非政府组织的财务管理（通用8篇）
题 目 关于非政府组织以及非营利组织的现
状及管理
专业
学生姓名张莎 准考证号 指导教师
二○一一年十月
目 录
内容摘要
关键词
一、非政府组织、非营利组织基本内容
（一）概念
（二）非政府组织的特点与职能
（三）非营利组织的特点与职能
二、非政府组织、非营利组织的现状
（一）非政府组织、非营利组织在我国的发展
（二）非政府组织、非营利组织的现实问题研究
二、非政府组织、非营利组织的管理
（一）非政府组织的管理
（二）非营利组织的管理 结束语 参考文献
内容摘要：本文对非政府组织以及非盈利组织的现状和管理进行了简单研究，在不同方向上区别对待非政府组织和非盈利组织的异同，有针对性的对现今两个组织存在的问题进行了客观的探讨，以期促进对非政府、非营利组织的学术研究。关键词：非政府组织非营利组织职能现状管理
关于非政府组织以及非营利组织的现
状及管理
一、非政府组织、非营利组织基本内容
非政府组织以及非营利组织尽管在一定范围内有着极其相似的职能和特点，但严格上在侧重点不同情况下，二者又有略微区别，尤其在我国这种社会主义国家里区别更为明显。在进一步深层次研究这两种组织之前，我们先要明确非政府组织和非营利组织的基本情况。
（一）概念
非政府组织（Non-Governmental Organizations，简称NGO）在国际上通常由《非政府组织法的立法原则》一书中对其有以下解释:“非政府组织指在特定法律系统下，不被视为政府部门一部分的协会、社团、基金会、慈善信托、非燕利公司或其他法人，且其不以盈利为目的。即使如有赚取任何利润，也不可以将此利润分配。工会、商会、政党、利润共享额合作社或教会均不属于非政府组织。
非营利组织（Non-Profit Organization，简称NPO）这一概念最早源自于西方的语境，但目前即使在西方它也并非是一个具有明确内涵与外延的术语，从而导致其存在一定的模糊性。如果严格按照目前最受认同的美国约翰·霍普金斯大学非营利组织比较研究中心推荐的“结构运作定义”，认为只有符合组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性五个特性的组织，才可被视为非营利组织。
相对于国际上主流的定义，基于我国独特的社会主义和政治制度，对NGO和NPO的对待上也与国际有区别。在中国，官方一般将非政府组织称其为“民
间组织”，相对应于国际上的非政府组织，民间组织这一称呼是具有中国文化特色的。之所以称其为民间组织，是因为我国的这类组织不同于西方国家的非政府组织，并不是完全意义上的非政府组织。例如，很多这类组织与政府有着千丝万缕的联系，而有的组织实际上在从事着一些营利活动。可以说“民间组织”一词是与中国的文化和制度向适应的概念。对于这一类组织的范围，学界并没有统一的定义，国内学者王名将其定义为:不以营利为目的、主要开展公益性或互益性活动、独立于政党体系之外的正式的社会组织。同样，中国并不存在典型意义上的非营利组织。但是鉴于在我国现实中确实存在为数众多的在行为和运作机制上不同于政府又不同于企业的社会组织，这些组织虽不完全具备非营利组织上述的五个特性，但它们在性质、功能、组织特性等方而与非营利组织极为相近，或者其发展逐渐趋向于非营利组织。因此学者们大多更倾向于从中国实际以及推动和促进中国非营利组织发展的角度出发，不将非营利组织的范围限定得过于严格。比如康晓光主张，只要是依法注册的正式组织，从事非营利性活动，满足志愿性和公益性要求，具有不同程度的独立性和自治性，就可被称为非营利组织。王名等人认为非营利组织是指在政府部门和以营利为目的的企业(市场部门)之外的一切志愿团体、社会组织或民间协会。
总而言之，在我国，非政府组织并非严格无政府色彩，非营利组织并非严格不能有任何形式的营利，在我国，这两种组织界限并不很明确，只是各自主要侧重点偏向不同，因而会在社会不同情况下灵活地贡献自己的力量。
（二）非政府组织的特点与职能
从上面已阐述的概念，我们知道在我国，NGO与NPO既然在概念上只是
侧重点不同，那同样，二者在特点与职能上肯定也有一定的相似性。
非政府组织可以认为它是指那些非政府的、非赢利的、自愿组成的致力于公益事业的社会组织。非政府组织是国家权力与社会权力互动的产物。它的主要特点可以总结为：
1、志愿性 非政府组织的组成和成员往往是基于有着共同的志趣、信念和目标的人们之间的联系和结合之上的，并为这些共同的志趣、信念和目标而自觉自愿地开展活动和行为。
2、自组织性 非政府组织的组织程度一般来说虽然不及政府组织和企业组织那样严密，其活动和行为也相对比较自由，但仍然有其自组织性，而且其组成和成立往往也都要经过一定程序，有自己的活动规则（准则）、行为规范或章程。
3、独立性 既然是非政府组织，那么其运转肯定不能由权力机构主导，不是宗教、政党、宗族组织。虽然可以有政府民政部的共同协调管理，但其核心是强调无政府性、无宗教性的。正因如此，非政府组织才能不易受利益驱动的影响和长官意志的支配，便于解决一些特定的社会问题。
4、自治性 非政府组织具有平等、自治和自主地开展活动的特点，是在法律法规以及自身的规则和品行约束范围内自立、自助和自主地存在和发展，这就尤其要求其行为的自律性，从而在本组织、本行业内充分地发挥自我监督、自我管理的作用和功能。
5、公益性 非政府组织活动的宗旨是为社会提供公益性服务，不以赢利为目的，主要体现为所从事事业和服务的社会价值或社会效益，所致力于解决的往往是被主流社会组织体制（企业-市场体制和政府-国家体制）所罔顾或所顾不及的一些重大或重要的社会问题。但是我们认为，这并不排除某些非政府组织可以兼具有偿服务性，即一些非政府组织在向社会提供公益服务的前提下，可以收取一定费用，依照政策、法律、法规和价值规律得到合理的报酬，以体现服务的社会需求性并便于自我发展。
6、专业性或专门性 非政府组织以自己特有的人力、物力、财力和智力（包括专业知识和技能）等条件来为社会或特定领域的人们提供服务，其与服务对象之间的关系，是服务与被服务的关系，而不是管理与被管理的关系，主要凭借这种专业或专门优势来获得社会和民众的支持和信任。
基于以上特点，结合我国社会现状及政治制度，我国非政府组织的职能大体可有以下六点：
1、非政府组织可以代表民众直接参与公共管理,推动政治民主化,促进行政伦理建设的发展。非政府组织在一定程度上表示民意，其公开宣称的使命和价值观，是公益性的，代表人民的利益。非政府组织的存在可以推动政治民主化的进程，完善行政伦理的发展。
2、非政府组织可以弥补政府提供公共产品的不足，实现社会公平和公正，促进社会伦理的发展。
3、国家和政府在制定公共政策时，总是以主流民众、以大多数人的利益为出发点，覆盖面有限。事实上，任何政策都不可能代表所有人的利益，覆盖社会的各个层面，有时某项政策的出台会损害到少数人的利益，特别是某些弱势群体和社会边缘性群体的利益。非政府组织就是关注这些群体，为他们的利益服务，从而促进社会公平。
4、非政府组织可以弥补市场的不足,促进经济伦理的发展。市场的利润原则、功利原则，又极易诱发拜金主义、利己主义和极端个人主义，导致的经济腐败、贫富不均、社会不公、经济秩序混乱等社会问题，一方面要靠国家的政策和法律法规来调整和治理，另一方面也需要依靠非政府组织在经济生活中的特殊功能和作用来解决。非政府组织可以利用其多样化的手段和灵活的机制，以市场为向导,合理利用人才、技术、信息等各种资源，为民众和市场提供多样化的服务，以弥补市场的不足，促进经济伦理的发展。
非政府组织的公益性、志愿性和非营利性，可以培养其成员良好的个体美德，促进公民道德的发展和提高。
5、公益性、志愿性和非营利性是非政府组织的重要伦理基础。这些伦理属性决定了非政府组织成员的活动是以公共利益为宗旨的,是一种高尚的道德行为。非政府组织的这种道德优先性,在组织内部形成了良好的道德关系和浓厚的道德氛围。这种良好的组织环境和道德氛围可以培养人们的社会责任感、人道主义、关爱他人和牺牲奉献的美德,有助于道德人格的发展和完善。
6、在社会结构并不十分完善的今天，社会各个团体的相互交流有时单方面依靠政府是完全不行的。在处理各个团体的交集点处，非政府组织担任着不可替代的角色。一方面可以成为政府的最佳搭档，一官一民，共同应付某些复杂事件；另一方面，非政府组织也可以成为政府与民间，国家与国家之间的缓冲地段，用通俗语言形容，就是充当“和事佬”的角色。
（三）非营利组织的特点与职能
关于非营利组织的定义，较为流行的是美国约翰-霍普金斯大学莱斯特 · 萨拉蒙(Lester Salamon)教授提出的所谓五特征法，即将具有以下5个特
征的组织界定为非营利组织：(1)组织性；(2)非政府性；(3)非营利性；(4)自治性；(5)志愿性。这一定义被用于萨拉蒙教授主持的对全球42个国家非营利组织开展的国际比较研究项目，后来常为人们所引用。在这一定义的5个特性中，非政府性和非营利性被公认为是非营利组织的基本特征，组织性被视为一个不言而喻的前提，但对非营利组织的其他特征，有人针对不同国家、地区的情况提出了修正。日本的重富真一提出结合亚洲国家的国情，可将上述定义修正为如下6个条件：(1)非政府性；(2)非营利性；(3)自发性；(4)持续性/形式性；(5)利他性；(6)慈善性。综上所述，可见非营利组织与非政府组织特点在很大程度上相一致，上述的非政府组织特点是可以直接来描述非营利组织的。区别就在于在非政府性和慈善性（非营利性）这一特点上，二者各有不同程度上的偏重，在职能上，非营利组织也有着上述非政府组织第2~5等同样职能，这里要介绍的是非营利组织不同于非政府组织的另外功能：
1、非营利组织有一个重要的社会功能就是动员社会资源。它集中表现在两个方面:一方面,通过各种慈善性、公益性的募款活动筹集善款和吸纳各种社会捐赠,从而动员社会的慈善捐赠资源;另一方面,发动来自社会各个方面的志愿者参与到各种慈善公益活动或互助共益活动中,从而动员社会的志愿服务资源。
2、非营利组织可以为社会提供公益服务。非营利组织提供公益服务的功能主要有三:首先,非营利组织将其动员的社会资源,按照组织的公益宗旨和理念并遵循对社会所作出的承诺,用于开展各种形式的公益性的社会服务。其次,非营利组织应对各种社会问题,通过提供服务拓展公共空间,维护并增进社会公共利益。再次,非营利组织通过接受政府委托或参与政府采购,加入政府公共服务体系,拓展公共服务的空间并提高其效率,同时形成与政府公共服务之间助力互补、合作互动、共同发展的关系。
二、非政府组织、非营利组织的现状
正规非政府组织与非营利组织在我国已有半个多世纪的历史，到现阶段已愈发成熟和多样化，已逐渐成为不可忽视的组织形式。针对NGO和NPO的现状，我们就其发展过程以及现今遇到的困难两个角度进行研究。
（一）非政府组织、非营利组织在我国的发展
非政府组织在中国的发展
在我国,最早出现纯民间组织的地方在改革开放之后的农村,第一批NGO是由农民自发组织起来的自上而下的技术服务型的农村专业技术协会(包括技术研究会)。例如: 1980年四川省郫县成立的养蜂协会、1980年广东省恩平县牛江镇成立的杂优稻研究会。到了80年代中后期以后,在政府和中国科协的扶持和推动下,农村专业技术协会得到了迅速发展,在城市,中国NGO的发展始于1984年中国经济体制改革的重心由农村转向城市的时候。据统计,从1984年开始,中国城市的NGO进入快速发展期。
中国社科院社会学所对浙江萧山市的一项调查表明:“1984年起社团发展进入高峰,到1987年四年间共成立新社团44个,比前5年的15个大大增加。它开始突破科技领域,向经济、文艺和体育方面发展”。可见,城市经济体制的改革、单位制度的弱化为中国城市NGO的发展提供了必要条件与良好环境。在这种情况下,到了1989年全国性非政府组织剧增至1 600个,地方性非政府组织达到20多万个;1997年,全国县级以上的非政府组织已达到18万多个,其中县级非政府组织21 404个,全国性非政府组织1 848个;1999年,全国各种形式的民间非企业单位总数已达到70多万个。在活动领域方面,他们已遍及各行各业,行业性、专业性、联合性、学术性门类齐全;在作用和影响力方面,它们在参与社会微观管理、提高公共产品的供给效率、扩大就业渠道、完善社会保障机制、减轻政府机构改革中人员分流的压力、满足社会多样化需求等方面起到了非常重要的作用,有效缓解了政府的巨大工作压力,弥补了政府作为单一公共产品提供者的不足,对改善政府的运行机制、提高政府工作效率起到了重要作用,已成为社会生活中一支不可忽视的重要力量。 非营利组织在中国的发展
我国非营利组织自20世纪90年代中期以来得到了迅速的发展，包括社会团体、事业单位、民办非企业单位和未登记的民间组织。截至2001年底，民政部登记的全国各类社会团体12.9万个，重新登记确认的民办非企业单位8.2万家。当前，我国非营利组织活跃在转型时期我国的社会经济生活各个方面，发挥着日趋重要的作用，其发展特点主要表现在以下几个方面：
1、组织数量大大增加。进入21世纪之后，随着政府改革的进一步深化和市
场经济的逐步完善，政治民主建设和公众参与程度加快，同时伴随着互联网、移动通信技术等的突飞猛进极大地增加了公众对社会服务的需求，我国非营利组织在此背景下呈现日渐活跃和强劲的发展势头。
2、组织类型多样化。80年代以前，我国主要只有高度行政化的工青妇、文联、工商联、科协等九大团体。而目前根据国家统计数据我国的全国性社会团体覆盖了以下14个领域工商服务、科技研究、教育、卫生、社会服务、文化、体育、生态环境、法律、宗教、农业及农业发展、职业及从业组织、国际及其他涉外组织。其中以教育、社会服务、农业及农村发展居多。
（二）非政府组织、非营利组织的现实问题研究
