镇流动人口管理实施方案（共15篇）
**镇流动人口管理实施方案 k j.oM文
章 来
为了进一步促进城乡经济发展和社会稳定，加强流动人口的管理工作，树立我镇对外的良好形象。按照市局和县局的统一部署和要求，结合我镇实际情况，全面掌握我镇流动人口的动态，加强流动人口管理，我所研究制定以下流动人口管理工作方案：
一、成立流动人口管理办公室
按县局的统一要求，我镇成立流动人口管理领导小组，组长由镇纪检书记***担任，副组长由**派出所所长**担任，成员由***、***、***、***、综治办、司法办、近城区三个社区居委会等单位负责人组成。领导小组下设办公室，办公室设在**派出所二楼，由**派出所副所长***担任办公室主任。
二、工作步骤
（一）动员发动，展开宣传攻势
我所组织民警到各村、组进行走访并发放传单以此来大力的进行宣传，使加强流动人口管理的重要性让每位村民都了解，从而做到家喻户晓、人人皆知、从中得到群众的理解和支持，使我们的管理工作顺利进行。
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（二）摸清底数，确立清理整治重点
在前一阶段的基础上，深入开展调查摸底，组织力量，采取有针对性的措施，由领导带队深入到各村、组全面进行清理整治。（1）对不符合安全条件的房屋出租户依法取缔，对住宿登记制度不落实和租住身份不清，来历不明人员的出租户依法处罚，限其整改；（2）对外来人员底数不清，治安秩序混乱的大型集贸市场、施工工地、文化娱乐服务场所、旅社等场所，要组织力量集中整顿，重点打击欺行霸市、敲诈勒索、垄断市场、称霸一方的外来流氓恶势力；（3）会同民政部门对辖区内的“三无人员”进行清理，打击混迹于其中的流窜违法犯罪分子，维护良好的社会治安秩序，并做好“三留一建”工作；（4）严密巡逻检查和身份核查工作，对身份不清、情况不明的外来人员，通过上网比对或发函调查，力争发现抓获一批在逃犯。
（三）完善管理措施，建立流动人口档案管理制度。
为了全面掌握我镇流动人口信息，做到“人数清、去向清、收入清、联系方式清”的工作目标，要认真落实方案的各项措施，巩固整治成果，严密对流动人口落脚点和活动场所的治安控制，严密旅馆业治安管理，认真落实住宿登记制度，健全居民身份证检查员制度，建立流出人口、暂住人口、“三无人员”的档案管理制度；切实加强对公共场所外来人员登记管理制度，落实用人单位特别是个体私营业主、公共场所主暂住人口管理责任，进一步完善暂住人口信息管理系统，建立长效管理措施，提高控制打击外来犯罪的能力，维护社会的治安稳定。
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三、工作目标
通过对流动人口各项方案的落实，力求达到以下目标：
（一）进一步健全暂住人口登记变动管理制度，减少漏登、漏管；
（二）依法取缔一批非法出租户，处罚一批登记管理制度不落实的用人单位、出租户和个体私营业主；
（三）清理“三无”盲流人员，发现打击一批隐藏其中的流窜犯、在逃犯；
（四）严密以出租房屋、旅社执行所、公共复杂场所为重点的流动人口落脚点和活动点的治安控制，提高对流动人口的管理水平。
四、工作要求
（一）要加强组织领导，高度重视，建立长效管理措施，确保工作取得实效；
（二）要认真学习业务知识，学习《江苏省暂住人口管理条例》、《租赁房屋治安管理规定》以及有关法规政策；
（三）要突出整治重点，实行严打、严管、严防与严控相结合，治安问题突出的城郊结合部、房屋出租户、美容美发、歌舞厅、个体旅行社作为整治重点；
（四）要加强信息反馈工作。重要情况随时上报，并按规定时间及时上报工作进度。
**镇人民政府
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1 对象与方法
1.1 对象
在浦东新区范围内选取有代表性的6个社区,按照不同地域特点和人口构成分为干预组和对照组。共调查社区孕产妇4 181例,其中干预组孕产妇2 800例,平均年龄为(28.32±3.49)岁,对照组1 381例,平均年龄为(28.24±3.42岁,两组差别无显著性。其中,流动人口孕产妇干预组和对照组在年龄和建册时高危评级方面无差别。
1.2 方法
在干预社区运用“社区孕产妇全覆盖管理模式”来加强孕产妇管理,具体做法如下:⑴组建孕情监测网络:组建由卫生、计生和村居委干部联合组成的社区孕情监测网络,开展技术方案培训,明确各自职责、任务分工。其中计生、村居委会负责排摸对象、督促建册和随访,落实孕产期系统保健;社区卫生服务中心负责建册登记、保健指导和产后随访;接产医院负责开展孕前检查、入院分娩。⑵发现孕妇:社区医务人员依靠居委会、楼组长和协管员等支持组织人员开展工作,定期主动入户排摸(每月至少1次),了解辖区内孕情。⑶建立“孕情卡”并进行资料登记:社区支持组织一旦发现可能怀孕或确诊怀孕的妇女,应立即填写“孕情卡”,告知其到居住所在地的社区卫生服务中心接受早孕保健服务。⑷信息交换:社区医务人员与社区支持组织定期(至少每月1次)核对与交换信息,督促孕妇落实孕期保健服务。⑸孕期保健服务及健康教育:社区卫生服务中心为孕妇提供早孕保健服务及中晚期保健服务指导及健康教育。⑹孕产妇随访:通过《孕情排摸登记本》定期了解外来孕产妇产前检查情况,落实住院分娩地点,填写《孕产妇随访记录表》。对照社区则采用常规孕产妇管理模式。干预2年后,收集两组孕产妇孕产保健服务情况以及相应的孕产结局资料。
1.3 统计学分析
采用Excel数据录入软件,统一编码,专人负责录入,所有数据进行双份录入比较并对录入的数据进行逻辑检查。用SPSS 16.0软件进行统计分析对两分类变量进行Personχ2检验,对多分类等级资料采用Cochran-Mantel-Haenszel(CMH)检验;多因素分析使用非条件Logistic回归分析。
2 结果
2.1 不同社区孕产期保健及孕产结局情况
在干预社区和对照社区管理的4 181例孕产妇中,分娩结局存活的有4 007例。对4 007例孕产妇进行分析,干预社区流动人口孕产妇产前检查超过5次的占93.02%,超过对照组的88.16%(P<0.05)。显然,干预对流动孕产妇产检次数有促进作用。而对孕产结局指标,如早产、流产或存活等,干预组和对照组之间没有显著性差异(表1)。
例
注:未存活包括流产、引产、死胎及婴儿死亡。
2.2 干预效果的多因素影响分析
考虑到年龄、户口和孕妇评级情况对孕产期保健及分娩结局的影响,以孕产妇产检次数(≥5次=1,<5次=0)为应变量,以年龄、户口和建册时高危评级为自变量,用Logistic回归进行多因素分析,考察干预效果。在控制年龄、户口和建册时高危评级后,干预对产检次数有较明显的促进作用(表2)。
以妊娠结局(存活=1,未存活=0)为应变量,以年龄、户口和建册时高危评级为自变量,用Logistic回归进行多因素分析,结果显示干预对妊娠结局无明显作用(表3)。
以是否足月分娩(≥37周=1,<37周=0)为应变量,以年龄、户口和建册时高危评级为自变量,用Logistic回归进行多因素分析,结果显示干预对是否足月分娩无明显作用(表4)。
3 讨论与建议
全国各大城市均在积极探索针对流动人口孕产妇特点的保健管理模式,以保障母婴安全。杭州市朱旭红等[2]在2006年探索了以社区卫生服务团队为依托的流动人口孕产妇保健模式,但针对流动人口孕产妇系统管理的工作模式,文献报道并不多见。本文采用的“全覆盖”管理模式,其特点是建立社区支持组织,与社区医务人员共同参与外来孕产妇的孕情排摸工作,力争将社区内每一名外来孕产妇均纳入管理,并对外来孕产妇进行全程跟踪随访。
本研究结果显示,干预后流动人口孕产妇5次以上产检率为93.02%,与对照组差异明显;考虑到年龄、户口和孕妇本身身体情况对产检次数的影响,用Logistic回归进行多因素分析后,干预对产检次数仍有显著的效果,说明该模式对流动人口孕产妇增加产前检查次数有较好的促进作用。然而,在是否足月分娩以及是否存活方面,干预组和对照组孕产妇均无显著性差异,说明干预效果不明显,这有待于在今后的研究中进一步探索。杜清等[3]在北京5个社区运用社区综合管理干预后,流动口人孕产妇分娩孕周无显著性差异,该结果与本研究结果一致。
通过研究发现,流动人口孕产妇无论在干预社区,还是对照社区,获得的孕产保健服务仍然低于本市孕产妇,说明流动人口孕产保健水平仍有较大改善的空间。从服务对象来看,外来人口普遍存在流动性大、住所不确定情况,人口基数难以掌握,不利于开展连续全程的系统保健服务。另外,流动人口的保健意识淡漠、文化程度较低以及经济水平等因素也在一定程度上影响了孕产期保健服务的有效利用[4]。
该模式通过2年的实践,整合社区资源加强了孕情监测队伍,提高了外来孕产妇保健的依从性,扩大了孕产期系统保健的服务面,对提高孕产期保健服务的公平性和可及性起到了很好的效果。然而,要进一步发挥该模式作用,还需要在制度保障上确保流动人口孕产妇得到应有的孕产期保健服务,如将孕期保健纳入基本公共卫生服务项目免费提供,计划生育政策与公共卫生服务政策衔接,转变计生部门、计生干部观念[5],建立跨部门信息平台和考核机制,以保障此项工作继续良性运作[6,7]。
摘要：目的 分析外来孕产妇全覆盖管理模式在社区的实施效果。方法 选取上海市浦东新区3个街道为干预社区,3个街道为对照社区,在干预社区实施孕产妇全覆盖管理干预模式,提供孕产保健服务;在对照社区按常规提供孕产保健服务。结果 随访2年后,干预社区流动人口孕产妇产前检查超过5次的占93.02%,超过对照组的88.16%(P<0.001);经多因素非条件Logistic分析,干预后两组孕检次数有统计学意义,而在足月分娩及流产或存活等方面两组无显著性差异。结论 全覆盖管理模式可以改善流动人口孕产妇管理现状,扩大孕产期保健的覆盖面,但进一步发挥作用需要制度保障。
关键词：流动人口,孕产妇,全覆盖管理
参考文献
[1]朱丽萍,谭晶,贾万梁,等.上海市流动人口孕产妇平产分娩点工作及其效果[J].中国卫生资源,2007,10(2):89.
