落后产能
全面贯彻落实科学发展观。走新型工业化发展道路，将建设资源节约型、环境友好型社会与保增长、调结构结合起来，把淘汰落后产能作为推进产业结构调整、转变经济发展方式的突破口和重要抓手，增强淘汰落后产能的自觉性，不断提高经济增长质量和效益，促进经济社会全面协调可持续发展。
二、基本原则
（一）发挥市场作用。充分发挥市场配置资源的基础性作用。通过市场竞争和优胜劣汰，使落后产能顺利退出。
（二）坚持依法行政。充分发挥法律法规的约束作用和技术标准的门坎作用。依法淘汰落后产能。
（三）完善政策措施。强化政策约束和激励。建立健全促进落后产能退出的政策体系。
（四）落实目标责任。明确各部门、地方和企业的责任。搞好督促检查，确保完成目标任务。
（五）加强协调配合。建立主管部门牵头。加强组织领导和协调，形成工作合力。
三、目标任务
年我市工业行业淘汰纺织科技有限公司的平网印花机、烘干定型机等设备共23台（套）淘汰落后生产能力为3232万米。根据政办发[]50号和政办发[]118号文件精神。
四、淘汰标准
防止落后产能设备转移、异地再建。拆除淘汰落后设备，严格淘汰落后工作考核标准。拆离原生产场所并予以销毁。
五、工作步骤
市淘汰工作的具体步骤为：按照省、市淘汰工作统一部署和要求。
（一）调查摸底。月初。确定关停企业（生产线）名单；市经贸局按照市下达的淘汰落后产能目标任务，制订全市淘汰工作实施方案报市政府。
（二）组织实施。督促企业切实承担淘汰落后产能的主体责任。认真贯彻落实国家产业政策，积极履行社会责任，主动拆除落后产能设施装置。市人民政府将按市的要求组织并监督企业淘汰落后产能，拆除落后设施装置，举行落后产能现场拆除仪式。
（三）考核验收。市政府对淘汰落后产能任务完成情况考核验收。
工业和信息化部近日公布, 2014年水泥 (熟料及磨机) 淘汰落后产能目标为5050万吨, 这与日前《政府工作报告》确定的目标相比, 超出850万吨。淘汰力度再次加大, 说明目前淘汰落后产能仍是化解水泥行业产能过剩的重要手段之一。
2014年水泥行业淘汰落后产能目标5050万吨
工业和信息化部近日公布, 2014年水泥 (熟料及磨机) 淘汰落后产能目标为5050万吨, 这与日前《政府工作报告》确定的目标相比, 超出850万吨。淘汰力度再次加大, 说明目前淘汰落后产能仍是化解水泥行业产能过剩的重要手段之一。
回顾发展和变化, 水泥行业经历了从满足需求到产能过剩的快速发展阶段, 如今新型干法窑也面临被淘汰的处境。随着近几年水泥行业淘汰落后产能任务的较好完成, 预计达到今年增量后的任务目标并不困难
淘汰总量 逐年减少
“《政府工作报告》要求水泥淘汰指标为4200万吨, 工信部提到5050万吨, 表明水泥行业淘汰落后产能仍要加速。”中国水泥协会常务副会长、秘书长孔祥忠告诉记者, “尽管指标增加了850万吨, 但完成难度应该不大。目前很多小企业都已处于半停产状态, 等国家发放淘汰落后补助。”
作为产能过剩行业, 水泥行业年年登榜工业和信息化部公布的淘汰落后名单。“早在2003年, 我国水泥行业就出现产能过剩的苗头。当时, 立窑等落后产能产量占总产量的78%, 新型干法水泥产量占22%。因此, 当时的主要任务是淘汰落后的立窑产能。”
数据显示, “十一五”期间, 我国总共淘汰落后水泥产能3.3亿吨。“2011年水泥淘汰落后产能指标达到15327万吨的高峰, 力度非常大。这主要是为了上年投产和2011年陆续投产的大型新型干法生产线产能的释放提供一定市场空间。”孔祥忠表示。自此淘汰落后的指标便逐年降低, 2013年淘汰落后产能任务为水泥 (熟料及磨机) 7345万吨, 今年降至5050万吨, 淘汰数量在减少。
水泥淘汰落后产能总量的逐年降低, 主要得益于行业近几年控制新增产能投产、大力推进兼并重组等举措的落实。
目前水泥行业新增产能实现零增长, 有效缓解了产能过剩带来的市场压力。而行业内兼并重组不仅优化了产业结构, 整合了市场份额, 在以市场为导向作用带领下, 更加迅速遏制了盲目投资、低水平重复建设的势头, 促进了水泥行业的健康发展。
淘汰落后 市场倒逼
“虽然目前水泥行业新增产能得到了一定控制, 为市场腾出份额, 但淘汰落后产能仍然十分必要。”孔祥忠说, 淘汰落后产能是中国水泥行业结构调整中的重要内容, 是加速提高新型干法水泥比重的主要因素之一;是改善环境保护, 提高资源综合利用的需要;对提升水泥行业劳动生产率有好处;也是水泥科学技术发展的必然趋势。最终还是市场发展的需要。
水泥行业是资源和能源消耗型产业, 较为适宜大规模生产, 大企业更能较好地去主导市场, 为行业带来效益。孔祥忠认为, 在中国经济发展现阶段, 资源、能源、环境是制约经济发展的瓶颈, 淘汰落后产能是解决瓶颈的办法之一。对于地方政府, 淘汰落后产能可以腾出新的环境负荷指标, 用于新产业的发展。
以京津冀地区为例, 从水泥生产线数量和生产工艺技术统计来看, 日产2000吨熟料规模及以上新型干法水泥生产线占全部生产线的91%;日产4000吨以上新型干法水泥生产线熟料产量只占总产能的56.26%, 其他落后生产工艺生产线还有相当比重。对此, 孔祥忠认为, 新型干法水泥生产线规模偏小加上落后生产工艺的存在, 势必造成整体能效水平低, 环境污染较重。
“淘汰落后水泥产能, 关停污染超标的企业是减少行业污染总量效果最明显的措施。政府要坚定淘汰落后水泥产能的决心, 妥善解决转产关闭企业的后顾之忧。大企业要带头将集团内的规模小、劳动生产率低的企业逐步关闭, 为淘汰落后做出榜样。”孔祥忠说。
