部门，区属、驻区各单位：
《*州*地方政府性债务风险应急处臵预案》已经区管委会同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
*州*党政办公室
2017年7月 日
*州*地方政府性债务 风险应急处置预案
总则 1.1 目的 1.2 工作原则 1.3 编制依据 1.4 适用范围 组织指挥体系及职责 2.1 应急组织机构 2.2 部门职责 3 预警和预防机制 3.1 预警监测 3.2 信息报告 3.3 分类处臵
3.4 债务风险事件级别 4 应急响应
4.1 分级响应和应急处臵 4.2 地方政府财政重整计划 4.3 舆论引导 4.4 应急终止 5 后期处臵
5.1 债务风险事件应急处臵记录及总结 5.2 评估分析 保障措施 6.1 通信保障 6.2 人力保障 6.3 资源保障 6.4 安全保障 6.5 技术储备与保障6.6 责任追究 7 附则 7.1 预案解释 7.2 预案实施时间1 总则 1.1 目的
建立健全地方政府性债务风险应急处臵工作机制，坚持快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处臵，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险，维护经济安全和社会稳定。
1.2 工作原则 1.2.1 分级负责
管委会对全区政府性债务风险应急处臵负总责。区直有关部门在管委会统一领导下加强对地方政府性债务风险应急处臵的指导。
1.2.2 及时应对
坚持预防为主、预防和应急处臵相结合，加强对政府性债务风险的监控，及时排查风险隐患，妥善处臵风险事件。
1.2.3 依法处臵
地方政府性债务风险事件应急处臵应当依法合规，尊重市场化原则，充分考虑并维护好各方合法权益。
1.3 编制依据
《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发„2014‟43号）、《国务院办公厅关于印发突发事件应急预案管理办法的通知》（国办发„2013‟101号）、《*州市人民政府办公厅关于印发*州市地方政府性债务风险
应急处臵预案的通知》（*市府办发„2017‟41号）等。适用范围
本预案所称地方政府性债务风险事件，是指地方政府已经或者可能无法按期支付政府债务本息，或者无力履行或有债务法定代偿责任，容易引发财政金融风险，需要采取应急处臵措施予以应对的事件。
本预案所称存量债务，是指清理甄别认定的2014年末地方政府性债务，包括存量政府债务和存量或有债务。
1.4.1 政府债务风险事件
（1）政府债券风险事件：指由省政府发行并转贷市县的一般债券、专项债券还本付息出现违约。
（2）其他政府债务风险事件：指除地方政府债券外的其他存量政府债务还本付息出现违约。
1.4.2 或有债务风险事件
（1）管委会提供担保的债务风险事件：指由企事业单位举借、管委会及有关部门提供担保的存量或有债务出现风险，管委会需要依法履行担保责任或相应民事责任却无力承担。
（2）管委会承担救助责任的债务风险事件：指企事业单位因公益性项目举借、由非财政性资金偿还，政府在法律上不承担偿债或担保责任的存量或有债务出现风险，为维护经济安全或社会稳定需要承担一定救助责任却无力救助。组织指挥体系及职责 2.1 应急组织机构 管委会成立区政府性债务管理领导小组（以下简称债务管理领导小组），负责领导全区政府性债务日常管理工作。当出现政府性债务风险事件时，根据需要转为区政府性债务风险应急领导小组（以下简称债务应急领导小组），负责组织、协调、指挥债务风险事件应对工作。
债务管理领导小组（债务应急领导小组）由管委会主任任组长，成员单位包括财政、发展改革、审计等部门、单位以及人民银行分支机构、当地银监部门，根据工作需要可以适时调整成员单位。
2.2 各级政府和部门职责 2.2.1管委会职责
制定本地区政府性债务风险应急预案，在省财政下达的限额内举借新债，及时足额偿还到期债务本息，对本地区债务风险采取应急响应并依法依规进行问责，并及时向省政府、市政府和有关部门报告债务风险情况。
2.2.2部门职责
财政部门是政府性债务的归口管理部门，承担区债务管理领导小组（债务应急领导小组）办公室职能，负责债务风险日常监控和定期报告，组织提出债务风险应急措施方案，协调成员单位参与应急处臵工作，承担债务管理领导小组交办的其他工作。
债务单位行业主管部门是政府性债务风险应急处臵的责任主体，负责定期梳理本行业政府性债务风险情况，督促举借债务或使用债务资金的有关单位制定本单位债务风险应急预案；当出现债务风险事件时，落实债务还款资金安排，及时向债务应急领导小组报告。
发展改革部门负责评估本地区投资计划和项目，根据应急需要调整投资计划，牵头做好企业债券风险的应急处臵工作。
审计部门负责对政府性债务风险事件开展审计，明确有关单位和人员的责任。
地方金融监管部门负责按照职能分工协调所监管的地方金融机构配合开展政府性债务风险处臵工作。
人民银行分支机构负责开展金融风险监测与评估，牵头做好区域性系统性金融风险防范和化解工作，维护金融稳定。
当地银监部门负责指导银行业金融机构等做好风险防控，协调银行业金融机构配合开展风险处臵工作，牵头做好银行贷款、信托、非法集资等风险处臵工作。
其他部门（单位）负责本部门（单位）债务风险管理和防范工作，落实政府性债务偿还化解责任。预警和预防机制 3.1 预警监测
财政部门应当按照中央和省政府有关要求，建立债务风险应急机制，按照省财政下达的风险预警监测办法，运用相关指标监测债务规模，定期排查风险，及时实施风险评估和预警，做到风险早发现、早报告、早处臵。管委会及财政部门应当将政府及其部门与其他主体签署协议承诺用以后年度财政资金支付的事项，纳入监测范围，防范财政风险。3.2 信息报告
管委会应当建立地方政府性债务风险事件报告制度，发现问题及时报告，不得瞒报、迟报、漏报、谎报。
3.2.1 政府债务风险事件报告
财政部门预计无法按期足额支付到期政府债务本息的，应当提前3个月向区债务管理领导小组报告，同时，研究制定应急处臵预案，经区债务管理领导小组审核后，由管委会提前2个月以上向市政府报告，并抄送市财政。发生突发或重大情况，管委会可以直接向省政府报告，并抄送省财政。
3.2.2 或有债务风险事件报告
政府或有债务的债务人预计无法按期足额支付或有债务本息的，应当提前1个月以上向本级主管部门和财政部门报告，经财政部门会同主管部门确认无力履行法定代偿责任或必要救助责任后，由管委会向市政府报告，并抄送上级或市财政。遇突发或重大事件，管委会可以直接向省政府报告，并抄送省财政。
3.2.3 报告内容
包括预计发生违约的地方政府性债务类别、债务人、债权人、期限、本息、原定偿还安排等基本信息，风险发生原因，事态发展趋势，可能造成的损失，已采取及拟采取的应对措施等。
3.2.4 报告方式
一般采取书面报告形式。紧急情况下可采取先电话报告、后书面报告的方式。分类处置 3.3.1 地方政府债券
对地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任。3.3.2 非政府债券形式的存量政府债务
对非政府债券形式的存量政府债务，经管委会、债权人、企事业单位等债务人协商一致，可以按照《中华人民共和国合同法》第八十四条等有关规定分类处理：
（1）债权人同意在规定期限内臵换为政府债券的，管委会不得拒绝相关偿还义务转移，并应承担全部偿还责任。管委会应当通过预算安排、资产处臵等方式积极筹措资金，偿还到期政府债务本息。
（2）债权人不同意在规定期限内臵换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由省财政统一收回。政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。
3.3.3 存量或有债务
（1）存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，各级政府及其部门出具的担保合同无效，对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。
具体金额由管委会、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。2）存量救助债务。存量救助债务不属于政府债务。对管委会可能承担一定救助责任的存量或有债务，管委会可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。
3.3.4 新发生的违法违规担保债务
对2014年修订的《中华人民共和国预算法》施行以后地方政府违法违规提供担保承诺的债务，参照3.3.3第（1）项依法处理。
3.4 债务风险事件级别