[2]朱旭红,朱月伟.流动人口孕产妇团队保健模式探讨[J].中国妇幼保健,2008,23(25):3505-3507.
[3]杜清,吴久玲,杜媛媛,等.城市流动人口孕产妇产前检查状况及其影响因素分析[J].中国初级卫生保健,2009,23(4):48-49.
[4]朱丽萍,谭晶,秦敏,等.以社区为基础的外来孕产妇管理模式初探及成效[J].中国妇幼保健,2010,25(1):12.
[5]李舜,卢树华,凌志毅,等.卢湾区妇幼保健工作网格化管理工作模式探讨[J].中国妇幼保健,2006,21(11):1465.
为全面落实,完善全市外出人口计划生育“八个一”工作法，大力实施源头管理、规范服务，积极探索外出人口计划生育管理与服务工作的新路子。构建了“868”工作体系，概括起来就是“八个制约、六项程序、八种服务”。具体内容如下：
一、严格执行八个制约
根据人口计划生育政策和法律法规，按照《村规民约》和《流动人口计划生育管理服务合同》，对拟外出已婚育龄妇女把好管理制约关：
1、登记结婚而未纳入管理的，待纳入管理后方可申请外出；
2、应落实节育措施而未落实的，待实行手术后方可申请外出；
3、政策外怀孕未实行终止妊娠手术的，待落实手术后方可办证外出；4政策内怀孕，有选择性别生育意向的，不准申请外出；
5、有计划生育违法、违规行为而未落实惩戒措施的，待落实处理措施后方可办证外出；
6、有计划生育违法、违规嫌疑而正在调查或未作处理的，待核查相关情况或落实处理措施后方可提出外出申请；7未签订流动人口计划生育管理服务合同的，待签订合同后方可准予外出申请；
8、未找到两名外出委托联系人的，待找到委托联系人后方可准予外出申请；
二、规范实施六项程序
在为符合外出条件的已婚育龄妇女办理《流动人口婚育证明》时，规范六项工作程序。
1、做一次务工背景分析，对已婚育龄妇女创业背景、婚育状况、家庭结构、联系方式、留守老人生活和子女入学情况，掌握详细信息；
2、进行一次面对面交流，向拟外出人员讲明计划生育政策法规和相关要求，让群众掌握政策、了解规定；
3、送一张服务联系卡，公开联系电话、联系人，保持
服务热线电话畅通，随时接听、答复、处理外出相关人员的困难；
4、赠送一个资料袋内装宣传品，向外出人员赠送《外出务工人员服务指南》，使其对有关计划生育、劳动保障、法律维权等知识充分知情；
5、纳入外出创业者协会活动小组，明确委托联系人、联系方式。使其积极参与协会小组活动；
6、做好信息录入，把外出已婚育龄妇女信息及时录入流动人口信息管理平台，保持双向联系沟通。
三、全面提供八种服务
镇计生、劳动保障、司法行政、教育、民政、妇联等部门，全方位为外出人员提供方便快捷的服务。
1、综合信息服务，利用人口计生网络向外出人员发布企业用工、就业培训、技能帮扶等信息；
2、宣传服务，通过源头宣传教育，提高外出人员从业能力和依法维权能力；
3、劳动保障服务，与教育及其他部门的职业技能培训机构联通，动员和组织外出务工人员参加各种技能培训，提高外出人员素质，促进由劳动力资源向人力资源的转变，与中介机构联通，最大限度地减少外出务工成本，实现无序到有序外出的转变；
4、法律援助服务，向外出人员提供权益维护、法律咨询，对外出人员劳资纠纷及时提供法律援助；
5、健康查体服务，免费为外出育龄妇女健康查体，建立外出已婚育龄妇女健康档案；
6、关怀关爱服务，对留守家庭全面落实帮扶、救助、关怀、关爱措施，解决留守家庭生产、生活、入学教育等方面的困难；
7、“送温暖”服务，集中利用春节期间对实行计划生育的流动人口家庭开展“送温暖”活动；
一、指导思想和工作思路
坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，认真贯彻落实《流动人口计划生育工作管理办法》、《流动人口计划生育管理和服务工作若干规定》等法规、规章，树立和落实以人为本、优质服务和“两种人口”“四同”的工作理念，以粤海区争创全省计生工作一类区和省计划生育优质服务区为契机和动力，按照“全面发动、协调推进、综合治理、强化服务”的原则，通过加强宣传、决策和协调力度以及综合管理、综合服务等措施，从而在我镇形成上下协调、部门联动、单位负责、群众参与的流动人口计生综合治理格局，同时较好地维护流动人口育龄群众在现居住地的计生合法权益，为全镇经济社会的全面、协调、可持续发展注入新的活力。
二、提高认识，加强领导
XX镇近几年来经济逐年递增发展，外来人员也相应的增加，镇党委、政府高度重视外来人员的计划生育管理工作。
（一）明确责任。
流动人口计划生育管理工作是国策的重要组成部分，外来人员在创造财富的同时，政府有责任为他们提供优质的服务，包括计划生育工作方面的服务。镇政府每年与各村(居)、兼职责任单位签订《XX镇人口与计划生育目标管理责任书》，明确各部位和单位在流动人口管理工作中的职责，规定了流动人口与常住人口一样实行“同宣传、同管理、同服务、同考核”的“四同”管理，加大对流动人口计生“一票否决权”执行力度。各部门和单位均成立流动人口计划生育管理领导小组，指定专（兼）职人员负责流动人口日常管理工作，并根据自身单位的职能和上级的有关指示和要求，制订本单位的流动人口管理实施细则，建立各项工作制度，按计生兼职责任单位的有关要求，建立、健全计划生育档案和相关资料。
（二）加强协调。
对流动人口的计划生育管理上，与各职能部门、有关单位的工作要求存在着或多或少的矛盾。不论对这些矛盾的看法是否一致，协调的过程、结果，都有赖于党委、政府的协调工作。镇人大主任、党委委员赵洁萍同志就是一个典型的例子，在她的努力下，派出所、学校、医院等兼职单位，在各自的工作职责、要求下，对计划生育工作给予了大力的配合支持，使计划生育工作重心下移到村（居）这一措施得到更好的实施。
（三）加大投入。
党委、政府在近几年，每年都增加计生经费，大致是每年递增20%，至2004年已是150多万元；同时进一步改善服务环境，购置B超机、妇科治疗仪、乳腺检查仪等医疗设备，提高服务质量；在国家实行免费项目前多年，我镇已对流动人口计划生育服务实行免费。
三、综合治理，齐抓共管
计划生育综合治理是对流动人口管理实行分工协作、齐抓共管、通力合作、密切配合的管理，即各职能部门在流动人口的计划生育管理中，落实自己的责任，逐级负责，明确责任，互相配合。
（一）职能部门。
由于各部门工作性质不同，在流动人口计划生育管理方面所起的作用也有所不同，按照珠计生领导小组[2001]09号《关于转发市10个计生兼职委员单位计划生育综合治理〈实施细则〉的通知》的要求，认真履行本职能部门的职责，实行“一证先行，无证否办”制度，并建立“信息通报制度”；积极探索构建以宣传教育为基础、以综合治理为核心、以优质服务为依归，三位一体的流动人口计划生育宣传—综治—服务干预模式，做到齐抓共管、综合治理流动人口的计划生育工作。
（二）专职部门。
镇人口与计划生育办公室作为具体负责计划生育工作的单位，在抓政策的落实方面上付出了极大的努力，充分调动广大群众的积极性，共同参与人口和计划生育管理工作。
1．制订工作计划。把握党政领导“一把手”亲自抓、负总责这个关键，以参与优质服务一类地区创建、“关爱女孩行动”“爱滋病防治”为主题的婚育新风进万家和弘扬计生精神这等活动为契机，制定详细的工作计划，积极创造机会让计划得以真正落实。
2．开展宣传活动。计生工作“三为主”（即宣传教育为主、避孕为主、经常性工作为主）中，宣传教育放在首位。我镇多次组织人员上街进行宣传或生殖健康咨询活动；结合二个试点工作，将宣传活动办进工厂、企业，将计生政策、生殖保健宣传溶入到工厂企业对员工的管理当中，使广大员工对安全保护意识和自我保护能力得到相应的提高，精神文明建设得到进一步的发展，个人、社会都从中得到收益，更可喜的是，有部分工厂已将计生政策作为员工岗前培训的一个内容，令计生宣传更为及时、有效。
举办宣传活动，最重要的是群众的参与。我们开展活动，群众都踊跃参加，包括文艺演出的表演者，都是自愿报名的；到工厂举办了宣传及生殖健康讲座，提供计生宣传资料、避孕药具和技术服务，都受到广大群众的热烈欢迎。
