《国有及国有控股企业“小金库”治理实施方案》

《国有及国有控股企业“小金库”治理实施方案》

《国有及国有控股企业“小金库”治理实施方案》 篇1

来源: 监督局时间:2010-07-07

各设区市治理“小金库”工作领导小组办公室，省委各部门，省直各单位：

根据《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于深入开展“小金库”治理工作的意见〉的通知》（中办发〔2009〕18号）和《中共江西省委办公厅江西省人民政府办公厅印发〈关于深入开展“小金库”治理工作的实施意见〉的通知》（赣办发〔2009〕9号）精神，按照中央纪委、监察部、财政部、审计署、国务院国资委制定的《国有及国有控股企业“小金库”专项治理实施办法》和中央纪委、监察部、民政部、财政部、审计署制定的《社会团体“小金库”专项治理实施办法》要求，结合实际，制定了我省《国有及国有控股企业“小金库”专项治理实施方案》和《社会团体“小金库”专项治理实施方案》。现印发给你们，请认真贯彻执行。

附件：

1.《国有及国有控股企业“小金库”专项治理实施方案》及有关报表。

2.《社会团体“小金库”专项治理实施方案》及有关报表

中共江西省纪委江西省监察厅

江西省财政厅江西省审计厅

江西省民政厅江西省国有资产监督管理委员会

二0一0年六月二十九日

附件1：国有及国有控股企业“小金库”专项治理实施方案

根据中央纪委、监察部、财政部、审计署、国务院国资委制定的《国有及国有控股企业“小金库”专项治理实施办法》，要求，现就我省国有及国有控股企业“小金库”专项治理工作制定实施方案如下：

一、专项治理的范围

此次国有及国有控股企业“小金库”专项治理范围包括：

（一）由各级国有资产监督管理机构履行出资人职责和受托管理的国有及国有控股企业；

（二）由各级人民政府及其部门、机构管理的国有及国有控股企业；

（三）由各事业单位、社会团体管理的国有及国有控股企业。

国有及国有控股企业（以下简称国有企业）包括国有独资企业、国有独资公司以及国有资本占实质控制地位的有限责任公司和股份有限公司。

二、专项治理的内容

凡国有企业违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产，均属于“小金库”。重点是2008年以来各项“小金库”资金的收支数额，以及2007年底“小金库”资金滚存余额和形成的资产。对设立“小金库”数额较大或情节严重的，应追溯到以前。

国有企业“小金库”主要表现形式包括：

（一）隐匿收入设立“小金库”

1.用销售商品收入、提供劳务收入等营业收入设立“小金库”；

2.用资产处置、出租、使用收入设立“小金库”；

3.用股权投资、债权投资取得的投资收益设立“小金库”；

4.用政府奖励资金、社会捐赠、企业高管人员上交兼职薪酬、境外企业和中外合资企业

中方人员劳务费用结余等其他收入设立“小金库”。

（二）虚列支出设立“小金库”

1.虚列产品成本、工程成本、采购成本、劳务成本等营业成本设立“小金库”；

2.虚列研究与开发费、业务招待费、会议费、销售手续费、销售服务费等期间费用设立“小金库”；

3.虚列职工工资、福利费用、社会保险费用、工会经费、管理人员职务消费等人工成本设立“小金库”。

（三）转移资产设立“小金库”

1.以虚假会计核算方式转移原材料、产成品等资产设立“小金库”；

2.以虚假股权投资、虚假应收款项坏账核销等方式转移资产设立“小金库”；

3.以虚假资产盘亏、毁损、报废方式转移资产设立“小金库”；

4.以虚假关联交易方式转移资产设立“小金库”。

（四）其他形式设立“小金库”

三、专项治理的步骤

专项治理工作自本办法下发之日起至2010年底结束，采取自查自纠和重点检查相结合的方式，分四个阶段进行。

（一）动员部署（截至2010年7月底）

各地区各部门、各国有企业要增强政治责任感和工作紧迫感，把治理工作摆上重要日程；要深入做好思想发动、政策宣传、舆论引导，提高国有企业干部职工对专项治理工作的思想认识，营造浓厚的社会舆论氛围；要拓宽监督渠道，支持群众监督，鼓励群众举报；要细化实施方案，明确政策规定，切实做好布置培训，确保动员部署深入到位。

（二）自查自纠（截至2010年9月25日）

各国有企业要按照本方案要求，结合本企业实际，组织对本企业范围内所有下属企业和单位进行全面自查，也可组织内部力量进行专项审计或检查。自查面必须达到100%，确保不走过场、不留死角。要建立自查自纠工作承诺制和公示制，各国有企业负责人对自查自纠情况负完全责任，并将自查自纠情况在企业内部以不同形式进行公示，接受群众监督。对于专项治理中瞒报漏报自查自纠信息的，将严肃追究责任单位和相关责任人员的责任。为保证自查自纠效果，各级专项治理领导机构要有重点地进行督促指导，及时做好政策解释和培训工作，确保自查自纠工作落到实处，取得实效。

自查自纠工作结束后，各国有企业要向国有资产监督管理机构或有关主管部门报送自查自纠总结报告和《国有及国有控股企业“小金库”自查自纠情况报告表》（见附件1），并由各级专项治理日常工作机构逐级汇总上报。省国资委负责统计汇总履行出资人职责企业自查自纠结果；省直部门负责统计汇总本部门所属企业自查自纠结果；各设区市负责统计汇总本地区国有企业自查自纠结果，并于2010年10月10日前将自查自纠总结报告和《国有及国有控股企业“小金库”自查自纠情况统计表》（见附件2）上报送省治理“小金库”工作领导小组办公室。

（三）重点检查（截至2010年11月25日）

在自查自纠基础上，要抽调专门力量或聘请中介机构专业人员，认真组织开展重点检查。在各级专项治理领导机构的统一领导下，各级国有资产监督管理机构负责对履行出资人职责和受托管理的国有企业开展重点检查，重点检查比例不低于国有企业户数的20%，每户重点检查企业的重点检查面应当不低于所属子企业户数的20%；财政、审计部门结合党政机关、事业单位和社会团体“小金库”治理工作，以及会计信息质量检查和企业审计等日常工作，根据专项治理工作实际和群众举报情况加强“小金库”问题检查。

重点检查应当关注以下国有企业及其所属单位：

1.关系国家安全和国民经济命脉、在国民经济中处于基础和支柱地位的企业或单位；

2.供水、供气、供热、供电等与人民群众生活密切相关的企业或单位；

3.投资链条较长、分支机构多的企业或单位；

4.未纳入合并报表范围的表外资产金额较大的企业或单位；

5.以前发现存在“小金库”的企业或单位；

6.有群众举报的企业或单位；

7.自查自纠措施不得力、工作走过场的企业或单位。

重点检查结束后，要逐级填报《国有及国有控股企业“小金库”重点检查情况统计表》（见附件3），撰写重点检查总结报告，并在2010年12月10日前报送省治理“小金库”工作领导小组办公室。各市、县（区）国有资产监督管理机构重点检查结果报同级治理办汇总上报各设区市专项治理日常工作机构，各设区市专项治理日常工作机构汇总本地区国有企业重点检查结果统一上报省治理“小金库”工作领导小组办公室，省国资委负责汇总本部门开展的重点检查结果直接报送省治理“小金库”工作领导小组办公室。

（四）整改落实（截至2010年12月底）

对于专项治理过程中发现的问题，要在统一政策标准的基础上，按照职能分工，由各相关部门依法下发处理处罚决定。要针对专项治理工作中发现的问题，紧密结合企业内部管理、完善法人治理结构、深化企业改革发展，制订切实有效的整改措施，扎实抓好整改落实工作，做到责任明确、整改及时、处理到位。在整改过程中要强化源头治理，完善制度，建立防治“小金库”的长效机制。各级专项治理领导机构要加强对整改落实情况的督促指导。

省国资委、有关省直部门、各设区市要将专项治理工作情况形成书面报告，于2011年1月10日前报送省治理“小金库”工作领导小组办公室。

四、专项治理的处理原则

对专项治理中发现的“小金库”，要严格按照“依纪依法，宽严相济”的原则进行处理。

（一）对自查发现的问题从轻从宽处理。凡自查认真、纠正及时的，对责任单位可从轻、减轻或免予处罚，对有关责任人员可从轻、减轻或免予处分。对自查出的“小金库”，要按照财务会计法规转入符合规定的单位账簿，依法进行财务、税务等相关处理。各主管部门（不包括各级国有资产监督管理机构）和国有企业对所属企业和单位组织的检查视同自查。

（二）对被查发现的“小金库”，除依法进行财务、税务等相关处理外，还要对责任企业或单位依法予以行政处罚，对有关责任人员要依纪依法追究责任。

对设立“小金库”负有责任的领导人员和其他直接责任人员中的共产党员，依照《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》严肃追究责任。对设立“小金库”负有责任的领导人员和其他直接责任人员中由国家行政机关任命的，依照《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》严肃追究责任。对设立“小金库”负有责任的其他领导人员和相关责任人员，由国有资产监督管理机构或有关部门依据干部管理权限严肃追究责任。

