“小金库”治理与防范（通用8篇）
一、什么是“小金库”，如何认定“小金库”？
是指违反法律法规及其他有关规定，应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产
一、“小金库”的特征和表现
一般可分为：客观产生和主观设立两种。
客观产生：一般是管理者和经办人在政策不明确和业务不熟悉的条件
下形成的，隐蔽性较小，违规表现简单明了。
主观设立：手段多样化，隐蔽性强，多种规避法律法规手段，涉及广
泛的专业知识，往往需要创新、非常规的多种检查方法才能甄别。
“小金库”的基本特点
“小金库”存在形态
“小金库”的资金来源
“小金库”资金的使用方向
“小金库”的表现形式
关 键：（账）内（账）外结合、多渠道找线索、发现问题。
“小金库”检查与其他检查的区别：
1、帐内账外结合---灵活运用多种调查、查账方法
2、多看多问---通过大量调阅熟悉资料，发现可疑线索。
3、分析找疑点---对照法律、法规找差异、找疑点。
4、取证有兼顾---发现问题后，取证必须含前因、现实、结果的资料，便于后续处理。
二、“小金库”检查方法和要求
（一）“小金库”检查常用几种方法：
“现金盘库”、“银行查询”、“固定资产清查”、“往来资金清查”、“帐
面查疑”、“凭证调阅”、“向业务关联单位延伸”、“处置和出租资产追
小金库是指违反法律法规及其他有关规定, 应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金 (含有价证券) 及其形成的资产。小金库的存在, 危害大、影响坏, 不仅扰乱社会主义市场经济秩序, 损害国家和人民群众的利益, 影响社会公平正义与和谐稳定, 而且助长了铺张浪费、奢靡享乐歪风, 往往成为消极腐败现象滋生的土壤, 严重侵蚀党的肌体, 削弱党的创造力、凝聚力、战斗力, 必须坚决清除。
一、小金库形成的原因与形式
若要及早防范小金库的产生及其带来的危害, 就要了解小金库产生的原因及形成的方式。
(一) 小金库形成的原因
深入剖析产生小金库问题的原因, 主要是领导及相关人员法纪观念淡薄, 单位管理存在漏洞, 缺乏有效的监督机制等。
1. 小金库存在的隐蔽性强, 领导法制、道德观念薄弱, 不熟悉财经法规是产生小金库的直接原因。
小金库往往是单位负责人同意、授意、默许或指使下设立的, 知情者不多, 仅限于领导层和财务等少数人员知情, 并且单位多数人甚至全部人享受过小金库的好处, 所以单位内部人员一般不会举报, 再加上设立小金库的渠道很多, 所以小金库的隐蔽性很高。另外, 一些部门单位领导对财经法规制度不熟悉不了解, 法制观念淡薄, 对私设“小金库”的危害性认识不足, 认为“账外账”也是账, 搞一点变通无关紧要, 并且“小金库”比较隐蔽, 一般不会被查出, 存有侥幸心理。
财政预算管理体制上存在问题是产生小金库的外部动因。很多地方财政由于本身的财政资金不足, 对一些执法部门采取行政性收费或罚没款纳入预算的形式给以保障, 导致有些单位为了弥补管理经费、人员经费不足而去创收, 出现了乱收费、乱摊派、乱罚款等现象, 财政部门睁一只眼闭一只眼放松对这
这些资料进行相关处理, 以供企业决策层参考。
(五) 提高财务人员的综合素质
财务人员的的综合素质是企业财务管理精细化的关键, 对企业的健康持续稳定发展有着不小的推动作用。财务管理的精细化不仅仅是规避与控制各类风险, 更重要的是为企业创造最大的经济和社会效益, 因此建立高素质的财务队伍很有必要。
1. 加强财务人员的市场竞争意识和思想教育。企业要加强对财务人员的培训, 使其养成良好的工作态度和爱岗敬业精神。
2. 着重财务人员的业务培训。
企业需及时对财务人员进行相关的业务培训, 拓宽其相关领域的知识, 例如税法、经济法、时事政策、审计等, 不断完善相关的知识结构体系, 来提高财务人员的业务处理能力和工作水平。
3. 加强财务人员相互之间的交流, 使其在了解自身工作特
些单位收费的监管。
2.内部查处不力, 外部监督不足是产生小金库的间接动因。近几年审计部门、财政部门通过正常财务检查, 发现了不少小金库问题, 但由于各种利益关系, 没有进行深究, 相关单位和责任人也没有得到应有的处罚, 往往以清退为主, 没有起到应有的警示作用, 助长了财经违规违纪行为的滋长, 弱化了监督检查的威慑力量。而在单位外部, 社会监督力量和监督机制尚未完全形成。行政事业单位财务信息透明度低, 保密度高, 新闻媒体、社会舆论、人民群众很难监督。
3.财会人员执法不严, 是产生“小金库”的辅助动因。一个部门单位有“小金库”, 与其财务人员失职和业务不精也有很大关系。一些财会人员原则性不强, 明知私设“小金库”是严重违反财经纪律行为, 但是惧怕得罪领导, 不敢向领导讲清财经纪律规定, 或者发现本单位“小金库”但找不到合适的时机向领导提出并加以纠正, 从而助长了“小金库”的滋生。
(二) 小金库形成的形式
1.利用权力建立一个企业, 然后通过该企业向其他的企业收取咨询、培训、办证、代办代理、办展、庆典、评比表彰等方面的费用, 利用这些收入来补充单位的福利支出。
2.利用国有资产创收。有些单位将闲置的房屋、设施、设备、场地等长期出租, 或把送检的商品低价卖掉, 收入不上交, 形成小金库。
3.利用下属经营性单位创收。一些单位为了接待工作方便, 将酒店引入单位院内, 名义上说是和酒店没有任何的隶属关系, 而实际上有着很大的利益关系。比如在该酒店就餐、住宿, 该酒店负责水、电、暖, 福利等费用的支出等。
4. 其他形式。
有的单位利用课题研究、出书、研讨、出国考察等形式需要企业陪同, 其实是需要企业买单;更甚者, 有的单位制造假采购、假发票、假支出浪费国家财产;还有的单
点的前提下, 互帮互助, 形成有效的岗位结构, 为企业开展精细化财务管理工作提供了良好的保障。
五、结语
企业的最终目标是利益最大化, 但又必须有一个合理的管理制度来支撑。法治社会的今天, 各方面的透明度都达到了前所未有的高度, 而企业精细化财务管理则应运而生, 为创办健康可持续发展的现代化企业提供了一个很好的方向。这种新型的财务管理理念, 最大的特点在于发挥一切可以调动的力量, 使市场化的竞争意识渗透到企业的方方面面, 能够全面提升企业的管理水平和企业员工各方面的素质, 是现有的经济体制下可行有效的管理手段。
位随意收取党、工、团、妇等活动资金, 用于外出旅游, 部门聚餐等活动。
二、小金库的防范
1.加强领导干部法纪、警示教育, 加大惩罚力度。每年定期进行法制教育, 警示教育, 引导各单位领导干部特别是主要领导干部高度认识小金库危害的严重性。不断增强领导干部财经纪律观念和遵规守纪意识, 不断增强自律意识。充分利用网络、报纸、广播、警示教育长廊等宣传工具, 多形式、多渠道、多层次、多角度强化宣传有关治理小金库问题的法律法规。加大惩罚力度, 对发现的小金库要严加惩处, 主要负责人要承担相应的责任, 对查处的典型案例予以公开曝光, 以对其他单位起到警示作用。