淘汰落后水泥产能不仅仅指立窑, 部分小型新型干法水泥生产线也需要淘汰。在部分经济发达地区, 一些日产1000吨、2000吨新型干法生产线企业还会自行停产淘汰。导致这种现象产生的决定因素是市场竞争力, 在区域整合不断推进的背景下, 小水泥企业存在的价值将大大降低。由此业内普遍认为, 政府的淘汰落后产能政策只是推手, 加速了小水泥企业淘汰的过程, 而优胜劣汰的真正力量是来自市场的竞争。
政策引导 合力推进
水泥行业淘汰落后产能任务完成起来并不是没有阻力。“市场淘汰是无情的, 小水泥企业多为改制后的私人财产, 关闭后会有一定经济损失, 需要有人来补偿。好在政府对落后产能的淘汰是渐进的, 是有财政补偿的;企业家也逐渐明白, 落后产能被淘汰是必然的, 早淘汰不一定是坏事。”孔祥忠认为, 淘汰落后产能工作已聚集了政府政策引导、企业主配合支持、大企业的市场推进这三方面合力, 阻力日趋缓减。
政策引导始终未停步。为了推进水泥行业加速淘汰落后产能, 近日, 国家发展改革委、工业和信息化部、质检总局联合出台了《关于运用价格手段促进水泥行业产业结构调整有关事项的通知》, 决定自2014年7月1日起, 对淘汰类水泥企业实行更加严格的差别电价政策。
通知规定, 对《产业结构调整指导目录 (2011年本) (修正) 》明确淘汰的利用水泥立窑、干法中空窑 (生产高铝水泥、硫铝酸盐水泥等特种水泥除外) 、立波尔窑、湿法窑生产熟料的企业, 其用电价格在现行目录销售电价基础上每千瓦时加价0.40元。各地可在上述规定基础上进一步扩大实施范围, 提高加价标准。
此外, 通知提出, 要进一步加强水泥生产线生产许可证管理, 凡不符合国家产业政策的水泥生产线, 一律不予以换 (发) 生产许可证。
中国水泥协会相关负责人表示, 这次实施的差别电价实际影响的主要是立窑落后熟料生产线。从水泥生产许可证的统计获悉, 差别化电价涉及的淘汰落后熟料产能约9300万吨。据数字水泥网调研了解, 云南、湖南、广东、新疆、贵州尚有较多落后熟料产能, 但实际的产能发挥各有不同, 平均发挥率在50%左右, 大约涉及4500万吨熟料产量。
政策导向虽然明确, 但政策执行不到位的现象仍有发生。记者了解到, 在淘汰落后产能的过程中, 曾出现同一个落后产能项目接连被淘汰几次的现象。“由于水泥项目投资不大, 投资者有1亿元的自有资金就可以建设。相对于钢铁、化工等行业, 水泥行业见效比较快, 这样的项目地方政府自然关注。”专家说。
一场面向落后产能的“淘汰风暴”,正前所未有地猛烈刮起。
5月5日,国务院召开全国节能减排工作电视电话会议,温家宝总理作了重要讲话,强调本着对国家、对人民、对历史高度负责的精神,将下更大的决心,采取铁的手腕淘汰落后产能,确保实现“十一五”节能减排目标。
5月27日,全国工业系统淘汰落后产能工作会议在北京召开,会议着重分解了2010年任务,将18个行业淘汰落后产能的目标任务下发至各地方政府,并强调指出,“各地要在当地媒体和互联网上公告需要淘汰的落后产能、落后工艺设备、淘汰时限及企业名单……要确保今年应淘汰的落后产能在第三季度前全部关停。”
淘汰落后产能,这次看来是要动真格的了。
重拳之下,谁将出局
由国务院作出如此高规格、高格调的产能“淘汰赛”,且立下“第三季度前全部关停的‘军令状’”,决心之强实属罕见。正如工信部部长李毅中所说:“除了迎难而上,背水一战,已经别无选择,而且行动越晚越被动,行动越迟代价越大。”
面对政府的决心,谁将黯淡出局?
5月27日,全国工业系统淘汰落后产能工作会议召开,提出了18个重点行业淘汰落后产能的具体目标、任务和时间表,电力、煤炭、钢铁、有色金属、水泥、造纸、纺织等高污染、高耗能行业榜上有名。
以焦化业为例。当前,焦化业面临过度竞争,焦化企业的日子都不好过。上市公司*ST山焦,因2008、2009年连续亏损,被实施“退市风险警示”特别处理;美锦能源、安泰集团和四川圣达也发布了业绩亏损或利润下降预告,在国务院淘汰落后产能的重拳冲击之下,这些企业的生存前景可想而知。再以水泥行业为例,光大证券研究报告显示,受淘汰落后产能的影响,敏感性最高的省份依次为山东、广东、河北、福建和江西,塔牌集团、冀东水泥等上市公司所受冲击较大,而福建、江西等地的中小水泥企业,将被重组出局。
还有电力行业,在节能减排力度持续加大的大背景下,未来淘汰的主要对象,是二三线电厂及部分自备电厂。A股电力板块58家上市公司,近几年至少有1/3以上处于亏损状态,主要集中有火电上市公司中,像华电能源、ST能山、*ST祥龙等,今年是“屋漏偏逢下大雨”,不得不面对一个生与死的大限。
钢铁行业也是如此,钢铁网分析师徐向春说,在这一轮淘汰落后产能的大洗牌中,为数上千家的中小钢铁企业、钢铁“黑户”将面临生死考验。
重压之下,企业如何自救
中国发展战略学研究会专家委员金思宇认为,到2012年,全球产能过剩将达到一个高点,如果中国工业继续盲目扩张将非常危险。因此,中国的钢铁、石化、焦化、有色等行业现在必须进行调整,否则就来不及了。财经评论员叶檀说,随着信贷政策乃至财政政策的收紧,一旦产品价格大幅下跌,未调整的企业可能将面临砸锅卖铁或者死掉的境地。
面对全球债务危机升级、绿色壁垒加剧和国内淘汰落后产能加快的三重挑战,国内众多进入落后产能淘汰目录的行业和企业,转型创新已是迫在眉睫。但该从哪些环节入手?采取什么产业战略应对?才能在低碳经济时代找到转型、升级之路,从而获得再发展的先机?