3．开展优质服务。坚持以人为本，以人的全面发展为中心，从维护广大群众的根本利益的愿望出发，以“三查一服务”为切入点，深入开展避孕节育的“知情选择”，结合计划生育“普查普治”工作，努力改进服务方式，提倡进村入户、主动上门服务，提高人口与计划生育优质服务水平，实行“四同”（即：同宣传、同管理、同服务、同考核）管理，建立“以块为主，条条保证，条块结合”的属地管理机制，实行分类管理，明确重点管理人群是已婚育龄女、加大对流动人口的宣传力度，免费为流动人口提供的避孕节育和补救措施服务。
4．完善计生档案资料。资料的分类管理、存档也是计生工作的一个重要内容，我们要求各村、居在平时的经常性工作中，按区计生局的要求，收集、分类、保存资料，并做好信息通报、反馈工作。
5．加强计生协会建设。计生协会作为一个群众组织，在计生管理中发挥“三自”作用。我们高度重视这项工作，经多方努力，再成立了新里程、仕大服装厂计生协会。
6．加强队伍建设。一是在现有基础上加强计生专业队伍业务培训，结合工作过程中所出现的问题，在计生例会上进行分析，互相交流，集思广益，在更好开展工作的同时，更进一步提高队伍的工作效率；二是增配计生指导员，根据珠金计生领导小组办[2004]16号文的精神，区委常委会议决定，同意我镇成立流动人口计划生育工作站；我办将原市统一招聘的指导员陈宗荣、沈福元二位同志纳入工作站编制，另再增加一男一女人员，合共四个编制人员，现已全部在岗开展工作。
7．发扬计生人精神。流动人口的计划生育管理工作，在齐抓共管、综合治理的工作方针下开展，当中有一支专职的计生队伍，她们发扬“不怕苦、不怕累”的计生人精神，团结一致工作在第一线。在去年6月份全省统一对流动人口进行清查验证的行动上，广大计生工作者对“计生人精神”作了一个贴切、真实的演译，从分管领导至指导员，不分白天黑夜、忘我工作；不少同志白天在打针，晚上的清查中又见到了他们的身影，靠着“计生人精神”，无怨无悔地工作，目的是为了将工作做好，在省的考核中交出满意的答案。
2004年我镇在流动人口计划生育管理方面，取得一定的成绩，但与上级的要求还有距离，如管理不到位、服务不及时等，导致流动人口意外怀孕率偏高，不符合优质服务区的要求。希望在上级计生部门的指导及全镇人民的共同努力下，在新一年创造新的成绩。
一、督查内容
对各镇流入地、流出地流动人口信息通报、反馈，流动人口和全员人口业务建档，监控管理和工作信息专报等情况进行督查。
二、督查方法
（一）采取各镇互查的方式
检查分为二个阶段进行，第一阶段为核查阶段，第二阶段为复核阶段。
（二）对各镇数据抽取的量和方法
1、流出人口。每个月初随机抽查上个月每个镇10条省内孕环检信息，2条跨省避孕节育报告单接收信息，2条跨省一孩生育通报接收信息，5条跨省本地接收协查信息，省内其他信息交流和本地接收协查信息中10条怀孕信息、10条出生信息，上述不足量的全查。核对流出地信息接收、核实、反馈以及流出、全员人口业务建档等情况。
2、流入人口。每季度第三个月中旬随机抽查每个镇和开发区本季度20个流入人口孕环检对象，10个流入地一方未建档名单（其中与流出地本人电话核实3条），10个在孕对象，10个期内出生（人工流产）对象，上述不足量的全查。核查流入地孕环检信息质量和交验，怀孕、出生（人工流产）信息通报，流入建档等情况。
3、监控管理。每季度末根据监控报表管理汇总孕环检未参检，反馈信息一致、不一致、情况属实未建档，身份证号码未登记、不规范和校验位错误，流入（流出）地重卡，流入（流出）地一方未建档，流入（流出）地地址未登记到乡镇（街道）数。根据工作信息提示汇总流入（流出）一方未建档未发信数。根据跨省协查报表汇总反馈不及时数。
4、工作信息专报。每季度末汇总每个镇在流动人口网络化协作平台工作信息专报区的工作信息被市推荐、省发布篇数。
三、结果运用
1 我国人口状况概述
从解放初到20世纪60年代,由于医疗条件的改善和技术的进步,我国人口在短期内激增,关于对人口如何有效控制,又如何在控制的过程中提高人口素质,是一个需要经历漫长时间摸索的系统工程。由于国际上任何一个国家对此都没有经验供我们学习,也没有相关国外立法供我们移植或参考,我们只能在摸索中前进,在摸索中总结经验,在摸索中吸取教训。
我国实行计划生育,至今已有三十年的历史,人口控制取得了举世瞩目的成就。三十年来,由于我国“计划生育”这一基本国策的深入人心,我国城镇居民除了符合生育第二胎条件的以外,几乎都做到了一对夫妇只生一个孩子,现在有些大都市甚至出现了人口负增长现象,如上海、北京出现了许多高素质人群单身贵族,还有的出现了拒绝生育子女的“丁克”家庭。据专家分析,这种现象将随着经济的发展还会不断发展和辐射,这体现了我国城市人口思想观念的转变和国家计生政策在城市中的效应。然而我国对农村人口的控制收效不大,远不如城市人口控制的效果,这说明我国计划生育法律和政策还有缺陷和弊端[1]。目前我国人口还出现了男女比例严重失调,男女比例达117:100,这种现象出现的原因主要是因为人们重男轻女,在怀孕期间进行非法性别鉴定的结果,这种情况使女婴出生率大大低于男婴。长此以往,这种现象可能引发许多社会问题,甚至会成为社会不稳定的因素。我国是一个发展中的农业大国,农业人口占绝大多数。因此对农村人口的有效控制应当引起国人的足够重视,引起国家立法阶层的重视[2]。我国立法机关应当依据我国的现状,推动流动人口计生管理方面的程序立法,只有这样才能改善我国农村人口素质偏低,人口控制收效不大的现状。基于此,借鉴江苏丹阳、浙江温洲等地成功经验,提出建立计生属地化管理办法模式建议,属地化管理是指对流动人口的计生管理问题,统一由其暂住地的计生部门行使管辖权,其他部门配合计生部门工作的管理模式,该模式优点如下:(1)解决了户籍所在地和暂住地计生部门管理难的问题;(2)可以杜绝非计划生育发生,有效遏制人口不正常增长;(3)解决了流动人口“三查”难、申办生育指标难、找计生服务难的问题;(4)对流动人口的计划生育管理有了规范度。
2 现阶段我国有关计划生育管理的漏洞与弊端
我国现阶段的人口发展趋势又有了一些新变化,那就是随着市场经济改革的不断深入,农村人口大量涌进城镇,使城市流动人口不断增加,这些农村流动人口绝大部分都处于生育期,他们的计生工作到底由谁来管理,这是一个问题,我国至今还没有这方面的立法。有一些省、市制定了地方性法规,这些法规都规定流动人口由户籍所在地计生部门管理,这种管理模式不具体,不实用,可操作性差,存在许多弊端:第一是有权的管理机关对外出人口管理不方便,似乎“鞭长莫及”;第二是流动人口归他们管理,要专门回家进行“三查”(查是否避孕,是否采取计划生育措施,是否有妇科病),劳民伤财,有的在居住地检查后将结果邮寄,既不方便,也不合理,也容易出现管理上的困难和漏洞;第三是经常居住地计生部门管理“无法可依”,致使其暂住地无法控制。这就是我国现阶段对农村人口控制收效不大的根本原因所在。
3 流动人口计划生育管理的对策与建议
人口流动是一种复杂的社会现象,其原因是多方面的。流动人口的计划生育管理也就要求我们由过去粗放式孕后补救型的管理向规范化孕前服务型的管理转变,并从政策导向和对策措施上加以完善。
3.1 对流动人口计划生育管理的对象和范围应作明确界定
笔者认为,流动人口的计划生育管理对象应是指人户分离的流动育龄人口。在这一群体中,可从三个方面来考虑其有效管理:一是管理的对象,应以已婚育龄夫妻和未婚育龄妇女为主体;二是流动的时间,应以育龄人口流出户籍所在地、在现居住地从业、生活一个月及以上为界定标准;三是流动的区域,应以离开户籍所在地、城市以跨越市区、农村以跨越乡镇为单位来界定。综上所述,流动人口的计划生育管理对象应是离开户籍所在地、跨越市区或乡镇范围的、以从事各种生产和劳务活动为主要从业、生活方式的育龄人口,以已婚育龄夫妻和未婚育龄妇女为主体,并对拟流出或流入一个月以上的已婚育龄夫妻和未婚育龄妇女建立计划生育台帐实行重点管理。
3.2 建立各级流动人口计划生育领导小组,负责组织、协调、解决流动人口计划生育管理工作中的重大问题