2.加强财务管理, 严格财务制度。所有现金支出必须严格按照中国人民银行《现金管理暂行条例》执行, 对单位之间的经济往来, 必须通过银行结算, 因为现实原因确实需要现金支付的, 需要领导签字确认, 严禁大额现金支付, 防止套现。财务部门要对发出的各类票证、收据定期进行清理, 实行“以票控管、限量供应、交旧领新、定期上缴”的制度, 加强日常监督检查, 严防乱开票行为。加强银行账户的管理, 不允许单位多头开户, 对不需要的、闲置的银行账号予以取消, 以便资金监督。
3.加大审计监督力度和纪检监察监督力度。对一些涉及收费和罚款的执法单位加大监督力度。审计部门、财政部门和纪检部门每年至少进行一次例行检查, 对涉及小金库违纪问题必须严查到底, 对涉案人员进行严肃处理, 对查出的小金库问题予以曝光, 同时追究单位负责人的责任。除了每年的例行检查外, 审计主要采取任中审计和离任审计相结合的经济责任审计形式, 做到及时发现问题, 防微杜渐。在经济责任审计中发现设有小金库的, 要提请纪检部门追究领导及相关责任人员的责任, 触犯法律的要移送司法机关处理。
4.提高单位信息的公开透明度, 接受广大群众监督和舆论监督。大力推进政务公开, 尤其是财务收支情况、主要领导的收入情况、领导干部党风廉政建设情况等都要进行公开, 接受群众全方位的监督。上级部门要建立群众举报长效机制, 向职工、群众和社会公布举报电话、举报电子信箱, 拓宽群众举报渠道, 鼓励群众举报。完善举报奖励制度, 对举报有功人员, 给予明确数额的奖励。对举报人员的信息要妥善保存, 严加保密, 保护举报人的合法权益。
三、小金库的治理
对于那些表明有小金库迹象的单位, 要严格检查、彻查, 做好治理工作。首先可以从小金库资金的主要支出方向去寻找小金库, 然后采取合理的方法去彻查小金库, 最后对查出小金库的单位根据情节的严重性予以相应的惩处。
(一) 小金库支出方向
一是以补贴、奖金、加班费或实物的方式滥发乱奖给干部职工, 一般人人有份, 差别不大, 多发生在节日、年终或举办某种活动之时;二是以聚餐、旅游、购置特殊物品等形式消费支出。如为领导购置平板电脑、手机等, 少数单位以加班为由经常聚餐, 或以考察的名义外出旅游等;三是用来送礼, 单位领导为了得到上级领导的提拔重用或寻求保护伞, 经常到处送礼拉关系;四是一部分领导非法私分小金库, 主要领导私吞小金库, 利用假发票或白条报销等手段套取现金。
(二) 清查小金库的方法
1. 盘点现金, 检查现金日记账, 核对原始凭证。
对库存现金一定要进行突击盘点, 特别是单位有不止一个保险柜的情况下, 防止保险柜之间倒腾现金。核对库存现金实有数与现金日记账和总账余额是否相符, 如发现溢余或短款, 则应追查原因, 核实是否有小金库的资金放入其中或小金库中的支出挪用了库存现金。检查是否有大额现金支出, 若有, 找出凭证, 通过对一张张会计凭证特别是所附原始凭证的审查, 核实有无采取虚报冒领、截留、假借的资金, 有无将单位的资金以某种名义付给其他单位或个人然后再从对方收回或存于对方以方便消费的情况, 根据发票上的联系人或单位进行核实, 是否为虚开发票进行套现等情况。
2. 仔细分析往来账户。
有些单位把正常收入先记入往来账户, 再伺机将其转入小金库中, 有些单位长年挂账, 并且对方单位是同一个单位, 还有的将已收回或可收回的债权列作呆账予以核销, 把资金转入小金库中。检查时一定要顺藤摸瓜, 查出挂账资金最终的去向, 找到对方单位进行核实资金流入流出的原因。
3. 审查实物资产状态。
行政事业单位实物资产主要涉及固定资产, 所以要对固定资产进行盘点, 对报废资产尤其是车辆要查看相关手续是否合理, 对于清理掉的资产比如电脑、办公桌椅等要看清理收入是否入账。查看单位的相关合同, 检查是否有租赁销售合同, 对资产出租和对外投资情况进行审查, 核实出租资产收入和对外投资收益是否都已入账, 有无截留出租资产收入和对外投资收益存入小金库中的情况。对购买需要通过政府采购和发放给干部职工等特殊物品的开支情况进行追查, 如发现没有做账, 应查明原因, 核实是否从下属单位开支。
4. 对相关人员进行调查。
一是找作风正派, 敢说实话的人, 特别是老党员、老干部了解收入、支出方面的情况;二是对发现的疑点或问题找有关人员进行核实;三是积极引导举报人员提供更多的证据, 以便发现线索, 顺藤摸瓜, 查出小金库。
(三) 对查出存在小金库的单位进行相应的惩处
为规范财政秩序, 严肃财经纪律, 深入贯彻落实科学发展观, 惩处设立小金库和使用小金库款项违纪行为, 确保小金库治理工作取得实效, 中央纪委对设立小金库和使用小金库款项违纪行为适用《中国共产党纪律处分条例》
摘 要 所谓“小金库”是指凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留单位收入和应上缴收入，且未列入本单位财务部门帐内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属“小金库”，“小金库”的危害性极大，笔者总结以往的审计经验，提出了相应的审计方法。
关键词 小金库 审计 治理
2011年全国“两会”期间，温家宝总理在回答记者提问时指出，当前我国最大的危险在于腐败，不治理腐败问题无法解决人民的怨气，而近年来“小金库”问题却屡禁不止，诱发和滋生了各种腐败现象，作为经济卫士的审计机关在惩治与预防腐败体系中发挥着重要的作用，审计人员必须全面了解“小金库”表现形式及形成原因，掌握对其审计技巧，深入挖掘和清理“小金库”，充分发挥审计的“免疫系统”功能。
一、“小金库”的概念
根据财政部、审计署、中国人民银行《关于清理检查“小金库”的具体规定的通知》（财监字[1995]第29号）规定：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属“小金库”。“小金库”亦即“账外账”，具体包括：（一）各项生产经营收入。包括销售收入、营业收入、出租收入、出售残次品和边角废料收入、处理报废固定资产变价收入、逾期押金收入、销售不动产收入、发售股票申请表售表收入、股票发行费收入等。（二）各项服务和劳务收入。包括加工、维修、运输和代理业务收入、服务业收入、广告收入、出版发行收入、技术转让、技术咨询、技术服务、技术培训收入等。（三）各项价外费用。包括价外收取的基金、集资费、返还利润、补贴、违约金、手续费、包装费、储备费、优质费、运输装卸费、代收款项及其他形式的价外收费。（四）各种集资、摊派、赞助、捐赠等收入。（五）股票、债券等投资收益。（六）各种形式的回扣和佣金。（七）各项行政事业性收费。（八）各项罚没收入。（九）各类协会、学会的会费收入等。（十）其他应列入本单位财务会计部门账内或应交存财政专户的收入。（十一）通过虚列支出、资金返还等方式将资金转到本单位财务会议部门账外的。2009年4月，中共中央纪委、监察部、财政部、审计署《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》的通知（中纪发〔2009〕7号）再次对“小金库”的范围作了上述界定。
二、“小金库”的形成原因