加强环保意识,着力培育以低碳排放为特征的新产业增长点。以开发适销对路、高标准的绿色产品为目标,以拓展绿色营销为主轴,从产品设计到生产过程、市场营销乃至废弃物回收利用的整个过程,全力注重环境保护,最终实现企业利益、社会效益与环保效益三丰收。
具体而言,在重工业方面,中国企业应优先研发节能、能效技术、煤炭清洁利用技术及其系统集成(包括整合煤气化联合循环和煤炭多联产);加快节能、新能源汽车技术的开发与推广;除了传统能源,核电,包括太阳能光伏发电、太阳能热发电、风电在内的可再生能源,都是优化生产结构、企业升级换代的有力途径。在轻工业方面,重点发展生物医药、软件IT业、移动通信、三网融合等产业,加快发展低碳经济,加快占领国际产业竞争领域的制高点。
通过内部“三废”综合利用,实现节能增效。没有被淘汰的行业,只有被淘汰的企业。在循环经济理念下,所谓“废物”,不过是放错了位置的资源。工业生产过程中会产生许多“废物”,但企业可通过技术、设备更新改造实现节能增效,并通过减排环保措施,加强对生产过程中产生的废气、废水、废渣等“废物”的循环利用。把“三废”综合利用作为转变增长方式的突破口,既能实现减少排放和环境污染,又能达到综合利用资源、提高企业竞争力的目的。
多年来,金威、珠江等啤酒公司将啤酒废水厌氧处理过程产生的沼气用于发电和制冷,真正实现了变废为宝,燕京啤酒将瓶渣卖给制瓶企业做原料,废标纸卖给造纸企业做原料,炉渣出售给建筑企业生产防水材料,干酒糟作为牛、羊等家畜的优良饲料销往全国各地,每年创造直接经济效益可达数百万元。
发展外部配套产业,推进循环经济。实际上,任何行业的低碳都需要配套发展,也即再造一个配套产业,而不是简单地把它们淘汰撵走。而这,急需国家从财政、税收和资金上进行扶持,从未来着眼进行通盘考虑。至于地方政府,则应从引进企业时,就要充分考虑配套产业的跟进,形成配套完整科学、可持续发展的产业链,创造区域性的循环经济。
比如,发电、炼焦、钢铁等行业是二氧化碳排放的重灾区,可在企业附近盖配套的大棚“三废”综合利用室,把排放的二氧化碳引进大棚,发展果蔬农业,通过光合作用,农作物吸收二氧化碳、排放氧气。如果上述行业的企业全部上马这种配套,国内二氧化碳密度将有效下降,空气将得到进一步净化。专家认为,这种方式并不需要高技术投入,只需把烟囱横向设置引进大棚群体间就行,并通过最后一个出口来过滤二氧化碳或技术处理成液态装置。
再如,对皮革、造纸等化工产业,排水会引发富营养化,既然如此,就有必要引进藻类加工企业。有的藻类中可以提取生物柴油,有的藻类可产生植物油,有的藻类可以提取制药业所需的叶黄素,可谓是一举多得。麦肯锡机构的研究表明,如果中国对每个行业都进行低碳化处理,将为国内创造数百万个就业机会,又能保护蓝天绿地。
进行产业外移,开拓国外市场,寻求剩余产能的“二次落地”。饱和的国内市场空间和生存环境的恶化,迫使我国企业必须及早寻求和开辟第二市场。而这第二市场何在?那就是通常意义的国际市场。今天的“中国制造”相比一二十年前,无论是技术、规模还是竞争力都有重大提高,国内一些行业、企业可能处于产能过剩、生产线落后的尴尬状态,但对第三世界而言,如东南业、非洲、南美洲的不少国家而言,反而急需中国的一些产业去填补它们国内的产能不足和市场空白,这为国内钢铁、建材、水泥、轻工等企业花开“第二春”,提供了一个新的生存环境。
我国的白酒、啤酒及酒精行业,应是一个“三高一低”的“落后产业”和“限制性产业”。目前,国内有3万多家白酒企业、近百家中小啤酒企业,在未来不少企业将被淘汰出局,因此急需开拓国外市场,转移过剩产能。青岛啤酒这几年在台湾、泰国和南非投资建厂,对于其实现市场国际化,化解产能过剩,具有重要的意义。面对国内资源紧张和环保壁垒,中国铝业、中色股份、紫金矿业、兖州煤业等企业纷纷到非洲、澳洲建厂买矿,布局国际化。武钢、宝钢等钢铁企业也分别在在巴西、澳大利亚、朝鲜投资兴业,开辟了企业的第二条生命线。虽然时下国内企业产业外移,开拓国际市场的并不多,但方向对头,十分可喜,政府应当在相关政策上给予鼓励。
重拳能否有效落地
自2005年国务院第一次部署抑制产能过剩以来,经过长达五年的治理,我国产能过剩问题不仅没有得到解决,反而变得更加严重。2009年,钢铁行业就出现了越优化淘汰,产能越创历史新高的怪事。
因此,此次国务院重拳治市,人们仍存疑虑:“淘汰风暴”最终的执行效果将会如何?是否能达到预期目标?尤其是地方政府出于对地方财政、税收、就业等问题的考虑,对淘汰落后产能在认识上存在偏差,对关停本地落后产能企业的积极性一直不高,“上有政策,下有对策”的现象是否会继续重演?
专家表示,要让淘汰落后产能的重拳有效落地,必须建立一套全新的地方经济发展模式和政府官员政绩考核问责机制,才能把淘汰目标落到实处,防止落后产能“淘而复生”。
一、取消以GDP为主要内容的官员政绩考核模式。对当前地方官员的考核机制进行改革,改变以完成GDP增长值为主要目标的官员政绩考核模式。这样做,才能真正推动地方官员淘汰落后产能的主动性和积极性,才能防止落后产能在淘汰后,以各种方式得以“重生”。
二、建立资源利用与环境保护联动的问责机制。把维护当地环境资源和环境保护,推动地方经济社会和谐发展,地方经济、企业技术升级和科技进步等内容,纳入地方官员的任期考核,制定出具体的考核指标,从根本上改变地方官员“唯GDP”的惯性发展思维。
三、制定市场准入标准。在制定淘汰标准中,不应局限于制定产能、规模等外在指标,还需要重点引入生产效率、环保水平、技术水平等衡量企业内在竞争力的指标,促进企业真正形成“内外皆修”的运营机制。这比简单的限产能、限项目、限规划的做法相比,将更有利于发挥“市场之手”的作用。
四、理顺资源、环境、土地等要素价格。使环境、资源等外部性成本,进入企业的成本函数。制定国家层级的奖罚制度和扶助政策,让落后产能无利可图,失去生存空间,迫使企业放弃“高消耗、高排放、难循环、低效率”的经营模式。
不出重拳淘汰落后产能,就很难实现真正意义上的产业结构调整和增长方式转变,当资源支撑不住,环境容纳不下,社会承受不起,中国的经济发展也就难以为继。以淘汰落后产能为突破口,实现我国新兴产业的战略性升级,已成为我国经济发展的当务之急,一场向节约型、循环型、环保型经济模式大转变、大变革的战役即将全面打响,实现落后产能全面淘汰,将利在当代,功在千秋。
