地方政府平台相关问题（精选8篇）
所有地方国有融资平台公司皆是由“投融资”、“地方”和“平台”三个关键词组成。基本可以确定地方政府国有融资平台公司的基本内涵即和地方政府有着联系紧密，从事投融资业务的经济实体。
1、地方政府融资平台公司定义
一般而言，国有融资平台公司主要是指“地方投融资平台”，除非特别说明，均指地方各级政府专门设立的投融资平台公司。
地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。(根据国发〔2010〕19号文件定义）
财政部、发展改革委、人民银行、银监会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知（财预〔2010〕412号）进一步明确了地方政府融资平台的概念，表述如下：
地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。
2、公司形式
地方政府融资平台公司主要表现形式为地方城市建设投资公司（简称“城投公司”）。其名称可以是某城建开发公司、城建资产经营公司等。
3、公司处理
2010年5月26日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，部署加强地方政府融资平台公司管理。会议指出，多年来，地方政府及其部门和机构等设立的融资平台公司，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。但同时也出现了规模增长过快、运作不够规范等问题。为有效防范财政金融风险，保持经济持续健康发展和社会稳定，必须加强对融资平台公司的管理。
一要抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务。按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。
二要分类清理规范地方政府已设立的融资平台公司，划清职能，规范运作。三要加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的放贷管理。四要坚决制止地方政府违规担保承诺行为。
会议要求各地区、各部门加强组织领导和指导监督，抓紧制定实施方案，认真抓好落实。对清理规范后仍然违反规定的要依法依规严肃处理。
4、平台的分类
2013年，中国银监会关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见（银监发[2013]10号）出台，要求各银行业金融机构要遵循“总量控制、分类管理、区别对待、逐步化解”的总体原则，以控制总量、优化结构、隔离风险、明晰职责为重点，继续推进地方政府融资平台（简称“融资平台”）贷款风险管控。
意见要求，要完善“名单制”管理。各银行要继续完善融资平台“名单制”管理信息系统，及时更新客户信息，并按季报送监管机构。
另外，对平台进行了相关分类：
（1）动态调整风险定性。各银行要继续按照融资平台自身现金流覆盖债务本息的情况，将融资平台分为“全覆盖”、“基本覆盖”、“半覆盖”、“无覆盖”。“全覆盖”是指借款人自有现金流量占其全部应还债务本息的比例为100%（含）以上；“基本覆盖”是指借款人自有现金流占其全部应还债务本息的比例为70%（含）至100%之间；“半覆盖”是指借款人自有现金流占其全部应还债务本息的比例为30%（含）至70%之间；“无覆盖”是指借款人自有现金流占其全部应还债务本息的比例为30%以下。
各银行应审慎合理测算融资平台自身现金流，并对分类结果进行动态调整，及时报牵头行汇总形成一致性意见，并按季上报监管机构。
（2）坚持退出分类制度。各银行要继续将融资平台划分为“仍按平台管理类”和“退出为一般公司类”（以下简称“退出类”。如无特殊说明，本指导意见所称融资平台均含这两类），加强对两类融资平台的统一监测和分类管理。
“退出类”，是指经核查评估和整改后，已具备商业化贷款条件，自身具有充足稳定的经营性现金流，能够全额偿还贷款本息，整体转化为一般公司类客户管理的融资平台。
凡不符合退出条件以及未完成退出流程的融资平台，均作为“仍按平台管理类”管理。
5、名单报表报送流程
《关于开展地方政府融资平台贷款台账调查统计的通知》(银监办发（2010）338号)规定，监管机构要按季度对平台贷款台账情况进行调查统计，自2010年第3季度开始实施。
《中国银监会办公厅关于进一步加强地方政府融资平台数据报送的通知》（银监办发[2011]190号）指出，在全口径填报平台贷款台账调查表的基础上，凡确定退出平台按照一般公司类贷款管理的，银监局要逐户加注“调出平台时间”，并规范填报平台基本情况各项指标。为保证相关贷款情况的全口径、持续监测，无论平台退出与否，各银监局及各银行业金融机构均要按照报表要求全面、如实填列平台名单及贷款信息。
每季度末，由各银监局确定平台统计名单，填报平台基本情况和风险定性结果，报送银监会统计部；统计部统一汇总后，将名单分发给各银行业金融机构和会内机构监管部门；各银行业金融机构要在季后8个工作日内完成数据填报，统一填制《地方政府融资平台贷款台账调查统计表》并及时上报；对口监管部门收报后审查核准数据．并在季后l0个工作日内完成入库；银监会统计部从季后第11个工作日起进行数据汇总、编制分析报表及数据拆分，并将辖内平台数据返还给相应的银监局，依各部门监管职责将数据按被监营对象返还给各监管部。银监会统计部将辖内平台数据返还给相应的银监局，由各银监局协助分析漏报、错报平台贷款等情况．及时报告银监会对口监营部门。
附录
广东银监局辖内地方政府融资平台退出操作规程（试行）
根据《中国银监会关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（银监发〔2011〕34号）、《中国银监会办公厅关于进一步加强地方政府融资平台数据报送的通知》（银监办发〔2011〕190号）及《中国银监会办公厅关于印发地方政府融资平台贷款监管有关问题说明的通知》（银监办发〔2011〕191号）等有关文件精神和要求，为进一步做好辖内地方政府融资平台贷款整改为一般公司类贷款（以下简称“平台退出”）工作，特制定本操作规程。
一、退出条件
平台退出，必须同时满足以下条件：
（一）主体合规。地方政府融资平台是指由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人。其中可退出平台的须为企业法人，并已按要求进行公司治理、抵押担保、贷款期限、还款方式和贷款利率等方面整改。
（二）现金流“全覆盖”。即各债权银行对借款人的风险定性均为现金流“全覆盖”。现金流“全覆盖”是指借款人自身现金流占其全部应还债务本息的比例达100%（含）以上。借款人自身现金流主要包括借款人自身经营性收入、已明确归属于借款人的专项规费收入、借款人拥有所有权和使用权的自有资产可变现价值。其中，已明确归属于借款人的合法专项规费收入，除车辆通行费外，还可以包括具有法律约束力的差额补足协议所形成的补差收入，具有质押权的取暖费、排污费、垃圾处理费等稳定有效的收入。地方政府提供的信用承诺、没有合法土地使用权证的土地预期出让收入（专业土地储备机构除外）、一般预算资金、政府性资金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金承诺，均不得计入借款人自有现金流。
（三）定性一致。即各债权银行对同一平台的风险定性均为全覆盖，且均同意将该平台贷款整改为一般公司类贷款。
（四）三方签字。即各债权银行均已就平台风险定性和整改措施与融资平台及地方政府相关部门达成一致意见，并通过三方法定代表人签字（地方政府相关部门、融资平台以及各债权银行）确认。
二、退出程序和各方职责
平台退出应遵循“由牵头行发起、所有贷款人共同参与，银行同业公会组织协调”的原则，按照以下工作程序进行。
（一）牵头行负责发起。平台贷款牵头行协调各债权银行提出符合条件拟退出的平台名单，报广东银监局。
（二）广东银监局协调广东银行同业公会组织召开联席会议进行审议。牵头行根据前述退出条件要求准备相应资料，提交广东银行同业公会做会议准备。牵头行报送的资料应包括但不限于以下内容：
1.地方政府融资平台贷款整改为一般公司类贷款申请； 2.地方政府融资平台的营业执照复印件； 3.地方政府融资平台各债权行银行贷款明细表；
4.地方政府融资平台各债权行现金流覆盖情况说明及现金流测算的依据； 5.地方政府融资平台贷款各债权行风险处置分类结果表；
6.地方政府融资平台各债权行对该平台的风险定性为全覆盖，且同意整改为一般公司类贷款的声明，该声明须由主要负责人签字并加盖机构公章。
以上报送的资料1-5，平台贷款牵头行应加盖机构公章。
（三）广东银行同业公会组织联席会议进行确认。广东银行同业公会在收到牵头行报来的材料后，组织召开由地方政府相关部门、融资平台、各债权行及银监部门共同参与的联席会议进行集体会商。对于达成一致意见同意退出平台名单的，形成联席会议纪要并由参会各方签字确认。