国家财务制度严禁设置“小金库”，相关部门不断加大“小金库”查处力度，而“小金库”行为却屡禁不止，主要是由于“小金库”为少数人控制，能为少数人随意支配资金提供方便，能为少数人带来现实的利益，得到相应的回报而又能逃避国家相关部门的监管形成；究其根本是行为人法纪观念淡薄，价值观扭曲，体制、机制不健全、不完善造成的。一是行为人法纪观念淡薄，缺乏财经法纪知识和守法意识。部分人员平时不注重学习国家财经法规知识，不按财务制度办事，按个人的喜好和习惯处理财务问题，或者明知不可为但报有侥幸心理，既使相关部门查出后再想办法解决。二是行为人及相对人价值观念扭曲。部分干部没有树立正确的、健康的、文明的价值取向，对社会负面现象缺乏正确的认识，对社会主义法制建设、政治建设缺乏系统的全面的有效理解，经不住诱惑。三是体制机制不够完善，责任追究不到位。诱发小金库产生和发展是一个多方面的原因，涉及到干部教育管理，財政体制的健全和完善，规范、透明的选人用人机制，公务员的分类管理等，要统盘考虑各方面存在的制度、机制缺陷，不断完善，整体推进，标本兼治，才能起到治病救人的目的，从根本上杜绝设立小金库的动机。四是监管和查处不力。一是监督检查流于形式，由于监督检查机构受经费制约，查出小金库问题以罚代法现象不同程度存在，只侧重处罚单位，不侧重责任追究，往往大事化小，小事化了收钱了事；二是检查人员业务素质有待提高，检查方法有待更新。通过多年的常规审计和其它相关部门检查，违纪单位手法也在不断变化，传统的审计和检查手段很难适应小金库的查处；三是监督体制有待完善。审计机关有审计权，没有直接责任追究权，相关部门有责任追究权，又缺乏大量的专业人员，如何协同配合有待完善。
三、“小金库”的表现形式
1．瞒天过海型。这是常见的一种形式。一些行政事业单位通常利用非正规票据或自制票据将收取的房租、管理费、废品变卖收入等隐瞒不入账。如将食堂承包收入、商店承包租金，出售、出租资产收入不入账，房屋租金、资产处置等资产出售、出租收入，不纳入法定账目之内，在法定账簿之外循环形成“小金库”。
2．虚假协议型。这种形式也较为常见。一些单位通过签订假协议或开具假收据，将一部分收入记入财务帐，一部分收入记入“小金库”。如某单位出租房产，协议约定年租金为45万元，该单位为达到截留收入的目的，又重新与承租方签订假协议，年租金为30万元，将差额15万元转入“小金库”，几年来共截留收入60万元。
3．以收抵支型。这种形式较为隐蔽。某些单位将支出直接与应收款相抵，既逃避了税款，又逃避了监督，在账外形成了“小金库”。如某单位将房产出租给某公司开办酒店，年租金30万元，而该单位账面三年只收到40万元的租金，经查证，余下的50万元为该单位在酒店的招待费，收支相抵，双方既隐瞒了收入和支出，又少缴了税金，出租方还因此减少了招待费支出。某单位将房产出租给超市，不收取租金，但要求超市每逢节日向该单位提供发放给职工的物品、食品。
4．虚列支出型。通过虚列劳务费、房修费、基建费用等平时开支金额比较大的费用项目来套取资金，将款项转移到账外，形成“小金库”。如某单位“虚构”了一个办公楼维修项目，用虚假的工程发票将40万元公款划入“小金库”。
5．长期“往来”型。将应是财政收入的资金不作收入，长期是挂在“暂存”账上，还有将财政资金或者其它公款私自借出，以“暂付”款名义挂账长期不还，该列收列支的跨年度没有正式列收列支、或将支出直接冲减“暂存”或“暂付”的款项。
6．资金变脸型。将预算内收入转为预算外收入，或将财政性资金作为单位资金存放，不交财政专户储存。要注意执收、执罚单位将收取的行政事业性收费、罚没收入是否按规定上交。依法取得的收费（基金）、自办刊物发行收入、罚没收入、暂扣款、保证金、固定资产处置收入、非经营性国有资产收入等是否严格执行了收（罚）缴分离，实行了“收支两条线”管理。
7．假公济私型。将某些合规或不合规的业务活动与单位正常经济收支划分开来进行单独核算，逃避监管、隐瞒收入。如某些学校把一些不开收据而私自收取的无物价部门规定的各种类型补课费如节假日补课、开办特长班等收入作为部分老师个人行为，将所收款项单独在法定账簿之外进行核算，一方面逃避相关部门监管，另一方面又可获得相当资金用于一些不合理开支。
8．截留款项型。有些单位的收费理应上缴上级主管部门，但是个别单位采取缴大留小的方式，将其中的一部分留下来。如某局城建科，将本应上缴市局的20万元收费截留下来，建立了“小金库”。
9．代收不入型。如中小学校按上级教育主管部门或其他管理部门的要求从学生中代收的款项（如：考务费、实验操作、办证、建档费、作业本费等），如果代收没有纳入账内核算而直接上缴，这样也会形成“小金库”。如某校帐外收取学生的新生电子建档费19万元，上缴教育主管部门却只有17万元，且不说不入账不符合规定，其2万元的资金结余也就成了 “小金库”中的资金了。
10．回扣不入型。如学校针对学生的某些大宗公共项目活动如：课外辅导资料、校服费、饮水费、电影费、保险费、防疫费等，资金往往直接从学生中收取，并直接支付有关单位，同时会收到有关单位给予部分提成等。由于这种服务得到的回扣收入具有隐蔽性，无疑也是形成“小金库”资金的渠道之一。
11．上下转移型。由于党政机关及事业单位一般都有上下级关系，还会有一些实体存在，要注意其中的资金的流向的合理与合法性。不正常的资金流向一般就会是“小金库”的资金来源。
四、“小金库”的审计方法
“小金库”的隐蔽性特点决定了审计“小金库”具有较大的难度。在此，本人结合审计工作实践，对“小金库”的审计方法作了一下总结，共归纳出九种行之有效的审计方法。
1．审计公示法。通过审计公示，让被审计单位职工知道已经有审计部门来审计，且知道审计的内容、审计人员的工作地点、举报电话等。这样可以发动群众，争取知情者举报“小金库”。然后，根据他们提供的线索进行详查，从内部攻破“小金库”的堡垒。审计人员切忌到一个单位后“默默”无声地审账，到审计结束也没有让被审计单位其他人知道。
2．突击盘点法。突击盘点的重点应放在库存现金上。因为有些单位的“小金库”账目不是指定专人保管而由单位出纳代管，单位財务现金与“小金库”账上的现金混在一起交错使用。在合理怀疑被审计对象可能存在“小金库”的基础上，审计人员对库存现金进行突击盘点，攻其不备，清查库内所有现金、支票、票据和有价证券等全部资料，让财务人员说明多余现金来源或短少现金去向，迫使其交待出“小金库”账册。
3．银行账户追查法。在审计过程中，审计人员应当注意观察分析被审计单位的银行账户情况，并与被审计单位提供的银行开户情况自查表和银行对账单进行核对。如果审计人员发现该单位在审计自查表以外存在账户，应予以特别关注，进一步追查，就有可能是“小金库”的银行账户。
4．票据审核法。就是以票据领购、使用、缴销、结存登记为线索，通过计算机排序、计算或人工摸排审核寻找差异的审查方法。通常检查时，先扎死一定期间内收费单位领用票据的数量，然后对已使用的票据进行统计并与账面的收入数进行核对，如发现票据金额大于账面金额，该单位就可能存在收入不入账或少入账、套取资金私设"小金库"的问题。对于有收费职能的行政事业单位，通过核查收费票据是发现"小金库"的一种有效方法。