按照政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，划分为Ⅰ级（特大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）四个等级。当政府性债务风险事件等级指标有交叉、难以判定级别时，按照较高一级处臵，防止风险扩散；当政府性债务风险事件等级随时间推移有所上升时，按照升级后的级别处臵。
政府性债务风险事件监测主体为市级、区级政府。*州*管委会为县级以上政府派出机构，政府性债务风险事件按照行政隶属关系由市政府负责监测。
3.4.1 Ⅰ级（特大）债务风险事件，是指出现下列情形之一：
（1）省级政府发行的地方政府债券到期本息兑付出现违约；
（2）管委会需要认定为Ⅰ级债务风险事件的其他情形。3.4.2 Ⅱ级（重大）债务风险事件，是指出现下列情形之一： 1）管委会连续3次以上出现地方政府债券发行流标现象；
（2）管委会地方政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金5%以上（未达到10%），或者利息违约金额占同期应付利息5%以上（未达到10%）；
（3）因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成重大群体性事件，影响极为恶劣；
（4）管委会需要认定为Ⅱ级债务风险事件的其他情形。3.4.3 Ⅲ级（较大）债务风险事件，是指出现下列情形之一：
（1）全市地方政府债务本金违约金额占同期全市政府债务应偿本金1%以上（未达到5%），或者利息违约金额占同期应付利息1%以上（未达到5%）；
（2）因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成较大群体性事件；
（3）管委会需要认定为Ⅲ级债务风险事件的其他情形。3.4.4 Ⅳ级（一般）债务风险事件，是指出现下列情形之一：
（1）管委会无法支付地方政府债务本息，或者因兑付政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出； 2）管委会无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；
（3）因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成群体性事件；
（4）管委会需要认定为Ⅳ级债务风险事件的其他情形。4 应急响应
4.1 分级响应和应急处置
管委会对其举借的债务负有偿还责任。管委会要加强日常风险管理，按照财政部《地方政府性债务风险分类处臵指南》，妥善处理政府性债务偿还问题。同时，要加强财政资金流动性管理，避免出现因流动性管理不善导致政府性债务违约。对因无力偿还政府债务本息或无力承担法定代偿责任等引发风险事件的，根据债务风险等级，相应及时实行分级响应和应急处臵。
4.1.1 Ⅳ级债务风险事件应急响应
（1）区债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组，对风险事件进行研判，查找原因，明确责任，立足自身化解债务风险。
①以一般公共预算收入作为偿债来源的一般债务违约的，在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出前提下，可以采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还，必要时可以处臵政府资产。对政府提供担保或承担必要救助责任的或有债务，政府无力承担相应责任时，也按照上述原则处理。
②以政府性基金收入作为偿债来源的专项债务，因政府性基金收入不足造成债务违约的，在保障部门基本运转和履职需要的前提下，应当通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处臵部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。对部门提供担保形成的或有债务，政府无力承担相应责任时，也按照上述原则处理。
③因债权人不同意变更债权债务关系或不同意臵换，导致存量政府债务无法在规定期限内依法转换成政府债券的，原有债权债务关系不变，由债务单位通过安排单位自有资金、处臵资产等方式自筹资金偿还。若债务单位无力自筹资金偿还，可按市场化原则与债权人协商进行债务重组或依法破产，政府在出资范围内承担有限责任。对政府或有债务，也按照上述原则处理。
④管委会出现债务风险事件后，在恢复正常偿债能力前，除国务院确定的重点项目外，原则上不得新上政府投资项目。在建政府投资项目能够缓建的，可以暂停建设，腾出资金依法用于偿债。
（2）区债务管理领导小组或债务应急领导小组认为确有必要时，可以启动财政重整计划。管委会年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付
10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。
（3）管委会应当将债务风险应急处臵情况向市政府报备。
4.1.2 Ⅲ级债务风险事件应急响应
除采取Ⅳ级债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：
（1）区债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组，将债务风险情况和应急处臵方案专题向市债务管理领导小组报告。
（2）管委会偿还省政府代发的到期地方政府债券（包括一般债券和专项债券）有困难的，可以申请由上级财政先行代垫偿还，事后扣回。
（3）管委会应当将债务风险应急处臵进展情况和处臵结果上报市政府，并抄送市财政。
4.1.3 Ⅱ级债务风险事件应急响应
除采取Ⅳ级、Ⅲ级债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：
（1）区债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组，汇总有关情况向管委会报告，动态监控风险事件进展，指导和支持管委会化解债务风险。
（2）管委会统筹本级财力仍无法解决到期债务偿债缺口并且影响政府正常运转或经济社会稳定的，可以向市债务应急领导小组申请救助，申请内容主要包括债务风险情况说决的事项等。
（3）管委会救助申请由市债务应急领导小组提出审核意见，报市政府批准后实施，并立即启动责任追究程序。
4.1.4 Ⅰ级债务风险事件应急响应
除采取Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：
（1）管委会建立债务风险处臵信息定期向市债务应急领导小组报告的机制，重大事项必须立即报告。
4.2 地方政府财政重整计划
当发生Ⅳ级、Ⅲ级债务风险事件时，由管委会决定是否实施财政重整计划，当发生Ⅱ级、Ⅰ级债务风险事件时，由市政府决定是否要对发生风险事件的地方政府实施财政重整计划。实施地方政府财政重整计划必须依法履行相关程序，保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出，要注重与金融政策协调，加强与金融机构的沟通，不得因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。财政重整计划包括但不限于以下内容：
（1）拓宽财源渠道。依法加强税收征管，加大清缴欠税欠费力度，确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度，增加政府资源性收入。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外，可以暂停其他财税优惠政策，待风险解除后再行恢复。2）优化支出结构。财政重整期内，除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外，视债务风险事件等级，管委会其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。一是压缩基本建设支出。不得新批政府投资计划，不得新上政府投资项目；不得设立各类需要政府出资的投资基金等，已设立的应当制定分年退出计划并严格落实。二是压缩政府公用经费。实行公务出国（境）、培训、公务接待等项目“零支出”，大力压缩政府咨询、差旅、劳务等各项支出。三是控制人员福利开支。机关事业单位暂停新增人员，必要时采取核减机构编制、人员等措施；暂停地方自行出台的机关事业单位各项补贴政策，压减直至取消编制外聘用人员支出。四是清理各类对企事业单位的补助补贴。暂停或取消地方出台的各类奖励、对企业的政策性补贴和贴息、非基本民生类补贴等。五是调整过高支出标准，优先保障国家出台的教育、社保、医疗、卫生等重大支出政策，地方支出政策标准不得超过国家统一标准。六是暂停土地出让收入各项政策性计提。土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于偿还债务。