流动人口情况复杂,有必要在各级建立比现有计划生育委员会更有权威性的领导小组,并设立具体的办事机构,负责调查研究、了解信息、掌握动态、分析情况、提出解决对策、督促检查有关部门职责的落实,以便组织协调和帮助解决在流动人口计划生育管理过程中所碰到的困难和问题。
3.3 用法律法规的形式进一步明确有关部门和流动人口户籍所在地、现居住地的管理职责
在这些管理职责中,应体现近几年来行之有效的管理原则,如“谁用工谁负责、谁受益谁管理、谁的地盘谁清理”,“办理各种从业、生活手续时,计划生育审检优先”,“流动人口的计划生育管理纳入各级、各有关部门人口与计划生育目标管理责任制,与常住人口计划生育管理一样,同部署、同检查、同奖惩”,“根据各部门的职能,各司其职、各尽其责、相互配合、齐抓共管、综合治理”等,从而做到“有法可依,违法必究”,真正形成用工单位负责、条条保证、以块为主、条块结合,依托社区、部门优势互补,密切协作,齐抓共管的新局面。
3.4 建立流动人口计划生育管理工作经费的合理补偿机制
流动人口计划生育管理的突出矛盾之一就是工作经费问题,特别是流入地(现居住地)对流动人口的计划生育管理,其经费得不到合理补偿,造成“超负荷工作”、“谁管谁吃夸”、“管得越多、开支越大”的局面,因此在很大程度上挫伤流动人口现居住地抓计划生育的积极性,因此,十分有必要建立流动人口计划生育工作经费的合理补偿机制。根据实践,笔者认为,工作经费的合理补偿可通过以下渠道加以解决:一是管理人员的工资及正常办公经费应由现居住地财政列入预算;二是按用工单位、受益单位负责的原则,外来育龄人口计划生育的宣传服务、节育手术费用由用工、受益单位承担,无用工、受益单位的流动人口,其节育手术、宣传服务费用由现居住地计划生育部门负担,并由流动人口户籍所在地计划生育部门给予合理补偿;三是由现居住地计划生育部门对流入的育龄人口收取一定的流动人口计划生育管理费或由现居住地政府统一收取一定的流动入口管理费,划出一定比例用于流动人口的计划生育管理;四是对违反计划生育的流动人口,其征收、罚款的经费应专款专用,全部用于流动人口计划生育工作。
3.5 建立流动人口计划生育“双向”考核办法,不断完善制约激励机制
笔者认为,对流动人口的计划生育考核应是流出地和流入地的双向考核,对流出地的考核,应将流出人口列入当地人口与计划生育目标责任状,与常住户籍人口同部署、同考核、同奖惩。对流入地的考核,应作为流动人口计划生育工作考核的重点,可采取单列考核,并作为常住户籍人口计划生育工作目标责任状考核的附加分,以调动流入地抓好流动人口计划生育工作的积极性。对流入地的考核可分两大部分:一是对有关部门及招工、受益单位的考核,主要是考核其职责执行情况;二是对流入人口计划生育状况的考核,主要指标应包括:流入人口的计划生育婚育证的审检率、出生率、计划生育率、计划外怀孕补救率、节育率、统计准确率等。对流入人口量的确定,以办理公安《暂住证》为基础,以在流入地居住一个月以上的育龄人群(已婚育龄夫妻和未婚育龄妇女)为主体建立相关的计划生育台帐。对流入人口计划生育工作考核的量化指标和附加分的比例可根据当地计划生育工作水平确定。对未认真履行职责的部门和未完成考核指标的地方各级政府应采取计划生育“一票否决制”。
参考文献
[1]陈剑.人口素质概论.沈阳:辽宁人民出版社,1988:48-50.
为了进一步促进城乡经济发展和社会稳定，加强流动人口和农民工的管理工作，树立我镇对外的良好形象。按照县级的统一部署和要求，结合我镇实际情况，全面掌握我镇流动人口和农民工的动态，加强流动人口和农民工的管理，我镇研究制定以下流动人口和农民工管理工作方案：
一、成立流动人口、农民工管理办公室
按县的统一要求，我镇成立流动人口和农民工管理领导小组，组长由镇政法书记担任，副组长由派出所所长担任，成员由综治办、司法办、各村单位负责人组成。领导小组下设办公室，办公室设在派出所，由派出所所长担任办公室主任。
二、工作步骤
（一）动员发动，展开宣传攻势
我镇组织民警到各村、组进行走访并发放传单以此来大力的进行宣传，使加强流动人口农民工管理的重要性让每位村民都了解，从而做到家喻户晓、人人皆知、从中得到群众的理解和支持，使我们的管理工作顺利进行。
（二）摸清底数，确立清理整治重点 在前一阶段的基础上，深入开展调查摸底，组织力量，采取有针对性的措施，由领导带队深入到各村、组全面进行清理整治。（1）对不符合安全条件的房屋出租户依法取缔，对住宿登记制度不落实和租住身份不清，来历不明人员的出租户依法处罚，限其整改；（2）对外来人员底数不清，治安秩序混乱的大型集贸市场、施工工地、文化娱乐服务场所、旅社等场所，要组织力量集中整顿，重点打击欺行霸市、敲诈勒索、垄断市场、称霸一方的外来流氓恶势力；（3）会同民政部门对辖区内的“三无人员”进行清理，打击混迹于其中的流窜违法犯罪分子，维护良好的社会治安秩序，；（4）严密巡逻检查和身份核查工作，对身份不清、情况不明的外来人员，通过上网比对或发函调查，力争发现抓获一批在逃犯。
（三）完善管理措施，建立流动人口和农民工档案管理制度。
为了全面掌握我镇流动人口信息，做到“人数清、去向清、收入清、联系方式清”的工作目标，要认真落实方案的各项措施，巩固整治成果，严密对流动人口落脚点和活动场所的治安控制，严密旅馆业治安管理，认真落实住宿登记制度，健全居民身份证检查员制度，建立流出人口、暂住人口、“三无人员”的档案管理制度；切实加强对公共场所外来人员登记管理制度，落实用人单位特别是个体私营业主、公共场所主暂住人口管理责任，进一步完善暂住人口信息管理系统，建立长效管理措施，提高控制打击外来犯罪的能力，维护社会的治安稳定。
三、工作目标
通过对流动人口各项方案的落实，力求达到以下目标：
（一）进一步健全暂住人口登记变动管理制度，减少漏登、漏管；
（二）依法取缔一批非法出租户，处罚一批登记管理制度不落实的用人单位、出租户和个体私营业主；
（三）清理“三无”盲流人员，发现打击一批隐藏其中的流窜犯、在逃犯；
（四）严密以出租房屋、旅社、公共复杂场所为重点的流动人口落脚点和活动点的治安控制，提高对流动人口的管理水平。
四、工作要求
（一）要加强组织领导，高度重视，建立长效管理措施，确保工作取得实效；
（二）要认真学习业务知识，学习《江西省暂住人口管理条例》、《租赁房屋治安管理规定》以及有关法规政策；
（三）要突出整治重点，实行严打、严管、严防与严控相结合，治安问题突出的城郊结合部、房屋出租户、美容美发、、个体旅行社作为整治重点；
为了进一步加强对流动人口、出租房消防安全和火灾隐患管理，提升流动人口计生工作管理水平，减少和预防火灾事故、违法犯罪行为及治安灾害事故的发生，保障人民群众合法权益和生命财产安全，结合我乡实际，制定本实施方案：
一、指导思想
以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，根据流动人口、出租房消防安全和火灾隐患管理工作特点，结合我乡实际，从解决工作中存在的突出问题着手，以提升流动人口计生管理水平，预防和减少火灾事故、违法犯罪行为为目标，进一步加大对流动人口和出租房屋的管理。
二、工作目标
1、通过宣传和整治，管理人员、流动人口及房屋出租人的法制意识有较大提高，能依照有关法律法规，自觉做好自我管理和防范工作。
2、全面摸清辖区内的流动人口基本情况、计生情况、出租房屋底数，及出租房消防安全和火灾隐患情况，健全各类档案资料，做到底数清、情况明、管理规范。
3、完善各项规章制度，理顺各村与职能部门之间的协作联动关系，建立和巩固流动人口、出租房屋消防安全和火灾隐患的长效管理机制，形成齐抓共管的社会化管理新局面。
三、工作步骤
综合管理工作由乡政府组织实施，各有关村、职能部门分工负责。
1、宣传发动
各村要结合本地流动人口、出租房消防安全和火灾隐患整治现状，制定具体的工作实施方案。通过标语横幅、张贴公告等各种途径和形式，开展宣传发动，使所有整治对象明确整治的范围、内容和要求。
2、排查整改