5．数据分析法。就是审计人员运用审计分析性复核方法和专业判断能力，通过对单位的财务收支和业务活动数据进行认真分析对比，据此分析该单位是否存在私设"小金库"可能。如果发现单位的财务收支和业务活动数据出现异常变动，审计人员应持职业怀疑态度，特别关注"小金库"可能性。然后，结合单位的部门设置和职能，进一步确认可能设置"小金库"的机构，进而找准"小金库"的突破口。
6．大额支出审查法。虚列支出和重复列支费用是形成“小金库”的重要手段之一。审计中，一是对比分析被检查单位近年来费用总额增减变化和结构变化情况，分析变化的原因是否合理，发现疑点要顺藤摸瓜，一查到底；二是审查费用时，找出可疑发票，追查确认虚假支出是否进入“小金库”；三是重点检查大额费用发生是否真实，主要把修理费、会议费、购置费等作为检查重点。
7．资产清查追踪法。在审计时，应注意查阅固定资产明细账和固定资产卡片，对己报废的固定资产与固定资产清理账户进行核对，对应有残值及变价收入而账面却没有的固定资产，应进一步进行核实，以确认是否存在隐匿收入的问题。尤其是对长期不用或下马项目的资产、即报废资产的处理去向要进行追踪。对于发现账外低值易耗品、固定资产等货物，若无支出凭证，则应追踪购买资产的资金，采用顺藤摸瓜的方法扯出隐藏的“小金库”。同时查看是否存在资产的租金收入、水电费收入体外循环等现象。
8．调查走访法。即向业务单位和管理及服务对象就特定事项询问调查，搜寻蛛丝马迹，对查出“小金库”至关重要。由于不少单位不配合，常使“小金库”问题的确认取证困难重重。在内部无法突破的情况下，审计人员应当及时变换审计策略，注重外围突破，主动走访调查业务单位和管理及服务对象，了解被审计单位有无用自制收据收费、收费不开票、开阴阳票据等问题，以获取“小金库”的相关证据。
一、单选题
1、下列不属于开展小金库治理工作的基本原则的是（）。A.依纪依法、宽严相济 B.分级负责、分口把关 C.自查自纠
D.统筹兼顾、整体推进
A B C
D
2、下列选项中不属于绩效评价依据的是（）。A.审计报告 B.财政支出的经济性 C.政策计划 D.法律法规制度
A B C
D
3、属于内部控制一般方法的是（）。A.内部环境 B.授权控制 C.风险评估 D.监督检查
A B C
D
4、下列选项中属于小金库使用方向的是（）。A.形成方法隐蔽 B.使用性质违法 C.购建资产
D.资金来源是公用的
A B C
D
5、下列选项中不属于采购人或者采购代理机构在订立合同的过程中应发出的文件是（）。A.招标文件 B.谈判文件 C.询价文件 D.投标文件
A B C
D
6、财务分析不可利用的数据是（）。A.平均数据 B.历史数据 C.估计数据 D.行业数据
A B C
D
7、下列选项中属于政府采购内容的是（）。A.货物 B.建设公共设施 C.服务 D.工程
A B C
D
8、下列选项中不属于“政府采购资金的支付方式”的是（）。A.采购卡支付 B.支付申请 C.财政差额直接支付 D.财政全额直接支付
A B C
D
9、不属于小金库案件移送的法规文件的是（）。A.《财政监督检查案件移送办法》（财政部令53号）B.《行政处罚法》
C.审计署、公安部《关于建立案件移送制度和加强工作协作配合的通知》（审法发第42号）
D.《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310号）
A B C
D
10、下列选项中不属于强化小金库源头治理的措施的是（）。A.深化改革 B.完善协调机制 C.完善制度 D.加强教育
A B C
D
二、多选题
1、小金库治理工作圆满完成的表现包括（）。A.“小金库”易发多发势头得到了明显遏制
B.净化了社会风气，得到了社会各界广泛肯定和支持
[2000]C.维护了市场经济秩序，促进了社会经济健康发展
D.掌握了小金库发生和存在的规律特点，推动了长效机制建设
A B C
D
2、属于小金库专项治理的范围的有（）。A.国企 B.社会团体 C.事业单位 D.党政机关
A B C
D
3、下列选项中属于重点关注对象的有（）。A.教育、卫生单位 B.党政机关 C.以前有小金库的
D.2009年以来自查自纠“零申报”的，自查自纠不力，走过场的
A B C
D
4、属于小金库重点检查的对象的有（）。A.被举报的企业或单位
B.查自纠不力，走过场的企业或单位 C.以前有小金库的企业或单位
D.未纳入合并报表范围的，表外资产金额较小的企业或单位
A B C
D
5、下列选项中属于不相容岗位的有（）。A.执行和使用 B.执行和监督 C.授权和审核 D.授权和执行
A B C
D
6、内部控制的目标包括（）。A.保证业务合法 B.资产安全完整 C.财务信息真实准确 D.提高公共服务效率和效果
A B C
D
7、按预算的等级划分，预算可分为（）。A.地方预算 B.国家预算 C.部门预算 D.中央预算
A B C
D
8、下列选项中属于小金库的表现形式的有（）。A.虚列支出
B.资产处置、出租收入 C.经营收入未列账
D.上下级单位相互转移资金
A B C
D
9、下列选项中属于清查保险柜时应清查的物品有（）。A.房产证 B.土地证 C.笔记本 D.信封
A B C
D
10、下列属于社会团体小金库重点检查对象的有（）。A.行业性社会团体 B.社会反应强烈的 C.被举报的 D.以前有小金库的
A B C
D
三、判断题
1、目前党费财务核算会计制度已经很完善。（）
对 错
2、在治理中，走过场的，要通报批评并整改，对问题严重的要追究当事人的责任。（）。对 错
3、贯彻落实科学发展观，完善社会主义市场经济体制的必然要求。（）
对 错
4、支出追查法不属于小金库的检查方法。（）
对 错
5、政府收支分类科目：即预算科目，是政府收支分类的具体项目。（）
对 错
6、合同副本应当交存单位财会部门备案；政府采购合同副本还应当于签订之日起5个工作日内交所属主管部门备案。（）
对 错
7、政府采购的信息都应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布。（）
对 错
8、内部控制是由董事会（或者由企业章程规定的经理、厂长办公会等类似的决策、治理机构，以下简称董事会）、管理层、全体员工共同实施的，旨在合理保证实现企业目标的一系列控制活动。（）
对 错
9、“从检查收入入手”属于检查小金库的切入点中的一个。（）
对 错
10、“要通过多种形式、多种渠道，强化宣传教育”来提高小金库的防范意识。（）
3.1 2009年“小金库”治理工作情况
3.1.1 全国治理工作情况
2009年4月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于深入开展“小金库”治理工作的实施意见》（中办发[2009]18号）。4月23日，中共中央纪委、监察部、财政部、审计署联合印发了《关于在党政机关和事业单位范围内开展“小金库”专项治理工作的实施办法》（中纪发[2009]7号）。4月24日，全国“小金库”专项治理工作电视电话会议在北京召开，自此正式拉开了我国全国范围内的“小金库”治理工作的序幕。