落后产能对资源、环境造成双重伤害
《2008年中国能源蓝皮书》显示,我国煤矿年通风排放煤层气(瓦斯)达80亿～100亿立方米,利用量只有20多亿立方米,其排放产生的温室效应,是普通企业排放的CO2的21倍,形成的酸雨对环境产生灾难性的影响。与此同时,全国每年洗煤排出矸石4500万吨,洗煤废水4000万吨,煤泥200万立方米,大都没有综合利用,对土地资源、水资源、大气环境等造成严重的破坏和污染。
我国90%的煤炭、钢铁、有色金属、石化等产区的生态环境十分脆弱,矿区生态系统由结构性破坏向功能性紊乱演变,生态服务功能持续下降,环境承载能力明显不足。我国东部平原,因煤炭的大量开采造成土地大面积积水、受淹或盐碱化而无法饮用;西部山区的煤、金属矿区,因无节制开采,加快了水土流失、土地荒漠,并诱发山体滑坡、气候恶变等严重灾害。
我国的确可以称得上是“超级制造大国”,但在高产能的背后,是对能源的透支性消耗和浪费。目前,我国能源利用效率仅为33%,比世界平均水平低20个百分点,与国际先进水平相比,我国单位产出的能耗和资源消耗明显偏高。从主要产品的单位能耗看,我国火电煤耗较国际先进水平高22.5%,大中型钢铁企业吨钢可比能耗高21%,水泥综合能耗高25%,乙烯综合能耗高31%。雪上加霜的是,高能耗之下,国民人均资源严重不足。我国人均矿产资源占有量,仅为世界平均水平的1/2,水资源是世界平均水平的1/4,其中人均石油占有量更仅是世界平均水平的1/10。资源形势已经非常严峻。
重点行业淘汰落后产能的具体目标和时间表
1.电力行业:2010年底前淘汰小火电机组5000万千瓦以上;
2.煤炭行业:2010年底前关闭不具备安全生产条件、不符合产业政策、浪费资源、污染环境的小煤矿8000处,淘汰产能2亿吨;
3.焦炭行业:2010年底前淘汰炭化室高度4.3米以下的小机焦;
4.铁合金行业:2010年底前淘汰6300千伏安以下矿热炉;
5.电石行业:2010年底前淘汰6300千伏安以下矿热炉;
6.钢铁行业:2011年底前,淘汰400立方米及以下炼铁高炉,淘汰30吨及以下炼钢转炉、电炉;
7.有色金属行业:2011年底前,淘汰100千伏安及以下电解铝小预焙槽,淘汰密闭鼓风炉、电炉、反射炉炼铜工艺及设备,淘汰采用烧结锅、烧结盘、简易高炉等落后方式炼铅工艺及设备,等等;
8.建材行业:2012年底前,淘汰窑径3.0米以下水泥机械化立窑生产线、窑径2.5米以下水泥干法中空窑、水泥湿法窑生产线、直径3.0米以下的水泥磨机,等等;
9.轻工业:2011年底前,淘汰年产3.4万吨以下草浆生产装置、年产1.7万吨以下化学制浆生产线,淘汰以废纸为原料、年产1万吨以下的造纸生产线,淘汰年产3万吨以下的酒精生产企业;淘汰年产3万吨以下味精生产装置,等等;
一、指导思想和
基本原则
（一）指导思想
坚持以科学发展观为指导，以加快转变经济发展方式为主线，以电力、煤炭、焦炭、钢铁、水泥、玻璃、造纸、制革、印染等行业为重点，与企业转型升级、整合重组和优化生产力布局有机结合，严格执行国家产业政策，坚定有序淘汰落后产能，推进产业结构调整升级，提高经济增长质量和效益，实现我市工业又好又快发展。
（二）基本原则
——坚持市场主导和依法行政相结合。在充分发挥市场配置资源基础性作用，调整和理顺资源性产品价格形成机制的同时，严格执行环境保护、节约能源、清洁生产、产品质量、安全生产、职业健康等方面的法律法规和技术标准，强化法律约束，提高技术门槛，依法淘汰落后产能。
——坚持政策激励和政策约束相结合。从激励和约束两个方面进一步研究制定和完善政策措施，建立健全淘汰落后产能的政策体系，充分调动一切积极因素，推动落后产能退出和企业转型升级。
——坚持坚决淘汰和有序推进相结合。既要按照国家产业政策和相关规定，坚决淘汰落后产能，又要统筹淘汰落后产能与产业升级、整合重组、经济发展、社会稳定的关系，把握好工作的节奏和力度，有计划、有步骤地关停并转。
——坚持分级负责和协调联动相结合。逐级分解淘汰落后产能目标任务，明确各级政府、有关部门和企业的责任，建立政府统一领导、部门各司其职、协会指导服务、企业严格落实的工作机制，确保各项措施落到实处。
二、目标任务
按照《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（国发〔2010〕7号）和《省人民政府关于进一步加强淘汰落后产能工作的实施意见》（冀政〔2010〕52号）明确的淘汰范围和目标任务，结合我市产业现状和调整振兴规划实施意见，分制定落后产能淘汰计划，并分解落实到各县（市）、区和各企业。
各县（市）、区要依据《国家产业结构调整指导目录》和相关行业准入条件，结合各地发展实际，重点围绕产品、装备、工艺等方面，制定范围更宽、标准更高的淘汰落后产能目标任务，明确具体的退出时间表，按期淘汰到位。
三、职责分工
（一）市工业和信息化局、市安全生产监督管理局、市能源办要按照全市重点行业淘汰落后产能的具体任务，依据职责提出工业、煤炭、电力行业淘汰落后产能计划，并分解落实到各县（市）、区和相关企业。市政府有关部门要依据各自职能，制定限制落后产能生产、激励落后产能退出、促进落后产能转产改造以及企业职工安置等方面的配套政策措施，指导督促各县（市）、区和相关企业认真贯彻执行。
（二）各县（市）、区政府要根据全市淘汰落后产能目标任务和市工业和信息化局、市安全生产监督管理局、市能源办下达的计划，认真制定实施方案并报市相关部门。各县（市）、区政府要切实担负起本行政区域内淘汰落后产能工作责任，实行县（市）、区长负责制，组织督导企业按时淘汰落后产能、拆除落后装备；要指导企业做好职工安置、转产改造等工作，确保社会稳定；对未按时完成淘汰落后产能任务的企业，依据有关法律法规责令停产或予以关闭。
（三）企业要切实承担淘汰落后产能的主体责任，严格执行国家产业政策，遵守安全、环保、节能、质量等法律法规，认真履行社会责任，按照市有关部门下达的淘汰落后产能计划和当地政府制定的实施方案，按时完成落后产能淘汰任务。
（四）市工经联和有关行业协会要充分发挥政府和企业间的桥梁纽带作用，认真宣传贯彻国家产业政策，加强行业自律和指导服务，维护市场秩序，协助有关部门做好淘汰落后产能工作。
四、保障措施
（一）严格市场准入