对违反国有资产监督管理法律法规及相关规定的，由国有资产监督管理机构和相关主管部门依照有关规定做出处理处罚。

（三）对治理工作中走过场的企业和单位，要给予通报批评并责令整改；对问题严重的，要追究主要负责人的责任。

（四）对在治理工作中弄虚作假、压案不查、对抗检查、拒不纠正、销毁证据、突击花钱、打击报复举报人的，或重点检查中发现“小金库”数额巨大、情节严重的，要按照有关规定从重处理。涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。

（五）《意见》下发后再设立“小金库”的，对主要领导、分管领导和直接责任人要严肃处理，按照组织程序先予以免职，再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任。

（六）对专项治理工作中发现的其他违反法律法规的问题，按国家有关法律法规进行处理。

五、专项治理的工作要求

（一）加强组织领导

此次专项治理在省委、省政府的领导下，统一部署实施。省治理“小金库”工作领导小组已增列省国资委为成员单位，牵头负责组织履行出资人职责企业“小金库”专项治理工作，指导地方国资委履行出资人职责和受托管理企业“小金库”专项治理工作。各地区各部门要充实调整专项治理领导机构，进一步健全领导体制，按照分级负责、分口把关的要求，切实担负起专项治理工作的组织领导职责，加强督促指导。各国有企业要由企业负责人统一领导治理工作，财务、审计、纪检监察、组织人事等业务部门共同参与，加强分工协作，落实工作责任。

（二）加强统筹协调

各级专项治理领导机构及日常工作机构要按照工作分工，加强对各牵头部门和相关成员单位的沟通协调和督促指导，建立起分工明确、运转顺畅、配合有力的治理工作协调机制。各级纪检监察机关要依照有关纪律规定，严肃查处违纪违规案件；各级组织部门要按照有关政策规定对相关责任人员及时做出组织处理；各级财政、审计部门要依法对违反财政、财务、会计法律法规问题进行处理处罚；各级国有资产监督管理机构和相关主管部门要做好所监管企业专项治理的组织实施、业务指导和督促检查等工作，并依法对有关问题进行处理处罚和责任追究；各级宣传、公安、税务、人民银行等其他成员单位要按照既定分工履行各自职责，形成各司其职、各尽其责、相互配合、齐抓共管的工作局面。

（三）加强舆论宣传

要充分利用网络、报纸、广播、电视等渠道，宣传治理工作的重要意义、工作内容和政策规定，对治理工作中发现并查处的典型案例有选择地予以公开曝光。各级专项治理日常工作机构要设立并公布举报电话、举报信箱，注意发挥网络举报作用。要认真做好举报的受理工作，执行信访工作保密制度，切实保护举报人的合法权益。对举报有功的单位和个人，根据查实的设立“小金库”金额，给予5%的奖励，奖金最高额为10万元，由同级财政负担。

（四）加强调研督导

为切实做好专项治理工作，要深入开展调查研究并确保调查研究贯穿治理工作始终。各级专项治理领导机构要加强调查研究，及时了解专项治理的难点问题，研究细化关键阶段、关键环节、关键企业的具体治理措施。要针对治理各个阶段的特点，围绕重点工作、重点地区、重点企业开展检查督导。要认真做好政策解释和咨询答复工作。对于动员部署不及时、自查自纠不认真、重点检查不配合、整改落实不到位的，要及时责令改正。

（五）加强综合治理

专项治理要与会计信息质量检查、内部控制评价和内部控制机制建设相结合；要与强化企业管理、完善法人治理结构、深化企业改革发展相结合；要与落实国有企业职工工资管理调控、企业负责人薪酬和职务消费有关规定相结合；要与开展国有企业效能监察、纪律检查和行政监察相结合；要与扩大内需促进经济增长政策措施落实监督检查和工程建设领域突出问题专项治理相结合；要与出资人监管、财政监管、审计监督、税务稽查等日常监督工作相结合，协调推进，综合实施，增强治理实效。

（六）建立长效机制

《国有及国有控股企业“小金库”治理实施方案》 篇2

一、国有企业治理“小金库”的重要意义

国有企业作为促进国家经济发展的一个重要组成部分, 开展“小金库”治理工作, 能够促进企业生产经营秩序、财经秩序好转, 进一步提高内部管理水平, 解决生产经营和管理方面存在的问题, 确保企业健康平稳发展, 切实维护国家利益, 保证企业风清气正, 对企业持续健康发展, 维护市场秩序, 树立诚实守信的良好企业形象具有重要意义。

1) 开展“小金库”治理活动, 是树立企业良好形象的必然要求。目前, 国有企业正在激烈的市场变革中寻求新的经济增长点。金融危机的影响, 新财税政策的实施, 在让企业感到压力和挑战的同时, 也让企业感到了党和国家以及全国人民的殷切希望。要承担起这份重托, 实现企业的持续健康发展, 首先就要树立一个良好的企业形象。因此认真做好防治“小金库”工作, 可以更好地树立企业形象, 提高社会对企业的认可度, 以良好的形象来获取国家、社会和民众的支持, 争取更大的生存空间。2) 开展“小金库”治理活动, 是维护企业制度的必要举措。国有企业存在“小金库”问题, 不仅违反财经纪律, 而且也是对企业制度的一种损害, 危害性极大。这是对企业制度的肆意侵害。按照相关规定, 废旧物资的处理, 有一套严格的规定和流程。“小金库”的存在, 为废旧物资的不规范处理留下隐患。因此, 必须要整顿“小金库”, 以维护企业制度的严肃性和规范性。3) 开展“小金库”治理活动, 是建立健全预防和惩治腐败体系的有效途径。规范财经纪律, 把经济问题处理在萌芽状态, 保护干部, 预防和惩治腐败, 一直是纪检工作的一个目标。由于“小金库”隐蔽性强, 不易被察觉, 很多人尤其是一些领导干部对此重视不够, 存在麻痹大意思想, 觉得“小金库”不算违法犯罪, 存在也无所谓。其实不然, “小金库”的存在, 使不少人放松了思想警惕, 久而久之, 可能会突破思想防线, 走向腐败犯罪的深渊。因此通过治理“小金库”, 建立规范的资金使用制度, 可以保护和挽救干部, 在一定程度上防微杜渐, 预防腐败的发生, 这对于建立健全预防和惩治腐败体系可起到积极作用。

二、建立长效机制是防治国有企业“小金库”的根本途径

结合企业专项治理“小金库”工作实际, 笔者认为, 预防和治理工作可从以下几方面入手:

1) 加强教育是举措。“小金库”现象之所以存在, 归根到底还是人的问题, 它是人为导致的不规范财务现象, 是人主观上主动寻求制度漏洞的产物。因此治理“小金库”, 一个很重要的方面就是要对企业领导干部和从事财务工作人员加强教育和培训, 做好“人”的工作。通过举办定期或不定期的廉政教育和岗位培训, 如组织党员领导干部收看反腐倡廉教育片, 参观反腐倡廉展览, 为党员上党课, 请有关专家和公检法等相关部门的人员作反腐报告, 对财务人员进行上岗教育和培训等多种形式, 努力提高企业领导和财会人员的思想觉悟, 提高他们对“小金库”危害性的认识, 帮助他们树立起正确的权力观、金钱观、人生观、价值观, 不断增强他们拒腐防变的能力, 自觉抵制“小金库”。

2) 完善制度是根本。一是完善财务制度, 实行财务公开, 从源头上加强预防。要通过不断健全和完善财务管理的各项规章制度, 逐步形成财务管理的铜墙壁垒。各职能部门特别是企业的办公室和财务科, 一定要提高对“小金库”危害性的认识, 从思想上给与高度重视。要从维护企业持续健康发展, 从建立企业规范的高度来认真做好“小金库”的预防和治理工作。各部门间要齐抓共管, 形成合力。要把监督关口前移, 规范制度, 把问题解决在事发之前。阳光是最好的防腐剂。二是建立奖惩机制抓好重点领域。根据“小金库”的特点, 工程投资、物资采购、广告促销、废弃物资处理、宾馆酒店、会议接待等项目是“小金库”的高发之地。这些项目资金流量大, 涉及领域广, 财务环节多, 进行“小金库”检查时要重点对这些项目进行检查。检查中, 对存在的问题要及时发现, 及时整改, 千万不能麻痹大意。当然, 仅仅依靠检查这种临时机制还不够, 要想从根源上杜绝“小金库”现象, 需要建立一套预防和治理的长效机制。这个机制应该包括奖惩机制, 考核机制等。应该是一套“看得见”, “摸得到”的实实在在的东西。要向相关人员算好“经济账”, 算好“政治帐”, 用事实和数据使大家认识到“小金库”的危害性。要赏罚分明, 奖功惩过, 把检查“小金库”的结果纳入部门考核指标, 引起每一个人足够的重视。

3) 强化监督是关键。要建立统一协调的监督检查机制。审计、纪检、法律事务等相关部门要加大对财务的监督力度, 要加强对单位“一把手”的监督, 增加单位财务管理和资金收支的透明度。同时还要充分发挥群众的监督作用。此外, 还要按照有关规定, 加强对领导干部的任期和离任经济责任审计。在此基础上, 各有关监督管理部门要进一步注重日常的监督管理, 不断加大对“小金库”的日常治理力度, 扼毒瘤于萌芽, 防患于未然, 力求使防治“小金库”工作取得实效。

4) 深化改革是方向。要通过不断深化企业改革, 切实健全和完善各项财务规章制度, 不断加强对国有企业领导和财务工作人员的教育和培训力度, 加强审计监督等, 努力使财务工作规范化、透明化。对私设“小金库”、慷企业之慨者要严管重罚, 决不姑息养奸。努力在国有企业内部形成风清气正、勤政廉洁的良好风气, 树立良好的企业形象, 坚持三个文明一起抓, 取得社会效益和经济效益的双丰收。

总之, 国有企业预防和治理“小金库”工作, 是一项长期工程, 也是一项系统工程, 一定要引起高度重视。要从维护企业可持续科学发展的高度出发, 从建立严格规范的企业制度的高度出发, 从维护企业和谐稳定的高度出发, 不断解放思想, 转变观念, 进一步加强“小金库”的预防和治理工作, 建立长效机制, 切实加强企业自律, 树立起“严格规范、效益当先、健康向上、充满活力”的国有企业新形象。

参考文献

[1]各中央企业积极探索建立防治"小金库"长效机制.国有企业治理"小金库"工作简报.