（3）处臵政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。
（4）申请市级救助。采取上述措施后，风险地区财政收支仍难以平衡的，应当及时向市政府申请临时救助，包括但不限于：代偿部分政府债务，加大财政转移支付力度，减免部分专项转移支付配套资金。5）加强预算审查。实施财政重整计划以后，管委会涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项，在依法报市人民代表大会或其常委会审查批准的同时，必须报市政府备案。
（6）改进财政管理。管委会应当实施中期财政规划管理，妥善安排财政收支预算，严格做好与化解政府性债务风险政策措施的衔接。
4.3 舆论引导
根据处臵债务风险事件的需要，启动应急响应的地方政府或其债务风险应急领导小组应当及时跟踪和研判舆情，健全新闻发布制度，指定专门的新闻发言人，统一对外发布信息，正确引导舆论。
4.4 应急终止
地方政府性债务风险得到缓解、控制，并实现财政重整目标，经区债务管理领导小组或债务应急领导小组同意，终止应急措施。后期处置
5.1 债务风险事件应急处置记录及总结
在债务风险事件应急处臵过程中，管委会应当详尽、具体、准确地做好工作记录，及时汇总、妥善保管有关文件资料。应急处臵结束后，要及时形成书面总结，向市人民代表大会常委会和市政府报告。
5.2 评估分析 债务风险事件应急处臵情况进行评估。评估内容主要包括：债务风险事件形成原因、应急响应过程、应急处臵措施、应急处臵效果以及对今后债务管理的持续影响等。相关地区应当根据评估结果，及时总结经验教训，改进完善应急处臵预案。保障措施 6.1 通信保障
启动应急响应后应当保持应急指挥联络畅通，有关部门应当指定联络员，提供单位地址、办公电话、手机、传真、电子邮箱等多种联系方式。
6.2 人力保障
要加强地方政府性债务管理队伍建设，提高相关人员政策理论、日常管理、风险监测、应急处臵、舆情应对等业务能力。启动应急响应的后应当部署各有关部门安排人员具体落实相关工作。
6.3 资源保障
发生地方政府性债务风险事件的管委会要统筹本级财政资金、政府及其部门资产、政府债权等可偿债资源，为偿还债务提供必要保障。
6.4 安全保障
应急处臵过程中，对可能影响公共安全和社会稳定的事件，要提前防范、及时控制、妥善处理；遵守保密规定，对涉密信息要加强管理，严格控制知悉范围。技术储备与保障
债务应急领导小组可以根据需要，建立咨询机制，抽调有关专业人员组成债务风险事件应急专家组，参加应急处臵工作，提供技术、法律等方面支持。
6.6 责任追究
6.6.1 违法违规责任范围
（1）违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律规定的下列行为：
管委会债务余额超过经批准的本地区地方政府债务限额；
管委会及其部门通过发行地方政府债券以外的方式举借政府债务，包括但不限于通过企事业单位举借政府债务；
举借政府债务没有明确的偿还计划和稳定的偿还资金来源；
管委会或其部门违反法律规定，为单位和个人的债务提供担保；
银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定的；
政府债务资金没有依法用于公益性资本支出； 增加举借政府债务未列入预算调整方案报市人民代表大会常委会批准；
未按规定对举借政府债务的情况和事项作出说明、未在法定期限内向社会公开；
其他违反法律规定的行为。2）违反《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发„2014‟43号）等有关政策规定的下列行为：
管委会及其部门在预算之外违法违规举借债务； 金融机构违法违规向管委会提供融资，要求管委会违法违规提供担保；
管委会及其部门挪用债务资金或违规改变债务资金用途；
管委会及其部门恶意逃废债务；
债务风险发生后，隐瞒、迟报或授意他人隐瞒、谎报有关情况；
其他违反财政部等部门制度规定的行为。6.6.2 追究机制响应
发生地方政府性债务风险事件后，应当适时启动债务风险责任追究机制，管委会应依法对相关责任人员进行行政问责；银监部门应对银行业金融机构相关责任人员依法追责。
6.6.3 责任追究程序
（1）区债务管理领导小组组织有关部门，对发生地方政府性债务风险的部门、单位开展专项调查或专项审计，核实认定债务风险责任，提出处理意见，形成调查或审计报告，报管委会审定。
（2）有关任免机关、监察机关、银监部门根据有关责任认定情况，依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究；对涉嫌犯罪的，移交司法机关进行处理。3）管委会将地方政府性债务风险处臵纳入政绩考核范围。对实施财政重整的，视债务风险事件形成原因和时间等情况，追究有关人员的责任。附则 7.1 预案解释
国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知
国办函〔2016〕88号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
经国务院同意，现将《地方政府性债务风险应急处置预案》印发给你们，请认真组织实施。
国务院办公厅
2016年10月27日
（此件公开发布）
地方政府性债务风险应急处置预案 1 总则 1.1 目的 1.2 工作原则 1.3 编制依据 1.4 适用范围 组织指挥体系及职责 2.1 应急组织机构 2.2 部门职责 预警和预防机制 3.1 预警监测 3.2 信息报告 3.3 分类处置
3.4 债务风险事件级别 4 应急响应
4.1 分级响应和应急处置 4.2 地方政府财政重整计划 4.3 舆论引导 4.4 应急终止 5 后期处置
5.1 债务风险事件应急处置记录及总结 5.2 评估分析 6 保障措施 6.1 通信保障 6.2 人力保障 6.3 资源保障 6.4 安全保障
6.5 技术储备与保障 6.6 责任追究 7 附则
7.1 预案管理 7.2 预案解释
7.3 预案实施时间 1 总则 1.1 目的
建立健全地方政府性债务风险应急处置工作机制，坚持快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险，维护经济安全和社会稳定。1.2 工作原则 1.2.1 分级负责
省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。国务院有关部门在国务院统一领导下加强对地方政府性债务风险应急处置的指导。跨省（区、市）政府性债务风险应急处置由相关地区协商办理。1.2.2 及时应对
地方各级政府应当坚持预防为主、预防和应急处置相结合，加强对政府性债务风险的监控，及时排查风险隐患，妥善处置风险事件。1.2.3 依法处置
地方政府性债务风险事件应急处置应当依法合规，尊重市场化原则，充分考虑并维护好各方合法权益。1.3 编制依据
《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院办公厅关于印发突发事件应急预案管理办法的通知》（国办发〔2013〕101号）等。1.4 适用范围
本预案所称地方政府性债务风险事件，是指地方政府已经或者可能无法按期支付政府债务本息，或者无力履行或有债务法定代偿责任，容易引发财政金融风险，需要采取应急处置措施予以应对的事件。
本预案所称存量债务，是指清理甄别认定的2014年末地方政府性债务，包括存量政府债务和存量或有债务。1.4.1 政府债务风险事件
（1）政府债券风险事件：指地方政府发行的一般债券、专项债券还本付息出现违约。
（2）其他政府债务风险事件：指除地方政府债券外的其他存量政府债务还本付息出现违约。1.4.2 或有债务风险事件
（1）政府提供担保的债务风险事件：指由企事业单位举借、地方政府及有关部门提供担保的存量或有债务出现风险，政府需要依法履行担保责任或相应民事责任却无力承担。
（2）政府承担救助责任的债务风险事件：指企事业单位因公益性项目举借、由非财政性资金偿还，地方政府在法律上不承担偿债或担保责任的存量或有债务出现风险，政府为维护经济安全或社会稳定需要承担一定救助责任却无力救助。2 组织指挥体系及职责 2.1 应急组织机构
县级以上地方各级政府设立政府性债务管理领导小组（以下简称债务管理领导小组），作为非常设机构，负责领导本地区政府性债务日常管理。当本地区出现政府性债务风险事件时，根据需要转为政府性债务风险事件应急领导小组（以下简称债务应急领导小组），负责组织、协调、指挥风险事件应对工作。
债务管理领导小组（债务应急领导小组）由本级政府主要负责人任组长，成员单位包括财政、发展改革、审计、国资、地方金融监管等部门、单位以及人民银行分支机构、当地银监部门，根据工作需要可以适时调整成员单位。2.2 部门职责