。强化安全、环保、能耗、物耗、质量等指标约束，提高行业准入门槛。改善土地利用计划调控，严禁向落后产能项目提供土地。强化投资项目审核管理，对产能过剩行业坚持新增产能与淘汰产能“等量置换”或“减量置换”，遏制低水平重复建设，防止新增落后产能。
（二）强化经济和法律手段。采取综合性调控措施，严格执行差别电价、差别水价政策，加强环境保护监督性监测、减排核查、执法检查以及对企业执行产品质量标准、能耗限额标准和安全生产规定的监督检查，提高落后产能企业使用能源、资源、环境、土地的成本，促其尽快退出市场。
（三）加大执法处罚力度。对未按时完成淘汰落后产能任务的县（市）、区，严格控制国家、省和市安排的投资项目，实行建设项目“区域限批”。对未按时完成淘汰落后产能任务的企业，投资管理部门不予审批、核准、备案新的投资项目；国土资源部门不予批准新增建设用地；质量技术监督部门不予办理工业产品生产许可证，安全生产监督管理部门不予办理安全生产许可证，已颁发的要依法收回；环境保护部门吊销排污许可证；银行业金融机构不得提供任何形式的新增授信支持。被当地政府责令关闭的企业，限期办理工商注销登记，或者依法吊销工商营业执照；必要时，当地政府相关部门可要求电力供应企业依法对其停止供电。
（四）加强财政资金引导。积极争取中央和省财政淘汰落后产能奖励资金，利用差别电价增加的电费收入，统筹支持各县（市）、区淘汰落后产能工作。在资金安排使用上与各县（市）、区淘汰落后产能任务相衔接，重点支持淘汰落后产能企业职工安置、转产改造等事项。各县（市）、区要安排相应的配套资金，支持企业淘汰落后产能。在资金申报和安排使用中，要充分发挥工业行业主管部门的作用，加强协调配合，确保资金安排发挥应有作用。
（五）支持企业升级改造。统筹安排国家、省技术改造资金和市产业发展资金，支持符合产业政策和规划布局的企业，运用高新技术和先进适用技术，以质量品种、节能降耗、环境保护、改善装备、安全生产等为重点，对落后产能进行改造。对按时完成淘汰落后产能任务的县（市）、区和企业，在技术改造资金、节能减排资金、投资项目审批核准备案、土地开发利用、融资等方面给予支持。鼓励优势企业通过兼并、收购、重组落后产能企业，促其转产改造。对积极淘汰落后产能企业的土地开发利用，在符合土地管理政策的前提下，优先予以支持。对落后产能进行技术改造且符合银行信贷条件的企业和项目，银行业金融机构要优先给予支持，加大信贷资金支持力度。
五、组织领导
（一）建立组织协调机制。市政府成立由主管副市长任组长、市有关部门负责同志为成员的淘汰落后产能工作领导小组，负责全市淘汰落后产能工作的组织领导，研究解决重大问题。领导小组办公室设在市工业和信息化局，具体协调淘汰落后产能工作，分解目标任务，组织监督考核。领导小组成员单位要切实履行职责，加强沟通、密切配合，共同推动淘汰落后产能各项工作。各县（市）、区政府也要建立相应的组织协调机制，明确职责分工，做到目标明确、责任落实、措施到位、监管有效。
（二）强化监督检查。市政府有关部门和各县（市）、区政府要及时了解、掌握淘汰落后产能工作进展情况，定期向市淘汰落后产能领导小组办公室报告。市淘汰落后产能领导小组办公室要组织有关部门对各地淘汰落后产能工作情况进行督导检查，并定期通报。
（三）严格考核问责。将淘汰落后产能目标完成情况纳入各县（市）、区政府绩效考核体系，参照《省人民政府关于印发节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知，对淘汰落后产能任务完成情况进行考核。对未按规定期限完成淘汰任务的进行通报；瞒报、谎报的，依法依纪追究相关人员责任。
来源：中国节能产业网 时间：2011-2-12 23:06:06
为贯彻落实《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（国发〔2010〕7号）精神，认真做好淘汰落后产能检查考核工作，特制订本方案。
一、总体思路
淘汰落后产能是转变发展方式、调整经济结构、推进节能减排的重要方面，要充分发挥市场机制的作用，综合运用多种手段推进淘汰落后产能。同时，要按照目标清晰、组织健全、责任到位、措施到位、监管到位、逐级考核的总体要求，建立健全淘汰落后产能工作目标责任评价、考核和奖惩制度，落实地方各级人民政府和企业责任，确保顺利完成淘汰落后产能目标任务。
二、考核对象、内容
（一）考核对象。各省、自治区、直辖市人民政府和新疆生产建设兵团（以下简称省级人民政府）。
（二）考核内容。主要包括落实相关政策措施、完成淘汰落后产能目标任务等情况。（具体考核内容及要求见附件1）
三、工作程序
（一）每年2月底前，各省级人民政府按照国家确定的重点行业淘汰落后产能标准及要求，提出本地区重点行业淘汰落后产能目标任务和计划淘汰落后产能的企业名单，与企业落后产能情况一并报工业和信息化部、能源局。
（二）3月底前，工业和信息化部、能源局商有关部门向各省级人民政府审核下达淘汰落后产能目标任务。
（三）4月底前，各省级人民政府将工业和信息化部、能源局下达的目标任务分解
到市、县，落实到企业，并在省级人民政府门户网站以及当地主流媒体向社会公告相关企业名单，同时报工业和信息化部、能源局。
（四）12月底前，列入各地区本淘汰计划的落后产能全部拆除主体设备、生产线，使其不能恢复生产；各省级人民政府组织完成对所有淘汰落后产能企业的现场检查和验收，出具书面验收意见；在省级人民政府门户网站以及当地主流媒体向社会公告本地区已完成淘汰落后产能任务企业名单。
（五）次年1月底前，各省级人民政府将上淘汰落后产能工作进展情况和目标任务完成情况自查报告报工业和信息化部、能源局。
（六）次年3月底前，工业和信息化部、能源局会同发展改革委、监察部、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、环境保护部、农业部、商务部、人民银行、国资委、税务总局、工商总局、质检总局、安全监管总局、银监会、电监会组成考核工作组，通过现场核查和重点抽查等方式，对各地区上淘汰落后产能工作情况进行检查考核。
（七）工业和信息化部、能源局向社会公告各地区淘汰落后产能目标任务完成情况。
四、奖惩措施