中央治理“小金库”工作领导小组：由中共中央纪委、监察部、财政部和审计署牵头，中央组织部、中央宣传部、公安部、中国人民银行、国家税务总局和中国银行业监督管理委员会共同组成，财政部部长谢旭人任组长，中央纪委副书记张毅、审计署副审计长董大胜任副组长。领导组在财政部设立日常办事机构办公室，办公室主任由前领导小组成员、中央纪委委员、中央纪委驻财政部纪检组长贺邦靖同志担任。
治理情况：2009年6月至10月，中央治理“小金库”工作领导小组办公室组织财政部驻各地专员办和审计署派出局共计400人，组成60个检查组，分两个阶段对614个中央单位和全国范围内中央垂直管理驻地单位进行了重点检查。截至2009年11月底，全国自查自纠和重点检查共发现“小金库”22 884个，涉及金额101.58亿元；因设立和使用“小金库”款项予以行政处罚270人、组织处理147人、党纪政纪处分298人、移交司法机关处理81人，有力地遏制了“小金库”盛行的势头。
3.1.2 山西省治理工作情况
为确保治理工作取得实效，省治理“小金库”工作领导小组办公室采取了一系列行之有效的措施：
1.制定了《“小金库”治理工作举报奖励办法》和《山西省“小金库”治理举报事项管理办法》，实行举报奖励制度。
2.开展了银行账户查询比对和清理工作，将各单位主动申报银行账户情况与各金融机构备案情况、财政部门审批情况进行逐一比对，发现各单位存在的“问题账户”，并对“问题账户”存款余额、资金往来等情况进行核实，发现未纳入单位符合规定账簿核算的“小金库”问题。
3.推行“小金库”自查自纠情况公示制度。各部门各单位要将本部门本单位专项治理工作自查自纠情况进行公示，公示后连同公示实证材料一同报送，充分保护广大干部职工的知情权，增强专项治理工作的严肃性。
4.建立并实施单位法人代表承诺书制度，要求各部门单位法定代表人对本部门本单位“小金库”情况作出书面承诺，并按照“一级抓一级、层层抓落实”的办法，涵盖所属全部单位，提高了自查自纠工作成效。
5.积极做好重点检查工作。从7月末到ll月中旬，山西省各级治理工作机构共计抽调1 187人组成149个检查组，对全省6 116户党政机关和事业单位开展了重点检查工作，其中检查党政机关2 271户，事业单位3 845户，检查单位数量占到全省党政机关和事业单位总数的25.95%。
6.加大对自查自纠工作、重点检查工作和对案件核查工作的督查指导力度，确保全省专项治理整体推进。
7.加大审理复核力度，组织了业务精、政策熟、作风硬、品德优的人员组成审理复核组，对检查组提交的问题，严格按照“小金库”的政策规定进行审理复核，切实做到“小金库”定性事实清楚、证据确凿、依据充分、政策清晰。
山西省“小金库”专项治理工作取得了明显的成效。一是取消了一批违规开设的银行账户，全省共发现违规开设银行账户1 958个，已清理撤销l 443个。二是收缴了一批违规资金。重点检查发现全省各级存在其他违反财经纪律单位315户，违纪资金额度76 496.28万元，经审理拟收缴财政资金47 859.08万元。三是查处了一批违规案件。经初步统计，各级各部门现已对12名责任人做出了行政处罚，对18人做出了组织处理，共计给予56人党纪政纪处理，移交司法机关处理5人，系统内通报案件26件，新闻媒体曝光案件3件。四是制定了一批整改措施。通过检查发现问题反映出的政策规定存在的缺陷与不足，全省各级治理工作机构正在按照“惩防并重、纠建并举”的原则，逐步加以健全完善。
3.2 深刻认识“小金库”治理工作的意义
在当前国际金融危机持续蔓延、外部经济环境严峻、山西省经济发展受到重大影响的形势下，深入开展“小金库”治理工作具有重要的现实意义。
1.贯彻落实科学发展观，完善社会主义市场经济体制的必然要求
“小金库”的存在，不仅导致会计信息失真，扰乱社会主义市场经济秩序，造成国家财政收人和国有资产的流失，而且违背了科学发展观的要求，扭曲了市场对资源的合理配置，削弱了政府宏观调控能力，影响了经济平稳较快发展。因此，必须从完善社会主义市场经济体制的高度出发，从全面学习实践科学发展观、保持经济平稳较快发展的大局出发，切实提高对“小金库”治理工作的思想认识。
2.实现从源头上惩治和预防腐败，加强作风建设的必然要求
“小金库”的存在，已成为铺张浪费、奢靡腐化、违法乱纪的重要资金来源，诱发和滋生了一系列的腐败现象，严重败坏党风政风和社会风气，妨碍经济社会健康发展，影响社会和谐稳定，危害党和国家的建设事业。深入开展“小金库”治理工作，坚决查处和纠正各种形式的“小金库”，是按照“标本兼治、重在治本”的要求，从源头上治理腐败的重大举措。
3.深化收入分配制度、财税体制等改革的必然要求
“小金库”问题的存在与蔓延，从某种程度上讲也是与现行收入分配制度、财税体制等多项改革正在持续推进，管理体系还不尽完善有关。通过“小金库”治理，可以全面分析和研究现行制度与管理体系中存在的问题与漏洞，采取切实有效的措施加以健全和完善，在不断深化财政、金融、国有资本运营管理体制改革过程中，完善和强化财政、财务、会计和资金管理，规范收入分配秩序，促进收入分配制度和财税体制改革的深化。
4.加快转型发展、安全发展、和谐发展的必然要求
加快推进转型发展、安全发展、和谐发展是当前面临的共同任务。“三个发展”的顺利推进，需要大量的资金投入和财力保障，必须杜绝政府资金的流失和违规使用；需要各级各部门扎实的工作作风和规范的行政作为，必须大力加强反腐倡廉建设，严肃查处各种奢侈腐败行为。开展“小金库”治理工作与服务“三个发展”结合起来，有效查堵违法乱纪的资金来源，进一步净化党风政风和社会风气，从而可以更好地凝聚广大人民群众和各级党员干部的向心力和战斗力，加快发展步伐。
3.3 “小金库"治理工作趋势及下一步的安排
对于“小金库”治理下一步的工作，《意见》中做出了明确的安排部署，2009年首先在全国党政机关和事业单位开展，然后再逐步扩展到社会团体、国有及国有控股企业。在日前中央治理“小金库”工作领导小组下发的《关于进一步做好2010年“小金库”治理工作的通知》中，强调要进一步加大党政机关和事业单位“小金库”治理工作力度，上半年要组织财政、审计等部门对有关单位进一步开展检查；2010年将全面展开对社会团体“小金库”治理工作；要组织调研，对国有及国有控股企业“小金库”问题的现状、成因和表现形式进行分析，适时开展对国有及国有控股企业“小金库”治理试点工作。
1.认真学习，进一步增强对深入推进“小金库”治理工作重大意义的认识
机关各部门、各派出机构、直属单位（以下简称“各单位”）要认真学习、深刻领会中央有关精神，切实把思想认识统一到中央的重大决策部署上来，要从深入贯彻落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制，加快转变经济发展方式、保持经济社会平稳较快发展，切实解决损害群众利益的突出问题、促进社会和谐稳定，推进党风廉政建设和反腐败工作的全局高度，进一步深化对开展“小金库”治理工作重要意义的认识，增强工作的责任感和使命感，继续把这项工作抓好，抓出成效。