不难看出，非政府组织、非营利组织的发展在经济改革的大背景下发展十分迅速，在为社会服务上作出的贡献十分巨大，但不可否认的是我国非政府组织、非营利组织现今仍然面临着诸多困难 非政府组织存在的问题
中国非政府组织得到的发展是不容否定的，但是要想让他们更好地发展，适应当代国内国际形势，我们还要看到其中存在的诸多问题。
1、政策法律支持不够。一定程度上可以说，中国非政府组织是改革开放的 产物，而中国经济改革的速度是明显快于政治改革的。这就导致中国目前非政府组织快速发展，但是政策法规却不完善的情况，这样的情况必然限制非政府组织的正常发展。我国虽然颁布实施了《社会团体登记管理条例》《公益事业捐赠法》等相关法律，但是这些法律规范对非政府组织的限制太多，现行法规注重对非政府组织的登记管理，而登记注册的门槛又很高，这就使很多组织长期处于“非法”游离状态，得不到相应的待遇。由于门槛过高，一部分组织难以在民政部门注册，只能在工商部门登记成民办非企业单位，而这种注册方式使得组织在纳税方面不能享受优惠，很多相关工作也难以开展。
2、非政府组织自身存在的问题。主要体现在：一者，人员老化、人才不足、人员流动太快严重制约非政府组织的发展。二者，组织结构制度不完善，组织的资金管理不透明，这一方面大大降低了非政府组织的运作效率，一方面也大大降低了社会对非政府组织的支持，容易引发社会对非政府组织能力的怀疑。三者，组织之间缺乏竞争与必要的合作，这也不利于非政府组织的进一步健康发展。
3、社会支持力度不够。每个组织都会与社会力量去的合作，但是多数组织 得到的社会力量援助不够。这些不足主要表现在社会捐助不足、志愿者招募不足、社会认可度不足等方面。从社会捐助的角度看，大多数组织的项目开支除了基金会支持外，社会力量的援助显得较为薄弱。而社会上的捐赠者大多为受教育程度较高的公民，普通市民对于非政府组织开展活动的重视程度有待提高。
4、宣传力度不够。众多非政府组织开展了许多相关项目，但是社会公众知 道的却很少，宣传的不足也限制了社会对非政府组织的了解。可以说在信息化时代，宣传是NGO生存的一条重要途径，合理利用媒体舆论的力量对NGO 的发展是相当重要的。
非营利组织存在的问题
调查显示，41.4％的非营利组织认为资金缺乏是他们面临的首要问题，其他 相关的重要问题依次是：缺乏活动场所和办公设施(11.7％)，缺乏人才(9.9％)，政府支持力度不够(8.5％)，组织内部管理问题(7.5％)等。
具体来说，当前中国非营利组织存在的主要问题集中在以下四个方面：
1、资源不足。相当一部分非营利组织资金严重不足，无法开展正常的活动，其中有不少组织处在名存实亡的“休眠状态”；也有一些组织为了维持生存发展，在通过各种渠道开展与其自身业务不相干的经营性活动或者违法活动。在人力资源方面，绝大多数受到政府支持的自上而下的非营利组织中，基本的工作人员几乎都来自政府机构，其中有许多是从第一线退下来的离退休人员；很多自下而上的非营利组织则没有或几乎没有固定的人才渠道，定员和编制极为有限，主要依靠志愿者开展活动，这导致了普遍存在的制度不健全、管理不科学、家长制等问题。
2，能力不足。资金、人才等资源不足之所以制约组织的发展，除了受到社会经济发展水平、制度环境与社会文化方面的限制之外，更重要的原因在于非营利组织自身的能力不足。这里所说的能力是综合来看的，包括一个组织的活动能力、管理能力、创新能力、扩张能力和可持续发展能力等。中国内外无数成功的经验表明，优秀的领导人是非营利组织发展中至关重要的一个条件，但我国现行组织人事制度限制了优秀人才进入非营利组织，使得其中难以产生具有企业家精
神的优秀的领导人。
3、缺乏自治。从前述非营利组织的特征属性看，无论非政府性、非营利性，还是自治性、志愿性或组织性，在中国的非营利组织身上都表现得不鲜明。究其原因，最根本的还在于缺乏自治。中国有相当一部分非营利组织是通过获取自上而下的资源建立和发展起来的，它们或者由各级党政机构所直接创办，或者本身就从党政机构转变过来，或者由原党政官员及与党政关系密切的知名人士所创办。这些组织，不仅其主要的资源来源于党政机关，且在观念上、组织上、职能上、活动方式上、管理体制上等各个方面，都严重依赖于政府，甚至依然作为政府的附属机构发挥作用。即使民间自发建立的非营利组织，由于要挂靠在业务主管单位上，也会受到政府各方面的限制和干涉。这种状态随着政府改革的进一步深入，不仅束缚了自身的手脚，也严重束缚了政府的手脚。
4、发展不平衡。这表现在：中国非营利组织的发展在区域之间、城乡之间和不同领域之间，呈现巨大的差距。就区域不平衡来说，不仅东西相比西部发展严重不足，沿海和内地相比内地发展严重不足，而且同为东部和沿海，区域之间非营利组织的发展也有很大差距；就城乡不平衡来说，城市、特别是特大城市非营利组织发展得较快，开展的活动较为集中，社会对非营利组织的认知和公信度也较高，但是在中小城镇特别是广大的农村地区，除了扶贫开发的少数外来的非营利组织之外，真正当地的非营利组织很少，社会对这些组织的关注和支持也很少；就不同领域之间的不平衡来说，非营利组织在那些相对说来政策宽松、易于得到资源而进入门槛较低的领域已经开始出现低水平重复的现象，但那些存在大量社会问题、迫切需要公民参与的领域，包括一些重要的公共政策领域，如失业与就业、社会保障、劳工权益保护、国际区域冲突和外交等领域，却因种种原因极少有非营利组织进入。这对于非营利组织整体部门的发展无疑是一个很大的欠缺。
以上简要概括了中国非政府组织、非营利组织发展中存在的主要问题。这些问题并不是孤立的，在这些问题的背后，是处在转型时期的整个中国社会。可以说，中国非政府组织、非营利组织发展中出现的问题实际上是社会结构变迁和体制改革未成熟的结果，反映了整个社会在转型过程中价值观念、治理模式与体制的根本转变，需要各方面共同努力改善，将为社会服务做的尽善尽美。
三、非政府组织、非营利组织的管理
“一旦在某种自然环境中出现了人，出现了人类活动，出现了人类与外界的关系，也就随之而产生了反映这种关系的主体和客体的范畴。”任何体制的运行都需要明确地管理主体，管理主体在管理体制中间居于核心的地位。管理主体最重要的特征是其具有能动性。管理主体一方面根据社会状况的变化，发挥自主性能力，改善运作机制，保证其管理职能的有效发挥。另外一方面，管理主体本身也可能置于更宏观的结构中，因而从这个方向来看，管理主体本身的变化又存在消极被动的一面。下面我们就非政府组织以及非营利组织的管理进行简单研究探讨。
（一）非政府组织的管理
我国现行的非政府组织管理实行的是双重管理体制，即由登记管理机关和业务主管单位分别行使对非政府组织的监督管理职能。在这种体制下，各级民政系统的登记管理机关在法律上是统一归口对非政府组织进行监督管理的政府职能部门，其相应的职能通过相关法规的规定和各级政府授权加以明确。但是在统一归口的同时，相关法规还规定：与非政府组织业务范围相关的政府职能部门或政府授权的单位，作为非政府组织的业务主管单位行使监督管理职能。双重管理体制从其所创立的角度而言，主要是强化有关部门对非政府组织的监管力度；同时，在非政府组织的准入上，又多了层限制。总体来看，这样一种管理体制应该说是符合当时社会发展情况的，而这样的双重管理从非政府组织的外部监督机制而言，应该说更具有监督力度。然而实际情况却恰恰相反，尤其是随着社会转型的加快，社会对非政府组织的诉求也在增加，双重管理体制不仅渐渐的丧失了其监督的功效，甚至在某种程度上限制了非政府组织的独立性发展。我国的非政府组织在发展中遇到许多困难与阻力，其根本原因在于社会转型中旧的管理体制还不容易摆脱，只有大胆改革管理体制，才能从根本上改善目前我国非政府组织发展的状况。
一、以非政府组织的科学分类为前提，实施非政府组织的分类监管。由于 现行的登记管理体制，现行法规和相关政策的有效范围只限于合法登记的非政府组织。事实上还有大量未登记注册的社会组织，此类组织由于不能纳入现有法规和政策范围内而都被视为非法组织，换句话说，对于此类组织缺乏有效的法律法
规和管理政策。然而，要使法律法规和管理政策覆盖这类社会组织并进行有效的监管，就必须对社会组织进行科学分类，改革原来的“双重管理”为分类管理。
二、完善非政府组织的立法。针对不同类型的社会组织，制定不同的法规和相应的制度框架，从而采取不同的监管政策，这首先需要在现有法律法规基础上进一步完善社会组织的立法。首先，在宪法层面，我国公民具有结社自由等多项权利，因此，关于社会组织的法律法规以及政策等都要从宪法提出的这一根本原则出发，尊重并体现宪法。另外，关于非营利组织立法的国际经验也表明，一般来说，只要不关涉税收优惠和筹款等事项，不登记注册的非营利组织也受到国家法律保护。从我国现实情况和国际角度来说，改革双重管理体制为“准一元管理体制”，降低准入标准，简化登记程序，实行备案、登记“双轨制”，保护公民结社的基本权利，将更多社会组织纳入法律范围进行监管，是可行选择。
三、完善非政府组织的行政监管体制。现行社会组织双重管理体制是控制取向型管理。随着社会组织法律框架的完善，社会组织的行政监管体制也要逐步完善。首先，在对社会组织的认识和定位上，政府要改变目前消极型的行政控制体制，在承认并肯定社会组织的存在及其不可替代的重要作用的基础上，逐步构建分类监管和行为控制的新型管理体制。其次，在社会组织的登记审批上，逐步确立“备案登记、法人登记和公益法人登记”三级准入制度；再次，在社会组织的监管和自律上，建立统一协调、相对集权的行政监管体制，取消非政府组织的业务主管部门，将非政府组织统一归口于民政部门管理，建立起全国性的社会组织监管体系。
四、发展公益服务类非政府组织，建立新型公共服务体系。政府应努力将非政府组织发展纳入国家经济社会发展的总体规划和整体目标中，努力构建一种政府主导、社会参与、资源激励、合作互补的公共服务运作机制。由政府依法划定空间，政府公平选择对象，政府主动提供资源，政府有效引导方向。政府主动确立可以由社会提供的公共服务空间，把非政府组织推向前台并为其创造各种合作条件，使非政府组织与政府形成有效的功能互补机制，构建起新型公共服务体系。
非营利组织的管理
非营利组织所取得的成功在很大程度上应归功于良好的管理。在人们对非 营利组织是否需要管理这个问题还存有疑虑之时，德鲁克的著作就像迷雾中的 灯塔，为非营利组织的管理者指明了方向。1978年德鲁克在《非营利组织的管 理工作》一文中提出:“非营利组织还仅仅是一个新近出现的现象，但我们确实 认为，非营利组织需要管理。”其中，志愿者是非营利组织最主要的一个表现，因为志愿者是非营利组织重要的人力资源，在和平年代，志愿服务在帮助弱者、消除贫困、保护环境、维护社会秩序和世界和平等方面做出了巨大努力，在沟通政府与民众的关系、弥补政府和市场的缺失等方面等也发挥了重要的“第三只手”的作用。因此，这里以具象化的志愿者管理的研究来代表抽象化的非营利组织的研究。
我国志愿者管理现状我国志愿者管理现状我国志愿者管理现状我国志愿者管理现状。改革开放以后，我国最早的志愿者来自联合国志愿人员组织。当时联合国志愿人员组织派遣了包括地理、环境、卫生、计算机和语言等领域的志愿者来中国工作。后来国外的其他组织也陆续派遣志愿者到中国来。20世纪80年代后期，我国最早的志愿者产生于社区服务的层次上，并逐步建立起社区志愿者组织，90年代初期，另一支志愿者队伍在共青团系统中形成，并出现了全国性的青年志愿者组织。其中，广东是我国内地青年志愿者组织的发源地之一，较早地将“学雷锋、做好事”与志愿者组织“自由、灵活、人性化、国际化”的理念相结合，创造了我国志愿者组织发展史上四个“全国第一”。即全国第一条志愿服务热线电话、第一个正式登记注册的志愿服务团体、第一个地方性法规《广东省青年志愿服务条例》、第一个地方性公募志愿者事业发展基金会。当前，在中央精神的指引和2008年奥运会的推动下。我国的志愿服务事业迅猛发展。首先是打造了一批如西部志愿者、研究生支教团、扶贫接力、环境保护、海外志愿者、红十字志愿者、应急救援志愿者、亚运志愿者、奥运志愿者等精品项目，既发挥传统志愿服务项目的优势，又与时俱进，不断开拓志愿服务项目的新领域。其次，为适应志愿服务事业不断发展的需要，已有商务部、团中央和中国红十字会以及山东、福建、河南、黑龙江、吉林、宁夏、湖北、浙江、北京、天津等18个省市制定了志愿服务的条例、规定、办法，还有多个省市正准备对志愿服务进行立法或将志愿服务立法纳入2008年立法计划。再次，对志愿者组织的研究也如火
如荼地开展。
（四）结束语
在社会日益发展的今天，社会结构日益成熟，社会团体日益增多，社会事件日益复杂，这也就预示着NGO和NPO在社会和谐运行中将会有越来越重要的地位，我们一方面要加大对这种公益组织的研究力度，同时也要以一个公民的身份支持它们的发展，为和谐社会做出应有的贡献。
参考文献
[1]王君丽：《关于界定中国事业单位与政府、非政府组织、非盈利组织的文献综述》，《现代经济》2007年第6卷第10期。
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[5]王名：《非营利组织的社会功能及其分类》，《学术月刊》2006年9月。[6] 赵文杰：《中国非政府组织的现状与发展》。[7]崔开云：《近年来我国非政府组织研究述评》，《东南学术》，2003。[8] 欧阳兵：《近期国内学术界对于非政府组织研究综述》，《广州行政学院商报》，2006年6月。
一、我国非政府公共组织面临的财务困境
当前, 我国非政府公共组织正处于快速发展阶段, 但普遍面临着以下方面的财务困境, 这在一定程度上影响和制约着非政府公共组织的健康发展。
(一) 财务的认识存在误区