（一）对未完成淘汰落后产能目标任务的省（区、市），省级人民政府应在公告后一个月内，向工业和信息化部、能源局书面提出整改措施，限期整改。整改措施落实到位前，发展改革委、工业和信息化部、环境保护部、能源局等部门严格控制该地区的国家投资项目，暂停对该地区项目的核准和审批。
（二）对完成淘汰落后产能任务的企业，在符合国家土地管理政策的前提下，国土资源管理部门会同相关部门对其土地开发利用优先予以支持；相关部门对企业技术改造、新建项目、生产许可、资产处置、职工安置等方面优先予以支持。
（三）对未按期淘汰落后产能的企业，环境保护行政主管部门要暂停该企业新增主要污染物排放建设项目的环评审批并吊销排污许可证，银行业金融机构要暂停提供任何形式的新增授信支持并采取措施依法保护金融债权安全，投资管理部门不予审批、核准和备案新的投资项目，国土资源管理部门不予批准新增用地，相关管理部门和监督机构不予办理生产许可证、安全生产许可证，已颁发生产许可证、安全生产许可证的要依法撤回。对未按规定淘汰落后产能、被地方政府责令关闭或撤销的企业，当地政府要及时通告工商行政管理部门，限期办理工商注销登记，或依法吊销工商营业执照。必要时，由当地政府或其授权部门对有关企业做出停电决定，电力监管机构监督供电企业依法停止对有关企业供电。
（四）对将本地区已经淘汰的落后产能作为本计划淘汰任务上报，或虚报落后产能数量，以及未将应淘汰的落后产能列入淘汰计划的，均视为瞒报、谎报行为。对存在瞒报、谎报行为，以及未完成淘汰落后产能目标任务且未按期整改到位的地区实行问责，由监察机关依法依纪追究有关责任人员的责任。
第一章 总 则
第一条 根据《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（国发〔2010〕7号）、《国务院办公厅转发环境保护部等部门关于加强重金属污染防治工作指导意见的通知》（国办发〔2010〕61号）、《财政部 工业和信息化部 国家能源局关于印发〈淘汰落后产能中央财政奖励资金管理办法〉的通知》（财建〔2011〕180号，以下简称《中央财政管理办法》）以及国务院和省政府制订的钢铁、有色金属、纺织行业等产业调整和振兴规划等文件要求，为规范淘汰落后产能资金管理，提高资金使用效益，结合我省淘汰落后产能实际，制定本办法。
第二条 本办法所称淘汰落后产能资金，是指财政部下达我省的淘汰落后产能中央财政奖励资金，以及省级财政预算安排用于鼓励和引导我省落后产能淘汰的专项资金。
第三条 各市（州）、扩权试点县（市）应根据当地淘汰落后产能工作任务，积极安排淘汰落后产能资金，与中央、省下达的淘汰落后产能资金统筹使用。
第四条 淘汰落后产能资金安排、使用和管理，应遵循公开透明、保障重点、统筹安排、专款专用的原则。
第五条 本办法适用行业为国务院有关文件规定的电 力、炼铁、炼钢、焦炭、电石、铁合金、电解铝、水泥、平板玻璃、造纸、酒精、味精、柠檬酸、铜冶炼、铅冶炼、锌冶炼、制革、印染、化纤和涉及重金属污染的行业，结合我省实际，省级财政预算安排资金使用范围增加陶瓷、轧钢、轻工、玻璃制品、化工等行业。
第二章 资金支持重点、使用范围和奖励标准 第六条 淘汰落后产能资金对以下企业给予重点支持：
（一）列入省政府批准的淘汰落后产能目标任务及计划的企业名单，并符合本办法第五条规定。
（二）整体关闭企业及通过兼并重组淘汰落后产能的企业。
小煤矿、小砖厂以及淘汰变压器、电机等小型设备的企业，不予支持。已获得省工业节能专项资金支持的淘汰落后工艺设备项目不再予以重复支持。
第七条
淘汰落后产能资金使用范围：
（一）对淘汰落后产能企业职工安置给予优先补助。
（二）对企业转产、化解债务等相关事项给予补助。
（三）对其他与淘汰落后产能工作相关的支出给予补助。
第三章 资金使用方式、支持条件及奖励标准 第八条 淘汰落后产能资金主要采取以奖代补的方式，对按规定纳入当年全省淘汰落后产能目标计划任务且符合淘汰落后产能资金奖励条件的项目给予资金支持，获得奖励资金后必须按计划完成落后产能淘汰任务。
第九条 淘汰落后产能资金支持的项目必须具备以下条件：
（一）申报淘汰落后产能中央财政奖励资金项目，必须满足《中央财政管理办法》奖励门槛要求；申报省淘汰落后产能专项资金项目参照国家奖励门槛要求，结合我省实际执行。
（二）相关生产线和设备型号与项目批复等有效证明材料相一致，必须在当年拆除或废毁，不得转移。
（三）近三年处于正常生产状态（根据企业纳税凭证、电费清单、生产许可证等确定），如年均实际产量比项目批复生产能力少20%以上，落后产能按年均实际产量确定。
（四）所属企业相关情况与项目批复、工商营业执照、生产许可证等有效证明材料相一致。
第十条 奖励标准：
（一）根据各行业具体情况，设定不同行业单位产能奖励标准，按实际淘汰产能予以奖励。对民族地区和国家贫困县可适当提高奖励标准。
（二）对淘汰落后产能企业主要工作为职工安置的，按 安置职工人数予以奖励。
具体奖励标准由省财政厅、省经信委、省能源局根据淘汰落后产能资金预算安排及淘汰落后产能任务情况另行制定。
第四章 资金申报与下达
第十一条 申请淘汰落后产能资金项目的企业必须在四川省境内注册，同时具备以下条件：
（一）具有独立的法人资格；
（二）企业管理规范，有健全的财务核算与管理体系；
（三）项目内容符合淘汰落后产能有关要求，实施后具有节能降耗、环境保护、消除安全隐患等方面的社会效益。
（四）未享受与淘汰落后产能相关的财政资金支持。第十二条 每年11月底前，各市（州）、扩权试点县（市）经信委会同当地财政局、发改委（能源局）按照省政府确定的重点行业淘汰落后产能标准及要求，将本地区下淘汰落后产能初步计划任务、涉及企业名单及主要设备等材料，报送省级相关部门。省经信委于次年1月上旬汇总征求相关部门意见后，各地经信委会同当地有关部门于1月底前再次核实确认，并报当地政府审批同意后，再次上报省级相关部门，经审核并报省政府审定后形成全省淘汰落后产能目标计划任务。国家和省对申报时间有专门要求的，按通 知时间要求办理。
第十三条 凡符合本办法第五条、第九条和第十一条规定并纳入全省淘汰落后产能目标计划任务的项目，企业按照项目申报通知要求，向当地财政局、经信委和发改委（能源局）提交资金申请报告和有关附件材料，经当地财政局会同经信委、发改委（能源局）联合审核汇总后，逐级上报省级相关部门。央属、省属企业按属地原则上报。
第十四条 申请淘汰落后产能资金需提交有关材料如下：