《国有及国有控股企业“小金库”治理实施方案》 篇3

一、正确认识加强作风建设的重要性：

2012年，煤炭行业受全球金融危机和国家经济下行的影响，煤炭需求萎缩，价格大幅下滑。煤炭企业面临着非常严峻的经营形势，在这样的困难时期，干部队伍能不能保持振奋的精神和良好的作风，团结带领广大员工去面对困难，迎接挑战，对企业发展起着至关重要的作用。因此，通过开展作风建设，着力解决领导人员作风建设方面存在的突出问题，建设一支思想过硬、业务过硬、作风过硬的高素质干部队伍，不断提高干部队伍素质和发挥其整体效能作用，推动企业可持续健康发展，是非常有必要的。

二、当前作风建设存在的问题及特点：

当前干部作风方面存在的突出问题：一是学风上：存在懒惰、厌学现象，以工作忙为借口，素质上得不到提升。二是思想上：思想消积，不思进取，先进性得不到体现。三是工作上：缺乏责任意识，在岗位不谋其政，工作能力得不到锻炼。

具备有以下几个负面特点：

消极性：郭沫若《洪波曲》中提到“从积极方面来说，歌咏可以团结自己的力量。从消极方面来说，歌咏可以涣散敌人的军心。”部份干部忧患意识和竞争意识不够，积极性和主动性发挥不充分，个别领导甚至认为作风建设是件麻烦事，对工作影响不大，产生了一种“看惯、干惯、听惯”的坏习惯。如作风上表现为“对群众反映的问题态度冷淡”、“对业务知识的学习不够主动”、“对创新的工作得过且过”。

片面性：是主观性的表现，往往不尊重客观规律，不尊重群众意愿，完全凭当然或个人情趣办事，凭主观意志决策。在思想上缺乏辩证思维的方法，不能客观地、全面的观察和分析问题，对重要的现象没有应有的警惕，基层调研的资料缺乏，工作随意性强。作风上主要表现为“工作不实，搞形式”、“干部任用，凭主观”。

偶然性：有句俗话叫做“不怕一万，就怕万一”。有些干部往往忽视了“一万”和“万一”的辩证关系，在“一万”的偶然性中包藏着“万一”的必然性。他们无论办什么事情，因为一次两次或若干次没有发生问题，就以为永远不会发生，从而产生侥幸心理，侥幸心理逐渐占了上风，胆子越来越大，以至于违法违纪。作风上主要表现为“生活作风不健康”、“职务高消费”、“借机敛财”。

三、加强作风建设的对策与建议：

（一）提高理论素养，加强思想作风建设

一是要有责任意识。权利和责任是紧密相联的，必须明白在其位谋其政，享其利，就必须负其责，工作搞不好，就必须要追究，要处罚、要承担责任。二是要有执行意识。要保持政令畅通，将所有的决定安排，都必须贯彻到位，执行到位，不能明拖暗顶打折扣，确保执行效果。三是要有创新意识。针对工作中的重点和难点，要进一步解放思想、创新思维，要在管理创新，方法创新上下功夫。四是要有团结意识。要多协作、多沟通、多支持，工作中不推诿扯皮、敷衍失职；五是要有廉洁意识。随着企业的发展与外界经济、物资交往越来越频繁，要进一步增强自我约束，自我保护的意识，要珍惜来之不易的岗位。六是要有和谐意识。和谐是当代社会的主题，要处理好工农之间、上下级之间、干群之间以及家庭成员之间的关系，为企业发展营造良好氛围。

（二）提高约束能力，加强纪律作风建设

加强纪律作风建设既是当前之需，也是常青之基，重在提高约束力，实在增强行政执行力。俗话说“没有制度，不成方圆”。对于一个企业来说，没有了制度就像一盘散沙，没有核心竞争力。如果上班迟到、工作办事拖拉、出口脏话、行为随意…….就没有了工作效率。只有嚴格遵守纪律，改进纪律作风，善于用纪律约束自己，企业才有向心力、竞争力。

（三）提高工作效率，加强安全作风建设

曾有人说“制定了决策，事情只是做了一半，另一半而且是重要的一半，就是努力贯彻实施，如不能落实，最好的决策也是一张白纸”。对待安全生产要“尽心”去做，“尽力”而为。一是要加强思想引导，提高教育效率。如果对安全生产的重要性认识不到位，就不会有搞好安全的的自觉性，正确处理好安全与生产的关系、安全与效益的关系，形成自我教育、自我保护的体系。二是加强精细管理，提高工作效率。坚持精、细、实的作风，不要把干与没干作为重点，而是要把安全工作干好作为重点。对待现场安全生产工作不放过任何一个细节，不留有任何一点疏漏。三是加强现场整治，提高安全效率。要有敢抓敢管的勇气，正确理解“严是爱，松是害”的道理，对待现场隐患，处理率要达100%。同时，发挥好“六条线”、“作风监督员”齐抓共管的作用，改变深入现场少、理论讲得多、实际操作少、问题批评多、指导处理少，创造安全工作良好环境。

（四）提高防变能力，加强廉政作风建设

一是加强党性修养，保持清正廉洁工作作风。认真学习党的政策、法律法规和上级的有关纪律规定，学习专业知识，不断提高执纪水平和业务能力，熟悉并熟练运用法律法规赋予的各项职权和手段，为企业改革发展稳定保驾护航。树立正确的世界观、人生观、价值观。通过教育学习，使广大干部严于律己，常修从业之德、常怀律己之心、常思贪欲之害，常禁非份之想，不断提高自身免疫能力。二是加强正反典型教育，发挥先进典型的引导作用。通过案件学习，增强正面教育的感染力和凝聚力，深刻剖析违纪违法案例，增强教育的警示力和震撼力。三是加强基层调查研究，积极探索新时期党风廉政建设和反腐倡廉的新途径、新方法。大胆创新，努力学习各种好的反腐教育方式和方法，可采取组织领导干部到监狱参观、播放反腐倡廉教育片、请司法机关专业人员授课等方式，不断加强领导干部的廉洁教育。四是加强领导干部“三重一大”制度的执行力。开展廉洁谈话、诫免谈话和个人重大事项报告，实行干部述职述廉报告，并执行廉洁测评、考核和责任追究制度。

《国有及国有控股企业“小金库”治理实施方案》 篇4

重庆永荣矿业有限公司纪检监察部 黄裕涛

关 键 词：国有企业 工程建设领域 突出问题 治理对策

内容提要：本文紧密结合中央全面整治工程建设领域突出问题的大形势，重点关注了作为国民经济重要支柱的国有企业的有关情况。归纳总结了国有企业在工程建设领域方面存在着的立项、合同、管理、招标、监理“五大问题”，扼要解剖了决策机制、市场环境、管控制度和过程监督“四大原因”。在此基础上，按照惩防并重的思路，着重从纠正认识、查清问题、健全制度、强化监督、严厉打击“五个方面”提出治理对策。

在工程建设领域问题多发、危害严重这一大背景之下，去年8月，党中央、国务院决定用两年左右的时间集中开展工程建设领域突出问题专项治理工作，以规范工程建设领域市场交易行为和领导干部从政行为，维护市场经济秩序，推进反腐倡廉建设，促进科学发展。作为国民经济重要支柱的国有企业，贯彻落实中央的决策部署，对于确保国有资产保值增值，加强企业党风廉洁建设，维护职工群众利益，意义同样深远而重大。

本文综合重庆市和国资委工程建设领域突出问题治理领导小组办公室通报的有关数据资料，结合对部分市属国有重点企业的实地走访调查，对国有企业工程建设领域存在的突出问题进行了归纳剖析，并提出对策和建议。

一、突出问题

与中央指出的我国工程建设领域存的突出问题相比，国有企业工程建设领域中的问题既带有一定共性，也具有自身的个性，主要问题如下：

（一）立项问题。工程项目前期调研论证不够深入仔细，国家政策和发展趋势没有吃透，导致可行性论证报告质量不高。特别是有的报告只谈项目优势，预测前景乐观，对存在的问题和潜在的隐患避而不谈，导致亏损项目等问题项目屡屡出现。