我国非政府公共组织对财务管理的不够重视, 在认识上存在着误区, 认为非政府公共组织是“无财可理”的。在财务管理实践上, 多数人认为非政府公共组织与企业有着根本的不同, 不像企业那样去追求营利, 只要能够保证组织正常业务活动的开展, 完成组织的社会使命, 不必过多考虑资金的有效使用、资本成本、投资组合以及现金流量等因素, 非政府公共组织应排斥营利精神和商业行为, 因而也就不存在财务管理的问题。
(二) 财务人员的素质偏低
目前, 我国非政府公共组织财务人员素质较低, 这与财务管理在非政府公共组织管理中所占的重要地位是非常不相称的。同时, 财务人员观念比较陈旧, 往往习惯于墨守陈规, 将主要精力局限在日常琐碎的事务之中, 缺乏全局意识、长远意识和开拓创新意识, 难以适应新时期对财务管理人员提出的特殊要求, 也无法适应非政府公共组织快速发展的新形势需要。
(三) 财务的透明度不高
与企业相比, 我国非政府公共组织财务信息的披露要求存在很大的差距。企业一般要按照国家有关法律、法规的规定定期公布其财务报告, 定期接受政府或社会审计的监督。由于非政府公共组织财务制度的不健全而导致非政府公共组织的财务透明度较低, 这在很大程度上影响了资源提供者的积极性, 降低了其对组织的信任度, 进而阻碍了非政府公共组织的健康发展。
(四) 财务管理的能力较差
非政府公共组织财务管理的能力较差, 从而导致其财务管理水平也比较低, 突出地表现在以下方面。
1、自创收入的能力较差。
非政府公共组织的收入, 主要来源于非政府公共组织通过提供产品或劳务而向消费者直接收取的收入以及通过投资而从受资方取得的收益等自创收入, 以及接受的政府拨款和社会捐赠等非自创收入。目前, 我国的非政府公共组织的规模一般比较小, 并且处于发展初期, 相对于企业和政府组织而言, 非政府公共组织人员的福利待遇一般也比较低, 对高素质专业人才缺乏吸引力。由于高素质财务专业人才的匮乏, 业务拓展的能力发展因此而严重受限, 从而导致非政府公共组织的自创收入能力较差, 进而导致组织财务困境的加剧。
2、支出管理的能力较差。
在我国非政府公共组织的支出管理中, 各种支出的界线模糊, 经常出现各项支出, 相互挤占、挪用现象的发生;在分配各项支出时, 不分是重点项目与一般项目, 也不分轻重缓急, 导致不但重点项目没做好, 其他项目也受到了影响;非政府公共组织在办理各项支出的过程中, 不讲究资金的有效利用, 铺张浪费现象严重, 使资源得不到充分的利用等。这些问题的存在, 直接导致了非政府公共组织存在资金利用效率低和发展后劲不足等问题。
3、资金筹措的能力较差。
非政府公共组织在筹集资金时, 由于组织的特殊性质及对财务管理工作的重视程度不足, 财务人员往往忽视了对各种资金来源渠道、筹资方式及其资本成本的深入分析, 因而也就无法结合组织自身的特点以及所筹资金的用途选择适当的筹资渠道和筹资方式, 合理筹集组织发展所需要的资金。由于我国非政府公共组织资金筹措能力较差, 导致相当一部分非政府公共组织资金严重不足。
4、投资决策的能力较差。
由于非政府公共组织的非营利特征, 导致很多人不重视“成本-效益”观念, 在进行项目投资决策时, 往往缺乏对投资项目技术上的可行性和经济上的有效性进行有效的分析论证;没有把资金的安全性放在首位, 忽略了对投资风险的分析、防范和规避;未能结合组织的实际情况确定投资的规模、期限和领域, 一味地贪大求全, 盲目扩大基本建设投资规模, 一旦资金供应出现问题, 必将严重影响非政府公共组织的正常运行。
二、我国非政府公共组织财务困境的解决对策
从非政府公共组织可持续发展的角度来看, 应采取以下相应的对策, 来增强非政府公共组织的财务支持, 促使非政府公共组织走出财务困境。
(一) 纠正财务认识的误区
非政府公共组织要重视财务管理工作, 纠正对财务管理认识上的偏差。在财务管理工作中, 一是要有资金时间价值和投资风险价值的观念。在财务管理实践中, 要综合考虑风险和收益之间的关系, 尽量规避和控制风险, 使风险和收益达到较好的均衡。二是要遵循讲求效率的理财原则。在财务管理工作中, 要不断追求资源的有效使用, 不断提高资金的使用效果和效率。三是不应排斥营利精神和商业行为。由于营利性的管理和某些商业手段对提高非政府公共组织的服务质量和效率大有好处, 为了保证非政府公共组织的有效经营管理, 需要适当地引入营利精神和商业行为。
(二) 提升财务人员的素质
财务工作是非政府公共组织所有工作的基础, 是提高工作质量、提升工作效能的保证。非政府公共组织应结合工作实际, 确实有效地培养和提升财务人员的管理意识、服务意识、大局意识和理财意识, 增强参与预测与决策的能力, 使其发现问题、解决问题时能站在加快非政府公共组织改革与发展的高度, 能够充分发挥非政府公共组织财务工作者必须发挥的信息反馈作用、决策咨询作用、管理中心作用。在提升财务人员素质方面, 一是加强政治思想修养。努力学习政治理论知识, 自觉克服“与己无关”的错误认识, 积极提高政治思想觉悟, 加强自身道德修养, 这是非政府公共组织财务人员做好财务工作的前提。二是强化财经法规观念。在实际工作中, 要求财务机构和财务人员依法设置财务账簿, 建立健全组织内部财务监督制度, 坚持原则, 依法履行岗位职责, 自觉抵制违法乱纪行为。三是加强职业道德教育。加强会计职业道德教育是对非政府公共组织财务管理的一项基本要求, 也是对会计从业人员的一项基本要求, 包括爱岗敬业, 熟悉法规, 依法办事, 客观公正, 搞好服务, 保守秘密等。非政府公共组织必须狠抓会计从业人员的诚信教育, 从而营造出良好的职业道德氛围。四是加强财务业务培训。搞好非政府公共组织财务管理, 要求财务人员必须具备较宽的知识面、娴熟丰富的专业知识和扎实的基本功。非政府公共组织要结合实际, 定期对财会人员进行全方位、多层次的业务培训和指导, 并进行综合考核, 奖优罚劣, 充分调动财务人员爱岗敬业、当家理财的积极性。不断培养其开拓创新意识, 使之适应新时期对财务管理人员提出的特殊要求, 适应非政府公共组织高速发展新形势的需要。
(三) 提高财务的透明度
非政府公共组织财务透明度的提高, 必将促进政府部门、社会公众以及资源提供者等对组织的正常运转实施更为有效的监管, 非政府公共组织的效率和公平性也将会得到更大程度的保障。因此, 非政府公共组织要不断提高其财务信息的透明度和质量。一是要让赞助者、捐赠人、会员充分地了解他们所捐助的资金、资产、交纳的会费等都能被谨慎地, 按资源提供者、会员及捐赠意愿使用, 并且资金的使用过程都有完整的财务记录。只有这样, 才能不断提高组织的知名度和良好的社会声誉, 争取到更多的资金支持。二是要求非政府公共组织建立有效的责任机制, 定期向社会公布相关信息, 主动接受国家审计部门和社会的监督。只有这样, 才能促使非政府公共组织向信息使用者源源不断地发布高质量的信息。三是国家对不按规定发布信息的组织可给予必要的处罚, 甚至可以通过免除非政府公共组织免税权、注销其合法资格的方式进行制裁。
(四) 提高财务管理的能力
非政府公共组织财务管理的主要内容是收入与支出的管理筹资与投资的管理。因此, 提高非政府各个组织的财务管理能力, 应该着重从以下方面入手。
1、不断地扩大自创收入。
非政府公共组织要增强自创收入的能力, 不断地扩大自创收入并加强管理, 是我国非政府公共组织发展的方向。在扩大自创收入方面, 要有效地管理资源、开发资源、整合运用资源。一是扩大公共服务的范围。非政府公共组织的公共服务要走出当地的社区, 走向更广的全国地区, 甚至与世界各地的公民社会组织策略联盟, 回应国际性的公共议题, 争取更多的资源。二是提升自身服务的品质。通过提升公共服务的品质, 获取社会大众的认同与青睐, 并不断地创新服务, 拓展更多的业务, 以此吸引更多的人士、团体、企业捐助更多的经费和资源。三是加强公共宣传的工作。在信息日益发达的社会, 通过舆论和信息引起社会大众对协会组织公共服务事业的注意, 争取社会大众的支持, 以汇集各地的资源, 推动更多的公益活动的开展。
2、有效地加强支出管理。
非政府公共组织的财务支出是指其为组织自身的生存发展和开展业务活动以实现其社会效益而发生的各种资金耗费。非政府公共组织的支出分为项目及活动支出和行政支出。与企业追求经济效益的支出不同, 非政府公共组织的支出所注重的是社会效益。因此, 在支出管理上, 一是要按支出的用途分为项目及活动支出和行政支出并分别进行管理。项目及活动支出的管理应当从社会效益出发, 通过规划与监督, 保证最大限度地实现组织的社会效益。二是行政支出的管理应坚持厉行节约的原则, 尽可能控制行政支出占总支出的比重, 并科学地规范和组织财务管理活动, 合理安排支出的结构, 应当在绝大部分资金用于项目及活动支出的基础上保证必要的行政支出。
3、努力地控制筹资风险。
非政府公共组织进行筹资决策时, 应做好充分、科学的预测, 结合自身的特点, 合理确定筹资规模, 努力规避组织的筹资风险。一是在确保业务工作的顺利、健康开展的同时, 保证资金量的适度, 尽量不多占、枉占甚至浪费宝贵的社会资金。非政府公共组织不应盲目地求大、求全, 在进行科学调研和比较分析之后, 确需负债的, 应结合组织自身实际及偿还能力合理确定负债规模。二是认真分析不同筹资方式的特点及优缺点, 分析不同筹资方式的资本成本及筹资风险大小, 权衡利弊, 选择既能满足业务发展所需, 又能减少资本成本和筹资风险的筹资方式或筹资组合。
4、科学地进行投资决策。
由于非政府公共组织的最终目标是完成其社会使命, 在进行投资活动时, 非政府公共组织要认真进行投资项目的可行性分析, 科学地进行投资决策。一是把资金的安全性放在首位, 严格遵循收益和风险均衡的理财原则。非政府公共组织无论是对外投资还是对内投资, 都要严格规范管理, 尽量规避风险, 使收益和风险达到较好的均衡。二是对投资项目技术上的可行性和经济上的有效性进行分析论证。运用科学的投资决策分析方法计算出投资回收期、净现值等各个财务评价指标, 比较不同项目的优劣, 从而做出正确的投资决策。
参考文献
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【关键词】非政府组织，人力资源管理
伴随着我国经济与行政体制的改革，NGO如雨后春笋般迅速发展。非政府组织数量日益递增，其在弥补市场与政府缺陷方而发挥了不可替代的作用。然而，当前我国非政府组织面临人力资源发展的困境，诸如：人员流动性大、人员老化、内部缺乏系统的人力资源管理制度等，由此带来其运行乏力、效率低下、公信力缺失等问题，致使非政府组织所倡导的目标无法实现。现代社会，人力资源是组织中最具开发前景的资源，如何使组织最大限度地挖掘现有人力资源，完成组织战略目标，是每一个非政府组织都必须思忖的现实问题。
一、NGO人力资源管理相关理论
（一）马斯洛需求层次理论
按照马斯洛的理论，个体成长发展的内在力量是动机。而动机是由多种不同性质的需要所组成，各种需要之间，有先后顺序与高低层次之分；每一层次的需要与满足，将决定个体人格发展的境界或程度。马斯洛认为，人类的需要是分层次的，由低到高。它们是：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、自我实现需求。
（二）双因素理论
双因素理论，又称“激励保健理论（hygiene-motivational factors）”，是激励理论的代表之一，由美国心理学家赫茨伯格于1959年提出。该理论认为引起人们工作动机的因素主要有两个：一是激励因素，二是保健因素。激励因素能够给人们带来满意感，极大地激发员工的工作热情，提高劳动生产效率；保健因素只能消除人们的不满，但不会带来满意感，保健因素如若不能得到满足，则易使员工产生不满情绪、消极怠工，甚至引起罢工等对抗行为。
二、我国NGO人力资源管理面临的困境
（一）人员结构复杂且不合理
非政府组织的人员结构比较复杂，由三部分促成，即从原来行政体系中剥离出来的政府机构工作人员、有酬员工和志愿者。原为政府机构的工作人员，带有较浓的行政色彩，在做事方式和手段上习惯于政府固有思维，缺乏创新精神和工作活力；有酬员工是指非政府组织内职位较固定并领取薪酬的长期工作人员；志愿者是根据需要招募而来为组织免费服务的人员。民政部民间组织服务中心曾经作过统计，目前非政府组织专职人员比例约占60%，退休和兼职人员约占40%；在年龄结构方而：50岁以上的专职人员比例数为52%，30-50岁则为32%，30岁以下的仅占16%；而在学历结构方而：66%的专职人员只具备大专以下学历。这反映出我国目前非政府组织人员在能力、素质以及资历上存在较大问题。
（二）缺乏科学的人才选拔机制
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由上表可知，我国非政府组织志愿者占有较大比重，在招募志愿者过程中，缺乏一套系统的人员招聘机制，存在以下三个问题：一是人员数量庞大，管理困难。非政府组织财政来源主要依靠社会赞助与政府扶持，除支付组织内部雇员薪酬以及项目建设外，缺少人员管理的资金，进而使志愿者管理流于形式。二是专业人才匮乏。由于缺乏有效的人才选拔机制，在人才招聘过程中随意性大，对人员知识、能力、特质以及入职动机的认识了解不足，招聘的人员往往无法满足非政府组织的预期目标。三是人员流动性大。志愿者在完成某一项目后往往会离开组织另寻他路，没有形成系统的人力资源储备机制。
（三）人才流失情况严重