（四）完成三方签字四方备案。联席会议达成一致意见后，牵头行协调各债权行完成与地方政府相关部门、平台的三方签字手续，并报广东银监局备案。
（五）广东银监局在收到牵头行报来的整改资料、确认退出平台的联席会议纪要、三方签字备案材料后，向债权银行牵头行作出书面反馈，并同时将书面反馈意见抄送广东银行同业公会，确认平台贷款整改为一般公司类贷款并在上报的统计报表中加注调出平台时间。
一、地方政府投融资平台概念及进程
地方政府投融资平台, 一般是由地方政府以融资为主要经营目的而设立的公司。2010年国务院发布的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》中对地方政府融资平台公司的定义是, 地方政府融资平台公司是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立, 承担政府投资项目融资功能, 并拥有独立法人资格的经济实体。
地方政府投融资平台的发展经历了五个阶段:萌芽阶段、创建阶段、推广发展阶段、加速发展阶段、规范发展阶段。
投融资平台萌芽阶段 (20世纪80年代初-1994) 。上世纪80年代初, 广东省以修建铁路融资方式为省内各地政府集资贷款, 然后再利用所筹资金修建道路, 偿还贷款来源于道路建成后通车收费的收入。这种政府筹集资金发展基础设施建设的模式, 是地方政府融资平台发展的萌芽阶段。1992年, 上海市为了筹集市政基础设施建设所需要的资金, 最早建立了地方政府投融资平台, 即上海市城市建设投资开发总公司。
投融资平台创建阶段 (1994-1997) 。1994年分税制后, 财权大部分上缴中央, 事权大部分下归到地方, 这给地方政府增加了巨大的财政压力, 促使地方政府投融资平台公司大规模建立起来。1997年国务院下发了《关于投资体制近期改革方案》后, 许多地方政府纷纷创建了国有独资的城投公司, 实现了基础设施的投融资市场化。
投融资平台推广发展阶段 (1997-2008) 。1997年亚洲金融危机爆发, 我国政府大力实施积极的财政政策, 各地方政府大力开展基础设施建设带动经济发展, 但也给地方政府带来了资金压力。为了解决基建项目资金不足的问题, 地方政府充分发挥了投融资平台的项目融资功能, 满足了建设资金的需求, 对地方经济的发展起到了重要的作用。
投融资平台加速发展阶段 (2008-2010) 。投融资平台真正被社会各界所关注是在2008年下半年, 投融资平台的数量不断增加, 融资规模迅速膨胀。为了应对全球金融危机的冲击, 中央出台了4万亿元投资计划, 此项扩大内需的刺激计划方案给地方政府带来了巨大的资金缺口, 而地方政府投融资平台在这一时期发挥了相当重要的融资作用。2009年3月中央银行与银监会也联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》, 肯定了地方政府的投融资行为, 在一定程度上提高了地方政府举债的积极性, 投融资平台的数量与债务规模开始迅速膨胀。
投融资平台规范发展阶段 (2010-至今) 。2010年国务院发布了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》, 对地方政府融资平台公司加强了管理, 使投融资平台在数量与融资规模上加速膨胀的趋势得到抑制, 在运行方式上更加规范化。2012年3月, 银监会召开了“地方政府融资平台贷款风险监管工作会议”, 再一次给快速发展的地方融资平台降温, 2012年12月, 财政部、国家发改委、央行和银监会联合发布《关于制止地方政府违规违法融资行为的通知》, 进一步规范了融资平台的运营模式, 以减少贷款风险。
二、地方政府投融资平台现状及存在的问题
(一) 现状
地方政府投融资平台数量很多, 审计署公开资料显示, 至2010年底, 全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家, 其中:省级165家、市级1648家、县级4763家;有3个省级、29个市级、44个县级政府设立的融资平台公司均达10家以上。从这些公司的经营范围看, 以政府建设项目融资功能为主的公司有3234家, 兼有政府项目融资和投资建设功能的公司有1173家, 还进行其他经营活动的公司有2169家。
2010年底融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元, 占地方政府性债务余额的46.38%, 其中:政府负有偿还责任的债务为31375.29亿元、政府负有担保责任的债务有8143.71亿元、其他相关债务为10191.68亿元, 分别占债务总额的63.12%、16.38%、20.50%。从层级看, 省级8826.67亿元、市级26845.75亿元、县级14038.26亿元, 分别占债务总额的17.76%、54%和28.24%。从债务偿还看, 有358家融资平台公司通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1059.71亿元, 借新还旧率平均为55.20%;有148家融资平台公司存在逾期债务80.04亿元, 逾期债务率平均为16.26%。
(二) 存在的问题
虽然地方政府融资平台为促进地方经济和社会发展发挥了很大的作用, 但是这一平台仍然存在着一定的问题, 主要表现在:
政企分界不清晰。在我国不允许地方政府自行发债的制度下, 地方政府纷纷设立了地方政府投融资平台, 导致政府与企业的界限非常模糊, 当投融资平台的债务急剧增加时, 势必会造成地方政府庞大的隐性债务, 导致财政风险的产生。如果这一问题不及时解决, 地方政府为了规避法律, 必定会以投融资平台为主要载体进行融资。
融资过度依赖银行。地方政府投融资平台的融资渠道主要是中央代发的地方政府债、城投债和银行贷款。在这三钟融资模式中, 主要以银行贷款为主。投融资平台的贷款在我国人民币贷款余额中的比重逐渐提高, 融资方式过度依赖银行, 给商业银行带来潜在的经营风险, 并可能导致由金融风险所产生的一系列其它社会风险。
资金管理不规范、信息不透明。地方政府投融资平台公司在打捆贷款后, 会将筹集的资金交给建设单位使用, 平台公司并不对项目的建设和资金的使用进行管理, 造成融入的资金全部脱离融资平台, 也就是脱离借款人的监管范围, 可能会出现资金因为得不到监管而使用不到位的现象。
三、完善政府投融资平台建设的建议
针对我国地方投融资平台出现的问题, 提出以下几点建议:
(一) 制定投融资法律
随着投融资平台的不断发展, 各地方政府都在积极探索、创新投融资模式, 纷纷出台相关文件, 规范本地区的投融资业务, 但目前还没有制定统一的法律法规。当前, 最紧迫的任务就是尽快出台投融资法律法规, 为加强地方政府投融资工作提供可靠的法律依据, 使投融资业务的开展有法可依、有章可循。投融资法律的具体内容应包括对投融资主体、投资范围、运作模式、基本运作内容、债务管理、地方发行债券规模、资金监管、投资决策权归属等方面的规范。
(二) 健全投融资平台管理体制, 规范运作机构
投融资平台的运作效率如何, 主要取决于管理体制是否健全, 运作机构是否规范。鉴于投融资平台在国家经济发展中所发挥的巨大作用, 应建立中央和地方两级投融资管理体制, 中央政府应成立中央投融资管理部门, 负责全国性投融资业务, 确定资金投放的方向和重点, 指导和协调地方投融资工作, 监督资金的使用和债务管理;地方政府应设立专门机构统一管理各平台的投融资和债务问题, 接受中央投融资管理部门的监督检查, 负责向中央报送财务报表, 便于中央掌握全国投融资动向及债务规模, 及时根据经济发展需要调整我国的投融资政策。
(三) 理顺投融资平台的债务管理体制
对投融资平台债务必须统一管理, 扭转多头举债、分散使用、财政兜底的被动局面。在目前未成立中央投融资管理机构前, 可由财政部门统一管理。成立专门投融资管理机构后, 由中央投融资管理机构负责, 各投融资公司定期向中央投融资管理机构提交财务报告, 中央投融资管理机构向财政部报告, 并接受审计部门的检查。针对目前地方政府投融资平台负债规模过大的情况, 商业银行可对投融资平台的贷款进行贷款证券化, 通过使其进入债券市场来解决巨大的存量问题。未来地方投融资平台的筹资渠道, 可采用发行地方债券、上市融资等方式。政府在发行债券时应首先考虑自身偿债能力, 国际上一般认为, 一个国家的外债余额不应超过当年出口收入的20%。据此, 我国地方政府的债务规模也应限制在当年税收收入的20%以内。对规模较小的平台可通过兼并重组或控股等方式, 扩大规模、创造上市或发债条件, 实现规模效益。此外, 地方政府投融资平台应尽可能采取多种方式使社会资本积极参与公共基础设施投资运营。
摘要：文章对地方政府投融资平台的现状及存在的问题进行分析, 并提出了建议, 为进一步规范地方政府投融资平台提供了借鉴。
关键词：地方政府,投融资平台
参考文献
[1]人民论坛编辑部.专家称地方政府投融资平台应尽快规范〔N〕.人民论坛, 2010.