（二）合同问题。有的工程项目的合同未经法律事务方面的专业人员审核，合同内容不规范，不细致、不全面，导致合同纠纷时有发生，影响工程建设进度，甚至产生遗留问题。

（三）管理问题。1.边勘察、边设计、边施工的“三边”问题尤为突出。2.有的工程项目为赶工期、抢进度，在手续不齐全、准备不到位的情况下，盲目开工建设，影响了项目开工的合法性，导致概算超估算、预算超概算、决算超预算，而且一定程度上影响了项目及时决算。3.有的项目安全管理不到位，导致安全事故时有发生。4.由于监管不严不细，出现施工标高等错误的情况时有发生，不仅影响工期，而且增大了项目成本。

（四）招标问题。1.认识不足。由于招投标工作起步较晚，还处在探索和完善阶段，少数企业领导人员和部门负责人对其必要性和重要意义认识不到位，未严格执行招投标规定，工程项目公开招标比例低，该招标的没有招标，未经批准就擅自邀请招标，甚至直接发包。2.故意违规。一些业主单位的领导和投标人划整为零，规避招标、虚假招标、围标串标，转包和违法分包；有的单位未严格按资质、信誉等级等指标选择招标单位，招标过程流于形式，评标议标不公正。3.监督乏力。项目单位和业务部门未跟踪监督管理，纪检等部门仅参与了招投标会议，对前期市场调研、投标单位和后期合同签订、内容变更及执行等未能全程参与监督（如：招标人与中标人背离招投标文件订立合同，设计变更未经相关管理部门签字确认，价格结算与招标文件约定不一致），而审计部门只是事后监督，监督的总体效果不如人意。4.续标突出。一些工程续标工程量远远大于中标工程量，如某施工单位中标额度不足200万，而续标额度高达1000万。5.档案不全。相当部分单位无招标记录，或招标记录不全、不规范，未保存未中标的竞标单位的资料，导致无法印证招标事实。另外，有的单位工程合同未按规定编号，工程项目资料归档不及时、不齐全。

（五）监理问题。1.监理单位履职不到位，有的甚至与施工单位“打成一片”，造成工程质量差、投资增，甚至发生安全事故。2.监理资质与合法性问题，有的监理单位资质等级下调后，项目监理未及时调整；有的单位以自建项目为由未聘用监理单位，导致职责不清，工程质量和安全难以得到保证。

二、原因分析

（一）决策机制障碍。把项目给谁做，由主要领导个人说了算的情况依然存在，有的领导凭借手中的权力左右市场行为的取向，客观上给少数腐败分子提供了可乘之机。

（二）市场环境影响。一些单位，尤其是民营企业、个体户，为获取最大的经济利益，在竞争中惯于采取请客、送礼、行贿等不正当方式获取工程项目。这种市场经济条件下孕育的潜规则不仅扰乱了工程建设市场，腐蚀了党员领导干部，而且损害了国家利益，导致国有资产大量流失。

（三）管控制度不全。在国家相关法规的指导下，结合企业实际，制定必要的规章制度是规范企业管理必不可少的手段。然而部分企业以原来工程目少为由，根本没有工程建设管理这方面的管控制度。有的单位虽然有部分制度，但极不健全、不系统、不规范。如仅有奖励分配制度，没有工程立项、监管等方面的制度，或者已经过时，没有相关的法规依据，缺乏针对性和操作性。

（四）过程监督缺失。尽管有的单位按照国家法规和上级要求建立了大量的内控制度，但落实不到位，“人治”的现象仍然较为突出。虽然现在有上级监督、同级监督和群众监督等多种监督形式，但上级监督和群众监督无法及时有效地了解掌握具体情况，等到发现问题，已成为事后监督，错失了将其遏制在萌芽状态的时机。有的单位，领导人员或工程部门人员廉洁自律意识差，故意排斥纪检监察等监督人员参与工程项目管理，隐瞒真实情况，增加了监督难度。当然，即使情况相对清楚、及时，但是在现有的双重领导体制下，纪委监督效力必然有限。另外，目前国家惩治腐败的法律还不够完善，对受贿人员和非公职人员行贿的制约性不够，老百性普遍认为对其处罚结果偏轻。

三、对策建议

如何从根本上解决工程建设领域方面存在的突出问题，有效扼制工程建设领域腐败，促进企业经济健康科学发展，综上所述，治理工程建设领域问题，必须坚持标本兼治、综合治理，按照中央关于建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的要求，从纠正认识，查清问题，健全制度，强化监督，严厉打击等方面采取措施，切实纠正工程建设领域的突出问题，推进防治长效机制的建立。

（一）纠正认识

首先要充分认识到工程问题的危害性和整治问题的必要性。前不久，很多媒体已经批露，由于工程腐败，全国目前已经有57名厅官落马，仅重庆就已查办职务犯罪126件137人，其中1人是厅级干部。重庆市工程建领域突出问题整治办公室有关人员在市国资委工程建设领域突出问 3 题整治工作培训会上透露，全市排查政府投资和使用国有资金的项目5766个，而排查出有问题的项目共1755个，仅5000万元以上的项目就涉及资金908亿元；市国资委排查至2008年以来立项、开工、竣工项目共计522个，涉及金额3275亿元。可以想象，项目之多，金额之大，如果还伴随着大量问题，又长期得不到治理，必然产生严重的危害。一是损害企业和职工利益，导致国有资产不断流失。二是破坏党员干部形象，导致腐败现象不断蔓延。三是影响党群干群关系，削弱企业的凝聚力和向心力。四是扰乱市场经济秩序，影响社会公平正义。五是阻碍企业科学发展与和谐稳定。由于问题的充分暴露和对危害性的清醒认识，以及中央已经或正在采取的一系列的措施，我们要清醒地看到，中央整治问题和打击腐败的信心和决心。

其次要大力加强相关人员的思想道德教育和法纪知识教育。以领导人员和工程建设相关人员为重点，采用多种形式充分宣传国家、地方和企业关于工程建设领域方面的法规和制度，特别要大力宣传贯彻中纪委印发《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》、“两高”联合发布《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》、去年中办、国办颁发的《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，以及今年印发的《党员领导干部违反规定插手干预工程建设领域行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》等法纪知识，同时要深刻揭示职务犯罪的严重危害和必然后果，切实纠正“人不为己、天诛地灭”、“人为财死、鸟为食亡”等消极腐朽思想观念，树立正确的世界观、人生观、价值观和权力观，促使其自觉做到廉洁自律。

（二）查清问题。要深入开展调查研究，对照有关法律法规和政策规定，围绕项目决策、项目招投标、土地使用权出让、城乡规划管理、工程建设实施、工程建设安全管理、物资采购和资金使用等方面摸清情况，查清问题，分析原因，剖析特点，掌握规律，为提出有针对性地预防对策和治理措施，采取治本之策奠定基础。

（三）健全制度。健全管理制度，健全操作制度，健全监督制度，健全惩治制度。不仅要从思想上提高认识，还要将工程建设纳入法制化和制度化轨道。国家需要通过查纠问题来进一步建立健全包括工程建设市场机制在内的相关法律法规，企业也要依据国家法律法规建立健全内控管理制度，努力增强其规范性、可行性和操作性，并注重提高其执行力，形成权力的制衡制约机制。4 以制度建设和创新来保证在工程建设领域构建起科学的惩防体系，为有效预防和减少工程建设领域违法犯罪的发生提供有力的的制度保障，使工程建设各个环节做到信息公开、程序规范、竞争公平，使隐蔽的工程建设变为公开的市场交易，使招标投标、施工管理、检查验收等环节规范有序，有法可依，违法必究。

（四）强化监督。没有监督和制约的权力，极易滋生腐败。要加强和完善对企业工程建设管理部门人员特别是主要领导人员的监督制约。在决策体制上坚决不搞“首长工程”。同时还要加强和完善对招标投标环节、施工环节、检查验收环节等工程建设重点环节和重点部位权力行使的监督制约，想方设法使重大工程建设从立项、招投标到竣工验收结算都暴露在“阳光”之下，防止暗箱操作和权钱交易。要积极整合纪检、审计、财务、监事会的监督资料，充分利用各自的工作经验和长处，用制度和机制保证形成监督合力，扩大监督效力。必要时还要借助于外力——新闻媒体、地方检察机关、法院，以提高对工程建设监督制约的整体效能。

国有企业法人治理结构思考 篇5

我国国有企业法人治理结构开始于20世纪80年代中期，这是一场以建立现代企业制度为目标的深刻的企业革命，经过十多年的努力，已经有了相当大的突破。现在面临的问题是如何从企业制度改革向市场制度改革切入，从体制上消除束缚生产力发展的障碍，进一步完善法人治理结构。

一、现行法人治理结构存在的主要问题

完善的法人治理结构包括股东会、董事会、监事会、经理层，根据1993年公布的《公司法》，国有独资公司不设股东会，因此，国有独资公司的法人治理是一种特例。现行法人治理结构存在的主要问题：

1、产权主体多元化进展缓慢。产权单一，“一股独大”的现象使国有企业产权制度改革难以真正到位，企业内部缺乏多元利益主体的制衡。

2、国有资产管理体制不够完善。虽然，国有资产管理模式有“三个层次”，即国资委、各开发公司、集团公司以及所属子公司，但对国有资本出资人的地位，国有资产授权后的运行、监管等认识有偏差，缺少必要的手段和措施。