我国NGO组织的人才流失情况明显。2014年由南都公益基金会、壹基金等8家机构联合发起调查并发布的《忆2014年中国公益行业人才发展现状调查》显示，一半以上的离职员工离开公益组织，有高达37. 5%的人员跳槽到企业部门超过一半的离职员工选择离开了公益行业。我国NGO先天不足，后期发展艰难，从业人员报酬低、流动性强。本就缺乏人才的NGO，一旦出现人才流失，在没有充足的人才填补空缺时，组织运转会出现困难。同时，NGO在短期内很难招募到合适的人才，这就增加了NGO组织运行的难度。
（四）缺乏有效的激励机制
我国NGO缺乏一套高效的激励机制，物质激励和精神激励都需加强。主要表现在：第一，薪酬水平低。据2010年《中国公益人才发展现状及需求调研报告》显示，非政府组织从业者薪资收入在5000元以下的约占90%，2000到3000元段最为集中，无固定收入和月薪在1000元以下的占到18.4%。根据马斯洛需要层次理论可知，物质需要是人类实现更高层次需要的基础，如果最基本的物质需要无法满足，员工的工作积极性将会逐渐消退。第二，精神激励不足。目前非政府组织中，志愿者完成了大量的事务，但实际上志愿者并未得到应有的认可。长此以往，必然使得志愿者的社会理想无法实现，降低其积极性。第三，人员绩效考核执行不力。缺少考核的动机、相应资金支持、考核指标设计难度大及指标体系的不完善，都使得考核层层受阻。
三、解决我国NGO人力资源管理困境的思路
（一）加大政府扶持力度，提升NGO社会地位
首先，政府要转变观念、深化认识。重视非政府组织的作用，加大财政转移支付力度。要将非政府组织培育发展资金列入财政预算，设立非政府组织发展基金，彻底解决非政府组织人力资源管理资金投入短缺问题。其次，建立有效的合作、引导机制。通过公开招标、政府购买公共服务等方式。一方面可以拓宽非政府组织的资金来源渠道；另一方面可以引导同行业非政府组织展开合理竞争，促进非政府组织内部各项机制的不断改进与完善。
（二）建立健全人才选拔机制
首先，转变认识，树立人才观念。NGO要充分认识到人才在实现非政府组织目标、完成社会使命方面的关键性作用，尊重人才、珍惜人才。其次，建立規范精细的人员选拔标准。深入分析岗位和人员规划，按照人岗匹配原则选拔人员，明确招聘程序，除传统笔试外，在面试过程中可运用非结构化面试、情景模拟、人格测试等方法。最后，建立与高校人才联动机制。NGO在人员选拔过程中，可以利用其公益性，积极深入高校。一方面，在校大学生普遍具有良好的素质、思想觉悟高、另一方面，在招聘过程中，可以扩大非政府组织在高校的知名度，有利于后续人才的储备。
（三）建设实现自我价值观的组织文化
首先，要通过倡导组织文化，设定组织目标将个体凝聚起来。以组织行为带动和约束个体行为，唤起个体成员的责任感、使命感和认同感，使成员感受到自身的价值。其次，NGO应为员工提供学习和晋升的平台与空间，帮助员工实现自我价值。组织应为员工提供多维、完整的学习培训体系，如外部培训、内部培训、参观学习、交流互访、团队沟通等等。最后，组织应注意与员工的交流沟通，找到对个人和组织相得益彰的方向，然后赋予责任，鼓励与组织共成长、同命运，提高组织成员的成才率。
（一）建立科学有效的激励机制
美国哈佛大学的詹姆斯教授在多年研究的基础上指出：如果没有激励，一个人的能力发挥将仅为20%-30%，如果施以适当的激励，将通过其自身努力使能力发挥出80%、90%。首先，规范非政府组织登记制度。加快非政府组织立法工作，规范登记注册程序，利于扩大非政府组织影响力。其次，建立合理的分类激励制度。根据赫兹伯格的“双因素理论”，在激励方式上应当有所区别。对于有酬员工，建立起合理的薪酬体系，保证其基本的物质需要，即激发其积极性的“激励因素”，保证其社交、安全需要；对于志愿者，可以采取诸如用组织文化去内化人心、颁发工作证明与荣誉证书，向政府部门推举优秀人员如劳动模范、爱心模范等激励举措。最后，规范绩效考核。全面转变观念，重视绩效考核，加大在绩效考核上的财政投入，建立科学的绩效考核指标体系与方法，使得绩效考核真正落到实处。
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目录
第一章 总则 第二章 登记和备案 第三章 活动规范 第四章 便利措施 第五章 监督管理 第六章 法律责任 第七章 附则 第一章 总则
第一条 为了规范、引导境外非政府组织在中国境内的活动，保障其合法权益，促进交流与合作，制定本法。
第二条 境外非政府组织在中国境内开展活动适用本法。
本法所称境外非政府组织，是指在境外合法成立的基金会、社会团体、智库机构等非营利、非政府的社会组织。
第三条境外非政府组织依照本法可以在经济、教育、科技、文化、卫生、体育、环保等领域和济困、救灾等方面开展有利于公益事业发展的活动。
第四条 境外非政府组织在中国境内依法开展活动，受法律保护。
第五条境外非政府组织在中国境内开展活动应当遵守中国法律，不得危害中国的国家统一、安全和民族团结，不得损害中国国家利益、社会公共利益和公民、法人以及其他组织的合法权益。
境外非政府组织在中国境内不得从事或者资助营利性活动、政治活动，不得非法从事或者资助宗教活动。
第六条 国务院公安部门和省级人民政府公安机关，是境外非政府组织在中国境内开展活动的登记管理机关。
国务院有关部门和单位、省级人民政府有关部门和单位，是境外非政府组织在中国境内开展活动的相应业务主管单位。
第七条 县级以上人民政府公安机关和有关部门在各自职责范围内对境外非政府组织在中国境内开展活动依法实施监督管理、提供服务。
国家建立境外非政府组织监督管理工作协调机制，负责研究、协调、解决境外非政府组织在中国境内开展活动监督管理和服务便利中的重大问题。
第八条 国家对为中国公益事业发展做出突出贡献的境外非政府组织给予表彰。
第二章 登记和备案
第九条境外非政府组织在中国境内开展活动，应当依法登记设立代表机构；未登记设立代表机构需要在中国境内开展临时活动的，应当依法备案。
境外非政府组织未登记设立代表机构、开展临时活动未经备案的，不得在中国境内开展或者变相开展活动，不得委托、资助或者变相委托、资助中国境内任何单位和个人在中国境内开展活动。
第十条 境外非政府组织符合下列条件，根据业务范围、活动地域和开展活动的需要，可以申请在中国境内登记设立代表机构：
（一）在境外合法成立；
（二）能够独立承担民事责任；
（三）章程规定的宗旨和业务范围有利于公益事业发展；
（四）在境外存续二年以上并实质性开展活动；
（五）法律、行政法规规定的其他条件。
第十一条 境外非政府组织申请登记设立代表机构，应当经业务主管单位同意。
业务主管单位的名录由国务院公安部门和省级人民政府公安机关会同有关部门公布。
第十二条境外非政府组织应当自业务主管单位同意之日起三十日内，向登记管理机关申请设立代表机构登记。申请设立代表机构登记，应当向登记管理机关提交下列文件、材料：
（一）申请书；
（二）符合本法第十条规定的证明文件、材料；
（三）拟设代表机构首席代表的身份证明、简历及其无犯罪记录证明材料或者声明；
（四）拟设代表机构的住所证明材料；
（五）资金来源证明材料；
（六）业务主管单位的同意文件；
（七）法律、行政法规规定的其他文件、材料。登记管理机关审查境外非政府组织代表机构设立申请，根据需要可以组织专家进行评估。
登记管理机关应当自受理申请之日起六十日内作出准予登记或者不予登记的决定。
第十三条 对准予登记的境外非政府组织代表机构，登记管理机关发给登记证书，并向社会公告。登记事项包括：
（一）名称；
（二）住所；
（三）业务范围；
（四）活动地域；
（五）首席代表；
（六）业务主管单位。
境外非政府组织代表机构凭登记证书依法办理税务登记，刻制印章，在中国境内的银行开立银行账户，并将税务登记证件复印件、印章式样以及银行账户报登记管理机关备案。
第十四条 境外非政府组织代表机构需要变更登记事项的，应当自业务主管单位同意之日起三十日内，向登记管理机关申请变更登记。
第十五条 有下列情形之一的，境外非政府组织代表机构由登记管理机关注销登记，并向社会公告：
（一）境外非政府组织撤销代表机构的；
（二）境外非政府组织终止的；
（三）境外非政府组织代表机构依法被撤销登记或者吊销登记证书的；
（四）由于其他原因终止的。
境外非政府组织代表机构注销登记后，设立该代表机构的境外非政府组织应当妥善办理善后事宜。境外非政府组织代表机构不具有法人资格，涉及相关法律责任的，由该境外非政府组织承担。
第十六条 境外非政府组织未在中国境内设立代表机构，在中国境内开展临时活动的，应当与中国的国家机关、人民团体、事业单位、社会组织（以下称中方合作单位）合作进行。
第十七条 境外非政府组织开展临时活动，中方合作单位应当按照国家规定办理审批手续，并在开展临时活动十五日前向其所在地的登记管理机关备案。备案应当提交下列文件、材料：
（一）境外非政府组织合法成立的证明文件、材料；
（二）境外非政府组织与中方合作单位的书面协议；
（三）临时活动的名称、宗旨、地域和期限等相关材料；
（四）项目经费、资金来源证明材料及中方合作单位的银行账户；
（五）中方合作单位获得批准的文件；
（六）法律、行政法规规定的其他文件、材料。在赈灾、救援等紧急情况下，需要开展临时活动的，备案时间不受前款规定的限制。
临时活动期限不超过一年，确实需要延长期限的，应当重新备案。
登记管理机关认为备案的临时活动不符合本法第五条规定的，应当及时通知中方合作单位停止临时活动。
第三章 活动规范
第十八条 境外非政府组织代表机构应当以登记的名称，在登记的业务范围和活动地域内开展活动。
境外非政府组织不得在中国境内设立分支机构，国务院另有规定的除外。
第十九条 境外非政府组织代表机构应当于每年12月31日前将包含项目实施、资金使用等内容的下一年度活动计划报业务主管单位，业务主管单位同意后十日内报登记管理机关备案。特殊情况下需要调整活动计划的，应当及时向登记管理机关备案。
第二十条 境外非政府组织在中国境内开展活动不得对中方合作单位、受益人附加违反中国法律法规的条件。
第二十一条 境外非政府组织在中国境内活动资金包括：
（一）境外合法来源的资金；
（二）中国境内的银行存款利息；
（三）中国境内合法取得的其他资金。
境外非政府组织在中国境内活动不得取得或者使用前款规定以外的资金。
境外非政府组织及其代表机构不得在中国境内进行募捐。
第二十二条 设立代表机构的境外非政府组织应当通过代表机构在登记管理机关备案的银行账户管理用于中国境内的资金。
开展临时活动的境外非政府组织应当通过中方合作单位的银行账户管理用于中国境内的资金，实行单独记账，专款专用。
未经前两款规定的银行账户，境外非政府组织、中方合作单位和个人不得以其他任何形式在中国境内进行项目活动资金的收付。
第二十三条 境外非政府组织应当按照代表机构登记的业务范围、活动地域或者与中方合作单位协议的约定使用资金。
第二十四条境外非政府组织代表机构应当执行中国统一的会计制度，聘请具有中国会计从业资格的会计人员依法进行会计核算。财务会计报告应当经中国境内会计师事务所审计。
第二十五条 境外非政府组织在中国境内开展活动，应当按照中国有关外汇管理的规定办理外汇收支。
第二十六条 境外非政府组织代表机构应当依法办理税务登记、纳税申报和税款缴纳等事项。
第二十七条境外非政府组织代表机构在中国境内聘用工作人员应当遵守法律、行政法规，并将聘用的工作人员信息报业务主管单位和登记管理机关备案。
第二十八条 境外非政府组织代表机构、开展临时活动的境外非政府组织不得在中国境内发展会员，国务院另有规定的除外。
第二十九条 境外非政府组织代表机构应当设一名首席代表，可以根据业务需要设一至三名代表。
有下列情形之一的，不得担任首席代表、代表：
（一）无民事行为能力或者限制民事行为能力的；
（二）有犯罪记录的；
（三）依法被撤销登记、吊销登记证书的代表机构的首席代表、代表，自被撤销、吊销之日起未逾五年的；
（四）法律、行政法规规定的其他情形。
第三十条 开展临时活动的境外非政府组织，应当以经备案的名称开展活动。
境外非政府组织、中方合作单位应当于临时活动结束后三十日内将活动情况、资金使用情况等书面报送登记管理机关。
第三十一条境外非政府组织代表机构应当于每年1月31日前向业务主管单位报送上一年度工作报告，经业务主管单位出具意见后，于3月31日前报送登记管理机关，接受年度检查。
年度工作报告应当包括经审计的财务会计报告、开展活动的情况以及人员和机构变动的情况等内容。
境外非政府组织代表机构应当将年度工作报告在登记管理机关统一的网站上向社会公开。
第三十二条中国境内任何单位和个人不得接受未登记代表机构、开展临时活动未经备案的境外非政府组织的委托、资助，代理或者变相代理境外非政府组织在中国境内开展活动。第四章 便利措施
第三十三条 国家保障和支持境外非政府组织在中国境内依法开展活动。各级人民政府有关部门应当为境外非政府组织在中国境内依法开展活动提供必要的便利和服务。
第三十四条 国务院公安部门和省级人民政府公安机关会同有关部门制定境外非政府组织活动领域和项目目录，公布业务主管单位名录，为境外非政府组织开展活动提供指引。
第三十五条 县级以上人民政府有关部门应当依法为境外非政府组织提供政策咨询、活动指导服务。
登记管理机关应当通过统一的网站，公布境外非政府组织申请设立代表机构以及开展临时活动备案的程序，供境外非政府组织查询。
第三十六条 境外非政府组织代表机构依法享受税收优惠等政策。
第三十七条 对境外非政府组织代表机构进行年度检查不得收取费用。
第三十八条 境外非政府组织代表机构首席代表和代表中的境外人员，可以凭登记证书、代表证明文件等依法办理就业等工作手续。
第五章 监督管理
第三十九条 境外非政府组织在中国境内开展活动，应当接受公安机关、有关部门和业务主管单位的监督管理。