2.2.1 财政部门是政府性债务的归口管理部门，承担本级债务管理领导小组（债务应急领导小组）办公室职能，负责债务风险日常监控和定期报告，组织提出债务风险应急措施方案。2.2.2 债务单位行业主管部门是政府性债务风险应急处置的责任主体，负责定期梳理本行业政府性债务风险情况，督促举借债务或使用债务资金的有关单位制定本单位债务风险应急预案；当出现债务风险事件时，落实债务还款资金安排，及时向债务应急领导小组报告。
2.2.3 发展改革部门负责评估本地区投资计划和项目，根据应急需要调整投资计划，牵头做好企业债券风险的应急处置工作。
2.2.4 审计部门负责对政府性债务风险事件开展审计，明确有关单位和人员的责任。
2.2.5 地方金融监管部门负责按照职能分工协调所监管的地方金融机构配合开展政府性债务风险处置工作。
2.2.6 人民银行分支机构负责开展金融风险监测与评估，牵头做好区域性系统性金融风险防范和化解工作，维护金融稳定。
2.2.7 当地银监部门负责指导银行业金融机构等做好风险防控，协调银行业金融机构配合开展风险处置工作，牵头做好银行贷款、信托、非法集资等风险处置工作。
2.2.8 其他部门（单位）负责本部门（单位）债务风险管理和防范工作，落实政府性债务偿还化解责任。预警和预防机制 3.1 预警监测
财政部建立地方政府性债务风险评估和预警机制，定期评估各地区政府性债务风险情况并作出预警，风险评估和预警结果应当及时通报有关部门和省级政府。省级财政部门应当按照财政部相关规定做好本地区政府性债务风险评估和预警工作，及时实施风险评估和预警，做到风险早发现、早报告、早处置。
此外，地方各级政府及其财政部门应当将政府及其部门与其他主体签署协议承诺用以后财政资金支付的事项，纳入监测范围，防范财政风险。
地方各级政府应当定期排查风险隐患，防患于未然。3.2 信息报告
地方各级政府应当建立地方政府性债务风险事件报告制度，发现问题及时报告，不得瞒报、迟报、漏报、谎报。
3.2.1 政府债务风险事件报告
设区的市级、县级政府（以下统称市县政府）预计无法按期足额支付到期政府债务本息的，应当提前2个月以上向上级或省级政府报告，并抄送上级或省级财政部门。发生突发或重大情况，县级政府可以直接向省级政府报告，并抄送省级财政部门。省级财政部门接报后应当立即将相关情况通报债务应急领导小组各成员单位，并抄送财政部驻本地区财政监察专员办事处。
3.2.2 或有债务风险事件报告
地方政府或有债务的债务人预计无法按期足额支付或有债务本息的，应当提前1个月以上向本级主管部门和财政部门报告，经财政部门会同主管部门确认无力履行法定代偿责任或必要救助责任后，由本级政府向上级或省级政府报告，并抄送上级或省级财政部门。遇突发或重大事件，县级政府可以直接向省级政府报告，并抄送省级财政部门。省级财政部门接报后应当立即将相关情况通报债务应急领导小组各成员单位，并抄送财政部驻本地区财政监察专员办事处。
3.2.3 报告内容
包括预计发生违约的地方政府性债务类别、债务人、债权人、期限、本息、原定偿还安排等基本信息，风险发生原因，事态发展趋势，可能造成的损失，已采取及拟采取的应对措施等。3.2.4 报告方式
一般采取书面报告形式。紧急情况下可采取先电话报告、后书面报告的方式。3.3 分类处置
3.3.1 地方政府债券
对地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任。3.3.2 非政府债券形式的存量政府债务
对非政府债券形式的存量政府债务，经地方政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致，可以按照《中华人民共和国合同法》第八十四条等有关规定分类处理：
（1）债权人同意在规定期限内置换为政府债券的，地方政府不得拒绝相关偿还义务转移，并应承担全部偿还责任。地方政府应当通过预算安排、资产处置等方式积极筹措资金，偿还到期政府债务本息。
（2）债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由中央统一收回。地方政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。3.3.3 存量或有债务
（1）存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。
具体金额由地方政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。
（2）存量救助债务。存量救助债务不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务，地方政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。3.3.4 新发生的违法违规担保债务
对2014年修订的《中华人民共和国预算法》施行以后地方政府违法违规提供担保承诺的债务，参照3.3.3第（1）项依法处理。3.3.5 其他事项
地方政府性债务风险分类处置的具体办法由财政部另行制定，作为本预案的配套文件，经国务院同意后实施。3.4 债务风险事件级别
按照政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，划分为Ⅰ级（特大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）四个等级。当政府性债务风险事件等级指标有交叉、难以判定级别时，按照较高一级处置，防止风险扩散；当政府性债务风险事件等级随时间推移有所上升时，按照升级后的级别处置。
政府性债务风险事件监测主体为省级、设区的市级、县级政府。经济开发区管委会等县级以上政府派出机构的政府性债务风险事件按照行政隶属关系由所属政府负责监测。3.4.1 Ⅰ级（特大）债务风险事件，是指出现下列情形之一：
（1）省级政府发行的地方政府债券到期本息兑付出现违约；
（2）省级或全省（区、市）15%以上的市县政府无法偿还地方政府债务本息，或者因偿还政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；
（3）省级或全省（区、市）15%以上的市县政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；
（4）全省（区、市）地方政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金10%以上，或者利息违约金额占同期应付利息10%以上；
（5）省级政府需要认定为Ⅰ级债务风险事件的其他情形。3.4.2 Ⅱ级（重大）债务风险事件，是指出现下列情形之一：
（1）省级政府连续3次以上出现地方政府债券发行流标现象；
（2）全省（区、市）或设区的市级政府辖区内10%以上（未达到15%）的市级或县级政府无法支付地方政府债务本息，或者因兑付政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；
（3）全省（区、市）或设区的市级政府辖区内10%以上（未达到15%）的市级或县级政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；
（4）县级以上地方政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金5%以上（未达到10%），或者利息违约金额占同期应付利息5%以上（未达到10%）；
（5）因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成重大群体性事件，影响极为恶劣；
（6）县级以上地方政府需要认定为Ⅱ级债务风险事件的其他情形。3.4.3 Ⅲ级（较大）债务风险事件，是指出现下列情形之一：
（1）全省（区、市）或设区的市级政府辖区内2个以上但未达到10%的市级或县级政府无法支付地方政府债务本息，或者因兑付政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；
（2）全省（区、市）或设区的市级政府辖区内2个以上但未达到10%的市级或县级政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；（3）县级以上地方政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金1%以上（未达到5%），或者利息违约金额占同期应付利息1%以上（未达到5%）；
（4）因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成较大群体性事件；
（5）县级以上地方政府需要认定为Ⅲ级债务风险事件的其他情形。3.4.4 Ⅳ级（一般）债务风险事件，是指出现下列情形之一：