[2]郭少峰.我国将再次摸底地方政府性债务〔N〕.新京报, 2012.
关键词：地方政府债务；融资平台；治理
一、政府融资平台发展过程
我国地方政府融资平台的发展大致经历了四个阶段
（一）萌芽阶段（20世纪80年代末至1993年）
地方政府融资平台最早成立于20世纪80年代末期。各地的城市化发展正处于起步阶段，为了弥补资金缺口，一些地方政府成立了一些诸如“城建公司”等法人机构，其目的是以市场经济手段代替传统的行政手段和财政手段。
（二）起步阶段（1994年至1997年）
1994年分税制改革以后，地方政府融资平台开始了真正的发展。分税制以后，地方政府从经营城市的角度出发纷纷建立了一些专门的部门以对辖区的基础设施建设进行统一的计划和管理。在这一阶段，融资平台吸引市场资金参与基础设施的职能还没有发挥出来。其功能更多的体现在简化审批环节和明确领导责任单位等方面。但是，此时的融资平台在转变政府的职能和角色方面却起到了重大的作用，为日后融资平台的发展奠定了坚实的基础。
（三）稳步发展阶段（1998年至2008年）
1997年的东南亚经济危机进一步促进了融资平台的发展，为减轻金融危机对我国的冲击，我国政府实施了积极的财政政策，而基础设施建设更是其重点内容，但是，由于预算平衡以及有关法规不允许地方政府发行债务的相关规定，地方政府面临了巨大的资金缺口。为弥补这一缺口，地方政府大量建立了各种公司，借助政府的信用向银行进行融资以弥补基础设施建设的资金缺口。这一时期融资平台也发生了相应的变化，对之前分散于各有关部门的公共资源和企业的经营权进行了重新的调整，极大程度上解决了基础设施开发建设环节中审批程序繁琐的问题。提高了基础建设项目的开发速度。
（四）快速扩张阶段（2009年至今）
在2009年后地方融资平台进入了快速扩张阶段。2008年末，为减轻金融危机对中国的负面影响，我国政府开始实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策以达到刺激经济的目的。此时地方政府加大力度建设地方融资平台，不断强化融资平台的功能。与此同时，地方政府也将国有土地、学校，公用地等都纳入融资平台资本金之中以进一步扩大融资平台可支配资源。
在这种情况下，融资平台的数量和贷款的规模取得了较大的增长。与此同时，商业银行也开始大规模的进入地方融资平台。但由于融资平台的特殊性，大多数商业银行并不能够对融资平台的信用信息进行有效的分析，这就导致了对融资平台的贷款审核的无序化，导致地方政府的违规担保现象频繁发生。
二、地方政府融资平台存在的问题
（一）债务规模仍将继续增长。
尽管社会各界已经对地方融资平台给予了较大的关注。但是由于投融资平台的特殊性，地方政府无法摆脱对其的依赖，仍然需要融资平台为保障房建设等基建项目筹措资金。所以，融资平台带来的隐性债务的规模仍将进一步扩大。
（二）债务结构不合理
1.债务来源以银行借款为主。
目前我国地方融资平台的资金来源主要有以下三种：一是发行城投债；二是从银行取得贷款；三是采取资本市场融资，如融资租赁等。银行贷款所占的比例在这几种融资方式中是最高的。到2011年6月30日，中国银行平台贷款余额为5315亿元 民生银行平台贷款余额为1721亿元 而中国建设银行的平台贷款余额达到5800亿。
2.借债主体结构中市级县级融资平台增多
在2007年之前，发债主体主要为省一级投融资平台。自2007年起，市县级融资平台开始增加。除直辖市以外，2008年共发债14只。其中，县级融资平台仅有一个，而从数量上来看县级融资平台占到了当年融资平台发行债券总量的45.5%；而截止到2010年，这一比例提升到了70.3%。县级融资平台的发行数量也达到了5只。但是在我国目前的财政体制下，县级政府的自有收入十分有限，非常依赖中央的转移支付，这也表示那些县级的融资平台具有更大的风险。
3.债务期限结构的集中到期率高
在已发行的城投债中，还款期的年限为3-20年，其平均年限为8.5年，不难看出这些债券是以中短期债券为主的。由此推算，2015-2017年将进入到还债的高峰期，其中2016年到期的债券有97支，金额将达到1330亿元。而另一些机构则认为还款的高发期将会在2012年到来。
三、解决地方政府融资平台问题的政策建议
（一）逐步摆脱对土地出让金的依赖，建立稳定的地方税体系。
在现有的财政分权体制下，若要使地方政府摆脱对于土地出让收入的依赖，进而降低融资平台隐性债务的风险，则必须为地方提供稳定且金额足够的收入来源。其中，房产税是目前世界各国较为通用的一个选择，而目前我国的房产税不重视对保有环节征税，仅在流转环节课征。这样不利于将土地的增值收益进行公平的再分配。所以，应该将房产税同世界主要国家接轨，在保有环节进行课征，且与房产价值直接挂钩。
（二）加强土地管理，规范政府行为
由于我国相对特殊的土地制度，政府垄断了土地使用权市场，低价从农民手中获得土地，然后在作为商业用地或工业用地进行出让。由此赚取差价已获得资金进行基础设施的建设。但由于地方政府的垄断地位，这些土地在作为融资平台抵押担保物的时候其价值通常会被高估。而一旦融资平台出现违约等现象，土地是否会真正被抵押出去也是不确定的。所以，必须改革现有土地制度，让土地价格市场化、透明化。同时对地方政府的行为进行规范，防止其利用权力影响土地价格。
（三）赋予地方政府一定的发债权
目前地方政府之所以非常依靠城投公司等融资平台，其中一个主要的原因就是在如今的预算法下，地方政府不能合法的发行地方政府债券便只能通过其他手段取得收入。所以，解决隐性债务的一个有效途径就是允许地方政府进行发债，同时建立相应的债务规模控制机制和风险预警体制。对债务地方政府债务进行有效的管理和控制。（作者单位：中南财经政法大学）
【基金项目】中南财经政法大学“研究生创新教育计划”资助项目（2013S0304）
参考文献
[1]贾康，决地方举债的治本之策，中国改革，2009年第12期
[2]梅建明，关于地方融资平台运行的若干问题，财政研究2011年第5期
关键词：地方政府投融资平台演进过程地方政府债务
内容摘要：近年来，投融资平台的数量剧增、管理运作不规范、政企界限不清晰、债务规模迅速膨胀、融资渠道单
一、法律失效、信息不透明等诸多问题逐渐暴露出来，影响了投融资平台的健康发展。学术界对地方政府投融资平台的研究较多，但对于投融资平台的历史演进过程，及其与地方政府债务之间的关系讨论的较少。因此，论文从投融资平台的历史发展过程、投融资平台与地方政府债务之间的关系、投融资平台的现状与问题三方面的理论文献入手，系统梳理我国投融资平台的产生与发展近况，并对地方政府投融资平台的健康发展提出
建议。
◆ 中图分类号：D630文献标识码：A
1994年分税制改革后，地方政府财权与事权极不匹配。在合法融资渠道非常有限的情况下，各级地方政府纷纷成立了地方投融资平台，以促进当地的经济和基础产业快速发展。然而，随着地方政府投融资平台数量的快速膨胀，不可避免的出现了各种问题。地方政府投融资平台，一般是由地方政府以融资为主要经营目的而发起设立的公司。本文采用2010年国务院发布的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》的定义认为“地方政府融资平台公司是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实
体”。
地方政府投融资平台的演进过程
地方政府投融资平台的发展分为五个阶段：萌芽阶段、创建阶段、推广发展阶段、加速发展阶段、规范发展阶段。
投融资平台萌芽阶段（20 世纪80年代初-1994年）。上世纪80 年代初，广东省以修建铁路融资方式为省内各地政府集资贷款，然后再利用所筹资金修建道路，偿还贷款来源于道路建成后通车收费的收入。这种政府筹集资金发展基础设施建设的模式，是地方政府融资平台发展的萌芽阶段。1992年，上海市为了完善筹集市政基础设施建设所需要的资金，最早建立了地方政府投融资平台，即上海市城市建设投资开发总公司。
投融资平台创建阶段（1994-1997年）。1994年分税制后，财权大部分上缴中央，事权大部分下归到地方，这给地方政府增加了巨大的财政压力，促使地方政府投融资平台公司大规模建立起来。1997 年国务院下发了《关于投资体制近期改革方案》后，许多地方政
府纷纷创建了国有独资的城投公司，实现了基础设施的投融资市场化。