第四十条 业务主管单位负责对境外非政府组织设立代表机构、变更登记事项、年度工作报告提出意见，指导、监督境外非政府组织及其代表机构依法开展活动，协助公安机关等部门查处境外非政府组织及其代表机构的违法行为。
第四十一条 公安机关负责境外非政府组织代表机构的登记、年度检查，境外非政府组织临时活动的备案，对境外非政府组织及其代表机构的违法行为进行查处。
公安机关履行监督管理职责，发现涉嫌违反本法规定行为的，可以依法采取下列措施：
（一）约谈境外非政府组织代表机构的首席代表以及其他负责人；
（二）进入境外非政府组织在中国境内的住所、活动场所进行现场检查；
（三）询问与被调查事件有关的单位和个人，要求其对与被调查事件有关的事项作出说明；
（四）查阅、复制与被调查事件有关的文件、资料，对可能被转移、销毁、隐匿或者篡改的文件、资料予以封存；
（五）查封或者扣押涉嫌违法活动的场所、设施或者财物。
第四十二条 公安机关可以查询与被调查事件有关的单位和个人的银行账户，有关金融机构、金融监督管理机构应当予以配合。对涉嫌违法活动的银行账户 资金，经设区的市级以上人民政府公安机关负责人批准，可以提请人民法院依法冻结；对涉嫌犯罪的银行账户资金，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定采取 冻结措施。
第四十三条 国家安全、外交外事、财政、金融监督管理、海关、税务、外国专家等部门按照各自职责对境外非政府组织及其代表机构依法实施监督管理。
第四十四条 国务院反洗钱行政主管部门依法对境外非政府组织代表机构、中方合作单位以及接受境外非政府组织资金的中国境内单位和个人开立、使用银行账户过程中遵守反洗钱和反恐怖主义融资法律规定的情况进行监督管理。
第六章 法律责任
第四十五条 境外非政府组织代表机构、开展临时活动的境外非政府组织或者中方合作单位有下列情形之一的，由设区的市级以上人民政府公安机关给予警告或者责令限期停止活动；没收非法财物和违法所得；情节严重的，由登记管理机关吊销登记证书、取缔临时活动：
（一）未按照规定办理变更登记、备案相关事项的；
（二）未按照登记或者备案的名称、业务范围、活动地域开展活动的；
（三）从事、资助营利性活动，进行募捐或者违反规定发展会员的；
（四）违反规定取得、使用资金，未按照规定开立、使用银行账户或者进行会计核算的；
（五）未按照规定报送年度活动计划、报送或者公开年度工作报告的；
（六）拒不接受或者不按照规定接受监督检查的。境外非政府组织代表机构、开展临时活动的境外非政府组织或者中方合作单位以提供虚假材料等非法手段，取得代表机构登记证书或者进行临时活动备案的，或者有伪造、变造、买卖、出租、出借登记证书、印章行为的，依照前款规定处罚。
第四十六条 有下列情形之一的，由设区的市级以上人民政府公安机关予以取缔或者责令停止违法行为；没收非法财物和违法所得；对直接责任人员给予警告，情节严重的，处十日以下拘留：
（一）未经登记、备案，以境外非政府组织代表机构、境外非政府组织名义开展活动的；
（二）被撤销登记、吊销登记证书或者注销登记后以境外非政府组织代表机构名义开展活动的；
（三）境外非政府组织临时活动期限届满或者临时活动被取缔后在中国境内开展活动的；
（四）境外非政府组织未登记代表机构、临时活动未备案，委托、资助中国境内单位和个人在中国境内开展活动的。中国境内单位和个人明知境外非政府组织未登记代表机构、临时活动未备案，与其合作的，或者接受其委托、资助，代理或者变相代理其开展活动、进行项目活动资金收付的，依照前款规定处罚。
第四十七条 境外非政府组织、境外非政府组织代表机构有下列情形之一的，由登记管理机关吊销登记证书或者取缔临时活动；尚不构成犯罪的，由设区的市级以上人民政府公安机关对直接责任人员处十五日以下拘留：
（一）煽动抗拒法律、法规实施的；
（二）非法获取国家秘密的；
（三）造谣、诽谤或者发表、传播其他有害信息，危害国家安全或者损害国家利益的；
（四）从事或者资助政治活动，非法从事或者资助宗教活动的；
（五）有其他危害国家安全、损害国家利益或者社会公共利益情形的。
境外非政府组织、境外非政府组织代表机构有分裂国家、破坏国家统一、颠覆国家政权等犯罪行为的，由登记管理机关依照前款规定处罚，对直接责任人员依法追究刑事责任。
第四十八条 境外非政府组织、境外非政府组织代表机构违反本法规定被撤销登记、吊销登记证书或者临时活动被取缔的，自被撤销、吊销、取缔之日起五年内，不得在中国境内再设立代表机构或者开展临时活动。
未登记代表机构或者临时活动未备案开展活动的境外非政府组织，自活动被取缔之日起五年内，不得在中国境内再设立代表机构或者开展临时活动。
有本法第四十七条规定情形之一的境外非政府组织，国务院公安部门可以将其列入不受欢迎的名单，不得在中国境内再设立代表机构或者开展临时活动。
第四十九条 境外非政府组织代表机构被责令限期停止活动的，由登记管理机关封存其登记证书、印章和财务凭证。对被撤销登记、吊销登记证书的，由登记管理机关收缴其登记证书、印章并公告作废。
第五十条 境外人员违反本法规定的，有关机关可以依法限期出境、遣送出境或者驱逐出境。
第五十一条 公安机关、有关部门和业务主管单位及其工作人员在境外非政府组织监督管理工作中，不履行职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法追究法律责任。
第五十二条 违反本法规定，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章 附则
第五十三条 境外学校、医院、自然科学和工程技术的研究机构或者学术组织与境内学校、医院、自然科学和工程技术的研究机构或者学术组织开展交流合作，按照国家有关规定办理。
前款规定的境外学校、医院、机构和组织在中国境内的活动违反本法第五条规定的，依法追究法律责任。
【发布文号】国家发展和改革委员会令第28号 【发布日期】2005-02-28 【生效日期】2005-03-01 【失效日期】
【所属类别】国家法律法规
【文件来源】法律图书馆新法规速递
国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法
(国家发展和改革委员会令第28号)
《国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》业经国家发展和改革委员会主任办公会讨论通过，现予以发布，自二○○五年三月一日起施行。
国家发展和改革委员会
二○○五年二月二十八日
国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法
第一章 总 则
第一条 为加强国际金融组织和外国政府贷款（以下简称国外贷款）投资项目管理，提高国外贷款使用效益，根据《 国务院关于投资体制改革的决定》和国家有关外债管理规定，制定本办法。
第二条 借用世界银行、亚洲开发银行、国际农业发展基金会等国际金融组织贷款和外国政府贷款及与贷款混合使用的赠款、联合融资等投资项目的管理，适用本办法。
第三条 境内企业、机构、团体均可申请借用国外贷款。
第四条 国外贷款属于国家主权外债，按照政府投资资金进行管理。国外贷款主要用于公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区经济和社会发展。
第二章 国外贷款备选项目规划
第五条 国外贷款备选项目规划是项目对外开展工作的依据。借用国外贷款的项目必须纳入国外贷款备选项目规划。
未纳入国外贷款备选项目规划的项目，国务院各有关部门、地方各级政府和项目用款单位不得向国际金融组织或外国政府等国外贷款机构正式提出贷款申请。
第六条 国务院发展改革部门按照国民经济和社会发展规划、产业政策、外债管理及国外贷款使用原则和要求，编制国外贷款备选项目规划，并据此制定、下达项目签约计划。
世界银行、亚洲开发银行贷款和日本政府日元贷款备选项目规划由国务院发展改革部门提出，商国务院财政部门后报国务院批准。
第七条 国务院行业主管部门、省级发展改革部门、计划单列企业集团和中央管理企业向国务院发展改革部门申报纳入国外贷款规划的备选项目。
国务院行业主管部门申报的项目，由地方政府安排配套资金、承担贷款偿还责任或提供贷款担保的，应当同时出具省级发展改革部门及有关部门意见。
第八条 申报纳入国外贷款规划的备选项目材料包括以下内容：
（一）项目简要情况；
（二）项目建设必要性；
（三）拟申请借用国外贷款的类别或国别；
（四）贷款金额及用途；
（五）贷款偿还责任。
第九条 已纳入国际金融组织贷款、日本政府日元贷款备选项目规划的项目，如需调整贷款来源或撤销贷款的，应当将调整内容按照本办法第七条规定的程序报国务院发展改革部门。
纳入其他外国政府贷款备选项目规划的项目，如需调整贷款来源的，应当将调整内容在项目资金申请报告审批阶段一并报批。
第十条 原批准使用其他资金的项目，拟申请转用国外贷款；或已批准使用国外贷款的项目，拟申请转用其他资金的，应当按照本办法第七条规定的程序报国务院发展改革部门。
第十一条 国务院发展改革部门、省级发展改革部门参与项目的有关对外工作，指导和督促国外贷款规划及项目签约计划的落实。
第十二条 纳入国外贷款备选项目规划的项目，应当区别不同情况履行审批、核准或备案手续：
（一）由中央统借统还的项目，按照中央政府直接投资项目进行管理，其项目建议书、可行性研究报告由国务院发展改革部门审批或审核后报国务院审批。
（二）由省级政府负责偿还或提供还款担保的项目，按照省级政府直接投资项目进行管理，其项目审批权限，按国务院及国务院发展改革部门的有关规定执行。除应当报国务院及国务院发展改革部门审批的项目外，其他项目的可行性研究报告均由省级发展改革部门审批，审批权限不得下放。
（三）由项目用款单位自行偿还且不需政府担保的项目，参照《政府核准的投资项目目录》规定办理：凡《政府核准的投资项目目录》所列的项目，其项目申请报告分别由省级发展改革部门、国务院发展改革部门核准，或由国务院发展改革部门审核后报国务院核准；《政府核准的投资项目目录》之外的项目，报项目所在地省级发展改革部门备案。
第三章 项目资金申请报告
第十三条 项目纳入国外贷款备选项目规划并完成审批、核准或备案手续后，项目用款单位须向所在地省级发展改革部门提出项目资金申请报告。
项目资金申请报告由省级发展改革部门初审后，报国务院发展改革部门审批。
国务院行业主管部门、计划单列企业集团和中央管理企业的项目资金申请报告，直接报国务院发展改革部门审批。
第十四条 由国务院及国务院发展改革部门审批的项目可行性研究报告，可行性研究报告中应当包括项目资金申请报告内容，不再单独审批项目资金申请报告。
第十五条 项目资金申请报告应当具备以下内容：
（一）项目概况，包括项目建设规模及内容、总投资、资本金、国外贷款及其他资金、项目业主、项目执行机构、项目建设期；
（二）国外贷款来源及条件，包括国外贷款机构或贷款国别、还款期、宽限期、利率、承诺费等；
（三）项目对外工作进展情况；
（四）贷款使用范围，包括贷款用于土建、设备、材料、咨询和培训等的资金安排；
（五）设备和材料采购清单及采购方式，包括主要设备和材料规格、数量、单价；
（六）经济分析和财务评价结论；
（七）贷款偿还及担保责任、还款资金来源及还款计划。
第十六条 项目资金申请报告应当附以下文件：
（一）项目批准文件（项目可行性研究报告批准文件、项目申请报告核准文件或项目备案文件）。
（二）国际金融组织和日本国际协力银行贷款项目，提供国外贷款机构对项目的评估报告。
（三）国务院行业主管部门提出项目资金申请报告时，如项目需地方政府安排配套资金、承担贷款偿还责任或提供贷款担保的，出具省级发展改革部门及有关部门意见。
（四）申请使用限制性采购的国外贷款项目，出具对国外贷款条件、国内外采购比例、设备价格等比选结果报告。
第十七条 国务院发展改革部门审批项目资金申请报告的条件是：
（一）符合国家利用国外贷款的政策及使用规定；
（二）符合国外贷款备选项目规划；
（三）项目已按规定履行审批、核准或备案手续；
（四）国外贷款偿还和担保责任明确，还款资金来源及还款计划落实；
（五）国外贷款机构对项目贷款已初步承诺。
第十八条 项目资金申请报告批准后，项目建设内容、贷款金额及用途等发生变化的，须按本办法第十三条规定的程序将调整方案报国务院发展改革部门批准。
第十九条 国务院及国务院发展改革部门对项目可行性研究报告或资金申请报告的批准文件，是对外谈判、签约和对内办理转贷生效、外债登记、招标采购和免税手续的依据。
第二十条 未经国务院及国务院发展改革部门审批可行性研究报告或资金申请报告的项目，有关部门和单位不得对外签署贷款协定、协议和合同，外汇管理、税务、海关等部门及银行不予办理相关手续。
第二十一条 项目资金申请报告自批准之日起两年内，项目未签订国外贷款转贷协议的，该批准文件自动失效。
第四章 项目实施管理
第二十二条 国务院发展改革部门、省级发展改革部门指导和协调项目实施工作，监督有关招投标活动。
第二十三条 国外贷款项目出现余款时，项目用款单位应当及时办理有关余款取消手续，并按本办法第十三条规定的程序抄报国务院发展改革部门。
如将余款继续用于完善原项目建设的，应当参照项目资金申请报告的要求，编制余款使用方案，并按本办法第十三条规定的程序报国务院发展改革部门批准。
第二十四条 负责将国外贷款进行转贷的转贷机构，应当根据国务院及国务院发展改革部门对项目可行性研究报告或资金申请报告的批准文件，对项目的国外贷款进行转贷，并于每年六月底和十二月底向国务院发展改革部门报送国外贷款支付和偿还情况。
由各级政府负责偿还国外贷款或提供还款担保的项目，转贷机构原则上应当按贷款方提供的贷款条件进行转贷。如以规避外债风险为目的需对上述项目转贷条件进行调整的，转贷机构应当事先征得国务院发展改革部门同意。