3、对国有资产经营者缺乏激励机制。这主要表现在二个方面：一是部分企业只规定年薪，没有激励机制；二是在一些企业即使有一定的激励措施，也不是很明显、很科学的，经营者的业绩与个人的经济利益不相对应。

4、国有企业内部监督不力。企业董事长、总经理、监事都由上级党组织任命，且董事会与经理人员较多重叠，造成“内部人控制”，法人治理的权力制衡难以形成。监事会形同虚设，外派监事没有明确的职权，且不熟悉企业情况难以监督。

5、法人治理结构不完善。在实践中，由于董事长是“法定代表人”，成为公司的“一把手”，使经理班子和监事会通常都受制于董事会。部分公司的董事长同时兼任总经理，使经营层内部的权力失去了有效的制衡。监事会不仅不能有效地发挥监督功能，而且常常出现主体错位，被董事会和经理层控制，工作处于被动状态。

6、企业党组织与法人治理结构的关系不明。许多企业党委书记兼董事长，或兼总经理，直接参与企业决策，或直接参与企业经营，客观上使其身份具有两重性，不仅从法人治理要求看，公司权力高度重合有悖于现代企业制度，而且在具体工作中，造成党内监督无法落实，企业监事会难以操作。

二、关于国有企业公司治理结构改革的基本框架

国有企业公司治理结构根据国有独资企业和国有控股企业的不同特点及治理要求，可以选择不同的模式。

框架一，国有控股公司法人治理不设监事会

1、依据及其条件

董事会分成独立董事和执行董事，独立董事负有对执行董事（内部董事）、经理层的监督职能。其条件是强化独立董事，发挥独立董事作用。

公司治理各组织机构相互间的关系是：股东会通过信任委托关系将公司的法人财产交给董事会托管，即将公司法人的权力都交由董事会执行；董事会通过委托代理关系任命经理层，经理层作为公司执行机构处理企业的日常事务，包括生产、营销、投资等；董事会由独立董事、执行董事组成，独立董事负责对企业执行层的监督和管理。

2、运行方式

（1）股东会是公司最高权力机关，用一股一票表决的形式形成决议，委托董事会实施。

（2）董事会是公司日常经营的决策者，行使对公司的控制权。董事会必须经股东会选举产生。董事会分独立董事和执行董事，独立董事由出资方代表、法律顾问、会计师等专家、学者组成。独立董事的人数要在董事会中超过1/2以上。

（3）董事会以会议形式形成决定，集体行使职能。下设高层管理提名委员会、薪酬委员会、审计委员会，这些专业委员会都由独立董事控制，独立董事可以全部或部分担任这些专业委员会的委员。

（4）董事长人选，先由董事会中选举产生候选人，同级党委负责审核，并报上级党组织同意形成正式人选，最后由国有资产管理委员会任命。

（5）企业经理层具体执行董事会作出的经营决策。总经理人选由董事会按1：2比例负责推荐，或市场招聘，或内部产生，同级党委负责审核，并将符合条件的人选交董事会，由董事长聘任；副经理及企业中层管理人员由总经理聘任，同级党组织负责把关，聘任期限应小于总经理任期。

框架二，国有独资公司法人治理不设董事会

1、依据及其条件

国有独资公司“一股独大”，原来的董事会其实是政府管理职能的延伸，不妨将国有独资企业作为一种特例，参照德国法人治理模式，不设董事会，由国资委直接授权经理班子经营国有资产，其条件是做实做强监事会，发挥监事会作用。

国有独资公司法人治理结构主要有监事会和经理班子，最高权力机构是国有资产管理委员会。国资委将国有资产以委托的方式直接授权经理班子运行，并派出监事成员对其运行过程和运行结果进行监督管理。监事会中由一定比例的职工理事会代表，作为国有独资企业职工参与民主管理的重要形式。

2、运行方式

（1）新区国有资产管理委员会，作为新区国有资产所有权的代表，执行有关国有资本营运的法律与制度，负责所辖管的国有资产的保值增值，但不直接干预国有资本运行。

（2）由国资委负责组建监事会，并授权对负责国有资产经营的主体一经理班子进行监督和激励。监事会受国资委委托，对国有资产运行过程进行有效监管，对国资委负责。

（3）监事会成员由国资委外派人员、职工代表以及“监事协会”推荐的一定比例的“中立”人员组成。国资委外派人员由国资委会同企工委干部处共同研究确定；职工代表由职工理事会选举产生，本企业监事一般应控制在1/3以下；由人才交流中心负责组建“监事协会”，并推荐“中立”人员，一般都为专业技术人员，如注册会计师、法律顾问、经济学教授等。监事会主席在国资委外派的监事人选中产生，可以由国资委提名，但需经监事会成员中2/3多数的原则选举产生。

（4）国资委在授权监事会监管的同时，要规范监事会的工作程序。监事会下设企业管理委员会，主要是加强企业内部的财务、审计管理。对重大问题的决策要投票表决，监事会主席在投票时可以拥有2票表决权。

（5）监事会出现失职行为，应依照监事会的具体处罚办法予以处理，严重的失职行为，由司法部门依法处罚。

（6）职工理事会是在党委领导下，由工会具体负责的职工参与企业民主管理的组织形式。理事会成员由职工大会，或职代会选举产生。职工理事会按一定比例选出代表作为企业内部监事，直接参与对经理层的监管和激励。

（7）企业总经理的产生可以通过二种方式：一是由监事会提议，按1：3比例提出合适人选，公司党委考察，集体研究，并以会议表决形式决定，报上级党委和国资委进行职业经理人资格审核，对符合条件的任命为法人代表，并同时兼任首席执行官（总经理）。二是由国资委提出合适人选，交监事会进行职业资格审核，监事会将审核情况报公司党委，公司党委对符合条件的合适人选进行政治素质考察，并以集体讨论，会议表决的形式决定，对内部有分歧的人选，可以提交上级党委再议，对没有疑义的人选，可以直接报上级党委审核，对符合条件的由国资委任命为法人代表，兼总经理。

（8）经理层其他班子人员，包括企业中层管理人员，都由总经理聘任，党委把关。企业内部设财务总监，由国资委委派，负责企业内部财务监控。

框架三，国有控股公司法人治理“三权”制衡

1、依据及其条件

这是目前大多数国有企业公司制改造的基本模式。公司内部组织机构包括股东会、董事会、监事会和经理层。所不同的是：有的公司决策层和执行层重合，有的分设，在分设的类型中有的党组织负责人兼董事长，有的兼总经理。无论是重合，还是分设，作为完善的法人治理结构，其基本条件就是国有资产的所有者和经营者要真正形成“委托—代理”关系，这里，我们就完善法人治理结构，建立科学、合理的“分权—制衡”模式作进一步的探索。

2、运行方式

（1）股东会与董事会确立信任委托关系

①股东大会是最高权力机构，具有对董事会、监事会人员的选择权力。董事会一经产生，股东会便与之建立起信任委托关系，把特定的权力授予董事会，股东会可以通过审定董事会方案决议，改选董事会等途径贯彻自己的意志，但不得干预他们行使正常权力。

②股东对董事事权力的选择，可以采取累计投票制，即在选举董事时，股东的累计有效票数等于该股东持有的股票数乘以应推选出的董事人数，股东可以把累计有效票数集中于某一个董事事候选人，也可以分配给两位以上的候选人，最后董事以得票多少顺序当选。这种累计投票制可以提高小股东在选择特定候选人上的投票分量。

③董事会、董事长的确定以及董事会机构的设置，有股东大会通过的公司章程决定。董事会作为公司财产的受托人对公司的财产享有法律上的所有权，承担对公司财产保全和向公司股东回报受益的受托人义务，董事会行使的公司法人财产权来自法律赋予的，而不是股东赋予的。董事会可以设置多个专业委员会，通常有独立董事控制。

（2）董事会与经理层建立委托代理关系

①董事会实行集体决策，个人负责。董事长负责召集和主持董事会议和相应工作，对外代理公司，对内是法人代表。从法人治理“分权—制衡”的要求看，董事长不宜兼总经理。这样，就能清楚界定决策层和执行层的权力职责，否则，容易产生角色冲突，不是董事会被经理班子控制，就是经理班子成为董事会的附属机构，所有者和经营者的制衡无法实现。

②经理层是企业经营活动的执行层，受董事会委托代理公司业务，并对董事会负责。公司总经理，或首席执行官是公司经营活动的直接责任承担者和领导者，其管理权力由法律明确或公司章程规定，同时受董事会委托范围的限制，如经营方向、投资规模等。

③经理层首席执行官，即总经理人选由董事会按1：2比例提议，公司党委进行资格审核，并将审核结果交董事会，对符合条件的人选由董事长聘任。副总经理及其他中层管理人员由总经理聘任，财务总监由董事长聘任。

④董事会负责对企业经理层进行考核，并与奖惩制度相结合。要通过体现公司经理能力和业绩的年薪制，股权和期权制度，实现公司经理自身的人力资本价值。对公司经理的激励由董事会按照经股东大会讨论通过的《企业经营者奖惩实施办法》予以实施。对经营人员违反公司章程，中饱私囊，造成国有资产流失，要注销其职业经理人资格，情节严重的，要移送司法机关。