2.加强领导，形成“小金库”治理齐抓共管的工作局面
各单位“小金库”治理领导机构要按照力度不减、机构不撤、队伍不散的要求，切实履行职责，认真抓好“小金库”治理的具体组织工作。各单位主要负责人要按照党风廉政建设责任制要求，切实担负起“小金库”治理工作的领导责任，把“小金库”治理工作摆在重要位置，做到重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重要环节亲自协调、重要案件亲自督办，认真抓好本单位的治理工作。
3.突出重点，加大机关和事业单位“小金库”治理工作力度
各单位要全面开展对2009年的“小金库”治理“回头看”工作。在“回头看”工作中，重点抓好“五查五看”：
一查宣传工作重视程度和宣传措施落实情况，看宣传发动是否到位；
二查自查自纠覆盖面和自查自纠措施落实情况，看自查自纠是否到位，在此基础上，开展2010年1-6月份“小金库”自查自纠工作；三查重点检查覆盖面和重点检查深入情况，看重点检查是否到位；
四查严格执法执纪情况和责任人员处理情况，看责任追究是否到位；
五查有关问题整改情况和长效机制建设情况，看整改落实是否到位。
各单位“小金库”治理领导机构要按照“五查五看”要求，抓紧制定具体工作方案，落实工作措施，切实抓好本单位“小金库”治理“回头看”工作。“回头看”中发现的各种违法违规问题，必须自觉纠正。
4.深入调研，开展对社会团体、国有及国有控股企业“小金库”治理工作
根据《意见》和中央纪委第五次全会部署，今年“小金库”治理要延伸到社会团体、国有及国有控股企业。在借鉴行政事业单位“小金
库”治理工作经验的基础上，今年将全面开展对社会团体“小金库”治理工作；同时，有关单位应针对国有及国有控股企业的情况和特点，组织开展调研，对国有及国有控股企业“小金库”问题的现状、成因和表现形式进行分析，积极审慎地提出治理意见，把中央的部署落实到位。
治理范围：社会团体治理范围包括依法在民政部门登记管理的社会团体；国有及国有控股企业治理范围包括由区政府及其部门、机构和各事业单位、社会团体管理的国有及国有控股企业。
治理内容：违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产，均属于“小金库”。重点是2008年以来各项“小金库”资金的收支数额，以及2007年底“小金库”资金滚存余额和形成的资产。对设立“小金库”数额较大或情节严重的，应追溯到以前。
检查面要求：自查面必须达到100%。社会团体重点检查面不得低于治理范围单位总数的5%，重点领域和重点单位检查面不得低于20%；国有及国有控股企业重点检查面不低于国有企业户数的20%，每户重点检查企业的重点检查面应当不低于所属子企业户数的20%。时间步骤：社会团体和国有及国有控股企业治理工作经过前阶段动员部署，自查自纠截止2010年9月底、重点检查截止2010年11月底、整改落实截止2010年12月底。
5.统筹安排，扩大“小金库”治理工作的综合成效
各级“小金库”治理领导机构要将“小金库”治理作为日常工作的一项重要内容，与加强内部控制、规范津贴补贴、推动事业单位改革、规范国有企业高管人员薪酬管理，及加强资产财务管理等工作紧密结合，与委托业务费专项检查、领导干部经济责任审计、财政预算执行情况审计自查、会计信息质量自查、国有资产监管等工作同步推进，进一步扩大“小金库”治理的综合成效。
6.严格执法，严肃处理“小金库”违法违纪行为
坚持自查从宽、被查从严政策。对自查发现的问题，各单位要督促抓紧进行整改，切实做到自查自纠；对重点检查发现的问题，要统一处理标准，按照事实清楚、定性准确、处罚严格的原则，依法严肃处理。
要坚持处理事和处理人相结合。在依法对单位违法违规问题做出行政处理处罚的同时，严格执行《设立“小金库”违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》、《设立“小金库”违法违纪行为政纪处分暂行规定》等文件，落实对相关责任人员特别是领导干部的党纪政纪追究。对触犯刑律的，移送司法机关查处。对于检查中发现的其他违纪违法案件线索，要按有关规定和程序办理移交。
7.注重预防，构建防治“小金库”长效机制
各单位“小金库”治理领导机构要按照“更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设”的要求，把防治“小金库”长效机制建设作为重点工作积极推进。要结合行政事业单位、社会团体和国有及国有控股企业“小金库”检查，从健全法制、完善制度、深化改革、加强监督入手，围绕反腐倡廉制度建设、规范预算资金使用、完善国有资产管理、推动事业单位改革，以及加强内部控制和外部监督等方面。
1.从源头抓起，全面治理
2.疏堵并举，标本兼治
3.强化法律和制度建设
4.深化改革，完善各项管理措施
5.推行“双公开”，强化监督
6.强化内控和审计监督
7.加大查处力度，严格追究相关人员的责任
8..深入发动，继续认真办理“小金库”问题举报事项
广东省2010年治理情况介绍
2010年9月15日下午，广东省纪委召开党政机关事业单位违规私设“小金库”情况通报会。据悉，去年4月以来，广东省全省通过自查、重点检查和督导核查共发现“小金库”399个，涉及金额1.75亿元，已全部进行了整改处理。在治理中，全省共收到属于治理范围的举报线索376件，全部按要求进行了核查。全省党政机关和事业单位因设立“小金库”和使用“小金库”款项受到行政处罚53人，组织处理38人，党纪政纪处分96人，移交司法机关处理26人。
本节小结
1.2009年治理情况
2.治理工作的意义
根据集团公司《关于做好2011年“小金库”专项治理工作的通知》要求，我公司从深入贯彻落实科学发展观的高度，充分认识开展“小金库”专项治理工作的重要意义，全面贯彻集团公司关于“小金库”专项治理工作的总体要求和基本原则，严格按照“小金库”专项治理工作步骤，广泛动员，精心部署，认真组织，稳步推进，扎实开展“小金库”专项治理各项工作，着力建立健全防治“小金库”的长效机制，取得明显成效。现将情况报告如下：
（一）高度重视，加强领导，全面动员部署专项治理复查工作
1、建立组织机构，加强工作指导
公司成立了由党委书记任组长、纪委书记任副组长的“小金库”专项治理工作领导小组，领导公司下属各单位开展专项治理工作，领导小组下设办公室，成员由纪委、总经办、财务部和审计等部门负责人构成，负责贯彻落实公司“小金库”专项治理工作的决策部署。办公室还抽调专人具体落实专项治理日常工作，形成了顺畅的沟通机制和业务指导机制，确保各项工作顺利开展。按照“一级抓一级、层层抓落实”的原则落实工作责任，确立了公司专项治理工作的“五机制”，即领导负责制、承诺制、公示制、举报制和问责制。
2、做好宣传发动，细化实施方案
公司通过各种渠道和方式大力宣传治理“小金库”的有关政策规定，在内网上开设了“小金库专项治理”专栏，公布有关政策和信息。公司设立专项治理举报电话，广泛发动群众，鼓励群众举报。
（二）全面开展复查，狠抓工作落实