（1）单个市县政府本级偿还政府债务本息实质性违约，或因兑付政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；
（2）单个市县政府本级无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；
（3）因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成群体性事件；
（4）县级以上地方政府需要认定为Ⅳ级债务风险事件的其他情形。4 应急响应
4.1 分级响应和应急处置
地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则。地方政府要加强日常风险管理，按照财政部《地方政府性债务风险分类处置指南》，妥善处理政府性债务偿还问题。同时，要加强财政资金流动性管理，避免出现因流动性管理不善导致政府性债务违约。对因无力偿还政府债务本息或无力承担法定代偿责任等引发风险事件的，根据债务风险等级，相应及时实行分级响应和应急处置。4.1.1 Ⅳ级债务风险事件应急响应
（1）相关市县债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组，对风险事件进行研判，查找原因，明确责任，立足自身化解债务风险。
①以一般公共预算收入作为偿债来源的一般债务违约的，在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出前提下，可以采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还，必要时可以处置政府资产。对政府提供担保或承担必要救助责任的或有债务，政府无力承担相应责任时，也按照上述原则处理。
②以政府性基金收入作为偿债来源的专项债务，因政府性基金收入不足造成债务违约的，在保障部门基本运转和履职需要的前提下，应当通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。对部门提供担保形成的或有债务，政府无力承担相应责任时，也按照上述原则处理。
③因债权人不同意变更债权债务关系或不同意置换，导致存量政府债务无法在规定期限内依法转换成政府债券的，原有债权债务关系不变，由债务单位通过安排单位自有资金、处置资产等方式自筹资金偿还。若债务单位无力自筹资金偿还，可按市场化原则与债权人协商进行债务重组或依法破产，政府在出资范围内承担有限责任。对政府或有债务，也按照上述原则处理。
④市县政府出现债务风险事件后，在恢复正常偿债能力前，除国务院确定的重点项目外，原则上不得新上政府投资项目。在建政府投资项目能够缓建的，可以暂停建设，腾出资金依法用于偿债。
（2）市县债务管理领导小组或债务应急领导小组认为确有必要时，可以启动财政重整计划。市县政府一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。
（3）市县政府应当将债务风险应急处置情况向省级政府报备。4.1.2 Ⅲ级债务风险事件应急响应
除采取Ⅳ级债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：
（1）相关地区债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组，将债务风险情况和应急处置方案专题向上级债务管理领导小组报告。
（2）上级债务管理领导小组应当密切关注事态变化，加强政策指导，及时组织召开专题会议通报风险处置情况，必要时可以成立工作组进驻风险地区，指导支持债务风险处置工作。
（3）市县政府偿还省级政府代发的到期地方政府债券（包括一般债券和专项债券）有困难的，可以申请由上级财政先行代垫偿还，事后扣回。
（4）市县政府应当将债务风险应急处置进展情况和处置结果上报省级政府，并抄送省级财政部门。
4.1.3 Ⅱ级债务风险事件应急响应
除采取Ⅳ级、Ⅲ级债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：
（1）省级债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组，汇总有关情况向省级政府报告，动态监控风险事件进展，指导和支持市县政府化解债务风险。
（2）市县政府统筹本级财力仍无法解决到期债务偿债缺口并且影响政府正常运转或经济社会稳定的，可以向省级债务应急领导小组申请救助，申请内容主要包括债务风险情况说明、本级政府应急方案及已采取的应急措施、需上级政府帮助解决的事项等。
（3）省级债务应急领导小组对市县政府救助申请提出审核意见，报省级政府批准后实施，并立即启动责任追究程序。
（4）省级政府适当扣减Ⅱ级债务风险事件涉及市县新增地方政府债券规模。
（5）省级债务应急领导小组督促市县政府落实债务风险应急处置措施，跟踪债务风险化解情况。必要时，省级政府可以成立工作组进驻风险地区，帮助或者接管风险地区财政管理，帮助制定或者组织实施风险地区财政重整计划。4.1.4 Ⅰ级债务风险事件应急响应
除采取Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：
（1）省级债务应急领导小组应当及时将债务风险情况和应急处置方案向财政部报告，必要时由财政部向国务院报告。
（2）省级政府偿还到期地方政府债券本息有困难的，国务院可以对其提前调度部分国库资金周转，事后扣回。必要时国务院可以成立工作组进驻风险地区，予以指导和组织协调。
（3）市县政府建立债务风险处置信息定期向省级债务应急领导小组报告的机制，重大事项必须立即报告。
（4）省级债务应急领导小组报请省级政府通报Ⅰ级债务风险事件涉及市县名单，启动债务风险责任追究机制。
（5）省级政府暂停Ⅰ级债务风险事件涉及市县新增地方政府债券的资格。4.2 地方政府财政重整计划
实施地方政府财政重整计划必须依法履行相关程序，保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出，要注重与金融政策协调，加强与金融机构的沟通，不得因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。财政重整计划包括但不限于以下内容：（1）拓宽财源渠道。依法加强税收征管，加大清缴欠税欠费力度，确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度，增加政府资源性收入。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外，可以暂停其他财税优惠政策，待风险解除后再行恢复。
（2）优化支出结构。财政重整期内，除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外，视债务风险事件等级，本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。一是压缩基本建设支出。不得新批政府投资计划，不得新上政府投资项目；不得设立各类需要政府出资的投资基金等，已设立的应当制定分年退出计划并严格落实。二是压缩政府公用经费。实行公务出国（境）、培训、公务接待等项目“零支出”，大力压缩政府咨询、差旅、劳务等各项支出。三是控制人员福利开支。机关事业单位暂停新增人员，必要时采取核减机构编制、人员等措施；暂停地方自行出台的机关事业单位各项补贴政策，压减直至取消编制外聘用人员支出。四是清理各类对企事业单位的补助补贴。暂停或取消地方出台的各类奖励、对企业的政策性补贴和贴息、非基本民生类补贴等。五是调整过高支出标准，优先保障国家出台的教育、社保、医疗、卫生等重大支出政策，地方支出政策标准不得超过国家统一标准。六是暂停土地出让收入各项政策性计提。土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于偿还债务。
（3）处置政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。
（4）申请省级救助。采取上述措施后，风险地区财政收支仍难以平衡的，可以向省级政府申请临时救助，包括但不限于：代偿部分政府债务，加大财政转移支付力度，减免部分专项转移支付配套资金。待财政重整计划实施结束后，由省级政府自行决定是否收回相关资金。
（5）加强预算审查。实施财政重整计划以后，相关市县政府涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项，在依法报本级人民代表大会或其常委会审查批准的同时，必须报上级政府备案。上级政府对下级政府报送备案的预算调整方案要加强审核评估，认为有不适当之处需要撤销批准预算的决议的，应当依法按程序提请本级人民代表大会常委会审议决定。
（6）改进财政管理。相关市县政府应当实施中期财政规划管理，妥善安排财政收支预算，严格做好与化解政府性债务风险政策措施的衔接。4.3 舆论引导