重点对流动人口和出租房开展“地毯式”的排摸。通过逐村、逐户、逐人开展调查走访，全面掌握情况，摸清底数，逐一填写登记表。并按照“人户一致”工作要求，强化流动人口的登记和计生管理工作。建立流动人口动态管理台帐。从流动人口、出租房屋信息的采集、录入、变更、注销等信息日常维护的.各个环节，提高信息的质量。同时，逐户摸清人口情况、房屋消防安全和火灾隐患情况，建立人口档案、出租房消防安全和火灾隐患情况档案，并对排查中发现的问题，逐户提出书面整改意见。
3、查漏补缺
各村对照实施方案，进行自查自纠，认真做好查漏补缺工作，完善制度，落实责任，规范运作，巩固提高。达到“村不漏房、房不漏户、户不漏人”，想方设法，求细求实，务求查漏补缺复查工作取得实效。
4、加强管理
各村要加强对出租房屋的管理，严防火灾事故和危房危及人身安全。对流动人口纳入本村管理，关心流动人口的生产生活，打击违法犯罪分子，维护稳定。
四、工作要求
1、精心组织，加强领导。开展流动人口及出租房综合管理工作，是进一步加强基层基础工作的重要环节和有效载体，各村要充分认识开展此项工作的重要意义，不断增强工作的责任感和紧迫感，切实把这项工作抓紧抓好。
2、要认真履行各自的职责，密切配合，通力合作，依法行政，严格执法。
3、广泛宣传，营造良好氛围。各村、部门要大力开展流动人口及出租房综合管理工作专题宣传，要充分运用各种宣传媒体，向社会公告流动人口及出租房综合管理工作的范围、内容和要求，宣传开展管理的重要性和必要性，做到家喻户晓，人人皆知，努力营造全社会关心、支持、参与流动人口及出租房综合管理工作的良好氛围。
一、当前流动人口的基本现状
1. 规模大, 人数多
改革开放30年来, 随着我国社会经济的迅速发展, 流动人口的数量不断增加。据统计, 2010年我国流动人口总量为2.21亿人, 占到世界流动人口总量7.4亿的四分之一多。动态监测显示, 在劳动年龄人口中, 1980年以后出生的新生代流动人口占到42.8%。未来30年, 还将有3亿多农村人口进入城镇。就宁波市江东区而言, 截止2011年6月30日24时, 共有在册流动人口总数136342人 (其中港澳台328人、国外1120人) , 同比增加1.38万人, 增幅为11.26%, 创历史新高。流动人口中男性69929人, 占总数的51.28%, 女性66413人, 占总数的43.44%, 儿童8989人, 占总数的6.59%。人口流动已成为现阶段经济、社会、人口转型过程中的突出特点。在发达国家的发展历史上也从未遇到过这样大的流动人口规模, 这对中国未来社会的长期稳定发展形成了巨大的冲击。
2. 流动人口多为农民工
据《中国流动人口发展状况报告2010》统计数据显示, 截止2009年中国流动人口已达到2.11亿, 其中78.7%为农业户口, 以青壮年为主。就江东区而言, 29545个来自浙江省内的流动人口中, 大多来自经济相对落后的农村地区;来自省外的105351个流动人口中, 也大多来自安徽、江西、四川、湖南等省份的农村地区。由于城乡之间经济发展的不平衡, 巨大的收入差距是大量农村剩余劳动力涌入城市的主要原因。随着时间的推移, 甚至有些已经成了事实上的城里人, 他们在城市的滞留时间越来越长, 这就需要城市将流动人口纳入城市规划体系和城市公共服务体系之中。
3. 居住环境令人担忧
党的改革开放政策和社会主义市场经济体制的建立, 使得大量农村剩余劳动力涌向城市务工经商。但受经济条件的限制, 流动人口多居住在条件相对差的城郊结合部和城中村, 甚至有些人住在建筑工地的工棚里, 如我区流动人口居住在福明辖区的最多, 共有37719人, 占27.66%。这些地方卫生、环境较差, 治安问题突出。流动人口的落脚点也主要以出租房屋为主, 据统计我区居住在租赁房屋的共有121484人, 占89.1%;居民家中的有6739人, 占4.94%;单位内部的有5531人, 占4.05%;工地现场的有2031人, 占1.48%。
4. 社会问题较为严重
流动人口在城市生活、消费、工作、纳税、创造财富, 为城市经济增长做出贡献, 却不能享受与户籍居民同等的社会公共资源、各种福利待遇和城市发展的各项成果, 这些歧视性的管理制度有悖于社会公平的目标, 也由此带来了一系列的治安等社会问题。据统计, 流动人口在全国各地公安机关所抓获处理的各类违法犯罪嫌疑人员中占到了40%以上, 严重影响了社会治安秩序, 有些地方甚至到了50%以上, 我区今年上半年共处理了各类违法犯罪嫌疑人员488名, 其中流动人口便有278人, 占到了56.9%。
5. 滞留时间日趋延长
在多元文化的作用下, 北京、上海、广州等特大城市目前聚集有数百万的流动人口, 人口流动的趋势日益明显, 致使这些城市的实际人口规模迅速膨胀。这些流动人口进入大城市, 初衷多是到大城市赚点钱, 然后回家。但是随着时间的推移和条件的变化, 融入城市的趋势逐步显现, 期望能在开放、发达、繁华的大都市长期居住、生存下去, 已有相当多的流动人口不再满足于过封闭落后的农村生活。如我区暂住一个月以下的流动人口仅占1.67%, 一个月至一年的占24.67%, 而一年以上的共有102472人, 占到总数的75.15%。
二、流动人口服务于管理工作存在的问题
1. 服务理念有待加强
现阶段, 各地在流动人口服务管理工作中仍然存在着重控制、重管理、轻服务的现象, 较少从有利于服务流动人口的角度去考虑, 对流动人口的管理偏重于预防和打击犯罪, 在制定流动人口政策目标时, 偏重于从有利于职能部门行使管理职能的角度出发。流动人口在城市缺乏社会认同感, 在流动人口被管理和管理关系上客观形成了冲突隐患。
2. 部门联动亟须推进
流动人口服务、管理是一个系统工程, 需要上下联动, 地域部门之间的有机配合。然而目前的情况是, 人口输出地与输入地的教育、公安、民政、社保等部门缺乏有效的协调配合, 无法达到预期的成效, 从而导致针对流动人口服务、管理的“综合网络”不畅通。同时, 负责流动人口管理的劳动、计生、公安、工商等多个部门共同管理, 管理机构重叠、分散管理的问题仍较突出, 管理中的盲点仍然存在, 由此引发的社会治安等问题影响着经济发展和社会稳定。
3. 信息资源亟待整合
一般而言, 一项信息资源的利用程度和共享程度越高, 其发挥的效用就越大。长期以来, 基本上由各职能部门独自享有作为公共资源的人口信息。民政、公安、劳动等部门都各自建有流动人口信息库, 相互之间缺乏协调与合作, 加上行政管理体制和管理权限等方面的问题, 未能发挥各部门的技术优势和资源优势。如我区由于某些技术原因, 各部门信息共享系统始终没有建立。目前各个部门的信息系统存在信息采集输入不及时、信息质量不高、信息资源不能共享、信息综合利用效率低等问题, 难以为党委、政府决策提供有效依据。
4. 人员素质亟须提升
外来务工人员大多来自全国各地的农村, 特别是有相当一部分来自贫困的山区。这些地方文化基础薄弱、教育设施简陋, 只有初中、小学甚至文盲的人员比例较高。当前, 随着经济结构的战略性调整, 经济增长方式由粗放型向集约型转变, 由此对外来务工人员素质的要求也大大提升。就我区而言, 传统产业通过改造提升, 正加快向高科技含量、低资源能耗消耗、低污染排放的方向发展, 这就需要一批具有熟练生产技能并能在生产过程中不断创新的新型技术工人与之相适应。因此, 外来务工人员只有通过综合素质的提升, 才能不断适应产业结构转型升级加快的需求。
三、加强和创新流动人口服务和管理的几点建议
1. 坚持以人为本理念
流动人口服务管理必须牢固树立以人为本的理念, 在管理中体现服务, 在服务中实施管理, 坚持服务与管理并重。要把流动人口服务管理作为一项重要的民生工程, 切实维护好流动人口合法权益, 不断完善人性化、亲情化服务功能。要建立和完善群众利益诉求表达机制, 努力疏通、拓宽民意诉求表达渠道。要改善生活就业环境, 大力整治流动人口集中居住点环境, 加大资金、人力投入和基础生活设施建设;要及时排查妥善处理劳动纠纷和化解矛盾纠纷, 做好劳动争议仲裁和调解工作;要加大对拖欠农民工工资的清欠力度, 依法严厉打击侵害流动人口合法权益的违法犯罪活动, 努力营造和谐稳定的治安环境。