投融资平台推广发展阶段（1997-2008年）。1997年亚洲金融危机爆发，我国政府大力实施积极的财政政策，各地方政府大力开展基础设施建设带动经济发展，但也给地方政府带来了资金压力。为了解决基建项目资金不足的问题，地方政府充分发挥了投融资平台的项目融资功能，满足了建设资金的需求，对地方经济的发展起到了重要的作用。投融资平台加速发展阶段（2008-2010年）。投融资平台真正被社会各界所关注是在2008年下半年，投融资平台的数量不断增加，融资规模迅速膨胀。为了应对全球金融危机的冲击，我国中央政府出台4 万亿元投资计划，此项扩大内需的刺激计划方案给地方政府带来了巨大的资金缺口，而地方政府投融资平台在这一时期发挥了相当重要的融资作用。2009年3月份中央银行与银监会也联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进（转载自论文之家http://，请保留此标记。）国民经济平稳较快发展的指导意见》，肯定了地方政府的投融资行为，在一定程度上提高了地方政府举债的积极性，投融资
平台的数量与债务规模开始迅速膨胀。
投融资平台规范发展阶段（2010-至今）。2010年国务院发布了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，对地方政府融资平台公司加强了管理，使投融资平台在数量与融资规模上加速膨胀的趋势得到抑制，在运行方式上更加规范化。2012年3月，银监会召开了“地方政府融资平台贷款风险监管工作会议”，再一次给快速发展的地方融资平台降温，并进一步规范了融资平台的运营模式，以减少贷款风险。
地方政府投融资平台与地方政府债务
地方政府投融资平台是地方政府通过财政拨款或注入土地、股权等方式建立的。因此，要了解投融资平台与地方政府债务之间的关系，首先要对投融资平台与地方政府之间的关系进行分析。梁玉芳（2011）从法律地位的角度分析认为，这两者之间一般存在着两种关系：委托代理关系和行政授权关系。而投融资平台所获得的基础设施建设项目也都是得到了
地方政府的行政授权，所以融资平台应是隶属于地方政府的（贾银萍，2009）。
地方政府投融资平台与地方政府之间密切的关系，导致了一旦投融资平台无法偿清债务，最终将会由地方政府来承担的问题。刘颖（2010）经过研究也表示，从微观角度来看，投融资平台的债务来自于企业的直接或担保债务，而且从宏观角度分析，一旦投融资平台经营失败，地方政府必将承担平台公司所有的债务，并由政府直接偿还。因此，在投融资平台的经营过程中，总会产生直接或间接的地方政府债务。
本文根据已有文献，从“资本化”的角度，对投融资平台如何产生了地方政府债务及其债务类型做出分析研究。“三个资本化”包括特许权资本化、土地资本化、政府支出资
本化（敬志红，2011)。
特许权资本化。地方政府根据基础设施建设项目的不同分为三个领域：一是市场化运作，社会投资领域。在这一领域中，投融资平台以地方政府的项目收费权为抵押物，向银行或其他资本市场筹措资金，以项目的未来收益偿还所贷的资金。因此，这一领域并不能对地方政府形成偿债压力，但如果项目经营失败，则或有负债将成为地方政府的直接债务；二是公私共营、市场运作的公共基础设施项目，在这一领域中投融资平台将对项目进行经营管理和具体操作。地方政府对这类项目不产生直接的资本金支出，但从债务本息偿还的资金来源看，却属于地方政府的直接债务；三是完全政府投资领域。政府根据这一领域中的项目资金需求的大小，通过投融资平台的融资和运作，对资金需求小的项目负有直接偿债责任，对
资金需求大的项目负有或有偿债责任。
土地使用权资本化。地方政府土地资本化的具体表现是融资平台公司通过银行以土地的未来收益进行杠杆融资。这一运作模式是通过流转土地使用权和质押土地收益权而实现政府债务融资。因此，它最根本的风险是对土地价值估计的不确定性。经济的快速发展，土地价值往往被高估，使得政府和投资公司的债务规模急剧膨胀，若突然遇到经济调整，土地价值下跌，则土地的偿债能力会减弱，导致银行切断对政府提供的资金链条，届时偿还债务的压力会直接由当地政府承担，若政府财力不足以偿债，则会对社会各领域造成不稳定的影
响。
政府支出资本化是政府运用财政支出实现杠杆融资的一种方式。一般是通过地方政府建立的农业投资公司，在它们收到财政支农资金后，用资金向银行申请贷款，再将贷款资金转贷给其他农户的一种融资方式。但是，一旦财政不能定期支出，或出现支付危机，就会
影响到基层政府和各经济体。
地方政府投融资平台存在的主要问题
政企分界不清晰。在我国不允许地方政府自行发债的制度下，地方政府纷纷发起设立了地方政府投融资平台，导致政府与企业的界限非常模糊，当投融资平台的债务急剧增加时，势必会造成地方政府庞大的隐性债务，导致财政风险的产生。如果这一问题不及时解决，地方政府为了规避法律，必定会以投融资平台为主要载体进行融资。
融资过度依赖银行。地方政府投融资平台的融资渠道主要是中央代发的地方政府债、城投债和银行贷款。在这三个融资模式中，主要以银行贷款为主。截至2009年末，我国14家上市银行里，融资平台贷款余额已占人民币各项贷款余额的11.75%（黄志龙，2011）。由此可见，投融资平台的贷款在我国人民币贷款余额中的比重逐渐提高，融资方式过度依赖银行，给商业银行带来潜在的经营风险，并可能导致由金融风险所产生的一系列其它社会风
险。
偿还责任和担保责任的法律失效问题。根据《担保法》和《关于规范地方财政担保行为的通知》中的明确规定：“除经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的以外，国家机关不得为保证人”。因此，地方政府所出具的承诺函不具有法律效力，一旦投融资平台公司无法将贷款偿还给银行，银行对政府所担保的还款责任将不能得到法律的保护（王晓曦，2010）。
资金管理不规范、信息不透明。田华杰（2011）分析认为，地方政府投融资平台公司在打捆贷款后，会将筹集的资金交给建设单位使用，平台公司并不对项目的建设和资金的使用进行管理，造成融入的资金全部脱离融资平台（转载自论文之家
http://，请保留此标记。），也就是借款人的监管范围，可能会出现资金
因为得不到监管而使用不到位的现象。
健康发展地方政府投融资平台的建议
控制债务总量，提高信息透明度。目前，地方政府投融资平台融入的资金规模非常庞大，所构成的债务结构也比较复杂，存在着大量的隐性债务和或有债务。且巴曙松（2009）发现，当前应推动地方政府通过投融资平台所构成的隐性债务，向可以公开的显性债务转化，提高当前投融资平台债务信息披露的透明度。
拓宽融资渠道，建立股权投资基金。当前，投融资平台最主要的融资渠道是银行贷款，但银行对投融资平台的风险程度的把握比较困难，给银行的正常经营带来了潜在的风险。为了扩展地方政府融资渠道，肖玉香（2010）认为，地方政府投融资平台可以设立股权投资
基金，这也是新形势下投融资平台的战略选择。
健全财政体制，减少融资压力。我国1994年的分税制财政体制改革，将财权重心上移到中央政府，事权重心下移给地方政府。因此，要解决投融资平台债务迅速膨胀的问题，应该从根本上健全财政体制，按照财权和事权相匹配的原则，事权适度向中央政府转移，财权划分上适当向地方政府倾斜，划清各政府层级间的权利职责，尽量减少政府职能的重叠，减轻下级政府的财政负担和融资压力。
[论文摘要]：经对政府投资项目BT承包合同的合法合规性及法律后果进行分析，本文认为，BT承包合同属于违规合同，但一般不是无效合同；在BT承包模式下，BT承包合同约定的融资人超过银行贷款利息以上的投资回报有可能无法得到法律支持。
[关 键 词] ：BT承包模式合同效力法律风险
BT承包模式是政府投资项目目前采用的建设模式之一。该模式要点是经政府授权或委托的项目业主选择具有建筑施工承包资质的建筑企业作为项目的投融资主体及施工单位（以下简称融资人）与之签订BT合同，约定由该企业完成项目的投融资工作，并负责项目施工，项目完成后，项目业主按约定条件收购项目。
下面，笔者对该模式下相关法律问题进行简要分析。
一、关于BT承包合同的合法合规性
在BT承包模式下，BT合同的合法合规性可从以下方面考察。
1、是否与《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》违背问题