第二十五条 项目用款单位要依法履行国外贷款偿还责任，及时进行外债登记，加强国外贷款债务风险管理。
项目用款单位要建立项目信息反馈制度，并于每年六月底和十二月底向批准项目的发展改革部门提交项目进度报告。
第二十六条 国务院发展改革部门应当对项目实施情况和省级发展改革部门批准及管理项目情况进行监督检查，并对查实的问题提出处理意见。
第二十七条 为确保对外还款，防止逃废债务，尚未偿还全部国外贷款的项目用款单位，在进行资产重组、产权变更或破产申请前，应当事先征得转贷机构对剩余债务偿还安排的书面认可，落实还贷责任，并将有关结果抄报国务院发展改革部门。
第五章 附 则
第二十八条 省级发展改革部门依据本办法的规定，制定相应的管理办法。
第二十九条 本办法由国家发展改革委负责解释。
第三十条 本办法自2005年3月1日起施行。此前有关国外贷款投资项目管理的规章和其他规范性文件，与本办法不一致的，按本办法规定执行。
【文件来源】国家发展和改革委员会
江西省国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法
(赣发改外资字[2005]929号)
各设区市发展和改革委员会、省直有关部门：
为加强我省国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理，提高国外贷款使用效益，根据《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)和《国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》(国家发展和改革委员会令第28号)有关精神，结合我省实际，我委制定了《江西省国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》。现印发给你们，请遵照执行。
附件：江西省国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法
二○○五年八月二十六日
江西省国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法
第一章 总 则
第一条第一条 为加强全省国际金融组织和外国政府贷款(以下简称国外贷款)投资项目管理，提高国外贷款使用效益，防范外债风险，根据《 国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》(国家发展和改革委员会第28号令)和国家有关外债管理规定，制定本办法。
第二条第二条 借用世界银行、亚洲开发银行、国际农业发展基金等国际金融组织贷款和外国政府贷款及与贷款混合使用的赠款、联合融资等投资项目的管理，适用于本办法。
第三条第三条 江西省境内企业、机构、团体(简称“项目单位”)均可申请借用国外贷款。
第四条第四条 国外贷款属于国家主权外债，按照政府投资资金进行管理。国外贷款主要用于公益性和公共基础设施建设。使用国外贷款应结合国民经济和社会发展规划、产业政策、国外贷款的投向，积极、合理、有效使用。
第二章 国外贷款备选项目规划
第五条第五条 借用国外贷款的项目必须纳入国家国外贷款备选项目规划。未列入国家国外贷款规划的项目，各级政府、各部门和项目单位不得对国际金融组织或外国政府等国外贷款机构正式提出贷款申请。
经国家批准的国外贷款备选项目规划和项目签约计划，由江西省发展和改革委员会(简称“省发改委”)转发相关部门或项目单位。
第六条第六条 省发改委负责全省国外贷款备选项目规划的申报工作。各设区市发展和改革委员会(简称“设区市发改委”)、省政府行业主管部门、省属企业集团和计划单列企业集团根据本办法规定向省发改委提出申报纳入国外贷款备选项目的申请。
省政府行业主管部门、省属企业集团和计划单列企业集团向省发改委提出申报国外贷款备选项目的申请时，应征求省级财政部门的意见，其中，由设区市政府安排配套资金、承担贷款偿还责任或提供贷款担保的，还应同时出具设区市发改委和有关部门的意见。各设区市发改委向省发改委提出申报国外贷款备选项目的申请时，应出具同级财政部门的意见。
第七条第七条 省发改委根据全省国民经济和社会发展规划、产业政策、全省国外贷款备选项目申请情况和国家借用国外贷款的相关规定，向国家发展和改革委员会(简称“国家发改委”)申报纳入国家国外贷款规划的备选项目。
国务院行业主管部门申报的国外贷款规划的备选项目，要求由地方政府提供配套资金、承担贷款偿还责任或提供担保的，省行业主管部门或项目单位在提出项目前，应商省发改委及省相关部门并出具意见。
第八条第八条 申报纳入国外贷款规划的备选项目材料包括以下内容：
(一)项目简要情况；
(二)项目建设必要性；
(三)拟申请借用国外贷款的类别或国别；
(四)贷款金额及用途；
(五)贷款偿还责任。
第九条第九条 已纳入国际金融组织贷款、日本政府日元贷款备选项目规划的项目，如需调整贷款来源或撤销贷款的，需按本办法第六条、第七条规定的程序经省发改委审核后报国家发改委。
纳入其他外国政府贷款备选项目规划的项目，如需调整贷款来源的，应当将调整内容在项目资金申请报告审批阶段一并报批。
第十条第十条 原批准使用其他资金的项目，拟申请转用国外贷款；或已批准使用国外贷款的项目，拟申请转用其他资金的，应当按照本办法第六条、第七条规定的程序经省发改委审核后报国家发改委。
第十一条第十一条 省发改委、设区市发改委参与项目的有关对外工作，指导和督促国外贷款规划及项目签约计划的落实。
第十二条第十二条 纳入国外贷款备选项目规划的项目，应当区别不同情况履行审批、核准或备案手续：
(一)由中央统借统还的项目，按照中央政府直接投资项目进行管理，其项目建议书、可行性研究报告由省发改委转报国家发改委审核或审批。
(二)由省级政府负责偿还或提供还款担保的项目，按照省级政府直接投资项目进行管理，其项目审批权限，按国务院及国家发改委的有关规定执行。其可行性研究报告分别由省发改委审批或转报国家发改委审批，其中重大项目省发改委还应当审批其项目建议书。
(三)由项目用款单位自行偿还且不需政府担保的项目，参照《政府核准的投资项目目录》规定办理：凡《政府核准的投资项目目录》所列项目，其项目申请报告分别由省发改委核准或转报国家发改委核准；《政府核准的投资项目目录》之外的项目，报省发改委办理备案手续。
第十三条第十三条 由省发改委审批、核准或备案的国外贷款项目，省发改委在批准文件中应明确项目已纳入国家XXXX年利用国外贷款备选项目规划第X批计划，抄报国家发改委，同时抄送省级财政部门。
第十四条第十四条 国家规定要进行比选工作的外国政府贷款项目，在项目履行审批、核准或备案手续前，省发改委组织项目单位确定比选小组，对国外贷款条件、国内外采购比例、设备价格等进行比选工作，编制项目贷款比选报告。
第三章 项目资金申请报告
第十五条第十五条 项目纳入国外贷款备选项目规划并完成审批、核准或备案手续后，应及时向所在地的设区市发改委或省发改委提出项目资金申请报告，省发改委初审后，报国家发改委审批。
由国务院及国家发改委审批的项目可行性研究报告，可行性研究报告中应当包括项目资金申请报告内容，不再单独报批项目资金申请报告。
第十六条第十六条 项目资金申请报告应当具备以下内容：
(一)项目概况，包括项目建设规模及内容、总投资、资本金、国外贷款及其他资金、项目业主、项目执行机构、项目建设期等；
(二)国外贷款来源及条件，包括国外贷款机构或贷款国别、还款期、宽限期、利率、承诺费等；
(三)项目对外工作进展情况；
(四)国外贷款使用范围，包括贷款用于土建、设备、材料、咨询和培训等的资金安排；
(五)设备和材料采购清单及采购方式，包括主要设备和材料的规格、数量、单价；
(六)经济分析和财务评价结论；
(七)贷款偿还及担保责任、还款资金来源及还款计划。
第十七条第十七条 项目资金申请报告应当附以下文件：
(一)项目批准文件(项目可行性研究报告批准文件、项目申请报告核准文件或项目备案文件)。
(二)国际金融组织和日本国际协力银行贷款项目，提供国外贷款机构对项目的评估报告(中英文本)。
(三)申请使用限制性采购的国外贷款项目，出具国外贷款条件、国内外采购比例、设备价格等内容的比选结果报告。
第十八条第十八条 省发改委初审项目资金申请报告的条件是：
(一)符合国家及省利用国外贷款的政策及使用规定；
(二)己纳入国家国外贷款备选项目规划；
(三)项目己按规定履行审批、核准或备案手续；
(四)国外贷款偿还和担保责任明确，还款资金来源及还款计划落实；
(五)国外贷款机构对项目贷款己初步承诺。
第十九条第十九条 项目资金申请报告经国家发改委批准后，项目建设内容、贷款金额及用途发生变化的，须按本办法第十五条规定的程序将调整方案报省发改委初审后报国家发改委批准。
第二十条第二十条 国家对项目可行性研究报告或项目资金申请报告的批准文件，是对外谈判、签约和对内办理转贷生效、外债登记、招标采购和免税手续的依据。
未经国务院或国家发改委审批项目可行性研究报告或项目资金申请报告的项目，有关部门和单位不得对外签署贷款协定、协议和合同，外汇管理、税务、海关等部门及银行不予办理相关手续。
第二十一条第二十一条 经国家发改委批准的项目资金申请报告，自批准之日起两年内项目未签订国外贷款转贷协议的，该项目资金申请报告批准文件自动失效。
第四章 项目实施管理
第二十二条第二十二条 省发改委、设区市发改委指导和协调项目实施工作，监督有关招投标活动。
第二十三条第二十三条 国外贷款项目出现余额时，项目用款单位应当及时办理有关余款取消手续，并按本办法第十五条规定的程序经省发改委初审后报国家发改委。
如将余款继续用于完善原项目建设的，应当参照项目资金申请报告的要求，编制余款使用方案，并按本办法第十五条规定的程序经省发改委初审后报国家发改委批准。
第二十四条第二十四条 国外贷款协议签署后，项目用款单位应当按照规定及时与国内转贷机构签署转贷协议。
第二十五条第二十五条 享受免征进口关税和进口环节增值税的国外贷款项目，在国外贷款转贷协议生效后，项目单位应当按照有关规定，向省发改委或国家发改委提出办理项目免税确认书的申请。
第二十六条第二十六条 项目用款单位应当依法履行国外贷款偿还责任，及时进行外债登记，加强国外贷款债务风险管理。各级发改委（发展计划委、计委）要加强对国外贷款借、用、还的统筹管理。
为确保对外还款，防止逃废债务，尚未偿还全部国外贷款的项目用款单位，在进行资产重组、产权变更或破产申请前，应当事先征得转贷机构对剩余债务偿还安排的书面认可，落实还贷责任，并将有关结果抄报国家发改委，同时抄送省发改委。
第二十七条第二十七条 项目用款单位应建立项目信息反馈制度。已签转贷协议的项目，项目单位应于每年的六月底和十二月底向设区市发改委和省发改委提交项目进度报告，包括进资（包括货币资金，技术、设备进口，培训费用等）报告、资金使用报告、还款报告等。尚未签订转贷协议的项目，项目单位应每季度末向设区市发改委和省发改委提交项目进展情况报告，包括项目国内工作情况报告、项目国外工作情况报告等。已实施完的项目，项目单位应及时向设区市发改委和省发改委提交项目后评价报告。
第二十八条第二十八条 省发改委应当对项目实施情况和设区市发改委管理项目情况进行检查，并对查实问题提出处理意见。
第五章 附 则
第二十九条第二十九条 本办法由省发改委负责解释。
第三十条第三十条 本办法自2005年9月1日起施行。此前有关国外贷款投资项目管理的规章和其他规范性文件，与本办法不一致的，按本办法规定执行。
1非政府组织战略管理概述
“战略”一词最早用于军事学, 指“在战争中使用的取胜的策略”。随着时代的发展, 战略的内涵随之丰富, 即通常是筹划和指导全局性的高层次的重大问题。而战略管理兴起于第二次世界大战以后, 最早应用于工商管理领域。战略管理理论发展至今, 学派林立, 关于战略管理的概念也不尽相同。笔者认为战略管理是组织适应外部环境变化, 确立和调整组织长期目标, 整合组织资源来实现组织的战略目标的一系列决策活动。由此可见, 战略管理不是简单的战略和管理相加。战略管理大师迈克尔·波特认为, 一项有效的战略管理必须具备五项关键点:独特的价值取向、为客户精心设计的价值链、清晰的取舍、互动性、持久性。
国内对于非政府组织的研究尚处在概念分析、案例研究和引进理论的阶段, 因此对于非政府组织的战略管理, 不同学者认识的角度也不相同。美国学者波兹曼 (Bozeman) 和史陶斯曼 (Straussman) 认为, 各种非营利组织必须进行战略管理, 才能解决非营利组织中所发生的问题, 提高非营利组织的效率。我国学者王名认为, 非政府组织本身的使命决定了组织的业务相对稳定, 而且非政府组织的最终目标不是为了回报董事, 而是满足公共利益, 而且在操作过程中受到非营利性特征的约束, 因此用战略管理的策略来推动非营利组织的发展显得格外重要。美国莱斯特·M·萨拉蒙教授认为非政府组织具有组织性、私有性、非营利性、自治性、志愿性等特征。非政府组织战略管理借鉴了不少企业战略管理的理念, 然而, 其自身不以营利为目的的特点决定了它不同于企业之处, 这表现在:第一, 非政府组织更重视组织使命与价值观, 强调如何实现使命。使命在战略管理中占有重要地位。第二, 由于非政府组织要面对更多的群体:受益者、捐赠者、志愿者、成员等, 因此它的战略规划制定需要更高的参与度, 面临的问题也更加复杂。
2非政府组织战略管理中存在的问题