2. 完善合力推进机制
流动人口管理部门条块分割、分头管理, 严重制约了政府对流动人口的宏观调控功能。政府应着力于构建网络型的无缝政府, 整合政府所有的部门、人员和其他资源, 即可打破传统的部门界限和功能分割的局面。就我区而言, 要充分发挥区、街道外来务工办的统筹谋划和指导协调作用, 整合各成员单位的资源力量。对于公安、劳动、计生、教育等涉及业务较多的职能部门, 要尝试建立专职协调员, 或者建立专门的协调办公室, 切实形成领导小组各成员单位齐抓共管的工作局面。此外, 流动人口管理是政府的重要职能, 但政府不能包揽一切。要将社区内各种组织“组织化”, 即协调组织之间和它们与职能部门之间的关系。以及整合社区人力资源和技术资源, 建立多元整合的社区组织网络和协调机制, 并形成稳态的治理结构, 形成以政府为引导、以社区为载体, 充分发挥社区中介组织、社区自治组织、居民群众以驻街企事业单位的多元主体作用, 逐渐在互动的过程中进行权力、资源和信息的重新分配。
3. 加强信息基础管理
及时准确地掌握流动人口信息, 必须把综合信息平台建设作为完善流动人口服务管理体系的重要基础来抓, 是做好流动人口服务管理工作的前提。一是要拓展服务功能, 加强资源整合。目前公安机关的信息平台最为先进, 信息网络也比较完善, 可依托原有的公安暂住人口管理信息系统, 利用政府信息网络资源, 进行升级改造, 使之成为统一的流动人口综合信息平台。各部门可以通过这个平台, 拓展服务功能, 实现信息互通、资源共享, 对流动人口数据进行综合应用。二是要强化动态管理, 规范信息采集。全面掌握流动人口基本情况, 要统一制发表格、采集信息、录入系统。要通过定期、不定期的排查, 及时更新信息, 提高流动人口的登记率、人户一致率和信息的准确率, 掌握流动人口的动态变化。三是要明确工作责任, 建立相关制度。建立健全流动人口信息动态更新制度、分析通报制度、管理台账制度, 按照“谁出租、谁负责”“谁经营、谁负责”“谁用工、谁负责”的原则, 努力在信息互通中实现资源共享, 规范企业用工和房屋租赁活动, 在部门联动中实现管理互补。
4. 健全教育培训体系
一、领导高度重视，整合各种力量
为了确保清理清查工作取得实效，镇政府专门成立了流动人口清理清查专项活动工作领导小组，由政府副镇长肖兴泉任组长，具体负责流动人口的清理清查工作。3月 4 日我镇召开了城区流动人口清理清查工作启动大会，按照实施工作的要求，根据我镇实际分为6个清理清查工作小组，为清理清查的顺利进行提供了组织和队伍保障。并专门成立了清理清查工作考核组，对清理清查进展、结果等进行督促和考核，并将结果纳入年终工作考核。
二、突出重点、深化措施，确保流动人口清理清查质量
流动人口管理是计划生育工作的重点，也是难点，因此开展集中性清理清查是流动人口计划生育管理和服务的一种手段，目的是通过清理建立准确、详细的台账，摸清流动人口底子，调查他们的需求，为进一步开展“属地化管理、市民化服务”打好基础。在清查时,我们采取统一领导、统一时间、统一登记、统一管理的办法，按照宣传培训、清理清查、回访复查、建档立卡录入汇总，调查处理五个阶段，1 对城区流动人口进行了全面的清理清查，摸底建档，完善管理，清除管理“空挡”和“死角”，主攻管理的薄弱环节，为城区的流动人口管理与服务走上经常化、制度化、规范化的管理轨道奠定了坚实基础。
1、宣传服务相结合，让政策深入人心。一是入户时发放计划生育宣传单。只要能敲开门的，我们就在发放宣传单的同时面对面进行宣传，家中无人的也将宣传单及学习资料粘到门上，努力做到宣传的全方位覆盖。二是积极推行个性化宣传服务，对育龄人群，开展婚前教育，提供生理健康等方面知识；对新婚夫妇，进行优生优育知识宣传，提供知情选择的避孕节育知识；对超出常规性服务范围的，逐项登记并及时落实有效服务措施。同时刷写标语40余条，办专栏3期，散发资料4000余份，使流动人口清理清查宣传工作做到了家喻户晓，人人皆知。
2、严格执行政策，确保清理清查工作质量。对我镇范围内的每家企业、每个店、每户出租屋进行一次“地毯式”的大排查，逐门逐户摸清辖区内流动人口的总数、姓名、性别、现居住地地址、户籍所在地地址、公民身份证号码、出生日期、文化程度、户口性质、流动原因、流出（返回）日期/流入（离开）日期、婚姻状况及是否家庭户流动、（已婚人口）配偶是否随同流动等基本情况，确保统计信息工作达到高质高效。
3、积极实践创新“以房管人、优质服务、区域协作、两地互通、信息支持”的流动人口计划生育管理服务工作新模式。一是与出租房屋的房主、各机关单位、非公企业签订了《流动人口管理与服务协查责任书》，对本出租房屋、本单位、本企业流动育龄人口督促办理婚育证明并及时上报社区流动人口管理服务站。二是培训楼栋长做好流动人口变动信息反馈。三是与流动人口逐户签订了《流动人口计划生育管理与服务合同书》。确保了流动人口动态管理服务，真正做到“四清”，即流动人口底子清、节育措施落实清、超生查处清、流动人口办证、验证清。
三、清理清查工作取得的阶段性成果
通过这次清查，各村（居）详细建立了流动人口全员管理台帐，认真做好了台帐的整理，做到按路段分类，一户一档存放管理，并及时编制了各类清册和花名册，完成信息的录入管理，做到微机管理与流动人口台帐实际情况相一致。社区均能做到区内政策外怀孕的当日向乡镇通报，并做好通报信息的备忘录与微机录入管理同步。对于发现问题情况及时上报并通过国家流动人口信息平台及时协查反馈信息。
四、存在问题和下一阶段打算
虽然我们开展了一次扎实的清理清查工作，取得了一定的成绩，但是还存在流动人口管理不及时、信息更新慢、服务面不宽、未建立长效机制等问题，我们将以这次清理清查 工作为契机，进一步深化认识，统一思想，强化措施、狠抓流动人口的管理与服务，加强信息沟通，建立协作机制，全面推进我镇流动人口管理服务再上新水平。
为贯彻落实《关于在全省统一开展流动人口计划生育服务管理专项活动的通知》（粤人口计育办[2011]1号）和《印发关于推动流动人口计划生育工作“一盘棋”工作方案的通知书》（粤人口计育办[2009]2号）的文件精神，推进贯彻实施全国流动人口计划生育工作“一盘棋”“三年三步走”战略，促进流动人口计划生育新机制建设，建立和完善“统筹管理、服务均等、信息共享、区域协作”流动人口计划生育服务管理新机制，全面提高恩城辖区流动人口计划生育服务管理、信息互通、信息共享水平，特定本制度。
一、流入人口
1、对县内镇外新流入办事处辖区的流动人口，可通过电话及相应的系统与户籍地进行信息交互和通报，信息交互和通报必须在三个工作日内完成，通报要求达100%。
2、对新流入办事处辖区内的流动人口，在与户籍地进行信息交互和通报后，必须及时通过相应的系统调入户籍地资料及情况。
3、当新流入办事处辖区流动人口有新发生数或情况不明的（①统计年度内有生育子女行为的；②统计年度内落实计划生育手术的；③统计年度内应落实长效避孕节育措施而未落实的；④统计年度内怀孕的（含符合政策核准在现居住地生育子女的）；⑤未持有有效流动
人口计划生育证件的；⑥在本地接受孕情检查服务的；⑦婚育、节育情况有疑问的；⑧其他需要通报的情况）必须通过相应的系统及时变更数据和电话反馈通报给户籍地，系统变更和户籍地反馈通报要求在三个工作日内完成，系统变更率及电话反馈通报要求达100%。
二、流出人口
1、对办事处辖区居民流出到县内镇外的，必须实行书面登记，并通过电话及时反馈到流入地，书记登记和电话反馈要求在三个工作日完成，登记和反馈率要求达到100%。
2、当流入地通过电话要求调入户籍情况时，必须及时反馈，要求在5个工作日内完成调出和反馈，反馈率要求达100%。
3、当流入地有变更通报的信息，必须在五个工作日内签收并核对报数，签收率要求达到100%。
三、相互配合，共管互通
1、对县内卫生部门反馈的出生、四术、产检、婴儿预防接种登记等信息，必须在3个工作日内对反馈信息进行查核与汇总，要求及时把反馈数据录入相应的系统，并以纸质形式上报到计生局及下发到各村（居）委会，签收率要求达到100%。如卫生部门反馈的信息涉及我市其他镇（街道）的，要求在2个工作日内以电话通报或纸质形式反馈到外镇，反馈通报率要求达到100%。