2006年1月4日，建设部、国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行联合发布《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》（以下简称“严禁带资承包通知”）。该通知要求“政府投资项目一律不得以建筑业企业带资承包的方式进行建设”。
笔者认为，BT承包模式与严禁带资承包通知内容是实质违背的，理由如下：
（1）严禁带资承包通知的目的之一是为了“完善宏观调控，防止政府投资项目超概算”。BT承包模式下，政府（或政府授权委托主体）的主要义务是以财政资金回购项目，在BT承包模式下，因政府除支付项目建设成本外，还要支付融资人投资利息及投资汇报，项目投资概算控制因素增多，概算控制难度更大。因此如采用BT承包模式，严禁带资承包通知之“完善宏观调控，防止政府投资项目超概算”实现难度更大。
（2）严禁带资承包通知还有一个目的就是“防止拖欠工程款和农民工工资”。笔者认为，在BT承包模式下，政府负有依约支付“项目回购款”的义务，在带资承包模式下，政府的主要义务是支付建筑企业垫支的工程款。该两种模式均构成政府债务，只不过名目不同，一为“项目回购款”，另则为“工程款”。不管采取什么模式，一旦财政资金安排出现问题，则政府欠款问题及其连锁反应将法避免。因此，在该种意义上，除BT承包模式下政府需额外承担项目投资利息及回报外，BT承包模式与带资承包并无实质性差异。
（3）严禁带资承包通知明确规定“采用BOT、BOOT、BOO方式建设的政府投资项目可不适用本通知。”注意，BT模式没有被排除出通知适用范围，同时该条没有表述为“采用BOT、BOOT、BOO等方式建设的政府投资项目可不适用本通知”。以上可见，BT承包模式是应适用通知。我们认为，在BOT、BOOT、BOO模式下，特许经营期届满后项目将无偿移交政府（BOT、BOOT模式下），或政府特许融资人长期拥有经营（BOO模式下），政府不需要利用财政资金支付工程款或项目回购款，政府不因该等合同而负财政债务。而BT模式显然构成政府债务，与BOT、BOOT、BOO方式截然不同。
综上所述，笔者认为，目前BT模式（特别是BT承包模式）应属于通知严禁范围。采取BT承包模式建设政府投资项目是与通知内容相违背的。但需注意的是，通知属于政府规章范畴，根据合同法规定，只有法律和行政法规的强制性规定才可以作为判定合同效力的依据，BT承包合同虽然违背了严禁带资承包通知内容，但该点并不能构成BT合同无效的法定事由。
2、关于BT承包合同与带资承包合同区别
笔者认为，BT承包合同与带资承包合同并无本质区别，理由如下：
（1）BT 承包模式下，项目业主在项目建设完成前支付项目建设资金，在项目完成移交后，按约定支付项目回购款。与带资承包比较，其项目建设资金支付方式是完全一致的，即项目建设资金实际支付时间与建设资金发生时间有较长的滞后期。从这一点看，BT承包合同与带资承包合同并无区别。
（2）通说认为，BT与施工承包合同的最主要区别是，BT融资人在项目移交前是资产所有人，在“T”的过程中，将项目资产所有权转移给政府，而施工承包则无该特征。在这一点上，笔者认为，BT承包模式与施工承包并无区别：BT承包模式下，项目所有建设用地及报建手续均以项目业主（政府授权或委托主体）名义进行。《城市房屋权属登记管理办法》第十六条第一款之规定，合法持有用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件的人是新建房屋的初始产权人。因此，不论BT承包合同对建设期项目所有权如何约定，从法律上看，在建设期项目所有权当属项目业主（政府授权或委托主体）无疑。BT承包合同约定的项目移交与施工承包合同约定是施工竣工移交并无本质差别，均不涉及所有权的移交，仅仅涉及工程是实际占有状态的转移。
3、关于招投标问题
根据《政府采购法》第二条的规定，项目业主选择BT投融资建设单位进行项目工程的投融资建设，属于《政府采购法》适用范围。《政府采购法》第四条规定，政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。《招标投标法》第三条规定，全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目，必须进行招标。因此，在BT承包模式下，选择投融资建设单位必须采取招标形式。部分地区因种种原因不经招标程序直接以协议方式选择投融资建设单位，是违反《政府采购法》及《招标投标法》强制性规定的。不经招标投标程序直接签订的BT合同应因违反法律的强制性规定而无效。
二、BT承包合同的法律后果
通过以上对BT承包合同合法合规性分析，笔者倾向性认为，BT承包合同实质是垫资承包合同，违反了严禁资承包通知，但没有违反先行的法律和行政法规的强制性规定，是违规合同，但不是无效合同（除非选择融资人的过程未经招标投标程序）。
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔２００４〕１４号）第六条规定，“当事人对垫资和垫资利息有约定，承包人请求按照约定返还垫资及其利息的，应予支持，但是约定的利息计算标准高于中国人民银行发布的同期同类贷款利率的部分除外”。该条规定可能构成融资人巨大的潜在风险。
BT承包合同一般约定项目回购款包括建设成本、投资利息或投资回报等部
分，投资利息或投资回报一般是高于银行贷款利率的。一旦发生纠纷，BT承包合同被认定为垫资承包合同，根据上述司法解释规定，融资人依据BT承包合同约定主张的高于融资人高于同期同类贷款利率的部分的利息或回报将不能得到支持。
按照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号文）的定义，地方政府融资平台是指由地方政府或其部门、机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。
作为中国特殊的财政和政府融资体制下的产物，地方政府融资平台伴随中国经济特别是基础建设事业的发展，经历了2000年前的蹒跚起步阶段、2009年前的缓慢上升阶段、2009年开始的迅猛增长阶段、2013年进入的调整发展阶段，最终在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文）后不可避免的迎来了淡出转型阶段。
编者梳理了近年来相关的政策文件，供读者参考。
说明：
1、汇编文件截止于2014年12月10日；
2、限于水平，疏漏难免，望读者不吝批评指正；
3、编者力求但无法保证汇编文件的准确性和完整性，因此本汇编仅供参考，请读者甄别使用；
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一、国务院发布：
1、国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）及答记者问、解读
2、国务院办公厅《关于加强影子银行监管有关问题的通知》（国办发〔2013〕107号）
3、国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）
4、国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）
二、部委联合行文：
1、财政部、国家发展和改革委员会、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）
2、国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）
3、财政部、国家发改委、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号）
4、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券业监督管理委员会、中国保险业监督管理委员会、国家外汇管理局《关于规范金融机构同业业务的通知》（银发〔2014〕127号）
三、发改委发布：
1、国家发展改革委《关于进一步改进和加强企业债券管理工作的通知》（发改财金〔2004〕1134号）
2、国家发展改革委《关于推进企业债券市场发展简化发行审核程序有关事项的通知》（发改财金〔2008〕7号）
3、国家发展改革委办公厅《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》（发改办财金〔2010〕2881号）