我国非政府组织自身发展水平参差不齐, 对战略管理的具体需求也大相径庭, 所以我国非政府组织战略管理中的问题表现形式也呈现多样化。从客观上讲, 我国大部分非营利组织战略管理还没有进入实质性的实施阶段, 仅仅处于战略管理概念的引入阶段。以往对战略管理中的问题的分析大多是以发散的思路围绕着具体现象而展开的。
2.1 战略意识不强
一方面战略管理多用于企业管理中, 另一方面受自身发展、所处行业等因素的影响, 我国大多数非政府组织尤其是中小型的非政府组织对于战略管理缺乏认识, 甚至一些非政府组织管理者不知道什么是战略管理, 更别说运用了。笔者在湖南湘西调查, 当问及战略管理时, 部分非政府组织工作者知道战略管理, 但认为战略管理是“大空话, 没有具体的工作来的实在。”这在某种程度上反映出另一种认识——不承认战略管理的重要性。他们专注于一般性常规事务沉迷于做一个“忙人”, 而无暇顾及组织战略。这就造成管理者和普通工作人员都专注于处理日常事务, 组织经营完全处于无战略状态的局面。
非政府组织缺乏使命感, 从而也导致其战略意识不强。一些非政府组织之所以成立, 不是为了实现组织的使命, 而是出于其他的动机与目的, 甚至打着非营利的旗号, 为个人牟取私利。一个典型的表现是, 有的非政府组织由于使命不清晰, 只看哪个领域钱多, 就做哪个, 或者哪个领域时髦, 就做哪块, 结果自己也不知道自己这个组织是做什么的, 组织为什么要存在。更谈不上组织的战略规划与发展了。
2.2 组织结构滞后
非政府组织战略实施的主体是整个部门, 这就要求战略管理者建立适应所选战略的组织结构, 保证战略的有效实施。然而, 当前我国非政府组织管理体制中存在诸多弊病, 如专业人员缺乏、组织构架不合理、管理层级繁多等, 无不影响着组织效率的提高。理论上, 理事会应在非政府组织战略实施上发挥作用, 但事实上我国多数非政府组织没有理事会, 即使少数组织有, 也是由行政管理机关任命, 或由出资人一人承担。理事会对组织的影响力比较薄弱, 没有发挥理事会应有的决策与监督功能。
从组织人员构成来看, 许多非政府组织几乎没有固定的人才渠道, 定员和编制极为有限, 主要依靠志愿者开展活动。据2005年调查显示, 非政府组织活动中, 由政府或单位组织的志愿行为约占60%-70%。志愿者流动性大, 这与战略管理的长期性产生矛盾, 既影响决策者制定战略管理规划, 也影响战略管理实施的持续性和连贯性。
2.3 战略实施刚性
战略管理是对未来发展的规划, 但是环境总是不断变化着, 这就要求非政府组织的战略管理能够适时调整。但是一些非政府组织在战略规划之处就把它设计的过于抽象, 以为把计划做得越大越有效, 并不从自身所在的外部环境和内部环境出发, 盲目照搬套用, 互相模仿流于形式, 对在任何人类组织中起作用的社会——政治的动态现象缺乏考虑。正式的战略计划过程过于呆板, 因此面对要求快速反应、迅速变化的外部环境显得过于迟钝, 很难把握各种有利于组织发展的机会。
2.4 评估机制缺失
一旦战略规划得以实施, 组织就必须进行监督和评估。一些非政府组织虽然制定了正确的发展战略、计划、目标等, 但缺乏系统的实施战略的保障机制, 缺乏有效的实施机制和纠偏机制, 对自己制定的发展战略束之高阁。不少非政府组织习惯到年末, 甚至是只有到发生重大问题时, 才考虑进行战略评价。事实上战略评估是手段而不是目的, 它应该贯穿整个战略实施的过程中, 而非发挥“亡羊补牢”的作用。现阶段我国非政府组织采取的评估目标大多比较宽泛、评估方法定性多于定量, 或者单纯地关注财务指标而忽视质量指标, 只见树木不见森林。
3对非政府战略管理的建议
虽然当前我国非政府组织采用战略管理存在诸多问题, 但这并不意味着非政府组织不能实现战略管理, 如何解决问题才是我们今后努力的方向。笔者以战略管理的过程为主线, 提出相关建议。
3.1 战略规划
3.1.1 树立组织愿景
对非政府组织而言, 组织愿景是组织发展的指向灯。相对于组织目标的多样性, 组织愿景更能从宏观上表达非政府组织的意愿。在此基础上, 组织管理者才会增强战略管理意识, 建立战略管理思维, 用战略管理思维方法积极应对环境变化和挑战。正如布莱森所言, “任何战略规划过程只有在它能帮助关键的决策者以战略的方式进行思考和行动时才有价值。战略本身不是目的, 而仅仅是一组可帮助领导者制定重要决策, 并采取重要行动的概念。”
3.1.2 进行全面的环境分析
制定战略规划时, 必须对组织所面临的内外环境有充分的认识。由于非政府组织的独特地位和特殊发展阶段, 它所面临的外部环境更加复杂。目前管理界常用的环境分析工具是SWOT分析法 (Strengths, Weakness, Opportunitiesand Threats) 。非政府组织可以借鉴这一方法, 通过了解本组织的优势和弱点, 抓住组织外部的机会, 规避组织外部的威胁。如要了解即将出台的法规和国家的宏观政策对组织会有什么样的影响, 组织内部沟通是否顺畅等。总之, 战略规划不能凭空产生, 它必须综合一个组织的内外因素, 同时配合重大的宏观趋势。
3.2 战略实施
3.2.1 构建相应的组织框架
战略的有效实施离不开完善的组织框架。组织框架在很大程度上决定了政策的制定, 对战略实施活动产生重大影响, 甚至决定资源的配置。具体而言, 构建相应的组织框架应依据组织自身发展状况遵循以下原则:第一, 组织结构富有弹性。战略管理随环境的变化而需不断调整, 这就要求组织的未来结构模式必须具有一定的弹性, 并尽可能设计一些应变方案。第二, 合理安排职位。职位的确立应当根据工作任务的数量和任务来确定, 把合适的人安排在合适的岗位, 做到权责利有机结合。第三, 完善理事会制度。理事会是非政府组织的最高权利机构, 主要职能有决定组织宗旨和目标、预算和财务监督、筹款、人事管理等, 只有完善理事会制度才能引导非政府组织不断发展完善。
3.2.2 建立弹性实施机制
制定战略管理计划后, 如果在实施中只是静态地、机械地执行计划, 可能导致巨大的错误和损失。依据不断变化的内外环境, 非政府组织可以引入滚动计划法, 依据计划的执行情况和环境变化情况定期修订未来的计划并逐期向前推移, 使短期计划、中期计划有机结合。随着现代科学技术的发展, 非政府组织也可引入诸如关键路径法、计划评审法、组合网络法等网络技术。
3.3 战略控制
要克服非政府组织在战略管理过程中不注重反馈和评估的做法, 建立起符合组织特点的战略控制体系, 确保战略计划沿着预定的目标前进。首先, 要建立监控的标准, 选择控制对象和控制重点。究竟成员态度、公共责任等一系列因素哪些是应该关注的重点。如何对资源配置才能达到最大效率?如何是组织活动最大程度符合战略实施?然后针对不同问题确立不同的标准化方法, 包括定量法和定性法。其次, 纠正偏差。在依据客观的标准对工作进行衡量后, 对实际工作中战略的执行情况与监控标准进行分析比较, 发现执行中的偏差。找出产生偏差的原因, 采取相应的措施予以纠正。
战略管理是一个循环往复、永无止境的过程。无论是组织的远景规划、具体战略, 还是战略实施, 在内外环境发生变化时, 都应根据实际情况对其本身做出适应性的调整, 制定出一套适合自身发展的战略。
摘要：近年来非政府组织在我国不断发展壮大, 同时非政府组织管理问题也日益受到关注。在阐述非政府组织战略管理中存在的问题基础上, 提出相关改进建议。
关键词：非政府组织,战略管理,问题,改进
参考文献
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非政府组织；全球化；灾害管理
【基金项目】国家社会科学基金项目(06XSH017)
【作者简介】赵振江（1982—）男，汉族，河北邢台人，硕士，主要从事自然灾害和地理信息系统方面研究。
自然灾害已经成为当今世界人类最为关注的全球性问题之一，每年都有成千上万的人因为自然灾害遭受财产损失、流离失所甚至丧失生命。据联合国网站报道，联合国国际减灾战略(UNISDR)2011年1月24日公布的统计数据显示，2010年全球共计发生了373起自然灾害，全球共有大小洪灾182起，还发生了83起风暴、29起极端天气，以及23起破坏性地震，使近30万人失去生命，造成财产损失高达1100多亿美元。由此联合国秘书长减少灾害风险特别代表瓦尔斯特伦说：“灾难预警机制再也不应当只是一个可有可无的选择，如果各国不从现在就开始行动起来，人类将为自然灾害付出更大的代价。”应对自然灾害已经成为人类社会共同关注的问题。
现在科学技术和社会经济的高速发展、全球化进程的加速，全球化给人们在防灾减灾领域带来了新的压力和思考。科学技术的进步，大大改善了人类的生活水平，但与此同时，它所带来的后果，也变得越来越难以预测和控制。从贫富差距扩大到失业人口增加；从SARS病毒到甲型H1N1；从全球气候变化到世界环境持续恶化；从切尔诺贝利核电站到日本地震引起的福岛核电站泄漏，无不说明了全球化的进步也带来了全球化的风险。没有哪一个国家能够在全球性灾害来临时完全不受影响，而置身事外。在国际体系中，社会力量在不断加强，各种国际组织、地区组织、非政府组织和自愿者组织等，呈多元化发展的趋势，尤其非政府组织在国际事务中发挥着越来越重要的作用。非政府组织不受国家限制，跨越国界，形成网络，在全球范围内发展，形成于社会，存活于草根，能形成更广泛的防灾救灾组织，在某些政府失灵或危急时刻能够起到不可忽视的作用。非政府组织是对政府为主导下防灾减灾管理体系的有力补充，发挥着重要的辅助作用，是全球化自然灾害管理体系中重要的组成部分。
1.全球化背景下非政府组织与防灾减灾
A.全球化背景下自然灾害及其管理的新特点
自然灾害是自然界物质的急剧运动，它超越了人、人为建设工程和生物能抵御的承受力，从而给人类社会造成损害。人们通常认为自然灾害具有潜在性、骤发性或突发性、急剧性、偶发性、不确定性和有限性特征。由于地球运动和全球变化决定了自然灾害的本质具有自然和社会双重属性，是两者相互作用的复杂综合体系。但是随着全球化进程的加速发展，新时期自然灾害显示出更多的新特征，比如：自然灾害链深度增加、次生灾害事件频发，灾害对人类的影响更具有全球性特征。例如，2011年3月11日发生在日本的福岛9.0级地震，由地震引发海啸和核泄漏，而核泄漏影响全球的环境安全，造成全球部分地区大气环境放射性物质超标，日本周边地区和海域被放射性物质污染；由此而引起社会的恐慌，如在中国和韩国一度造成疯狂抢购食盐的状况；而多国拒绝进口日本被核污染的食品和蔬菜，导致日本多家企业破产，失业人数增加。因此，现代灾害的发生更具有：灾害链更长，自然灾害与人为社会灾害的关联性更为密切，灾害波及范围更广、影响更为深远、灾害全球化的趋势更加明显的特点。如今，全球环境变化有加速的趋势，使自然灾害进入了一个新的多变异时期。全球化时代，人类活动对自然环境的干扰不断的加剧，加速了灾害系统的演化，自然灾害的发生呈明显的“蝴蝶效应”，其不确定性在增加，人类对自然灾害的预测、管理的难度在加大。在这种背景下自然灾害不再是单一国家、单一部门、单一区域性的灾害问题，而成为全人类共同面临的、全球性的问题，需要加强国际之间的合作和交流。
在全球化背景下自然灾害管理体系要不断的密切关注全球环境变化和全球化给人类带来的灾害新变化。全球化带来经济飞速发展的同时，也带来了全球风险时代的来临，全球合作，全球治理，国际联合防灾减灾成为必然的选择。全球化要求自然灾害管理体系形成国际化、社会化、组织化、全民参与性的，更为广泛的防灾减灾体系。从而形成全球化的防灾减灾策略，达到防灾减灾的资源全球配置，提升效率、增加资源利用率；建立国际化的防灾减灾准则，创建新的国际制度，加强国际治理。目前，除了联合国防灾减灾署和各个国家减灾中心之外，非政府组织在国际灾害治理中发挥着越来越重要的作用。比如：2010年1月12日发生的海地地震，在此次地震中政府的灾害管理能力受到了巨大的冲击，几乎处于瘫痪的边缘。在海地地震救援中，各国的非政府组织，志愿者组织和联合国的减灾组织，国际红十字等，发挥了巨大的作用，弥补了政府防灾救灾职能中的缺失。
B.非政府组织
非政府组织，英文全称是Non-GovernmentalOrganization(简称NGO)，或非营利性组织Non-Profitable Organization(简称NPO)，世界银行则把任何民间组织，只要它的目的是援贫济困、维护穷人利益、保护环境，提供基本社会服务或促进社区发展，都称为非政府组织。目前普遍认同的是美国约翰霍普金斯大学萨拉蒙提出的观点，非政府组织是指那些具有组织性、非政党性、非宗教性、民间性、非营利性、志愿性、自治性、公益性，是政府组织与经济组织以外的组织形态。比如国际红十字会、国际慈善总会、国际人道主义组织、双边和多边组织、跨国公司和一些非营利性组织，甚至还有个别的私人部门等。
C.非政府组织参与防灾救灾的现状
非政府组织参与防灾救灾在国外发达国家已经比较成熟，甚至有些地区可以代替政府的力量。这方面美国、日本和澳大利亚等国家非政府组织的参与防灾救灾有比较丰富的经验。比如：1994年美国北加州地区发生地震，袭击了人口稠密的洛杉矶地区，但人员伤亡仅61人。而其中非政府组织参与的防灾救灾的全过程，在人员疏散和安置中发挥了巨大的作用。澳大利亚1967~1999年的33年间，澳大利亚共发生自然灾害265次，平均每年发生8次自然灾害。但幸运的是，灾害造成的死亡人数并不多，总数大致为560人，其中，一次灾害造成人员死亡最多的是1974年达尔文的Tracy台风，这次台风仅造成50人死亡。这也是与澳大利亚健全的灾害管理系统和完善的非政府组织体系分不开的。澳大利亚不但有完善的灾害防治法律，还有众多的非政府组织，主要有：澳大利亚红十字会、澳大利亚凯尔、明爱协会、关心难民会以及澳大利亚基督国际复明会等。日本也是自然灾害多发的国家，地震、火山、台风、海啸、滑坡、泥石流等，因为灾害频发，日本形成了一套比较完善的防灾减灾法案、详细的应急预案和较完备的灾害预警系统。比如：《灾害救助法》、《灾害对策基本法》、《地震保险法》、《大规模地震对策特别措置法》、《大规模地震对策特别措置法》、《地震预知联络会设计法》等法律规范。以法治形式保障了防灾减灾各种措施的实施，使灾害的损失降低到最小。还有新西兰等发达国家虽然经历大震但是损失较小，这主要是其有完善的防灾减灾措施和广泛的非政府组织参与。