（一）淘汰落后产能资金申请报告及申请表（申请表详见附件1）；
（二）企业营业执照复印件；
（三）淘汰落后产能企业申报材料（详见附件2）；
（四）其他需要提供的材料。
第十五条 各市（州）、扩权试点县（市）经信委会同发改委（能源局）、财政局严格审查企业上报的项目申报材料，保证项目及有关材料的真实性，并负责对项目的真实性、资金落实情况和落后产能淘汰进度情况等进行管理和监督。各市（州）、扩权试点县（市）经信委、发改委（能源局）、财政局上报材料如存在弄虚作假的，给予通报批评；情节严重的，取消申报资格。
第十六条 省经信委会同省财政厅、省能源局委托专业 机构对申报项目进行现场核查，主要核查项目真实性、淘汰落后产能及其他相关情况。根据现场核查情况，符合《中央财政管理办法》规定的项目（详见附件3），由省财政厅会同省经信委、省能源局向国家相关部门申请淘汰落后产能中央财政奖励资金；其余符合本办法规定的省级财政预算安排淘汰落后产能资金支持条件的项目，由省级淘汰落后产能资金给予支持。
第十七条 省财政厅会同省经信委、省能源局，根据财政部下达我省的淘汰落后产能中央财政奖励资金预算和省财政年初安排的专项资金预算，一并统筹制定资金分配方案，报省政府审定同意后下达和拨付资金。相关市（州）、扩权试点县（市）财政局应根据落后产能淘汰情况，及时拨付资金。
第五章 资金的监督与管理
第十八条 使用淘汰落后产能资金的企业必须于当年11月10日之前完成淘汰落后产能任务。项目完成后，向当地经信委、财政局和发改委（能源局）专题报告项目实施情况、效果和资金使用情况（附相关资料和凭证），由当地经信委、财政局和发改委（能源局）审核汇总后逐级报送省级相关部门。
第十九条 当年12月10前，省经信委会同省财政厅、省能源局委托专业机构按照《关于印发淘汰落后产能工作考核实施方案的通知》（工信部联产业〔2011〕46号）要求，对淘汰落后产能资金奖励的企业实际淘汰情况进行现场检查和验收，并出具书面验收意见（核查内容包括：落后产能实际淘汰情况、资金是否按规定使用，节能降耗、环境保护、消除安全隐患等方面的社会效益是否达到预期目标），并在省级人民政府网站或省级主流媒体上向社会公告我省已完成淘汰落后产能任务的企业名单。
次年2月底前，省财政厅、省经信委、省能源局将资金安排和使用情况（详见附件4）、落后产能实际淘汰情况和书面验收意见等上报财政部、工业和信息化部、国家能源局。各级各部门和企业应将使用淘汰落后产能资金的企业基本情况、录像、图片等相关资料整理成卷，存档备查。
第二十条 任何单位或个人不得以任何形式、任何理由截留和挪用淘汰落后产能资金。对有下列情形的，各级财政部门应扣回相关资金；情节严重的，按照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）等规定，依法追究有关单位和人员责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
（一）提供虚假材料，虚报冒领资金的；
（二）转移淘汰设备，违规恢复生产的；
（三）重复申报淘汰落后产能项目的；
（四）出具虚假报告和证明材料的；
（五）截留和挪用资金的。
第二十一条 对未完成淘汰落后产能任务及未按规定安排使用奖励资金的地方，财政部和省财政厅将分别收回相关奖励资金，情节严重的，将对项目所在市县给予通报批评、暂停中央财政和省财政淘汰落后产能资金申请资格等处罚，并依法追究有关单位责任。
第二十二条 各级财政部门应结合当地实际情况，可采取先淘汰后奖励、先制定职工安置方案后安排资金、按落后产能淘汰进度拨付资金等方式，加强资金监督管理，确保奖励资金的规范性、安全性和有效性。
第二十三条 各市（州）、扩权试点县（市）经信委、财政局、发改委（能源局）等有关部门要定期或不定期对项目进行检查，重点检查淘汰落后产能进度、资金到位和使用情况以及配合人力资源部门检查职工安置情况等，及时纠正和协调解决项目实施及资金使用中出现的各种问题，重大问题需及时上报省级相关部门。
第二十四条 淘汰落后产能资金计划下达企业后，企业如不能按计划实施或实施内容有重大调整的项目，应按原申报程序逐级上报省级相关部门，经审批后按批复意见执行。
第二十五条 各地经信委、财政局和发改委（能源局）以及淘汰落后产能资金使用单位应自觉接受审计、监察等部门的监督，规范管理程序，提高财政资金使用效率。
第六章 附 则
第二十六条 本办法由省财政厅、省经信委、省能源局负责解释。
第二十七条 本办法自印发之日起30日后执行，《四川省财政厅转发〈财政部关于印发淘汰落后产能中央财政奖励资金管理暂行办法的通知〉的通知》（川财建〔2007〕298号）同时废止。
第二十八条 本办法有效期五年
附件：
1、淘汰落后产能资金申请表
2、淘汰落后产能资金申报材料目录
3、淘汰落后产能中央财政奖励范围
落后产能这个概念首次出现在徐辑 (1999) 的一篇名为《一批落后产能、工艺和产品将淘汰》的报导文章中, 文章报导国家经贸委以发布目录的方式, 压缩、淘汰落后的生产能力, 促进企业技术进步和产业结构升级, 但对于落后产能的概念未有明确统一的界定。
虽然落后产能这个概念早已出现, 但学术界对它的界定近几年才出现, 较权威的是吕铁 (2010) 等人从两个角度对落后产能加以考察。一是根据生产能力的技术水平进行判断。落后产能是指生产工艺、生产设备的技术水平低于行业平均水平的生产能力。二是从造成的后果进行判断。如果生产工艺、生产设备所产生的污染排放物, 或者耗用的水耗、能耗等指标高于行业平均水平, 则判断为落后产能。从上述定义来讲, 产能是否落后是个技术判断问题, 然而在操作当中, 技术水平未达到国家产业政策、法律法规所规定标准的生产能力判断为落后产能。
从上述两个角度阐述落后产能的定义简单易懂, 对落后产能也有了明确的界定。然而, 以生产的技术水平是否低于“行业平均水平”或以生产工艺的水耗、能耗、污染排放物等指标是否高于“行业平均水平”来判定什么是落后产能, 这里就产生了一个问题:“行业平均水平”又如何界定?由于发展阶段的差异, 我国钢铁行业技术水平与国外发达国家钢铁行业技术水平还有一段差距。由于地域发展的不平衡, 我国东部沿海地区的工艺装备技术水平整体比西部落后地区的工艺装备技术水平高, 在东部沿海地区早已落后的产能, 到西部地区也可能找到出路。在这种差距和矛盾下, 选用国际行业平均水平还是国内行业平均水平是一个需要深入思考的问题。