4、国家发展改革委办公厅《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》（发改办财金〔2011〕1388号）
5、国家发展改革委办公厅《关于进一步加强企业债券存续期监管工作有关问题的通知》（发改办财金〔2011〕1765号）
6、国家发展改革委办公厅《关于加强企业发债过程中信用建设的通知》（发改办财金〔2012〕2804号）
7、国家发展改革委办公厅《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》（发改办财金〔2012〕3451号）
8、国家发展改革委办公厅《关于开展保障房项目企业债券募集资金使用情况检查的通知》（发改办财金〔2013〕742号）
9、国家发展改革委办公厅《关于进一步改进企业债券发行审核工作的通知》（发改办财金〔2013〕957号）
10、国家发展改革委办公厅《关于企业债券发行申请部分企业进行专项核查工作的通知》（发改办财金〔2013〕1177号）
11、国家发展改革委办公厅《关于进一步改进企业债券发行工作的通知》（发改办财金〔2013〕1890号）
12、国家发展改革委办公厅《关于企业债券融资支持棚户区改造有关问题的通知》（发改办财金〔2013〕2050号）
13、国家发展改革委办公厅《关于创新企业债券融资方式扎实推进棚户区改造建设有关问题的通知》（发改办财金〔2014〕1047号）
14、国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）
四、银监会发布：
1、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于信托公司信政合作业务风险提示的通知》（银监办发〔2009〕155号）
2、中国银行业监督管理委员《关于加强当前重点风险防范工作的通知》（银监发〔2010〕98号）
3、中国银行业监督管理委员《关于规范中长期贷款还款方式的通知》（银监发〔2010〕103号）
4、中国银行业监督管理委员会《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》（银监发〔2010〕110号）
5、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于做好下一阶段地方政府融资平台贷款清查工作的通知》（银监办发〔2010〕309号）
6、中国银行业监督管理委员《关于进一步规范银信理财合作业务的通知》（银监发〔2011〕7号）
7、中国银行业监督管理委员会非银部《关于做好信托公司净资本监管、银信合作业务转表及信托产品营销等有关事项的通知》（非银发〔2011〕14号）
8、中国银行业监督管理委员会非银部《关于进一步落实信托公司、金融租赁公司地方政府融资平台清查工作的通知》（非银发〔2011〕15号）
9、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（银监发〔2011〕34号）
10、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于印发地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明通知》（银监办发〔2011〕91号）
11、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于进一步加强地方政府融资平台数据报送的通知》（银监办发〔2011〕190号）
12、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明》（银监办发〔2011〕191号）
13、中国银行业监督管理委员会办公厅《于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》关（银监发〔2012〕12号）
14、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于规范同业代付业务管理的通知》（银监办发〔2012〕237号）
15、中国银行业监督管理委员会《关于规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》（银监发〔2013〕8号）
16、中国银行业监督管理委员会《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发〔2013〕10号）
17、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于地方政府融资平台全口径统计的通知》（银监办发〔2013〕175号）
18、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于2014年银行理财业务监管工作的指导意见》（银监办发〔2014〕39号）
19、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于信托公司风险监管的指导意见》（银监办发〔2014〕99号）
20、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于规范商业银行同业业务治理的通知》（银监办发〔2014〕140号）
21、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于开展银行业金融机构同业新规执行情况专项检查的通知》（银监办发〔2014〕250号）
五、财政部发布：
1、财政部《关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知》（财预〔2009〕388 号）
2、财政部《关于印发<地方政府融资平台公司公益性项目债务核算暂行办法>的通知》（财会〔2010〕22号）
3、财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）
4、财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号）
5、财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（实行）的通知》（财金〔2014〕113号）
6、财政部《关于印发<地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法>的通知》（财预〔2014〕351号）
六、其他部门：
1、中国证券登记结算有限责任公司《关于加强企业债券回购风险管理相关措施的通知》（中国结算发字〔2014〕149号）
七、待明确文号或出处的发文：
1、《关于2012年地方政府融资平台贷款风险监管政策有关问题的说明》
2、《2012年地方政府融资平台贷款风险监管工作会议强调深化整改缓释风险 推进地方政府融资平台贷款清理规范工作》
3、国家发展改革委财金司《关于规范平台公司发行企业券有关审核标准的工作指引（初稿）》
4、国家发展改革委员会财金司《关于实行全面加强企业债风险防范的若干意见的函》
5、《整改为一般公司类贷款的有关要求》
6、《地方政府融资平台公司管理暂行办法》
7、《关于99号文的执行细则》
8、《企业债券审核工作手册》
地方政府融资平台是由地方政府出资设立, 并授权其向市场融资, 从事公共基础设施的投融资、建设开发和经营管理等活动, 借助政府信用并以经营收入、公共收费和财政收入等为还款来源和保障的企 (事) 业法人机构。其主要特点:一是发起设立的主体是地方政府或国有资产管理部门, 由地方政府直接主导或间接控制;二是依托地方政府信用运作, 靠地方政府注入财政资金或土地等形成自有资本金, 需要地方财政直接或间接承担偿债责任;三是运营资金来源以信贷融资为主, 以发行债券、票据等融资为辅, 负债率通常较高;四是将所筹资金投向城市基础设施建设等项目, 或转由具有公益性质的公司统筹运作, 服务地方经济社会发展。
地方政府融资平台最早始于上世纪80年代末, 目的是为了缓解城市化建设中的资金压力。亚洲金融危机后, 地方政府融资平台逐渐推广开来, 通过借助地方政府信用, 贷款进行基础设施建设, 推动经济增长。在应对本轮国际金融危机中, 地方政府融资平台实现了快速发展和扩张, 主要表现为:地方政府融资平台数量急剧增加、地方政府融资平台公司举债规模迅速膨胀、地方政府融资平台的形式呈现多样化。