（3）监事会对决策层、执行层实行监督管理

①监事会是法人治理结构中的监督机构，主要履行对公司董事和经理的经济行为实行有效监督。监事会分内部监事和外部监事，外部监事可以由出资方委派、选派、推荐，由人才交流中心从专业人才库中推荐相关的专业技术人员组成。监事会成员要通过股东大会投票表决通过。

②监事会既不受命于董事会，也不受命于经理层。其主要职责是监督董事会和经理班子在经济运作中的经济行为，是否符合公司章程，是否符合国家的法律、法规和政策。包括董事会成员、经理班子是否有损害企业、损害国家利益的违法行为。监事会对企业的经济行为负责。

③监事会不具有直接的“制动权”，只是行使经济活动的监督权，这种监督的有效性主要是通过出资者或股东大会来制止或抗衡决策层、执行层重大决策失误，直至追求法律责任。

《国有及国有控股企业“小金库”治理实施方案》 篇6

摘要:我国国有企业改革始于1978年,到现在已逾30年的历史。长期以来,我国实行的是一种缺乏制衡、效率低下的企业治理结构。由于股东的特殊性,公司制在国有企业公司化改组进程中发生了异化,并未收到预期的效果。如何完善我国国有企业的法人治理结构对于提升我国国有企业的活力与绩效至关重要。

关键词:国有企业;公司法人治理结构;董事会制度

一、国有企业改革的目标选择

现代委托代理关系的形成是以代理关系的收益大于代理关系的成本为前提的,在资产所有权与经营控制全相分离的条件下,如何对所有者、经营者的关系进行制度安排,关系到委托—代理关系的发展与绩效。合理的公司法人治理制度可以综合地解决国有企业的一系列体制性矛盾,实现出资者所有权与企业法人财产权的分离,有利于政企分开、转换机制,形成科学的决策机制、执行机制和监督机制,有效防范经营风险,促进公司规范运作。公司法人治理结构的功能是在所有者与经营者之间合理配置权力、公平分配利益以及明确各自职责,建立有效的激励、监督和制衡机制,从而提高公司效率,实现公司的经济效益目标。

我国国有企业改革始于1978年,到现在已逾30年的历史。国有企业改革到底是为什么,在理论界曾有争论。本文认为国有企业改革的终极目标并不是产权改革,产权制度改革仅仅是国有企业改革的手段之一,而国有企业改革的目标应当是把国有企业改革成为具有竞争力、自主经营、自负盈亏、自我发展、能够独立承担民事责任、具有独立法人资格的市场主体。我国国有企业改革发展的主要目标是:完成国有企业的战略性调整和改组,建立现代企业制度,最终提高国有企业的经营效益。公司制是实现国有企业战略性调整和改组的重要工具,公司制是建立现代企业制度的重要途径。

我国的国有企业改革历程是一个政企分离的过程,是一个企业法律人格不断健全独立的过程,是一个企业权利不断扩大的过程,也是一个企业治理水平不断提高的过程。[1]“深化国有企业公司制股份制改革,健全现代企业制度,优化国有经济布局和结构,增强国有经济活力、控制力、影响力。深化垄断行业改革,引入竞争机制,加强政府监管和社会监督„„”,中国共产党十七大报告在部署国有企业改革时如是表述。[2]

二、现代公司法人治理结构基本模式与价值追求

理解公司法人治理结构的基本模式,要综合考虑企业内部权利关系的特征。这包括如下几个方面的关系。首先是股东之间的权利关系,这是公司内部最基本的关系;其次是公司股东与董事会之间的关系,这是一个派生的关系;第三是股东与公司实际控制者(在某些情况下可以是没有任何股权的职业经理人,也可以是控制性股东)之间的关系。这些关系共同形成了公司治理结构的基本框架。[3]公司治理在今天成为“显学”,在很大程度上是由于自从20世纪90年代初开始,在世界范围内曾经先后出现过三次比较重要的历史事件。这些事件依次是“卡特伯里报告”的公布、亚洲金融危机和以“安然事件”为核心的美国公司治理危机。

公司治理模式是在一定市场环境下各种(相互依存的)具体公司治理机制的特定组合。如伯恩特所说,最为常用的一个分类是内部人—外部人模式。按照这种分类,内部人体系或模式表现为高度集中的所有权,较差的资本市场流动性以及高水平的交叉持股。欧洲大陆和日本被认为是内部人模式的典型。外部人体系或模式的特征是股权分散、公司间持股水平低以及存在活跃的公司控制市场。这通常指美国和英国的公司治理模式。当然还有的学者有不同的分类方法,如保持距离型和控制导向性、市场基础型与银行基础型等。

一般认为,公司治理或企业治理的主要目标之一是提高公司或企业绩效,我国国有企业改革的直接目标也是提高国有企业效率。具体来说,公司治理结构追求的价值目标,包括以下几个方面: 第一,公司治理结构在利益协调方面,首先要保护股东的利益。股东投入公司的财产,尤其是发起人股东的出资财产,是公司设立和存在的基础。只有公司存在,才有经营者、普通员工、债权人等利益相关者利益的存在,也才有公司的股东会、董事会、监事会等机构存在,也才有公司治理结构的存在。所以,即使当今股东大会的地位日益受到挑战,公司承担的社会责任相对增加,但是不论从经济、从法律、还是从公司的治理结构来说,股东利益都是经营者所应遵循的最低要求。

第二,公司治理结构在权利配置方面,要保证股东原则的贯彻,尤其保护小股东和外国股东的权利,在他们的权利受到侵犯时,可以通过一定的途径得到救济。

第三,公司治理结构应当确认利害相关者的合法权益,协调公司内部关系和公司与社会的关系,以求公司的发展获得债权人、消费者、社会共同体在内的利害相关者的支持。

第四,在公司的治理中要实现均衡的权力分配机制,提高权力的运行效率。

三、我国国有企业法人治理结构的现状及其分析

改革开放30年,国有企业发生了巨大的变化。在权力结构上,多数企业都确立了“一把手说了算”的体制。这是讨论国有企业治理结构的一个必要前提。以国家国资委直接管理的169家国有独资企业为例,按照《企业法》注册的企业,采用的是总经理负责制,是一个总经理带着经理班子进行经营,总经理是一把手;而按照《公司法》注册的国有独资公司,虽然设置了董事会,但董事会几乎全是内部人,又和公司的经理班子高度重合,所以本质上是董事长负责制,董事长是一把手。因此,可以说在国有独资企业里面,治理结构的基础是“一把手负责制”。在地方的一些国有企业当中,有些甚至是虽然股权已经多元化了,由多个国有利益主体共同投资,但依然是“一把手”在实施完全的控制。

对于“一把手说了算”的体制,有它非常好的一面。这个体制的好处是整个班子内部权力高度集中,一把手权威非常明确,一件事只要一把手拍板就可以定了,这在决策效率方面,可以减少很多扯皮的情况。而在内部权力关系上,副手对一把手负责,责任和报告关系也非常明确,指挥体系相对有效。同时,“一把手说了算”的决策方式也有很大的缺点。核心问题是在企业内部没有办法产生出制衡的机制,甚至是外部的派出监事制度、传统的纪律检查制度和监察制度,以及职工参与制度都有可能失效。目前按照公司法人治理结构的和《公司法》的要求,大多数国有企业都依法建立了董事会和监事会,理论上讲,这是一种制衡力量。但是,在多数的国有企业里面,所有的制度建设过程都是在一把手的直接指挥和控制下进行的,因此,它仅仅是为了满足企业改制或公司注册时的要求,而董事会往往无法“董事”,监事会也往往无法“监事”。一句话,形同虚设。中国国有企业治理的现状如何,“翻牌”是比较普遍的情况和准确的描述。

长期以来,我国实行的是一种缺乏制衡、效率低下的企业治理结构。国有企业在公司化改组进程中,由于其股东的特殊性,使公司制在国有企业中发生了异化,并未收到预期的效果,主要问题表现如下: 1.股东缺位问题。国有企业属于全民所有,但全民是一个整体性的抽象概念,非严谨的法律概念,无法落实到具体的个体身上,这就使国有企业缺乏一个真正的所有者(股东)。在实践中这个问题是以多重委托—代理的形式出现的,全民由其政治形态国家来代表,国家则以政府的身份出现,政府又将此项权利授予其授权投资的机构或授权的部门,由他们来具体行使所有者(股东)的权利。这种多重委托—代理的模式未能解决国有股股东缺位的问题。2.内部人控制问题。所谓“内部人控制”是指国有企业在改革过程中,由于缺乏相应配套措施,企业外部成员监督不力,导致企业的经理和职工控制了企业。主要特征表现为经营权对所有权的侵害和实质意义上的控制与支配。