1、深入发动，扎实推进复查工作
公司要求各单位高度重视专项治理工作，从讲政治、识大体、顾大局的高度出发，从维护经营安全、形象安全的高度出发，认真开展复查工作，主动暴露问题，把专项治理工作提升到事关公司全局的工作来抓，不但要抓好、抓实，而且要确确实实抓出成效。
2、落实责任，实行双承诺
在自查自纠工作开始阶段，公司要求总部各部门负责人、签署过程承诺书，承诺按照集团公司要求，确保自查工作面覆盖所有的经济活动过程，不走过场，不留死角；确保专项治理内容没有遗漏，自查彻底，1
纠正及时，上报信息真实、完整，不发生隐瞒不报现象；复查阶段确保不流于形式，严格接受职工群众监督。对于自查没有“小金库”的要进行承诺，对是否存在瞒报、漏报的情况进行承诺。公司要求下属各单位负责人均签署过程承诺书及结果承诺书。双承诺制结合公示制，确保专项治理工作接受各方监督。
（三）开展重点复查，夯实自查自纠成果
1、周密安排，制定检查方案
为做好重点复查工作，确保复查质量，公司结合实际，认真研究，确定了公司重点复查工作目标、程序、内容和方法等。对容易滋生小金库的经济活动领域进行重点检查。
2、精心组织，确保检查成效
重点检查范围涵盖公司所属全部重要区域，在此基础上再抽查个别重点单位，做到了全面检查和重点检查同时兼顾。公司组织派出了2个检查组、对公司所属各单位进行了重点检查。复查结果未发现有私设“小金库”的现象。
（四）采取有效措施，巩固治理成果，建立健全防治“小金库”的长效机制
通过对“小金库”问题的分析，发现“小金库”设立形式主要包括：
1、通过隐匿收入设立“小金库”，资金来源主要废旧物资处置收入、铁屑、刚刨花处置收入提成的预留和资产出租收入等。
2、通过虚列支出设立“小金库”，主要包括虚列制造费用、销售费用等费用、人工成本等。
3、供应、销售过程中容易滋生的小金库。
4、其他原因设立“小金库”，主要包括加班费等预留形成的小金库。
加强对以上领域的监管，针对以上情况，建立了相关的制度和措施，形成防治“小金库”的长效机制。
“小金库”专项治理的目的就是要发现、纠正、防治，最终消灭“小金库”。对于“小金库”问题，要“拔掉草、除掉根、铲掉土”，不但要坚决予以纠正和查处，而且要根据“标本兼治、堵疏结合、惩防并举、综合治理”的方针和“更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”的原则，以专项治理工作为契机，通过完善体制、健全制度和强化监管，按照“划清线、筑牢坝、修好渠、堵死漏”的思路，从根
一、“小金库”形成的原因
在机制上, 一是用人机制问题。目前铁路单位会计人员的任免、奖惩、考核大多数都由单位做主, 所以会计人员明知单位有违规违纪行为也很难坚决去抵制;二是费用控制机制问题。铁路行业实行全面预算制度后, 在费用预算编制和执行上强求“精细化”管理, 预算定额偏低, 管理统得太死, 刚性要求过多, 不利于单位解决实际问题。2005年铁道部发布的《铁路运输企业成本费用管理核算规程》费用类明细科目就有600多个, 每个科目都规定了具体核算内容, 要求单位必须逐项编制预算, 而且均由上级财务部门监督执行。对于超预算项目, 铁路上级部门在考核单位及领导经营业绩时实行“一票否决”, 因此, 在遇有实际情况变化, 原预算满足不了实际需要时, 就迫使单位自己想办法, 多数单位和领导只能违规操作, 采用设立“小金库”的办法解决超预算问题;三是节支降耗机制问题。铁道部推行的节支降耗制度, 强行向单位下达指令性目标任务, 其中部分节支指标不切合实际情况, 导致一些单位采用套取、虚列其他费用的方法来完成节支降耗任务;四是激励机制问题。铁路企业工资、奖金实行工效挂钩清算办法, 尽管职工十分辛苦, 工作一样不少干, 但受地理环境、区域经济、运能运力等条件限制, 全国各地、甚至相近地区不同铁路单位的经济效益差别很大, 造成单位工资总额差距很大, 分配给职工的收入无法真正体现“同工同酬、按劳分配”原则, 职工意见较大。为稳定职工队伍, 单位往往会采取非常措施, 为职工违规违法谋取福利;五是机制落实问题。在落实内控制度上, 人员之间、部门之间存在好人主义, 自保意识严重。迫于领导压力、同事情面, 致使内控制度形同虚设, 落实不力, 给私设“小金库”留下余地。
在利益驱动上, 由于铁路政企不分, 大量存在“计划”经济现象。一些铁路单位经常采取请客送礼等非正常手段来拉投资和争取宽松的费用预算政策, 这些行为需要花费大量资金, 要解决资金问题, 只有设立“小金库”。同时, 少数单位领导贪图享乐, 喜欢讲排场, 没有资金来源时, 会采用私设“小金库”的方式来满足个人私欲。
在认知上, 自从2009年中央开展“小金库”专项治理工作以来, “小金库”的概念有了较大变化, 不再区别“账外账”, 将原来的“账外账”一律界定为“小金库”问题。一些铁路单位的领导和会计人员不注重财经知识更新问题, 还停留在老观念上, 错误认为只要有账就不会存在“小金库”问题。另外, “小金库”定义中将原来的“纳入法定”账簿更改为“纳入规定”账簿核算。由于铁路企业自办多经、集经企业现象较多, 加之企业法人治理结构不健全, 兼职现象普遍, 导致人员、资产、收入、支出不清晰, 经常出现法人企业之间相互占用、相互挪用的情况, 同时也造成会计核算内容未按规定“纳入”的结果。这些虽属主观无意, 但客观上已经形成了“小金库”。
二、“小金库”的表现形式
隐匿收入设立“小金库”。一是用运输收入、销售商品收入、提供劳务收入等营业收入设立“小金库”。主要是截留进款或未将向旅客货主收取的费用全额入账, 以及擅自变更到货地点, 截留加收的运费收入;向路外或其他单位或居民供水、供电取得收入不入账;利用铁路的物资和其他资源承揽工程 (尤其是车间班组等非独立核算单位) , 取得收入不入账;从施工单位收取的施工配合费和联劳协作劳务费、利用站场收取的进场管理费不入账;多经单位利用主业运力资源取得收入不入账;利用单位组织各种培训班收取培训费、咨询费、评审费等收入不入账设立“小金库”。二是用资产处置、出租、使用收入设立“小金库”。主要是将废旧钢轨等废旧物资处置取得的收入不入账;将设备、房屋 (尤其是临街商铺) 、场地等资产出租收入不入账设立“小金库”。三是用股权投资、债权投资取得的投资收益设立“小金库”。四是用政府奖励资金、社会捐赠、企业高管人员上交兼职薪酬、境外企业和中外合资企业中方人员劳务费用结余等其他收入设立“小金库”。特别是“代扣代缴、代收代缴、委托代征”税款所取得的手续费收入不入账, 在内部私分设立“小金库”。
虚列支出设立“小金库”。一是虚列产品成本、工程成本、采购成本、劳务成本等营业成本设立“小金库”。特别是通过虚列大修、签订虚假工程合同、虚列民工费用 (乙方支付回扣) 、虚增工程成本等方式套取现金, 利用甲方的地位和优势, 巧立名目, 在合同外违规收取各种费用, 设立“小金库”。二是虚列研究与开发费、业务招待费、会议费、销售手续费、销售服务费等期间费用设立“小金库”。特别是通过挂账消费的形式, 预支酒店、宾馆、会议中心等会议费产生的余款套取资金设立“小金库”, 供本单位或个人使用。三是虚列职工工资、福利费用、社会保险费用、工会经费、管理人员职务消费等人工成本设立“小金库”。特别是编造虚假考勤套取工资、向个别人员多分配奖金然后再交回及从财务部门领取的奖金等款项未实际支付给职工本人而在账外保管, 虚列修旧利废成本, 虚假分配修旧利废奖励设立“小金库”, 用于单位消费或私分。