二、存在的问题及对策
地方政府融资平台很大程度上缓解了公共服务领域资金投向不足的问题, 促进了中央经济刺激计划的有效落实, 但是这种模式也犹如一把双刃剑, 发展与危机共生。从积极作用看, 地方政府投融资平台通过大规模融资并推动城市化建设, 为中国应对危机和扩大内需发挥了重要作用。但这些平台的融资行为存在明显风险。
(一) 地方投融资信息不对称
问题:地方投融资平台的融资状况不透明, 不仅商业银行难以全面掌握, 有的地方政府也不清楚不同层次政府的投融资平台的负债和担保状况。
对策:提高融资透明度。首先, 要建立地方政府融资平台的信息公开制度, 规定何种信息必须公开, 如何公开, 向谁公开等。其次, 作为地方政府融资平台本身, 其设立、运行、融资、项目评估与建设和管理等各个环节, 都应主动遵循公开透明的原则, 避免“暗箱操作”所带来的监管盲区和盲目融资。这样有利于地方融资平台在公开透明的制约下良性运行。
(二) 由地方政府投融资平台主导的信贷高速增长, 增大了财政的隐形负债
问题:当地方财政出现偿还困难时, 有可能将损失转嫁给商业银行, 或者由中央财政事实上承担偿还责任。地方投融资平台天然具备的软约束机制, 使得投资风险十分容易转移到中央财政或者商业银行体系。
对策:推动地方政府投融资平台的融资行为市场化。从各地基础设施的建设情况看, 通过发行债券等形式筹资建设的项目, 往往有相对高的透明度及相对严格的自我约束, 这与债券发行所引入的各种市场约束机制密切相关, 如投资银行和会计师、律师、评级机构的参与等等。要推动地方政府把投融资平台上形成的隐形负债公开披露, 转变为合规的显性负债, 从而改变当前信息严重不透明的状况。
(三) 借款主体还贷能力不足, 贷款偿还很大程度上取决于政府的财力和信誉
问题:融资平台是政府贷款的载体, 依托的是项目自身收益, 但有些项目是政府为了筹集资金而发起的非经营性、准经营性项目, 这些项目缺乏良好的经济效益, 有的项目在经营期限内产生的现金流甚至不能覆盖贷款本息, 第一还款来源严重不足, 这时还贷只能依靠地方政府的财力。在这种情况下, 政府的诚信度是影响贷款安全的主要因素, 主要体现在地方政府领导任期与贷款的期限不对称。
对策:改善和创新经营方式, 提高盈利性投资项目的收益率。由于当前有相当大的一部分投资项目属于公益性工程, 虽然有较显著的社会效益, 但是却不能直接带来投资回报, 因此提高投资收益的任务就主要落在盈利性投资项目身上。为此, 应当通过改善管理方法、创新经营模式等途径尽可能提高这些项目的收益率。以地铁建设为例, 我们完全可以借鉴香港的经验, 对票价进行动态调整、增加营运收入, 同时大力挖掘广告、商贸、通讯等方面的地铁资源性开发收益, 并在此基础上探索适合各地情况的新型的地铁盈利经营模式。
(四) 借贷主体资金来源单一
问题:资金来源单一, 主要依靠银行贷款, 使得银行所面临的还贷风险较大。且融资平台资产缺乏流动性。
对策:应立足于债券市场建设, 逐渐改变融资过于依靠银行贷款的局面。从增量和存量两个方面, 为地方政府平台企业融资打开“正门”, 以部分“解放”银行信贷。有步骤地开放地方政府债券市场。允许有条件的地方政府发行市政债券, 让地方政府直接面对市场, 逼迫地方政府规范借贷行为, 实现债务硬约束, 以控制债务风险。同时, 也有利于地方政府完善债务体系, 优化债务结构。此外, 还可以将存量巨大的政府融资平台贷款与债券市场对接起来, 将现有大量政府融资平台贷款进行证券化, 增强流动性。
对银行而言, 针对地方政府融资平台贷款, 要尽可能采用银团贷款方式。采用银团贷款方式, 可以降低单家银行的贷款额度, 避免贷款集中度风险, 同时参贷银行从不同渠道可以获得更多的信息, 可以通过设定贷款的前提条件或要求控制住风险, 还可以有效防止贷款被挪用。
(五) 政府的信用风险
问题:随着融资规模的不断扩大, 绝大多数地方的融资规模已经完全脱离了财政的实际承受能力, 随时可能出现资金链断裂的问题。一旦不能偿还到期债务, 会给政府信用带来很大的风险, 使政府形象遭受严重损害。
对策:为解决政府的信用风险, 需要做到以下几点。
1. 无论地方政府通过投融资平台的贷款行为, 还是不
同形式的投资发展行为, 都应当要求地方政府的债务规模必须与财力相匹配, 期限必须尽可能与政府任期相一致;要严格管理地方政府的担保行为。针对有些地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况, 应适时探索实施地方政府财政破产制度并追究主要领导人的责任。
2. 保持合理的投资规模, 不得盲目地扩大投资。
根据各个地方自身的经济发展状况, 以及财政收入的状况, 来合理确定自己的融资规模规范融资行为, 要坚持量力而行。此外, 要进一步优化投资结构, 控制新开工的项目, 把政府投资的重点放在在建的项目、续建的项目、收尾的项目上。
3. 建立地方政府偿债基金。
在地方投融资平台经过种种努力仍然无法偿还债务的情况下, 应由地方政府动用偿债基金进行兜底。
4. 地方政府应建立长效的偿债机制。
结合实际, 制定政府性融资管理和偿债机制的办法和实施细则, 制定还款计划。要按一定比例在财政预算中安排政府性偿债资金, 确定土地出让收益、经营性项目收益、处置国有资产收益、政府性基金等收入的偿债资金比例, 加大偿还政府性债务的力度, 维护政府信用。
三、结论
在规范地方政府融资平台的过程中, 既要进一步做好地方政府融资平台的清理规范, 有效防范系统性风险;更要疏导地方建设资金需求, 积极探索地方政府以市场化方式融资加强债务管理的制度安排。认真研究论证地方政府发行市政债券的筹资方式, 改变地方政府融资平台以银行贷款为主的融资格局, 有效发挥市场对地方政府举债的监督约束, 促进提高地方预算管理的规范性和透明度, 最大限度地降低地方政府融资风险。应当积极稳妥地解决地方政府融资平台存在的各种问题, 对地方政府投融资平台应当采取从严管理, 审慎监管的原则, 当风险不可控时, 宁愿缩减规模。要保证在发挥融资平台优点的同时, 把其可能带来的负面影响降到最低, 防止风险扩散到整个金融体系。
规范地方政府融资平台的运作是一项系统性工程, 需要中央部门、地方政府、银行、融资平台等各方面的积极协作和共同努力, 需要把握和处理好四个方面的关系。一是政府与市场的关系。现代经济发展应以市场为主, 政府不能过多的干预市场, 更不能直接参与市场竞争, 要学会利用经济、法律等手段适度调控和引导市场、合理合规地参与市场经济活动。二是财政与金融的关系。财政从金融发展中获益, 也要承担系统性金融风险的化解成本。地方融资平台的偿债风险首先是地方财政的风险。如果融资平台将信贷风险转嫁给银行, 就可能引发系统性金融风险, 最终还是财政来承担化解风险的责任。三是规模和质量的关系。融资规模固然重要, 融资质量更关键。地方融资平台发展不应只强调规模的扩大, 多上项目、多筹资金, 更应注重项目质量, 促使资金投向对地方经济社会发展具有重要意义的项目。四是短期与长期的关系。要处理好现任政府和继任政府的关系。地方政府通过规范一定规模的融资有利于促进经济的发展, 但是过度举债和低效率的投资则可能造成“寅吃卯粮”的问题。因此, 要坚持科学发展观, 处理好短期利益和长期持续发展利益的关系。
摘要：在促进经济健康发展的同时, 地方政府融资平台也面临着融资状况不透明, 借款主体还贷能力不足, 政府的信用风险, 资金来源单一等问题。为有效防范财政金融风险, 加强对地方政府融资平台公司管理, 保持经济持续健康发展和社会稳定, 应当积极稳妥地解决地方政府融资平台存在的各种问题。对地方政府投融资平台采取从严管理, 审慎监管的原则, 当风险不可控时, 宁愿缩减规模。要保证在发挥融资平台优点的同时, 把其可能带来的负面影响降到最低, 防止风险扩散到整个金融体系。
关键词：地方政府,投融资平台,问题,对策
参考文献
[1]李娟娟.地方政府融资平台的财政风险与化解对策[J].新金融, 2011 (2) .
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[3]陈炳才, 田青, 李峰.地方政府融资平台风险防范对策[J].中国金融, 2010 (1) .