根据处置债务风险事件的需要，启动应急响应的地方政府或其债务风险应急领导小组应当及时跟踪和研判舆情，健全新闻发布制度，指定专门的新闻发言人，统一对外发布信息，正确引导舆论。4.4 应急终止
地方政府性债务风险得到缓解、控制，地方政府实现财政重整目标，经上级政府债务管理领导小组或债务应急领导小组同意，终止应急措施。5 后期处置
5.1 债务风险事件应急处置记录及总结
在债务风险事件应急处置过程中，相关地方政府应当详尽、具体、准确地做好工作记录，及时汇总、妥善保管有关文件资料。应急处置结束后，要及时形成书面总结，向本级人民代表大会常委会和上级政府报告。5.2 评估分析
债务风险事件应急处置结束后，有关地方政府及其财政部门要对债务风险事件应急处置情况进行评估。评估内容主要包括：债务风险事件形成原因、应急响应过程、应急处置措施、应急处置效果以及对今后债务管理的持续影响等。相关地区应当根据评估结果，及时总结经验教训，改进完善应急处置预案。6 保障措施 6.1 通信保障
启动应急响应的地方政府应当保持应急指挥联络畅通，有关部门应当指定联络员，提供单位地址、办公电话、手机、传真、电子邮箱等多种联系方式。6.2 人力保障
各地要加强地方政府性债务管理队伍建设，提高相关人员政策理论、日常管理、风险监测、应急处置、舆情应对等业务能力。启动应急响应的地方政府应当部署各有关部门安排人员具体落实相关工作。6.3 资源保障
发生地方政府性债务风险事件的地方政府要统筹本级财政资金、政府及其部门资产、政府债权等可偿债资源，为偿还债务提供必要保障。6.4 安全保障
应急处置过程中，对可能影响公共安全和社会稳定的事件，要提前防范、及时控制、妥善处理；遵守保密规定，对涉密信息要加强管理，严格控制知悉范围。6.5 技术储备与保障
债务应急领导小组可以根据需要，建立咨询机制，抽调有关专业人员组成债务风险事件应急专家组，参加应急处置工作，提供技术、法律等方面支持。6.6 责任追究
6.6.1 违法违规责任范围
（1）违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律规定的下列行为：
政府债务余额超过经批准的本地区地方政府债务限额；
政府及其部门通过发行地方政府债券以外的方式举借政府债务，包括但不限于通过企事业单位举借政府债务；
举借政府债务没有明确的偿还计划和稳定的偿还资金来源；
政府或其部门违反法律规定，为单位和个人的债务提供担保；
银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定的；
政府债务资金没有依法用于公益性资本支出；
增加举借政府债务未列入预算调整方案报本级人民代表大会常委会批准；
未按规定对举借政府债务的情况和事项作出说明、未在法定期限内向社会公开；
其他违反法律规定的行为。
（2）违反《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关政策规定的下列行为：
政府及其部门在预算之外违法违规举借债务；
金融机构违法违规向地方政府提供融资，要求地方政府违法违规提供担保；
政府及其部门挪用债务资金或违规改变债务资金用途；
政府及其部门恶意逃废债务；
债务风险发生后，隐瞒、迟报或授意他人隐瞒、谎报有关情况；
其他违反财政部等部门制度规定的行为。6.6.2 追究机制响应
发生Ⅳ级以上地方政府性债务风险事件后，应当适时启动债务风险责任追究机制，地方政府应依法对相关责任人员进行行政问责；银监部门应对银行业金融机构相关责任人员依法追责。6.6.3 责任追究程序
（1）省级债务管理领导小组组织有关部门，对发生地方政府性债务风险的市县政府开展专项调查或专项审计，核实认定债务风险责任，提出处理意见，形成调查或审计报告，报省级政府审定。
（2）有关任免机关、监察机关、银监部门根据有关责任认定情况，依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究；对涉嫌犯罪的，移交司法机关进行处理。
（3）省级政府应当将地方政府性债务风险处置纳入政绩考核范围。对实施财政重整的市县政府，视债务风险事件形成原因和时间等情况，追究有关人员的责任。属于在本届政府任期内举借债务形成风险事件的，在终止应急措施之前，政府主要领导同志不得重用或提拔；属于已经离任的政府领导责任的，应当依纪依法追究其责任。7 附则
7.1 预案管理
本预案由财政部制订，报国务院批准后实施。本预案实施后，财政部应会同有关部门组织宣传、培训，加强业务指导，并根据实施情况适时进行评估和修订。县级以上地方各级人民政府要结合实际制定当地债务风险应急处置预案。7.2 预案解释
本预案由财政部负责解释。7.3 预案实施时间
本预案自印发之日起实施。
1 突发环境事件类别
参考相关文献[1]对污染事件分类, 根据污染物类型不同, 比较典型的环境突发事件可分为空气污染环境事件、水污染环境事件及危废污染环境事件。
1.1 空气污染突发环境事件
空气污染突发环境事件是指有毒有害气体突然大量排入空气, 严重影响空气质量, 甚至危及人体安全的大气污染事故。产生的原因有以下几种:
(1) 环保设备发生故障, 企业烟气未得到有效净化, 超标排放。这种情况比较常见, 但这种情况中有毒有害气体在空气中的浓度增加不会很快, 需要一个过程和较长时间的积累, 才会显现出来。
(2) 易挥发的危险化学品发生泄漏。比如2012年8月参与处置的某化肥厂液氨泄漏环境事故, 某企业的氯气泄漏, 某企业的二氧化硫泄漏等, 均属于此类事故, 此类环境事故一旦发生, 在短时间内即对环境构成严重影响。
(3) 化工企业发生爆炸或火灾, 导致化学品燃烧排放有毒有害气体。如2013年2月某化工企业发生火灾导致的事故, 此类事故属于典型的生产安全事故引发的环境事故。
1.2 水污染突发环境事件
水污染突发环境事件是指向水体排放污水或者废物, 对水体质量或者下游饮用水源造成污染的严重环境事故。产生的原因有以下几种:
(1) 企业环保设施未正常运行, 长时间向水体超标排污。这种情况比较常见, 其危害程度视违法企业排污的种类及浓度确定。
(2) 企业有毒有害化学品泄漏进入水体。一般是由于企业容器损坏或因交通事故等致使有毒有害物品泄漏, 未能及时封堵造成。
(3) 企业发生生产安全事故, 大量含有危害物的消防废水流入水体。此类事故属于典型生产安全事故引发环境事故, 也比较常见, 比如2012年8月某化肥厂液氨泄漏, 产生大量消防废水排出, 2013年2月某化工厂发生火灾, 产生大量消防废水排出。而另一方面, 对消防废水的应急处置往往是很多企业环境应急预案中易于忽略的一个环节。
(4) 渣坝垮塌导致大量废渣排入水体。如2007年某金矿渣坝垮塌致废渣排入下游水库, 某化工企业渣场溃坝使磷石渣外排进入水体, 2012年某选矿厂渣坝外泄等, 均属于此类环境污染事件。采取湿法堆渣或者渣坝周边雨污分流不彻底, 往往都是造成此类事故发生的诱因。
(5) 雨污不分流或者分流不彻底, 造成水污染突发事件的比例较大。雨季发生的很多水污染突发环境事件均属此类, 一旦下大雨和暴雨, 由于雨污分流不彻底, 大量雨水会进入污水沟, 事故池接纳不了的时候, 污水和雨水就一并外排造成事故, 参与处理的此类水污染突发环境事件较多。
1.3 危废污染突发环境事件
特指危险废物排出造成的突发环境事件, 危险废物可能是固体, 也可能是液体或气体。根据国家危险废物名录, HW01~49均属于危险废物, 此类物质一旦泄漏或者外排, 对水体、土壤及空气的影响都比较严重。发生此类事故一般是因为设施损坏、交通事故等。
2 突发环境事件应急处置
2.1 空气污染突发环境事件应急处置
空气污染突发环境事件有难以控制、污染扩散较快的特点, 一旦发生空气污染突发环境事件, 建议按下列程序进行应急处置:
(1) 第一时间启动环境应急预警措施。预警措施的关键是人员疏散准备和控制污染源头, 通知应急监测部门尽快到达设置的应急监测点进行空气监测;现在有些环境管理部门配备有应急监测车辆, 因此也可采用应急监测车按应急预案划定的半径范围进行流动监测, 并将监测结果及时告知应急指挥部。
(2) 观察污染物扩散情况, 视情况启动人员疏散应急措施。如果排放的污染物危害大, 扩散速度快, 可以在监测结果未出来前, 就启动人员疏散应急措施;如果排放物的扩散速度较慢, 排放物的危害性不是很大, 可以先获得监测结果, 再确定是否组织人员疏散。
(3) 应严格按照应急预案规定, 尊守沿主风向两侧向上风向转移的原则, 选择人员疏散路径, 使被疏散人员尽快远离污染空气区域。
(4) 尽快掐断污染源。如果有阀门可以控制, 专业抢险人员应穿上防护服装, 进入污染区域, 关闭污染源;如果是不能实施阀门控制的污染源, 应及时通知消防等专业部门尽快到达事故现场处理。
2.2 水污染突发环境事件应急处置