相反非政府组织参与防灾救灾，在一些国家则显得有点薄弱。抗灾基础设施建设不到位，社会减灾能力差；自然灾害的检测和预报能力尚低；灾害管理工作滞后等防灾减灾制度和措施不健全。例如：2004年12月26日，发生在印尼北部的印度洋海啸，导致印尼亚齐自治省及周边地区损失严重，造成13.6万人死亡，直接经济损失49亿美元。在灾害面前人们不知道如何以对，在非政府组织参与救灾不发达的情况下，丧失了救灾的最佳时机，导致损失惨重。
在中国减灾领域中，中国政府发挥了强有力的作用，在政府的各个涉灾部门都配有常设的防灾减灾指挥部。但是在巨灾来袭，单凭政府的力量还是不够，非政府组织在其中也发挥了重要的作用。比如2008年5月12日发生在四川汶川的特大地震，除了政府快速反应，制定救灾方案之外，非政府组织、志愿者组织纷纷参与到抗震救灾工作中，不论是现场救灾，还是在筹集救灾资金和物资，社会各界踊跃伸出援助之手。据不完全统计，奔赴四川一线参与救灾的民间组织有300多家，介入的志愿者达到300万人左右。非政府组织和各种志愿者组织已经成为社会救灾中不可或缺的一部分，也凸显了社会力量在防灾救灾领域中强大的生命力。
所以非政府组织在防灾救灾中的能力与国家的发展程度、社会意识有一定的关系，发达国家社会保障、社会福利较好，非政府组织在资金、技术、管理等方面有较好的社会来源，同时也得到社会的认同和支持，能在防灾减灾中发挥其巨大的优势，甚至可以代替政府在灾害管理中的某些作用。相对的发展中国家，虽然非政府组织参与防灾救灾也在不断的进步，公众也逐渐认识到人人参与防灾救灾的重要意义，但是与真正成熟的非政府组织参与防灾救灾还有一定的距离。在全球化的背景下，为非政府组织参与防灾减灾提供了新的发展机遇，它不但可以整合各种社会资源，而且可以加强其国际化合作交流，提高自身应对灾难的能力，还可以促进各国非政府组织、民间组织的交往，增进各国民众之间的友谊，有利于世界的和平与稳定。
2.非政府组织参与防灾救灾的优势
全球化时代人们之间的联系越来越密切，合作、交流、和平成为世界的发展主题。在此背景下，非政府组织在参与防灾救灾方面，发挥了独特的优势。由于灾害发生的突发性、灾难性，有效的控制灾害，难度很大。但是，如果人们做好了灾害的应对工作，就有可能将灾害的损失降到最低，甚至可能避免灾难的发生。而非政府组织组织灵活，深入群众、广泛参与，无论是防灾，还是在救灾中都起到了一定的作用。
A.扎根社区、深入群众，便于防灾教育
防灾救灾关键是在防灾，而不是只重视救灾忽视防灾，如果防灾工作做得完善就有可能避免灾难的发生，或将灾难的破坏程度减小。所以防灾工作是非常重要的，但是很多国家和地方政府，重救灾轻防灾，于是就暴露出很多问题：临时应对救灾，投入很多人力物力，但效果往往不好，损失较大。
非政府组织扎根社区、深入群众，是最容易进行防灾教育的地方，也是最先遭受灾害冲击的地方，所以社区在防灾减灾中有着特殊的责任和意义。但是，现在社区的防灾减灾工作做得还不够，人们对防灾减灾的意识比较薄弱，防灾减灾常识掌握的不多，这就造成一旦灾害发生后人们会惊慌失措，难以及时的自救互救，从而导致巨大的损失。非政府组织源于社会、融入社会，在防灾宣传教育和防灾预备上有一定的优势，可以作为政府防灾教育的补充力量。比如：日本，公众有较强的防灾减灾意识，各地都有防灾减灾非政府组织，主要负责组织防震救灾教育、培训和准备；灾害发生时，在减轻灾害损失和引导灾民自救互救方面，起到很大作用。所以要注重民众的日常防灾减灾教育和灾害演练，在灾害发生后人们就可以按照既定的灾害应急预案和应急措施，有方法、有秩序的躲避灾难，而不至于惊慌失措，导致不必要的伤害。
B.组织灵活、时效性高，便于即时救灾
非政府组织组织形式灵活，大可到全球性的组织，如：国际红十字会、世界卫生组织等；小可到一个志愿者组织几百人甚至几十人，只要是从事防灾减灾，无论大小。广泛吸纳社会成员，使防灾减灾成为大众化，公共参与的社会活动，使公民意识到防灾减灾人人有责。非政府组织参与救灾的时效性较高，由于组织灵活，深入群众，人们广泛参与，可以在灾害发生后迅速投入到灾害救助中，引导公众进行避灾，自救互救。与政府组织相比，非政府组织反应迅速，能第一时间参与救灾（即灾害发生后72小时被认为是非常关键的时间，又被称为是救灾的黄金时间）及时的组织灾害救援，减小灾害的损失。非政府组织及时救灾，可以把握住救灾的最佳时机。例如：澳大利亚，在灾害发生时许多非政府组织机构和民众参与救灾行动。在各个州，除了正规的消防队、警察、专业的救灾队之外，有很多本地的非政府组织，当地民众以志愿者的形式，就地参与救灾，避免了远距离的救灾队伍或其他非政府组织，因时空距离的差距导致救灾时机的错失。在澳大利亚，大约有50万训练有素的志愿者和非政府组织参与防灾减灾，约占其总人口的四分之一。可见，澳大利亚非政府组织及志愿者是防灾救灾的主要力量，他们来自社区，服务社区，极大地推动了社会力量在防灾减灾中的作用。
非政府组织的灵活性有利于加强灾害信息的沟通。灾害发生后最重要的就是灾害信息的传递，及时的和外界联系，报告灾害基本情况，以便提供政府的救灾部署。如2008年5月12日四川省汶川发生地震后所有信息中断，外界难以了解灾情，难以合理部署救灾计划。而非政府组织在防灾救灾中有一定的专业素养，可以准确的报告灾情，为政府或其他防灾减灾部门提供依据，以最快的速度实施灾害救助，降低灾害损失。
C.形式多样、联系紧密，便于救灾合作
非政府组织的组建比较灵活，当今世界存在着成千上万的非政府组织，从事于环保、防灾救灾等很多领域。在全球化的背景下，人类之间的联系越来越密切，非政府组织参与防灾救灾的渠道也在不断拓宽。比如：汶川地震中，各种非政府组织，志愿者组织和志愿者个人，从四面八方赶到灾区，参与救灾。这也是中国真正意义上的非政府组织参与的救灾活动，因此，以后每年的5月12日被定为国家防灾减灾日。同时还有世界各国政府及非政府组织纷纷救灾援助。据不完全统计，汶川地震中有来自中国香港、台湾、日本、俄罗斯、韩国、新加坡等很多国家的非政府组织直接参与救援。接受了欧盟人道主义组织、红十字会国际委员会、联合国儿童基金会、国际奥委会等许多非政府组织机构的紧急物资援助。
所以，现在的灾害管理体制，要打破以前政府单一的防灾救灾方式，接纳全社会、全球资源去应对灾难的发生。全球化，加强了国家与国家之间、人与人之间的联系，使全球合作防灾救灾成为可能。非政府组织不受国界的约束，能较好的参与全球合作，在灾难发生后，能以最快的速度参与救灾。
3.非政府组织在防灾减灾中面临的问题
非政府组织在防灾减灾中起到了不可忽视的作用，是全球防灾减灾体系中的重要组成部分。然而，非政府组织参与灾害管理，还不完全成熟，还存在着一些问题。主要有非政府组织的可信度不高，政府认同、社会认同、民众认同不高。主要原因有：没有法律环境支持，管理不规范；融资困难，专业化不强；缺乏统一的指导，与政府统一协调不够等问题。
A.法制建设不完善、管理不规范
由于非政府组织的志愿性、非营利性，使得非政府组织的法律监管程度不高，约束力不强。除了较大的国际性的非政府组织有完善的法制管理体系之外，许多地方的非政府组织并没有详尽的法律管理体系。这就导致了非政府组织在管理运作中存在一定的混乱，给危急时刻救灾带来风险。完善非政府组织的法制管理，加快制定相关法律法规，是防灾减灾的有力保障，只有在法制保障的前提下才能够合理的部署防灾救灾工作。
同时非政府组织的注册成本高、注册率不高，难以有政府和法律的保障，导致民众对非政府组织的可信度不高，给灾害宣传教育和灾害救援中带来困难。所以降低非政府组织的运作成本，加强对其监管，使非政府组织成为防灾减灾中的重要力量。
B.融资困难、专业化不强
非政府组织无论是从事防灾教育，还是灾害救助都需要充足的资金和物资作为保障，否则难以达到良好的防灾减灾目的。但是，目前非政府组织参与灾害管理的另一个困境是资金、物资困难，非政府组织是属于非营利性和公益性的社会组织。其资金来源主要是来自于社会的慈善、募捐等，但是由于大多非政府组织并没有注册，其合法性遭到质疑，缺乏公信度，社会融资困难，也难于得到政府的资金支持。使得一些非政府组织运行举步维艰，难以维持，就降低了其在关键时刻，参与灾害管理的作用。由于资金来源不稳定，缺乏社会资金，导致一些非政府组织难以接纳稳定的社会人员，难以从事专业化的技术培训，使得在防灾救灾中热情有余而专业化水平不高。
C.缺乏统一指导、与政府缺乏统一协调
非政府组织参与防灾减灾缺乏统一的指导，出现相对比较混乱的状态，缺乏非政府组织与非政府组织之间，非政府组织与政府之间的相互沟通和统一协调，造成大量的资源浪费，贻误救灾时机。
由于非政府组织的自愿性和公益性，在参与防灾救灾中，缺乏统一管理，使得在灾害救援中各自为政，难以达到资源的最优配置。一旦灾害发生，难免出现资源配置不合理的现象，最需要救灾物质的地方，可能难以保证。这就要求政府和非政府组织在救灾中要统一协调部署，合理安排救灾人员和救灾物资，削减内耗，提高灾害管理的统一性。非政府组织不但要和政府组织相协调，也要和世界其他国家的非政府组织相联合，提高非政府组织参与防灾救灾的国际性，参与国际合作，不断地吸取经验提高自身的防灾减灾能力。
4.对非政府组织参与防灾减灾的建议及对策
A.健全非政府组织参与防灾救灾的法律体系
政府是在防灾减灾中处于主导地位，在公众心中具有较高的威信；非政府组织作为政府防灾救灾领域中的重要辅助部分，是政府工作的有力补充，需要政府给予法律上的支持，承认其合理的法律地位，才能得到公众的普遍认同。针对于非政府组织参与防灾救灾制定出较完备的法律制度，使非政府组织的活动有法可依，有法律的支持和保障，提高非政府组织参与防灾救灾的权威性和必要性。建立和完善非政府组织管理的法律法规，依法对其进行指导、监督和管理，用法律的形式明确非政府组织的责任和权力，以保障其在防灾救灾中的积极作用。
在法律体制框架内，积极营造适合非政府组织发展的宽松的社会环境。非政府组织的高度发达与社会民主有广泛的联系，与宽松的社会环境有密切的联系。民众的广泛参与是非政府组织，成长的基础，也是社会力量参与防灾救灾的最好途径。因此，在法律体制框架内，积极营造适合非政府组织发展的宽松的社会环境，有利于增进民众的社会责任感，有利于发挥民众在防灾减灾中的积极作用。
B.提升非政府组织自身的管理和社会管理
非政府组织是政府灾害救助向社会救助过度的平台，也是吸纳社会力量参与防灾救灾的有力平台，可以充分的发挥社会力量参与到防灾救灾体系中。但是非政府组织的组成比较混杂，没有特定的要求，同时造成非政府组织在自身管理和建设上也比较混乱。再加上非政府组织没有稳定的资金来源，难以形成专业化的防灾减灾队伍。所以，建立专业化的防灾减灾的非政府组织就必须加强其自身建设，在内部建立完善的管理规章制度和规范，形成严格的管理体制。在资金上可以和社会盈利性企业、组织相联合，也可以通过募集和成立专门的基金会，来完善其资金管理。通过定期的专业化培训，使非政府组织成员掌握较强的专业化防灾救灾知识，提升其防灾救灾的能力。培养公民的社会责任感，将其纳入社会管理体系中，在监督和测评上，广泛引进社会公众参管理，促使其不断的完善自身的管理水平和提升其防灾救灾能力。
C.加强非政府组织与政府协调
政府组织是防灾救灾中的主体，强有力的防灾救灾离不开政府的力量。非政府组织作为政府重要的补充力量，在防灾救灾中发挥着重要的辅助作用。非政府组织作为政府和民众之间沟通的一座桥梁。对政府来说，非政府组织可以弥补政府灾害管理缺失的部分，尤其是在某些政府失灵的地方，非政府组织则是政府力量的有力补充；对于民众来说，非政府组织为其参与防灾减灾提供了平台，能够广泛的吸纳社会力量参与和管理救灾。所以，非政府组织必须加强同政府和民众沟通与协调，增加政府认同感、社会认同感。加强非政府组织和政府的合作交流，统一协调，避免造成不必要的资源浪费；加强非政府组织与政府的沟通，并不断的接受政府的监督，提升政府对非政府组织的支持与认同，使非政府组织在防灾减灾中发挥出越来越重要的作用。
D.加强非政府组织的国际合作
全球化带来的全球灾害风险在不断增加，与之应运而生的是全球治理。但是全球治理并非易事，不但需要国家之间的合作，而且需要非政府组织、其他社会组织之间的合作。由于政府之间存在不同的政治利益和经济贸易摩擦，很难形成统一的、有力的管理体系。而非政府组织完全是为了公众的利益，为了人道主义安全，不存在政治上的冲突，更容易形成全球化的防灾救灾组织。面对全球灾害风险的增加，非政府组织需要加强国际合作和交流，不断的吸取经验、发展自己在防灾救灾领域发挥更重要的作用。建立国际化的防灾减灾体系，统一管理，整合资源，优化灾害管理体制。
非政府组织积极参与防灾救灾是自然灾害管理社会化的重要途径，是社会自治的一个重要开始，需要加强对非政府组织的支持与社会化管理。只有通过全民的防灾救灾才能将预防灾害变为灾难，才能在灾难来临时使人们的生命财产损失减到最小；只有加强非政府组织的国际化合作，合理配置全球资源，部署防灾减灾计划，建立全球统一协调的防灾减灾体系，才能在防灾减灾管理中发挥更大的作用。
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