2、对县内公安部门反馈的出生婴儿入户、户籍人口迁移、死亡人员、办理流动人口暂住证明等信息，必须在3个工作日内对反馈信息进行查核，并及时录入相应的系统，要求反馈通报率达到100%。
3、对县内教育部门反馈的幼儿入园、中小学生的入托、入学手续等信息，必须在3个工作日内对反馈信息进行查核，并及时录入相应的系统，要求签收率达到100%。
关键词：计划生育,流动人口,管理
一、流动人口计划生育现行的管理模式
《中华人民共和国人口与计划生育法》和《流动人口计划生育管理办法》确立了我国流动人口计划生育管理的模式:“以现居住地为主, 户籍地配合”的共同管理模式。它是指导各地具体流动人口计划生育管理工作。管理主体:地方各级人民政府统一领导本行政区域内流动人口计划生育管理工作, 组织、协调有关部门对流动人口实行综合管理提供必要的保障。国务院计划生育行政管理部门负责全国流动人口计划生育管理工作, 县级以上地方各级人民政府计划生育行政管理部门负责本行政区域内流动人口计划生育管理工作。管理对象:现居住地不是户籍所在地, 异地从事务工、经商等活动或者以生育为目的异地居住, 可能生育子女的己婚育龄人员。
二、城镇流动人口计划生育管理存在的问题
(一) 管理模式滞后, 难以管理到位。
目前, 我国流动人口计划生育管理模式是“以现居住地为主、户籍地为辅”的双向管理模式。这种管理模式沿袭了计划经济体制下的管理思路, 属于防范型管理。由于各地情况的不同, 各地各级领导在加强流动人口计划生育管理上重视程度不一, 明确的管理范围和对象不一, 管理的方法和采取的措施力度不一等等, 地方性法规就存在差异。特别是省与省之间, 跨地区相关部门之间, 尤为突出。
(二) 流动人口办证率低, 管理难度大。
流动人口流动性较大, 流动的目的大多数是谋生求富。长沙市于2010年进行了全市流动人口进行专题调查, 在市内流动的有45004人中84.22%是务工或经商, 无业和就业不稳定, 造成流动人口频繁更换就业地和居住地。户籍所在地在人口流出前, 计划生育宣传教育、避孕节育措施落实差、办理婚育证明乱收费, 致使流动人口外出前办证率偏低。根据国家计生委2007年底所进行的专题调查, 2007年中持有计划生育证明的比例为38.02, 一些地方的持证率更低, 如北京市朝阳区流动人口中持有计划生育证明的比例为17.78%。近几年长沙市流动人口的持证率在30-45%之间徘徊。
(三) 缺乏配合和信息交流。
主要表现在三个方面:一是户籍地和现居住地配合中带来的收集信息困难和解决问题的周期过长。《流动人口计划生育管理和服务工作若干规定》第十三条规定:建立流动人口户籍地与现居住地计划生育信息交换和反馈制度。全国性的计划生育信息交换平台的建设需要大量的时间和资金, 而目前的双向管理模式在许多情况下造成流出地和流入地都对流动人口的避孕措施和生育状况难以及时了解。不少地方均出现流入地向流出地寄出的流动人口计划生育信息交流单返回率低的现象。二是假《婚育证明》和假孕检证明屡禁不绝。三是在征收社会抚养费时, 流动人口户籍地和居住地互不通气。导致流动人口逃避处罚案件逐年增多。
(四) 综合治理难以实施。
虽然国家法律法规明确赋予了全国各级各部门都有支持、协助、配合搞好计划生育的法定义务, 但在实际工作中却发现这一制度落实不够, 在操作上存在一些难度:综合管理涉及部门多、可操作性差、实施难度大、易流于形式。一些地方人民政府对流动人口工作缺乏统一领导, 对相关部门组织、协调不力。有的应该接收管理与服务的对象成为管理与服务的盲点, 管理归属不清, 管理责任不明。如, 各级政府一般都与公安、工商、劳动等相关部门签订了流动人口计划生育管理责任书, 要求公安部门办理落户, 办暂住证, 工商部门办理营业执照, 劳动部门办理用工手续, 单位或个人招用打工人员, 按要求都要在查验婚育证明的条件下进行。但由于各部门有自己的规定或文件、法规依据, 对相关部门缺乏能够兑现的行政制约机制, 加之实际执行中的人情、说情问题, 在缺乏有效的监督制约机制的情况下, 各部门间往往不能主动配合。同时企事业单位社会职能的转移, 它们在雇佣流动人口时, 首先考虑的是劳动者的个人劳动技能以及身体状况, 很少关心他们是否有计划生育证明以及证明的真假。某些地方在办理户口迁进、迁出、新生儿上户、农转非时, 没有较好地坚持乡镇以上的计划生育证明办证查证制度, 致使很多计划外生育的对象在没有受到有关处理的情况下, 便到了一个新的地方, 达到既多生了孩子, 有不受到处罚的目的。工商、卫生和房管部门经常有类似的情况发生。
三、加强城镇流动人口计划生育管理的对策
(一) 实施“属地化管理”。
“属地管理”是相对“户籍地管理”而言的, 它是指对辖区内所有居民的日常管理, 不论是本地户籍人口还是外来流入人口, 也不论是在职职工还是下岗职工, 凡居住在辖区内的人口, 均纳入计划生育管理的范围。“属地化”的单向管理既强化了现居住地对流入人口计划生育管理的责任, 也减轻了对流出人口计划生育管理的负担, 可集中精力管好现居住地人员。户籍地只承担配合提供流出人员相关信息的责任。“属地化管理”包含三个递进的层次:初级阶段的现居住地管理、发展阶段的社区管理、成熟阶段的区域化管理。目前我们讲“属地管理”是指一般意义上的现居住地管理, 并向社区化发展。
(二) 建立“社区服务型”管理模式。
强调让流动人口参与社区服务和社区管理, 增加社区意识, 促进社区融合。构建“社区服务型”模式的关键是要处理好管理与服务的关系, 要以服务促管理, 以情感人、依法治理, 突出“以人为本”的观念, 让流动人口也能享有人口与计划生育法律法规的各项合法权益, 从而使流动人口自觉地接受管理。社区对流动人群计划生育实行服务可以依靠三个途径:依托社区医院和社区卫生服务站开展咨询、随访和技术服务;社区居委会结合动态信息的管理, 对流动育龄妇女进行走访;发挥“流动人口计划生育协会”的桥梁作用。
(三) 加强流动人口信息化管理。
实施流动人口信息化管理已经没有技术上的障碍, 当务之急是要深刻认识实行人口信息化管理体制意义和紧迫性, 尽早成立国家人口信息化管理指导委员会, 将其作为一项社会系统工程, 统一领导, 统一规划, 统一协调, 资源整合, 信息共享。虽然国家人口计生委成立了计划生育信息化建设领导小组, 并在2003年“非典”时期强化了流动人口信息管理这项工作, 但仍然是局限在一个部门、一个系统内, 其弊端仍没有脱离前述分析的范畴。
(四) 健全流动人口管理的法规制度。
要尽早再次修订全国性的流动人口计划生育管理法规, 并在一些地方性法规的冲突和原则问题的协调上, 作出明确规定, 并通过全国性的法规为地方法规的修订提供参照体系。如对流动人口给出一个比较合理的定义, 包括流动时间、年龄、性别、流动范围等, 给予明确与统一的规定。
目前各地正在进行户籍制度改革, 改革总的方向是逐步放松户口限制, 实现人口的合理、有序、自由流动。按近期的户籍改革情况, 大多数小城镇户籍已经基本开放, 相当一部分中小城市的户籍也比较宽松, 少数大城市也实行户籍开放政策。在这种情况下, 相当一部分有固定工作、固定依据的流动人口要“消失’, , 而真正的流动人口 (如建筑业、服务行业的流动人口) 的计划生育管理问题将进一步突显出来。因此今后制定或修订流动人口管理政策法规时, 更多的是像这类流动人口的计划生育管理问题。既要对流动人口区别对待, 分类管理, 又要与作为国家基本人口制度的户籍制度改革相适应。
参考文献
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[2]辜胜阻, 刘传江.深化流动人口计划生育管理的十大问题.人口学刊.1997 (2) .
[3]上海市人口计生工作领导小组办公室, 关于上海人口宏观调控的现状、目标及对策的报告.2001.
[4]张朝斌.流动人口计划生育管理现状分析与对策.湖南环境生物职业技术学院学报.2005 (11) .