转移资产设立“小金库”。一是以虚假会计核算方式转移原材料、产成品等资产设立“小金库”。二是以虚假股权投资、虚假应收款项坏账核销等方式转移资产设立“小金库”。三是以虚假资产盘亏、毁损、报废方式转移资产设立“小金库”。四是以虚假关联交易方式转移资产设立“小金库”。
以其他形式设立“小金库”。主要是利用商业交往, 如招投标、工程承包、文件印刷、物资采购等收取回扣不入账设立“小金库”;特别是游离于单位或部门监管范围以外, 或者应纳入而未纳入汇总报表体系的单位所产生的“小金库”问题。
三、“小金库”的治理对策
深化体制、机制改革, 构建“小金库”防治长效机制。防治“小金库”长效机制建设是“小金库”专项治理工作的目标和根本任务。要将长效机制建设贯穿于“小金库”专项治理工作的全过程, 坚持标本兼治、纠建并举。一是推行会计人员委派制度。推行会计人员委派制度, 尤其对会计机构负责人和重要会计岗位应由上级铁路机关进行委派, 工资、福利待遇, 任免、考评、奖惩等涉及个人利益问题完全由委派机构把控, 使被委派人员在单位中能够依法独立行使会计反映和财务监督职能, 抵制经济活动中的不正之风, 从资金源头上杜绝私设“小金库”现象。二是补充收入分配制度。铁路企业在坚持工效挂钩分配制度的同时, 补充一些辅助激励制度, 消除客观因素影响。因为铁路企业自身的工作性质、经营范围、生产活动均由上级单位设定, 在保安全、保运输中, 各单位同时做为一个联动体, 相互协作, 你离不开我, 我离不开你, 职工劳动产生的经济效益不一定完全体现在本单位。因此, 补充的辅助激励制度应尽量体现“按劳分配”原则。三是深化主辅业一体化经营改革体制。建立起铁路运输业市场主体地位, 辅业围绕铁路运输业, 依托铁路运输业, 实行“人员、资产、财务”三分开模式, 辅业实现自主经营、独立核算的运作方式, 辅业经营结果与铁路运输业按有关政策分成, 避免未纳入“规定”账簿核算问题的发生。
加大检查力度, 注重过程监督。由于小金库具有“隐秘性”和“顽固性”的特点, 因此要保持“小金库”治理工作常态化, 注重综合检查效果。在检查时, 要采取全面检查和重点治理相结合, 日常检查与专项治理相结合, 要坚持“系统抓、抓系统”, 坚持逐级负责、系统负责和岗位负责。审计、纪检监察和其他有关部门只是监督保障, 而具体的实施过程和操作都是在单位的其他部门。因此一定要让有可能产生“小金库”的部门负责人和经办人, 一人不漏地参与相关治理工作。
小金库是寄生在社会主义市场经济大潮中的一颗毒瘤。在国际金融危机严峻形势下，中央治理“小金库”工作领导小组再次掀起大规模的专项治理活动，力争用3年时间实现“小金库”“消藩”。但从实践效果看，实现这一目标并不容易。本文从“小金库”治理难的成因人手，提出一些专项治理的政策性建议。
一、小金库治理难的成因分析
一是对小金库的性质及其危害性认知不足，导致小金库不断滋长。一开始我们把小金库称为不正之风，后来小金库之风蔓延，又被称为违规、违纪行为。正是在对小金库性质的认识和判断上存在偏差，导致处罚力度不够，由此造成小金库问题日益猖獗。
二是社会监管乏力成为小金库滋长的温床。社会监管乏力指小金库比较隐蔽不好监管以及群众有顾虑不愿举报。如果要举报，必须有详细的证据，取证之难可想而知。如果有能力窥见小金库全貌的，多是既得利益享受者，他们轻易不会举报。还有一个非常重要的因素是政府一些领导默许用小金库来办“正事”。并善于“发挥”，设账外账，搞小金库；还有的地方年底用收缴小金库的钱来解决财政支出的困难，甚至用来平衡财政预算。
三是处罚不力使得一些领导敢于顶风作浪。小金库往往与腐败相伴相生，然而在查处上总是以违纪论处，没有把小金库看成是经济犯罪。前一阶段国家审计署公布的48个中央部门违规报告中，都做了比较详细的披露。然而，却没有当做腐败案件立案处理，而是作为违规行为，要求自查自纠，“整改”了事。
二、治理小金库的政策性建议
(一)加强教育，不断提高领导干部素质和财务人员的职业道德水准
加强对干部尤其是领导干部的教育是基础的基础，要通过教育使有条件设小金库的人，能真正遵纪守法，摆正位置，正确处理好国家、集体和个人的利益关系，必须提高单位财务管理人员的职业道德水准。根据原始凭据按会计准则、原则记账、编制会计报表与审计报告等正确行事。
(二)强化财政体制和单位财务管理的改革，不断缩小小金库生存空间
财政体制改革要在国家宏观体制下因地制宜地进行，使财政预算、收支、分配、管理等办法与措施符合当地实际并落到实处。对各单位一把手独揽财务签字大权的状况进行彻底改革，实现财务管理的民主化，真正实现单位财务公开。财务公开后，资金来源清清楚楚，想设小金库也没办法。
(三)建立举报人利益保障机制，让小金库无处隐身
为了进一步鼓励民主监督，应采取群众监督员制和实行举报有奖制。最近中纪委、监察部、财政部、审计署已联合印发《关于在党政机关和事业单位开展小金库专项治理工作的实施办法》，提出对举报有功的单位和个人，根据查出并已收缴入库的小金库资金、税款和罚款的金额，给予3％至5％的奖励，奖金最高额为10万元，由同级财政负担。这一政策的出台与实施对治理小金库无疑将起到积极的推动作用。但本人对此有以下两点看法：一是群众举报的小金库问题，一经查实，应从罚没资金中提取一定比例的金额而不是从财政预算资金中对举报人进行奖励。二是仅有奖励办法还远远不够，还必须建立举报人利益保障机制。如果没有举报人利益保障机制，群众出于对自身利益自我保护的需要，再高的奖金也不敢要，最终会大大减弱举报奖励的实际效果。
(四)加大处罚与打击力度，对私设或拟设小金库的单位及其领导起到较强的震慑作用
治理和打击是解决小金库问题必不可少的手段。一是加大对违反财经纪律的单位和个人的处罚力度。各单位的负责人应是杜绝私设小金库的第一责任人，各单位财务人员应严格遵守《会计法》及有关法律法规，理好财，当好参谋。对查出的小金库不但要没收其全部资金发生数，并处以相应的罚款，同时还要追究第一责任人和直接责任人的经济责任和行政责任，情节严重构成犯罪的还要移交司法机关处理，并注重选择一些典型案例公开曝光，以做效尤。二是加大执法力度。在财经执法工作中，普遍存在着执法不严的情况，特别是对财经违法违纪案件的主要负责人处罚的力度不够，以补代罚、以罚代刑、“对人不对事”的现象十分普遍。三是建议在刑法中增加打击私设小金库的相关条款。并建议刑法修改将集体腐败纳入刑律，严厉打击小金库。
治理小金库涉及到诸多方面，是一项非常复杂的系统工作，除以上措施外，健全干部离任审计、强化行政问责、创新干部选任方式、建立单位财务督导员制度等都是治理小金库的有效措施。
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