3.股东大会有名无实。股东大会是股东行使出资人权利的场所,是公司的最高权力机关。而在我国,中小股民特别是一些散股,他们只关心自己手中股票价格的涨落,很少关心企业的发展,由于行使权利意识的淡薄和“搭便车”的心里,他们从不或很少参加股东大会,股东大会基本上由大股东(国有股)控制,反映着大股东的意愿,而不是全体股东的意思表示。同时,我国《公司法》未确定对股东大会的有效出席数(或比例数)使股东大会成了“大股东会”。另外,董事会、监事会本来应由股东大会选举产生,但现实中许多公司董事会、监事会成员却由国有股所在的主管部门任命,导致股东大会权力的弱化。

4.董事会设置不规范,监事会效率低下。董事会是公司的核心,发挥决策和监督的双重作用。我国国有企业在改制后,也相应地建立了董事会,但发挥作用有限。首先,从其结构上看,内、外董事比例失调,决策的有效性深受影响。依据国外企业的经验,公司内部董事占全部董事的比例一般在30%左右为宜,而我国这一比例大约为54.8%。其次,董事长与总经理兼任比较普遍。董事长和总经理兼任,决策权和经营权混为一谈,董事会对经理层的监督作用失效。最后,独立董事的独立性得不到保证。从人数上说,独立董事仅占董事会人员的1/3,不能起到关键性的监督作用。

监事会是通过以股东为核心的利害相关者之间的权力制衡,实现公司整体决策的科学化。在目前我国国有企业的法人治理结构中,监事会有名无实,处于无效率运行状态中。一是从监事会的构成看:人数少(大多仅有三人,刚刚达到公司法的最低限);来自企业内部的代表比例过高(73.40%);二是从薪酬的给付方式看,监事报酬由股东大会决定,而我国股东大会又由国有股这一大股东把持,他们的报酬也就掌握在国有股的委托代理人手中,有效监督难以实现。

5.经理层缺乏有效的激励与约束机制。按照《公司法》的规定,经理层负责的日常经营活动,是能给公司带来经济效益的核心人才。从我国目前公司治理的现状来看,经理层的激励和约束机制暴露的问题主要有:首先,激励形式单一,激励力度不够,报酬激励与企业绩效脱钩。激励不足一方面造成国有企业优秀经营者的流失,另一方面使在职的经理层开始寻求隐性收入,扩大在职消费。同时,经理层的年薪与公司经营绩效处于脱离状态,经理层的效益与风险不对称使得他们更多注重自己的政治角色,而无从关心企业的长远发展,经理层中普遍存在着短视行为。其次,从约束机制来看,由于我国处于经济转型时期,缺乏市场优胜劣汰的竞争机制,经理层压力不足,约束机制弱化。

6.上市公司与控股股东之间存在过多的关联交易。与控股股东在人员、财务、资产上没有实现三分开,控股股东以此控制或操纵上市公司,大量侵占上市公司资源,这便是大股东“掠夺”。在我国资本市场上,大股东“掠夺”上市公司的现象十分普遍。

7.公司外部治理机制发育不全。在我国,以市场为基础的外部治理机制发育不全,主要表现在三个方面:一是银行等作为债权人对公司实施的监控作用较小;二是公司控制权市场或者并购市场对公司实施的监控作用非常有限;三是经理市场不成熟。由于不存在一个真正的经理市场,董事会也无法按资本高效运行的要求选聘合格的经理或更换不合格的经理,因而潜在的竞争者对现任经营者的威胁不大。在缺乏竞争的市场中,在所有者和经营者之间无法建立起一套有效的信息交换机制,对经理实现激励相容的成本也就相当高,经营者冒道德风险的可能性增大。

8.信息披露机制不健全。国有企业公司治理重要组成部分中的信息机制还不健全,治理结构方面的缺陷使企业的信息不公开、不透明、不真实。因此,外界难以知晓企业真实的经营情况,连企业普通职工也很难获得企业的真实信息。这样,就为上市公司信息操纵和信息造假提供了便利条件。

9.公司治理的法制环境不完善。公司治理机制是由公司内部完善的治理结构、规范的职责划分以及科学的制衡关系来实现的。我国目前主要是由《公司法》对公司治理进行规范。虽然新的《公司法》对公司治理结构的规定做了修订和完善,但与国外相比,仍然不规范、不完善。

10.公司党委会与公司法人治理结构存在矛盾。在我国公司治理结构中,还存在一个十分棘手的问题,这就是如何理顺公司“新三会”与“老三会”的关系,特别是如何正确处理党委和公司法人治理的关系。由于企业党组织与法人治理结构的关系不明,许多企业党委书记兼董事长或兼总经理,直接参与企业决策,或直接参与企业经营,客观上使其身份具有两重性,不仅从法人治理要求看,公司权力高度重合有悖于现代企业制度,而且在具体工作中,造成党内监督无法落实,企业监事会难以操作。所以,经营者的市场化配置机制尚需完善。

四、完善国有企业法人治理结构的若干思考

受数千年浓厚官本位文化和关系文化影响的中华文明,特别是30年国有计划经济体制的路径依赖影响,中国公司治理体现着富有中国特色的官本位理念。公司的公共性质问题是中国公司实践中长期存在,也因此成为改革开放以来企业制度改革的中心问题。今天,中国公司治理结构面临的首要问题仍然是“行政领导机关继续干预企业微观决策”。[4]公司的公共性质问题与现代公司固有的代理问题同时存在,而且相互影响,这是颇具中国特色的公司治理问题。一方面公司管理者经营行为受政府部门的不当干涉,另一方面公司管理者经营权力不受约束。公司管理者经营权力不受股东约束(指全体股东而言),不受公司治理结构应有的机制约束,客观上为政府干预造成有利条件。解决这两大问题是我国公司治理制度建设最基本的本土需求。[5] 1.确保出资人主体到位是首要任务。从国企改革的现行做法看,充当国家出资人代表的主体,主要有三种形式。第一是政府授权的国有企业集团或者国有独资公司。这种形式是由已有的国有企业发展而来。实践证明,这是落实国家出资人代表的成功做法。第二种形式是地方政府组建的国有资产经营公司。这类公司实际上是由政府主管部门转变而来。实践中,不少这类的公司在不同程度上还带有原来的行政色彩。第三种形式是由政府直接充当国有企业的国家出资人代表。这在国外有大量的先例。

2.实现股权多元化、分散化。一些上市公司中存在的法人治理结构不规范和“内部人控制”等问题,主要是由于企业股权结构不合理造成的。股权结构决定着公司控制权的分布,决定着所有者与经营者委托代理关系的性质,是影响公司治理健康有效的最重要因素。实现股权多元化是建立现代企业制度的基本要求,是国有企业改制上市、规范运作的基础。在实现企业股权多元化的同时,还要尽可能地将企业股权分散化,使企业有一个合理的股权结构,是完善现代企业制度的当务之急。

3.完善激励机制、约束机制和监督机制。完善激励机制,主要任务就是建立经理人的绩效评价体系,对经理人进行客观的绩效评价。报酬要和绩效挂钩,董事长及其他经营层的收入水平应与公司的盈利情况、公司的实力、为股东带来的回报挂钩,薪酬不仅仅是对劳动者的回报,更是激励董事长们、董事们、管理层发挥潜能,创造更多财富的重要指标。绩效的考核要公平、透明。如何实现上述目的,有些企业已推出为数可观的年薪制,有的地方如北京、上海等地还萌动了期权激励机制的想法。在约束机制和监督机制方面,要进一步发挥内部稽核(审计)部门的作用。

4.规范董事会运作机制,健全独立董事制度。董事会是企业治理结构的核心部分,是整个企业治理结构效率发挥的关键。正如Tricker所说,董事会的责任是治理公司,而经营班子只是做生意。从一般意义上讲,中国国有企业的董事会也是企业的最高决策机构,董事会受股东大会的委托,承担诚信,受托的责任,对公司进行决策和管理,并享有重大人事权力。从特殊意义上说,中国国有企业治理结构中董事会的构建鉴于体制上和改革的现实背景,中国国有企业董事会在四个方面存在严重缺陷,即独立性、民主性、明晰性、和专业性。

董事会有效性的核心思想便是董事会的独立性。它是指董事会能够独立于股东大会和管理层独立自主进行管理和决策。通过董事会的独立性。可以确保董事会有效地行使其使命和职责,并在相当程度上促使管理理层对股东负责,以保证治理的公平和效率。董事会独立性通常表现在两个方面:一是董事会中独立董事的人数;二是董事长与经理兼职情况。

独立董事指其独立于公司和经理层,与公司无重大关系的董事。通常符合下列条件:(1)非现任或前任企业雇员;(2)非公司任何雇员的亲戚与公司无任何利益及商业关系。在诸多种治理模式中,美国模式是以独立董事而见长的,占有董事人数的75%以上。

与其相反,我国董事会却存在一种现象:董事会基本上由经理人员组成。现有独立董事的公司占50.52%,国有独资公司中85.7%的公司无独立董事。在有独立董事的公司中独立董事平均只占20%。由于董事会成员基本上由企业内部经营人员组成,董事会形成虚设,董事会的工作受控于经理层,无法独立性地经营决策和对经理人员实施强有力的监督,并且董事与经理人员合谋,侵犯股东利益,继而产生“内部人控制”。独立董事的独立性表现在三个方面:一是独立于大股东;二是独立于经营者;三是独立于公司的利益相关者。建立独立董事制度,对于改变我国企业特别是上市公司中“国有股一枝独大”、“内部人控制”的现状有着积极的现实意义。