13日，参加《办法》发布和解读的有镇江市人社局、教育局、公安局、住建局、民政局和卫计委六家单位负责同志。
镇江市户改办主任、镇江市公安局副局长季成宾介绍，《镇江市流动人口居住管理办法》，在结合全市流动人口的规模总量、层次结构、发展趋势，充分吸收省内外城市经验和镇江市现有政策规定的基础上研究起草的，期间多次征求政府部门和各界群众的意见与建议，并由镇江市法制办全面审查，最后提交镇江市政府常务会议审议通过的。
镇江市流动人口居住管理办法在国务院条例和省办法的.基础上，主要有两个方面的补充和完善。
一是放宽了居住证代办范围。《办法》第十五条规定，未满16周岁的未成年人，行动不便的老龄残疾等流动人口，除了可以委托监护人、亲属代办居住申报、居住证申领，还可以委托监护人、亲属代办居住证的变更、签注、换(补)领。
二是在国务院条例和省办法的基础上对居住证持有人享有的基本权益和公共服务进行了细化，明确了15项基本权益和公共服务：
(1)按照规定申领机动车驾驶证、办理机动车注册登记手续;
(2)按照规定在本市申请办理普通护照、往来港澳通行证、往来台湾通行证及各类签注;
(3)按照规定安排接受义务教育的子女入学，参加居住地中考和有关学校招生录取，在居住地报名参加省内高考和普通高校招生录取;
(4)按照规定依法参加社会保险并享受相关待遇;
(5)按照规定申请镇江市公共租赁住房、缴存和使用住房公积金;
(6)按照规定办理公交卡、游园一卡通、公共自行车卡，享受相应的优惠政策;
(7)按照规定享有优生优育、生殖健康等国家规定的计划生育基本项目技术服务;
(8)按照规定享有传染病防治和儿童计划免疫服务;
(9)按照规定参加职业技能培训、职业技能鉴定和享受公共就业服务;申报相应专业技术资格，参加职业(执业)资格考试;
(10)按照规定参加居住地社区有关社会事务管理和党团组织活动;
(11)按照规定申请工商营业执照等有关证照;
(12)参加镇江市工会、共青团、妇联等部门组织的荣誉称号的评选;
(13)与镇江本地居民同等享受法律援助、法律服务;
(14)符合镇江市人民政府户籍准入规定条件的，可以申请登记为本市常住户口;
(15)镇江市规定的其他待遇。
“来苏务工莫忘计生，优质服务一路同行”、“交验《婚育证明》是流动已婚育龄妇女应尽的义务”，近日苏州工业园区胜浦镇的街头和社区，纷纷悬挂着一条条醒目的宣传横幅。根据苏州工业园区的统一部署，胜浦镇流动人口计划生育专项整治活动正式启动。
为确保流动人口
专项整治工作依法、有序、有效地开展，胜浦镇充分发挥综治、城管、医院、农贸市场、社区计生条线等部门的优势，联合组成庞大的整治队伍对全镇范围内进行全方位的排查整治。通过加强属地管理，上下联动，以块为主，各负其责，摸清流动已婚育龄妇女分布及数量等情况，重点摸清流动人口违法怀孕、生育情况和已婚育龄妇女《流动人口婚育证明》办理情况，并将重点对象的个案信息逐个登记。
1 对象与方法
1.1 对象
选择2007年7月~2009年7月来我院产前检查的流动人口孕妇中,自愿参加的孕妇788例作为研究对象,开展社区综合管理。
1.2 方法
1.2.1 问卷调查
对第一次来进行围生期保健的妇女建立个人健康档案,并进行问卷调查,内容包括一般人口学资料,家庭一般资料,孕产保健的相关知识、态度和行为。经过调查后,对孕产妇进行初步的评价;在孕产妇35周后再一次进行孕产保健的相关知识、态度和行为的调查。
1.2.2 定期开展专题讲座
孕妇除进行常规围生期保健检查外,还预约她们上孕妇学校安排专题讲座,并利用多媒体、采用参与、互动和角色扮演的形式进行健康教育。以卫生部儿童早期综合发展项目《孕期培训教材》为参考用书,培训内容包括孕期保健、孕期营养、孕产期心理卫生、孕期口腔保健、胎教、分娩知识、产褥期保健和新生儿护理的相关知识。
1.2.3 一对一个体针对性补充健康教育
对一些经过调查评价后,针对认知和行为上有问题的孕产妇进行个体化的教育,如营养干预,运动干预,心理干预和个体督导。
1.2.4 家庭自我监护
经过健康教育,教会孕产妇家庭自我监护的方法,并要求她们在家里进行监测,包括饮食,运动,体重,胎动和个人相关指标,如有孕高征的妇女自我监测血压等。
1.2.5 严格定期随访
要求孕产妇一定要如期来进行定期产前检查,对于一些忘记或者不方便来检查的孕妇进行电话咨询,必要时进行家访。
1.2.6 孕产妇心理疏导
有心理辅导经验的妇产科医师有心理问题的产妇进行一对一心理干预;设立心理咨询热线,随时为有心理问题的产妇提供心理辅导;定期举行家庭会谈,包括其丈夫、公婆、父母进行心理宣教和观看育儿知识录像,以增加家庭支持,减轻心理压力。
1.2.7 优生优育及高危妊娠咨询门诊及产后回访
根据孕产妇的情况,设立优生优育及高危妊娠咨询门诊,开展咨询和相关的医疗保健服务,对产后妇女进行严格的产后访视制度。
1.3 评价方法
比较社区综合管理的孕产妇干预前后的相关指标的差异,比较社区综合管理的孕产妇和过去本科室孕产妇相关指标的差异性。
1.4 统计学处理
运用SPSS统计软件建立数据库,并录入调查数据,经核对后进行统计分析,各率或构成比的比较用χ2检验或fisher's精确概率法。
2 结果
2.1 一般情况
被管理的孕妇年龄21~37岁,平均25.7岁。文化水平方面:小学以下文化水平者7.3%,初中文化水平者69.9%,中专或大专高中者18.5%,大专以上者4.2%;职业构成方面:家庭主妇20.8%,工人43.3%,职员20.5%,个体户5.3%,其他10.1%。
2.2 管理前后孕产保健相关知识比较
流动人口孕产妇在第一次产检(管理前)的孕产保健相关知识知晓情况较低,其中关于分娩过程的知晓率(6%)最低,而关于母乳喂养的好处的知晓率最高(49%);经过社区综合管理后,孕产保健相关知识的知晓率得到明显的提高,其中关于孕妇的运动、孕期的性生活、孕期体重增加的范围和分娩前的征兆的管理后知晓率为100%,管理前后各知晓率有显著性差异(P<0.01),见表1。
2.3 管理前后孕产保健相关态度的比较
流动人口孕产妇在综合管理前,仅68.9%孕产妇愿意参与健康教育活动,87.9%孕产妇有问题时愿意主动回医院检查,6.0%孕产妇希望在家分娩,仅有72.0%的孕产妇有定期随访;经过社区综合管理后,孕产妇保健相关态度均得到了明显改善,其中被管理的孕产妇均愿意在有问题的时候主动回医院检查、愿意到医院分娩、定期随访;管理前后孕产保健相关态度的构成比有显著性差异(P<0.01),见表2。
2.4 流动人口管理前后孕产相干质量指标比较
产后一周的家庭访视,观察孕产相干质量指标发现,经过社区综合管理的流动人口孕产妇女的剖宫产率为16.9%,产后出血率为1.8%,新生儿窒息率为1.5%,均低于我科2007年全部孕产妇质量指标,而母乳喂养率为98.9%,高于我科2007年的孕产妇母乳喂养率,有显著性差异(P<0.05),见表3。
3 讨论
孕产妇保健作为孕、产期保健的重要组成部分,在保护孕、产妇健康和促进安全分娩中起着重要的作用,孕期保健的质量是衡量一个国家、地区医疗卫生状况、妇幼保健工作的重要指标。研究显示,孕产妇死亡及围生儿死亡、低体重儿,早产等不良妊娠结局与缺乏孕期保健有关[3]。规律的进行孕期保健,可以发现和确定有高危因素的孕妇,为孕妇提供专业服务者的帮助。目前,我国的孕产期保健绝大部分工作由基层医疗单位承担,故此孕、产妇的管理在社区卫生服务中心重点人群的管理工作中占有举足轻重的地位[4]。
*使用fisher's精确概率法进行统计
随着我国妇幼保健专科服务和社区卫生服务工作质量的提高,目前我国的户籍人口孕期保健工作取得了满意的效果。然而,由于流动人口孕产妇普遍存在文化素质低、经济困难、缺乏孕产期保健意识与知识、职业和居住地不稳定等特点,管理相对困难,并且流动人口孕产妇一般不愿接受孕期监护和住院分娩,极易发生孕产妇死亡,所以流动人口孕产妇的管理是当前妇幼保健工作的一大难点[5,6]。市桥镇是广州市番禺区流动人口较为集中的一个镇区,流动人口多,其中育龄妇女占较高的比例。因此加强流动人口孕产妇管理降低孕产妇和围生儿死亡率,最大效率地提高她们的健康水平是目前亟需解决的公共卫生问题。
孕产期保健是一个复杂的、多元的过程,需要社区卫生服务中心、当地其他卫生部门及孕产期家庭三者配合完成。国内外的研究也证实,基于社区卫生服务机构的孕产期保健方式是做好社区孕产期妇女保健的有效途径[7,8]。国内也有大量研究进行了孕产期保健方法和效果的探讨,大多采用健康教育法、孕妇学校[9]、孕期训练[10]和系统管理[11]等方法,并取得了不错的效果,但进行综合管理模式研究的报道不多。我院自2007年起建立了流动人口孕产妇综合管理模式,及时收集流动人口孕产妇的信息并纳入系统管理,形成政府、社区、医院一体化的管理体系,大力对本院服务范围的流动人口孕产妇进行社区综合管理:定期开展专题讲座、一对一个体针对性补充健康教育、家庭自我监护、严格定期随访、孕产妇心理疏导、优生优育及高危妊娠咨询门诊及产后回访等。经过对流动人员孕产妇进行社区综合管理,使流动人员孕产妇的孕产保健相关知识知晓率从管理前的50%以下提高到管理后的90%以上,孕产保健相关态度和行为也得到明显的改善,剖宫产率比本科室2007年下降超过10%,母乳喂养率上升近10%,综上所述,本管理模式效果满意,适用于县、乡级基层医疗机构推广。
摘要：目的:探讨对流动人口孕产妇开展社区综合管理的效果。方法:选择2007年7月～2009年7月来我院产前检查的流动人口孕妇,将其中自愿参加的孕妇788例作为研究对象开展社区综合管理,主要措施包括定期开展专题讲座、一对一个体针对性补充健康教育、家庭自我监护、严格定期随访、孕产妇心理疏导、优生优育及高危妊娠咨询门诊及产后回访等,跟踪随访到产后1周后,比较综合管理的孕产妇各项指标变化情况。结果:在管理前,流动人员孕产妇的孕产保健相关知识的知晓率为6%～50%,仅有68.9%愿意参与健康教育,有72.0%的孕妇有定期随访,6.0%的孕妇希望在家分娩;经社区综合管理后,孕妇各项知晓率均高于90%,差异有统计学意义(P<0.01),孕产保健相关态度和行为得到明显的改善,差异有统计学意义(P<0.01);经社区综合管理的孕妇剖宫产率比本科室2007年的剖宫产率下降超过10%,而母乳喂养率上升近10%。结论:社区综合管理能提高流动人口孕妇围生期保健知识,提高自我保健能力,提高孕产期保健质量,对优生优育有积极作用,值得临床推广。
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