水污染突发环境事件的特点是污水通过管沟流入水体, 对水环境造成影响, 污染物一旦进入河道, 由于河道水量大, 难以实施分离, 而且河道往往与下游饮用水源有关。因此, 沿江沿河的重化工企业不允许直接排污, 需要有一个中间地带的储池;增设公路边护网, 增加隔离带的距离;消防灭火的过程中也要求避免出现消防事故, 防止出现污染泄漏[2]。采用以上措施对水污染突发环境事件可有一定的防范作用。而发生水污染突发环境事件时, 我们总结出, 以下是应急处置的关键。
(1) 尽快切断污染源, 控制污染事态的扩大。
(2) 对外排的污染物实施拦截。
事故单位有事故应急池的, 应将污水尽可能拦截进入事故池。如2012年8月某化肥厂发生的液氨泄漏事故, 大量含有液氨的消防废水有序进入该企业的事故应急池, 使得下游饮用水源没有受到污染, 有效防止了事故的扩大。
如果没有事故池或者事故池已经无法接纳污水时, 应采取临时措施对污水进行拦截。如2013年2月某化工厂火灾, 由于隐藏有爆炸的危险, 抢险救援人员不能进入厂区将污水引入事故池进行控制, 但通过在外围对含有大量甲苯的污水采取工程措施, 将其拦截至一个废弃鱼塘, 成功切断了污染物对河水的进一步影响, 避免了事态的进一步扩大。
由于未对外排污染物实施及时有效的拦截, 会导致事态扩大, 环境影响加重的情况。2012年8月, 某选矿厂的渣坝泄漏, 因为对下游情况不清楚, 没有果断实施拦截措施, 致使渣坝完全泄漏, 几十万立方的渣浆全部进入河道, 半个月时间下游河道也没有完全变清, 并对下游20多公里的一个知名景区造成了停止营业的重大影响。如果在事故发生初期及时拦截, 尽可能将泥浆拦截在渣坝下游附近河道, 这起事故的影响会减少很多。
(3) 对于雨污分流不彻底造成的突发环境事件, 要临时采取措施实施雨污分流, 尽量将雨水引出, 拦截雨水是不现实的。事后要对企业的雨污分流措施从根本上解决。
2.3 危废污染突发环境事件应急处置
危废污染突发环境事件一旦发生, 必须第一时间进行拦截和固化储存, 尽可能不排入水体、土壤及大气中, 尽力避免对水体、土壤及空气产生污染, 对拦截下来的危险废物, 企业不能擅自处理, 必须全部交给有资质的专业机构处置。
此类事件发生后, 要对受影响的周边环境进行监测和评估, 后续处理要彻底。
2.4 突发环境事件的后续处置
突发环境事件发生以后, 大家的精力和注意力往往集中在对事态的控制上, 事态控制以后大家如释重负, 对突发环境事件的后续处置往往容易忽略。对应急处置过程中拦截下来的污水应该进行处理, 使其达到环境排放标准才能排入水体, 对残留的固体废物也必须分类进行处理, 如果是危险废物, 还必须交给有资质的专业公司进行处理。只有当后续处理以及善后事宜处理完毕以后, 突发环境事件的处置才能算是真正结束。这是环境应急管理部门需要加强监督的一个工作环节。
3 环境应急体系需要完善的一些环节
3.1 突发环境事件应急预案编制
健全突发环境事件应急预案体系是从思想、体系及技术层面上切实保障突发环境事件应急能力的提高, 有效减少突发环境事件损失的一项工作[3]。对于新建、扩建项目, 国家明确规定建设项目竣工环保验收时, 突发环境事件应急预案的评审和备案是前置条件, 严格按照环评批复进行管理, 对于新建、扩建项目, 环境应急预案的编制基本能到位。
对于已经建成投产的企业, 由于国家对环境应急预案的备案工作是近年才开展的, 欠账较多, 完成所有涉及污染的企业环境应急预案编制需要一个过程, 为了有效管理, 突发环境事件应急管理部门应该根据本辖区内的行业类型, 按污染的轻重程度, 先编制重污染行业及企业的环境应急预案, 再逐步向轻污染企业延伸覆盖。
通过参与审查大量企业环境应急预案发现, 由于各个企业对环境保护的重视程度和环境管理人员的素质有差异, 加之企业都有淡化环境风险的潜意识, 企业自行编制的突发环境事件应急预案中, 质量较好的不多。因此, 在一个地区培育几家编制突发环境事件应急预案的专业机构是必要的, 也是推动环境应急产业化的一个切入点。
3.2 突发环境事件应急处置环节的改进
突发环境事件以后, 为了最短时间内控制事态发展, 减少对人群和环境的影响, 要求措施准确, 处置果断, 对应急处置人员的专业水平和综合协调能力要求均很高, 因此, 加强对企业高层管理人员及环境管理人员的环境应急培训很有必要, 组建本地区环境应急救援的专家小组也十分重要。
每个企业独立的环境应急能力往往有限, 采取区域联动, 企业间特别是同行企业间相互支持, 可以大大提高突发环境事件的处置效率。
在各企业实施环境事件应急演练的时候, 应组织本地区同行企业观摩;在突发环境事件应急处置完毕后, 也应该组织同行之间进行经验和教训的沟通与总结, 提高本地区整体环境应急能力。
3.3 环境应急物资区域调度
在处置环境事件的过程中, 发现企业独家储备的应急物资往往数量不够, 而且各家企业都独立储备足够的应急物资也确实存在困难, 因此, 环境应急管理部门对辖区内各企业的应急物资统计备案是有必要的, 可以实现区域内资源共享。
环境应急管理部门申请财政资金, 在区域内设立应急物资库房, 集中储存环境应急物资并市场化运作的方式也是可以考虑的。
另外, 突发环境事件毕竟属于非常规处置, 环境应急管理部门对应急物资的价格也应该给予协调, 避免某些企业及商人在提供应急物资的时候借机哄抬物价, 让发生事故的企业蒙受不必要的经济损失。
3.4 工业园区环境应急体系建设
通过工业园区集聚发展产业已经成为一种趋势, 目前国内工业产值的60%以上集中在工业园区, 因此, 工业园区今后会成为环境应急管理乃至环境管理的重心。2013年2月份, 在处置某工业园区一起环境事件过程中, 发现工业园区与非工业园区一个很大的不同之处:园区事故企业排出的污水, 往往是与其它企业的污水共用排污管道, 又不能贸然将所有排放污水的其他企业停产, 因此产生的事故污水量很大, 给拦截污水带来困难, 所需事故水池的容量也很大, 实际处理这起事故时, 是将污水拦截到河道边上的一个废弃鱼塘内。因此, 工业园区除了各企业设立事故池以外, 可根据需要集中设置一个大型事故池。例如重庆长寿化工园区就做了三级环境风险防控体系, 第一级是企业内部拦截, 第二级是闸道拦截收集, 拦截能力达到5×106m3, 第三级是集中污水处理厂的事故应急池收集及处理, 这种方法非常值得其他工业园区借鉴。
3.5 环境应急产业化发展
发生环境污染事故时, 若由企业自行处置, 则很多企业并不具有专业能力, 处理效率低, 产生的费用高, 如果处置不当, 后续赔偿的代价可能很大。如果将环境应急产业化、市场化, 由专业机构进行处置, 就可以提高环境事故处理的有效性和经济性。环境应急产业化主要从以下几个方面开展:
(1) 环境应急预案编制。企业委托专业机构编制应急预案, 可以增强应急预案的客观性和实用性, 提高应急预案的质量, 同时也能带动环境服务业的发展。
(2) 环境应急物资及装备。在环境应急管理部门的许可下, 专业机构提供环境应急物资及装备, 用于环境应急处置, 一些环保应急装备可以重复使用, 这样可以减轻单个企业储备较多应急物资及装备的资金压力。
(3) 环境应急处置。以有实力的环境治理单位为基础, 成立专业应急机构, 专业机构要拥有相应的设施和专业人员, 一旦发生环境事故, 可以及时前往处置, 这样大大提高环境事件处置的有效性, 也可以为企业节省相应费用, 同时, 也在一定程度上带动环保产业的发展。
4 结论及建议
(1) 中国已全面步入工业化时期, 环境问题彰显, 突发环境事件呈现上升趋势, 且国民对环境问题也越来越关注。因此, 做好突发环境事件应急管理是现阶段一项很重要的工作。
(2) 环境事件是一项以预防为主的工作, 因此做好涉污企业的突发环境事件应急预案, 可以有效减少环境事件的发生。企业事业单位可以委托相关专业技术服务机构编制环境应急预案[4], 可在短期内大幅提高环境应急预案的质量, 增强其客观性和实用性。
(3) 突发环境应急事件发生以后, 务实的应对策略是大事化小, 遇到大气污染突发环境事件, 组织人员有序疏散和尽快切断污染源是工作重点;遇到水污染突发环境事件, 拦截污水、减少对水体的影响是重点;环境事件中产生的危险废物要交给有资质的专业机构处理, 先固化储存, 再分类处理。突发环境事件应急处置完毕后, 建议环境应急管理部门及时组织总结, 为今后处置环境事故积累宝贵经验。
(4) 建立区域环境应急物资集中库房以及区域内企业应急物资联合调度使用也很有必要, 同时鉴于环境事故处理的复杂性和专业性, 建议区域内建立环境应急专家队伍和专业应急机构也是必要的。
(5) 工业园区的环境管理将成为今后环境管理的重点, 工业园区的排污企业是相互关联的, 环境应急管理措施有别于分散的企业, 除了园区内各个企业的应急措施以外, 园区集中事故池以及终端集中污水处理厂的建设也显得很重要。
参考文献
[1]陈海涛.突发性环境事件应急联动系统的构建[J].中国安全科学学报, 2009, 19 (2) :112-115.