【关键词】地方政府 投融资；企业；内部控制
一、引言
地方政府债务的最大负债主体是地方政府投融资平台。近年来，各个地方政府投融资平台的债务总额增长速度十分惊人，其面临的巨大风险问题也引起了社会各界的广泛关注。从现有的研究状况来看，大家主要关注的重点在地方投融资平台可能引发的财政风险、金融风险、社会风险等方面。地方政府投融资平台的风险大致可以分为转嫁风险和直接风险。经营风险、财务风险属于直接风险；财政风险、金融风险、社会风险属于转嫁风险。如果地方政府投融资平台能够直接对风险进行防范和控制，那么就能够有效转嫁风险，从而达到控制财政风险、社会风险、金融风险的重要目的。内部控制能够有助于提升地方政府的投融资平台的运行效率，对规范其管理程序、形成科学决策、抑制寻租行为都有着十分积极的影响。鉴于此，强化地方政府投融资平台企业的内部控制建设，对降低平台自身风险、防范企业出现财务危机都有促进作用。随着我国社会主义市场经济建设的不断发展和完善，内部控制的应用也逐步广泛和规范，通过内部控制来提高地方政府投融资平台的管理水平是具有积极现实意义的。
二、地方政府投融资企业内部控制存在的问题
1.地方政府投融资平台企业内部控制环境建设滞后
从现有情况来看，我国很多地方的投融资平台企业的管理层都是由地方行政部门领导调任组成的，对内部控制的认识较为有限，内部控制意识也较为薄弱。很多地方的政府投融资平台企业并没有形成适合自身发展的内部控制制度，公司在进行重要投资决策的过程中，往往都是公司领导一人形成最后决定，导致决策具有十分明显的主观性，受到个人经验的严重制约，甚至形成了大量的政绩工程、面子工程，极大降低了地方政府投融资平台企业的经营管理效率。随着我国经济社会的不断向前发展，我国企业所要面临的内外部经营管理环境已经发生了深刻的变化，面临更多的机遇和挑战，对企业内部控制建设提出了更高的要求。此外，一些平台企业虽然已经建立了相应的内部控制制度，但是由于企业领导层并不重视内部控制，导致内部控制在执行过程中困难重重，走过场的情况时有发生，内部控制执行效果十分有限，对管理资源是一种极大的浪费。
2.公司内部缺乏内部审计的监督效用
随着我国社会主义市场经济建设的不断发展和完善，内部审计制度对于企业财务工作的监督效用已经日益凸显。内部审计制度的建立健全，能够对企业的财务工作进行规范和控制。地方政府投融资平台企业由于种种原因，往往没有形成完善的内部审计制度，因此很难对财务工作进行有效监督。大多数企业并没有形成独立的内部审计部门，已有的内部审计工作也大多由财务部门抽调人员完成，内审程序较为粗放，难以发挥实际作用。除此之外，企业长期不重视内部审计工作，导致内部审计人员的专业水平十分有限，尤其是针对一些复杂的财务问题很难进行详细的调查和分析，导致审计成果大打折扣。由此可见，要想发挥出内部审计对财务工作的监督作用，就必须在企业内部建立起独立的内部审计体系。一些企业在执行内部审计程序过程中，还会受到管理层的不恰当干预，导致内部审计丧失独立监督的作用。
3.缺乏完善的风险评估和防范机制
目前，我国大多数地方政府投融资平台企业对风险的认识程度不深，具体表现为风险防范意识不足、风险防范机制不完善。我国经济正面临着机构转型升级的关键历史时期，地方政府投融资平台企业所面临的内外部经济环境都在发生着深刻的变化，客观上对企业防范风险的能力提出了更高的要求。很多地方政府投融资平台企业由于缺乏必要的风险防范意识，再加之公司治理机制不完善、管理制度较为松散、人员组织不合理、缺乏有效的防范机制等等，导致企业很难准确设定自身的风险管理目标，风险评估指标建设也较为滞后，难以指导实际工作的开展，尤其是对过度负债的风险认识十分有限，导致风险处置滞后。
三、解决政府投融资平台企业内部控制问题的对策
1.努力完善法人治理结构，全面优化内部控制环境
为了更好地顺应经济环境的发展与要求，今后要重点淡化地方政府投融资平台企业的行政管制特征，采用现代企业管理制度要求，逐步形成完善、规范的公司治理结构，搭建股东会、董事会、监事会等机构，确保企业的经营决策能够有序开展，监督机制能够平稳有效运行，逐步形成权责明晰、激励与约束并存的制衡机制。客观来看，地方政府投融资平台具有较为显著的特殊性，董事会需要发展一批投融资行业的专家、代表作为独立董事，并就各独立董事的分工，对其职责进行明确。同时，董事会还应当下设风险管理委员会、审计委员会等内部控制机构。在监事会组建方面，还应当进一步完善成员结构，尽可能多吸纳拥有专业投融资背景的专家、代表参与其中。企业应当重视市场化运作，充分对民营资本进行引进，着重改善公司股权结构，积极推动投融资平台企业经营权和所有权的相互分离，防止地方政府一股独大，单独形成所有经营决策。作为地方政府投融资平台的出资方，国有资产管理部门不应该过多干涉企业的日常经营管理。企业应当根据公开、公正、透明的原则选拔经理层等高级管理人员，在此基础上不断提升企业决策的专业化和科学化。在提高企业各项资源配置效率方面，应当坚决落实不相容职务相分离的基本内部控制原则，配备高级投融资管理人才，通过制定统一的计划管理措施，为各项业务的开展提供统一的专业指导。
2.形成完善的内部审计制度，充分发挥内部审计的监督效用
地方政府投融资平台企业在真正作为市场经营主体参与各类投融资项目之后，一些企业的管理层容易出现利用职务之便或是财务管理漏洞来获取私利的行为，甚至导致国家财产的流失，对企业经营管理产生极为不利的影响。面对这样的客观状况，企业需要高度重视充分发挥内部审计的监督效用，通过成立独立、专业的内部审计部门，对企业内部各项重要的投融资项目进行完整的内部审计。与此同时，企业还需要组建一支专业素质过硬、职业道德高尚的内部审计人员队伍，定期对其进行培训和继续教育，从而使他们能够充分胜任内部审计工作。
3.建立健全内部风险管理体系，扎实做好风险评估工作
风险管理是企业进行投融资活动过程中的重要基础管理工作，地方政府投融资平台应当成立专门的风险管理部门，形成风险管理体系，在此基础上不断完善风险管理机制。首先，企业需要成立风险管理部门和风险管理委员会。其中，风险管理委员会属于风险决策机构，受董事会管理，主要负责制定企业风险控制基本原则、目标、政策、项目评估等重要事宜，并需要积极协调和其他各部门之间的合作关系。风险管理委员会应当指导风险管理部开展日常工作，负责日常事务的执行，主要针对项目风险进行评估，对于地方政府投融资平台的主体风险进行必要的总量控制，建立相应的预警机制，一旦发现风险异动情况，就应当尽快开展应对预案。此外，企业还需要建立风险评估和监督体系。风险评估管理，主要侧重于对某个项目是否符合国家有关法律法规进行审核，确保投资方案不论是在经济上，还是技术上都可行，并且能够有效控制投资风险，在此基础上，还需要全面收集各个投融资项目的信息，对各个项目进行跟踪管理，在市场条件和政策制度发生变化之后，及时采取相应措施进行调整，及时完成收益情况分析，并通过完善的风险预警机制检测风险，防止出现异常情况而不自知的状况发生。在监督管理方面，应当积极引入专业性高、独立性强的第三方监督管理机构，聘请具有合格资质的会计师事务所对重要的投融资项目进行审计。
四、结语
目前，我国经济正面临着结构转型的关键时期，在这样的时代背景之下，我国对于地方政府投融资平台企业的内部控制改革问题必须引起高度的关注和重视。地方政府融资平台企业必须从根本上认识到市场经济大环境的客观要求，和企业未来获得可持续发展动力的条件，积极采取各类有效措施，逐步完善自身的内部控制体系，并督促内部控制各制度能够有效执行，提高地方政府投融资平台企业的风险抵御能力。
参考文献：
[1]李成龙.我国地方政府投融资平台存在的问题及对策[J].中国管理信息化，2015，24：152-154.
[2]许友传，陈可桢.资产跳跃情景下的地方融资平台风险压力测试[J].财经研究，2013，2：26-36.
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