中国企业管理研究会副会长郑海航教授提出了国有企业“内外主体平衡论”和“两个天然权利”理论,这两个理论为外部董事制度和外派监事制度提供了理论依据。“内外主体平衡论”主要包括四点内容:(1)在国有独资公司治理中客观存在着企业内外两大类不同的利益主体群;(2)两大利益主体群之间必须要平衡,失衡就要失效;(3)从外部引入“治理力”同“内部人控制力”相抗衡,实现内外主体的平衡;(4)只有足够强大的“外部治理力”才能实现平衡。“两个天然权利”理论涉及治理权的内涵与外延,即决策权天然地包括监督权,监督权天然地包括评价权。也就是说,不能把董事会和董事长对总经理的合理监管视为不当干预;监事、监事会有对监管对象——董事会、董事、总经理的人事评价权,并通过这一人事评价权影响对监管对象的人事任免、考核和激励等。[6] 5.逐步放开国有股、法人股产权交易市场。发达且规范的产权交易市场是“用脚投票机制”治理公司的条件和基础。目前,国有股不能上市流通,上市公司的法人股与个人股也被分割在两个市场上独立运作,这不仅阻碍了企业购并、资产重组的步伐,影响规避经营风险和提高资产经营效益,而且更重要的是导致“用脚投票机制”无法形成和发挥作用。为此,首先要在明确国有产权投资主体的条件下,逐步放开国有股、法人股产权上市流通的渠道。其次是规范和发展柜台交易市场,为大量非上市公司的股权流动提供通道。在股份经济中,能够在证券交易所上市的公司毕竟是少数,大量非上市公司的股权则需要通过柜台交易市场来进行,否则,就抹杀了非上市公司股东对股份的选择性和持股竞争性。目前要解决的是现有柜台交易场所运作不规范,规则不统一的问题,而不是因噎废食,扼制其发展。柜台交易市场的发展是大势所趋,必将为非上市公司股本结构优化创造外部条件,推动非上市公司法人治理结构的构建进程。

论国有企业公司治理的完善 篇7

关键词：公司治理公司治理结构完善

《公司法》是用来规范企业治理机构及企业制度的法律条文。《公司法》明确规定，股东会、董事会、监事会是合规公司必备的三个机构。股东会由出资者组成，对公司所有的包含选举及经营权的重大事项，比如出资变动、经营决策、发展方向、重大人事变动等，都有决定权作用，是公司的权力机构。公司股东选举产生决策公司经营权的人员则构成公司的董事会，董事会维护的是股东权益，对股东大会负有责任，因此董事会只享有决定公司经营权的权利，需经股东会商议、表决后，方可实行。监事会则是公司内部的监督机构，由股东和公司职工组成。原则上三者应互相合作、互相制约，形成三权分立的局势。实则看似明朗却很抽象，且各机构人员及作用交叉严重，又或者三者之间存在权利缝隙。尤其是在国有企业控股中，公司治理机构、机制及功能更是难以发挥其基本作用，完善的公司治理措施急切需要。

1 公司治理的内涵及实质

公司治理是指在《公司法》及其他相关法律条文的基础上再生成一套公司内部的制度，通过二者的共同作用，治理公司的结构与制度，并划分公司所有者、董事会和经理层三者之间的责任、权利与利益。具体操作是，通过分别设立权力机构、决策机构、执行机构和监督机构，并形成各自独立、权责明确又相互制约的机制，来协调公司与所有者之间的利益关系，其目标是在保证公司决策的最优性的前提下，使得公司财富最大化、股东利益最大化。其中，公司结构的治理是公司治理的核心部分，因此也称为法人治理结构。从公司治理系统的角度来看，公司治理结构则应为公司治理系统的构成要素，及各个要素间的组织形式。公司治理结构也称法人治理结构，是公司制的核心。

2 我国国有企业公司治理存在的问题

2.1 国有股一股独大，绝对控股现象严重

追溯历史，国有企业成立时期，出资人出资数额的多少就决定了其今后的股份中占有的比重及分量。我国国有企业则是一股独大，其也就处于绝对的控股的优势地位。一股独大的局势也使得国有企业政企不分，有着很大的政策性负担的局面。另一方面，股权过于集中，就与当今社会要求的股份公司产权主体多元化的政策相背离。虽然几经发展，当前政府对企业经营行为监督效益日渐减小，但是也造成了剩余股权中，仍然存在单个股东持股比重大、一股独大的超强控制状态。

2.2 董事会功能不完善

国有企业中董事会功能不完善。其表现形式有三个方面：其一，董事会的构成缺乏独立性。由于我国国有企业具有国有股权的过于集中和流通股权的过于分散的不科学的股权结构，董事会由国有控股人员组成，使得中小股东的股权代表很难进入公司董事会，最终造成国有控股约束董事会独立性的局面。其二，董事会的决策缺乏科学性和有效性。在国有企业的董事中，人员素质不高，有相当一部分并非专家，甚至不是行业圈内人员，董事不懂事的怪诞现象在国有企业中见怪不怪，由此严重影响了董事会决策结果的科学性和有效性。其三，在我国的国有企业董事会中，甚少设立专门的治理委员会以及专业严谨的董事会条例，在实际操作中的标准则被打上惯例的印记。

2.3 董事会缺乏对经理人员的有效约束

董事会功能的不完善性，最直接深刻的表现就是董事会缺乏对经理人员的有效约束。一般在企业中，经理是由股东会选举而成，直接代表股东及持有者的权益。而在国有股占绝对优势的条件下，董事会成员，总经理都由代表国有股东的政府部门决定，这就扭曲了董事会与总经理之间的雇佣关系。总经理不再对董事会负责而直接对政府大股东负责，从而架空了董事会的权力。而另一方面，国有大股东不是人格化的股东，代表国有股的部门或机构因为代理问题的存在，其中的官员一般权责不对称，潜在的“寻租”动机明显，易与经营管理人员合谋，这就决定了他们不可能尽心尽力地去对董事会实行有效监督。这样，董事会受托职能削弱，聘任总经理不依据管理才能而是私人关系，总经理未受到董事会的有效监督，个人前途与公司经营状况联系不强，其经营积极性也就不高。在决定部门经理人选时，总经理编织个人关系网络，许多有经营才能的人被排除在外，使得整个公司治理结构被任人惟亲的阴影所笼罩，来自所有权的约束看不到了，经营者权力逐渐膨胀，转轨中“内部人控制”问题突出。所有者利益被侵食，造成国有资产严重流失。

2.4 监事会作用弱化

国有企业监事会的作用很弱小，没有起到最基本的监督作用。监事会的组成人员素质良莠不齐，且存在的独立性受多方面影响与制约，致使监理会执行监督功能的障碍重重及主观不情愿。最终造成监理会丧失其监督企业运行的功能。

3 改善国有企业公司治理的措施

3.1 改善股权结构

改善国有企业股权结构，才能从根本上使得国有企业公司治理机构及机制更加科学完善。而国有企业股权结构改善的重点则是改变一股独大、绝对控股的局面。国有控股比例的降低可有三个途径来实现：其一，将国有股场外协议转让到非国有股东。其二，配售国有股股份。配送原则可是控股，可以是只参与不控股，可以是全部退出。其三，增大社会公共股的发放力度。增发社会公众股即上市融资，这样不仅可以增大现金流，使企业资金流动更加顺畅，还可以有效地降低国有控股的比重。国有企业股权结构的改善以国进民退为原则；以国有资产的流通及保值增值为效果；以具有中国特色的股权多元化、分散化、动态化而又有效的机制的实现为目的。

3.2 增强董事会的功能

董事会作为公司经营权的决定者，优化董事会的组成及功能，可以为公司带来更丰富的经济效益，也可帮助公司朝着科学的发展方向前进。优化董事会的组成及功能可以有以下几个途径;其一，优化董事会组成形式，设立董事委员会，增加独立董事比例，从形式上加强董事会的严谨程度；其二，规范董事会制度，实行分工负责制，明确每个董事的权利与义务，加强董事会成员的个人使命感。

3.3 强化监事会职权

为了使监事会能有效的行使监管公司的作用，应该强化监事会职权。首先，确保监事会的独立性与公正性。监事会独立性可通过安置独立监事职位来实现，独立监事不应与董事会成员、经理有丝毫个人关系及利益关系，并且独立监事的数量至少占据监事会人数数量的一半。其次，明确监事会中子系别的权利与义务，细化监事会的形式和程序，明确监事会执行手段的步骤，使监事会的监督作用切实可行。再者，提高监事会成员的文化素质及综合能力的水平，丰富其专业技能知识。

3.4 培育经理人市场

经理人的不同，会导致企业有不同的经营前景及效益。那么，企业首先应确立科学公正的经理人选择机制。企业赋予被选中的经理人执行企业经营决策、分配企业经营任务、责任及成果的使命，因此经理人需具备一定的组织领导能力，来激发员工工作的积极性、能动性，使得企业经济效益最大化。

参考文献：

[1]林毅夫.现代企业制度的内涵与国有企业改革方向[J].经济研究，1997(3).

[2]郑志刚.公司治理机制理论研究文献综述[J].南开经济研究，2004(5):26-33.