[2]张晓健.水污染突发环境事件应急的反思[J].绿叶, 2008, (3) :86-90.
[3]赵艳博, 李慧.突发环境事件应急管理制度的构建研究[J].能源与环境, 2009, (5) :2-4.
【关键词】海事；安全作业；溢油污染；应急体系
深圳经济特区建立30年以来，深圳港实现持续快速健康的发展，建成500 t级以上码头泊位116个，其中油气、液体化学品等危险货物码头20个，油品及化学品储罐容量近40万m3。一旦发生重大溢油事故，且应急处置不当，将对深圳海域的生态环境造成严重的持久性破坏，并直接影响经济社会发展，甚至可能引发社会公共安全危机。因此，建立完善的溢油应急体系，对于防范深圳海域溢油风险，保护海洋环境意义十分重大。
1大连新港输油管道爆炸事故简况
2010年7月16日18时许，大连新港储油库一条直径900 mm的原油储罐陆地输油管线发生爆炸，引发火灾，造成附近包括一条直径700 mm管线在内的部分输油管道、输油泵房、电力系统和储罐阀门损坏。储罐阀门无法及时关闭，导致大量原油泄漏顺地下管沟流淌，形成地面流淌火，火舌以极快的速度蔓延扩大，引燃旁边10万m3的103号原油罐，致使原油罐烧毁，部分原油流入附近海域。受海水潮汐和风向的影响，泄漏入海的原油不断向外扩散，7月19日13时30分的监视结果显示，受污染海域约430 km2，其中重度污染海域约为12 km2，一般污染海域约为52 km2。
2大连新港输油管道爆炸事故溢油应急处置存在的问题
毋庸置疑，大连新港输油管道爆炸事故溢油应急处置取得了成功，但在处置过程中也存在一些问题。
2.1溢油应急设备不足
虽然危险货物码头（包括原油码头、成品油码头、化学品码头及危险货物作业码头）都根据要求和实际作业中可能发生的污染事故，配备一定数量的溢油应急设备和码头管理工作人员，但数量有限并分布分散。在此次溢油污染事故的应急处置过程中，溢油应急设备紧缺，需从北京、河北、天津、山东等地紧急调集清污工作船及围油栏、吸油毡、消油剂及喷洒装置、撇油器等应急设备、物资支援清污工作。
2.2多方组成的清污力量难以统一有效调度
输油管道爆炸溢油污染事故因其污染的严重性和危害性，需要多个单位和部门共同参与，组成有力的应急处置力量。由于各部门、单位各自根据自身特点建立相对独立的应急体系，其指挥和协调基本上局限于各自领域，相互协调和统一指挥的工作机制未能完全建立，导致应急力量和资源未能有效整合与统一协调，在一定程度上制约整体应急处置能力的发挥。
2.3溢油动态监视和跟踪技术手段不成熟
水上溢油随风向和水流漂移，海事部门必须随时获取动态信息，才能快速反应，制订合理的应对方案。虽然在此次溢油事故应急处置中采用遥感卫星、船载海上溢油雷达监测系统和便携式油污探测热红外仪等先进设备、技术对海域污染面积进行测算，对油污动态分布状况进行评估预测，但由于日常较少协同使用上述监控手段，在寻找漂移的油污过程中浪费部分时间，在一定程度上降低应急作业效率。
3大连新港输油管道爆炸事故溢油应急处置对深圳海事管理部门的启示
大连新港输油管道爆炸溢油污染事故是我国建国以来最大的海上溢油污染事故。对于深圳海事管理部门而言，只有以事故为借鉴，认真总结和探寻事故应急处置工作中的成功经验和存在的问题，客观审视深圳海域溢油应急处置现状，才能提高对溢油应急体系建设及溢油应急处置工作规律性的认识，不断推动和完善溢油应急体系，提高海上溢油污染突发事故的应对能力。
3.1深圳海域溢油风险及其应对能力评估
（1）深圳海域溢油污染风险高、影响大。每年，深圳港从海上进口各种油类达万t，在海域航行、作业的各种油船近2万艘次，溢油污染事故极易发生。此外，与深圳海域相邻的惠州大亚湾建有年均接卸原油约万t的30万t级原油码头和油库，南海海域有6个年开采量达数千万吨的油田，若上述任何地区发生溢油污染事故，后果都将不堪设想。在深圳港进出的大型集装箱船舶，可携带数千甚至上万吨燃油，一旦船舶发生碰撞，也构成导致溢油污染事故的潜在隐患。深圳海域一旦发生溢油污染，将产生非常大的影响。一方面，深圳拥有中华白海豚保护区、内伶仃岛生态保护区、红树林保护区以及大鹏半岛等珍贵的生态资源和旅游资源，同时也是重要的渔业养殖区，一旦发生较大的海上溢油污染事故，会对深圳海域的海洋生态和旅游资源带来灾难性后果。另一方面，深圳海域建有大亚湾核电站和岭澳核电站，如果油污威胁到维持其系统冷却的海水取水口，可能导致核电站停机，甚至影响核电站的安全运行。另外，深圳港区水域与香港相连，且处于珠江上游，溢油污染如不能得到快速有效控制，油污将很快漂移到近在咫尺的香港水域，有可能产生较大的社会影响。
（2）深圳溢油应急体系缺设备、乏人才。目前，深圳海域的溢油污染事故应急队伍由深圳海上搜救分中心、部分危险货物码头和船舶污染物接收单位（共5家）等组成。深圳海上搜救分中心拥有 m围油栏、3台撇油器、1艘垃圾回收船和1艘污油回收船。据评估，现有的设备仅能应对港口水域200 t或开放水域的溢油污染。各危险货物码头及船舶污染物接收单位储备的溢油应急设备主要是围油栏、撇油器和吸油毡等，品种和型号单一，数量有限，且应急人员数量不足，能力方面也存在着一定的局限性，难以满足深圳高溢油污染风险的应对要求。
3.2完善深圳海域溢油应急体系建议
（1）建立区域应急联动机制，实现协同发展。珠江口区域有广州、深圳、珠海、香港、澳门等港口，油品贸易量大，油船进出港频繁。如果深圳港与上述港口应急力量形成区域应急联动，一方面，可以获得相邻溢油污染应急力量相对强大的香港和应急联动机制中其他成员在应急资源上的支援，以应对仅靠本地区清污力量无法控制和清除的重大溢油污染事故。另一方面，借助该联动机制构建的平台，区域内应急力量可以组织区域、港区等多层次的交流学习培训及溢油污染应急演习，增强相互间组织、行动的协调及合作能力等。
（2）建立清污协会会员制度，整合应急资源。将深圳港从事油品运输仓储的船舶所有人、货主、码头经营者联合起来，成立会员制形式的专业清污队伍。清污协会会员制的主要优点为：①实行会员制度，维持专业清污公司的正常运转。协会由从事油品运输的货主、码头经营者等会员单位组成，清污设备、经费由会员缴纳的会费解决。专业清污公司通过与会员单位签订清污合同明确溢油污染事故发生后双方的权利和义务。一旦溢油污染事故发生，清污公司能动用所有会员单位的资源和优势，使溢油清除工作快速高效地完成。②统一规划应急设备，改变分散管理导致的应急设备种类单一、性能落后的情况。③定期演练，确保应急队伍训练有素。清污公司人员应定期保养设备，进行演习和技能训练，时刻保持处于良好的机动状态，做到“召之即来，来之能战，战之能胜”。
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