关于产能过剩, 江飞涛、曹建涛 (2010) 认为, “产能过剩”是指企业提供的生产能力和服务能力超过了均衡价格下的市场需求。付保宗 (2011) 在《关于产能过剩问题研究综述》一文中对产能过剩的概念和内涵从微观、宏观、中观几个角度进行了系统梳理。
落后产能与产能过剩的区别:
吴邦泽 (2007) 指出, 落后产能与产能过剩应区别对待。一是政府介入要慎重, 即政府对落后产能与产能过剩制定政策时一定要区别对待。相关部门通过制定明确的技术标准淘汰落后产能。对违反环保、节能、安全等方面法律法规的生产能力可以依法淘汰。过剩产能则只能通过优胜劣汰的竞争方法自行淘汰, 发挥市场机制作用, 政府不予介入。二是在保障公众利益方面, 落后产能与产能过剩所受的待遇也不同。涉及到群众身心健康、环保、资源、生命安全等危及公众利益方面的落后产能, 政府应强行予以限制。同时由于企业违反了环保、节能、安全等方面的法律法规, 政府在淘汰这些落后产能时也不必给予补偿。而由于行业产能过剩并未违反相应法律法规, 政府如果要求限制过剩的产能, 则必须给予企业补偿, 妥善安置职工和资产。
吕铁等人 (2010) 认为产能过剩是对市场的判断, 超过市场需求一定程度的产能是过剩产能, 而落后产能是个技术判断。根据经济学基本原理, 市场需求是不断波动的, 因此对产能是否过剩以及产能过剩的数量这些判断非常困难。例如在这次金融危机前, 我国绝大部分行业产销两旺, 企业开工招不到工人的新闻见诸报纸, 产品销售率很高。但是金融危机爆发后, 各行各业需求急剧下降, 市场供给普遍超过市场需求, 企业被迫开工不足, 大量工人失业。落后产能与产能过剩也不是完全没有关系、割裂开来的。一般认为, 过剩的产能通常可能包括落后产能, 而落后产能的淘汰能够减轻产能过剩的程度, 缓解市场供求关系。
2 钢铁行业落后产能的标准
从上世纪末开始, 我国钢铁工业迅猛发展, 连续十几年钢产量世界第一。据统计, 2005年全国钢铁产品总量中, 约有25%的钢铁产品是由不符合国家产业政策的落后设备生产出来, 这其中落后的轧钢生产能力大约0.8亿吨, 落后的炼铁生产能力大约1亿吨, 淘汰落后产能是钢铁行业的当务之急。落后产能的标准将决定落后产能数量和规模, 我国落后产能的标准是以政府颁布法令文件的形式确定。政策依据以下标准确定淘汰的落后生产能力、工艺和产品:一是国家法律、法规禁止的生产工艺和产品;二是生产方式落后, 产品质量低劣;三是环境污染严重;四是原材料和能源消耗高。
国家出台了一系列有关钢铁行业落后产能标准的政策文件, 钢铁行业落后产能的标准大致经历三个阶段的变迁:第一阶段是1999年至2002年国家经贸委颁布了三批淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录;第二阶段是2005年国家发改委颁布的《钢铁产业发展政策》和《产业结构调整指导目录 (2005年本) 》;第三阶段是2011年颁布的《产业结构调整指导目录 (2011年本) 》。
在第一阶段中, 政府根据第一阶段的标准采取法律、经济和必要的行政手段淘汰了一批钢铁企业十分落后的生产工艺和产品, 钢铁行业淘汰落后产能取得初步进展。淘汰落后生产能力是钢铁工业结构调整的一项重要内容。由于在这个时期国内钢材需求旺盛, 有些企业的落后能力未能及时淘汰, 先进与落后能力并存;有些地方又新建了一大批小型设备。前三批颁布的政策淘汰钢铁行业落后产能的标准已是很低。这就使得小钢企为了符合产业政策, 纷纷通过扩张或更换大容积装备来获得继续生存的权力。而且钢铁行业资产专用性程度很高, 落后产能退出市场的损失也就很大。企业为了减少拆除的损失, 一些落后产能向西部落后地区搬家, 到西部落后地区可能找到出路, 使得许多落后产能保留下来。
有关部门在制订第二阶段的落后标准的准入条件中, 注重淘汰小型落后分散的产能, 抬高准入门槛以提高行业整体水平, 从而达到缩减产量、控制过度发展、缓解产能过剩的目的, 最终实现钢铁行业的良性发展。“十一五”期间曾提出我国钢铁有1亿吨落后产能。高清举 (2006) 认为提出我国钢铁有1亿吨落后产能, 只是一些纸上的想法和预测, 没有根据具体的标准。认为落后产能标准只是根据生产设备容量的大小划分先进与落后。这种划分先进与落后的标准不合理的、不科学, 这种划分方法本身就有失标准, 高清举 (2006) 认为“1亿吨”这个数字值得探讨和商榷。
第二阶段钢铁行业落后产能主要从提高工艺装备方面制定标准, 意味着在未来期限, 因为这一标准的确定钢铁工业固定资产投资规模必将扩大并保持较高水平, 进而促进钢铁产业的深化改革。国家应有决心将一些落后的小型炼钢炼铁企业淘汰出钢铁工业, 而不是给这些钢铁企业机会借淘汰小型设备之机来建大型设备, 不然各个小企业都通过固定资产投资发展成为大规模企业, 这不仅容易造成产能的绝对过剩, 而且还容易造成资源浪费和环境污染。淘汰落后钢铁产能的阻力依然很大, 原定的淘汰落后时间表难于落实。国家虽三令五申限期淘汰落后生产能力, 但由于钢铁产品市场空间大, 在落后设备继续生产仍有丰厚利润的情况下, 强行淘汰落后产能难度很大。
第三阶段的政策仍然主要用工艺装备的标准, 设备规模是评判产能是否落后的重要指标之一。钢铁行业以高炉, 转炉容积大小等规模定义落后产能虽能改善落后产能带来的危害, 但不少企业对这种标准提出诟病。例如, 铁合金电炉的大型化有很多优点, 国家产业政策也在引导。但是实现铁合金电炉大型化需要富余用电这一条件, 随着经济发展和人民生活水平的提高我国多地供电并不富余, 过多建设大电炉将出现难以调节有效用电的问题, 其运营效率可想而知, 而小电炉就有它的生存基础 (胡长泰, 2008) 。还有不少企业工业设备虽然规模不大, 但综合节能环保标准很高, 用规模作为标准有失公允。
虽然国家对钢铁行业淘汰落后的标准不断提高, 但纵观几次政策的标准对比, 钢铁行业落后产能标准的变化只是一个量变的过程。淘汰企业落后产能的执行工作取得很大成绩, 但我国钢铁行业整体水平的提高并没有质的飞跃。强制性淘汰落后的标准要避免“唯规模论”, 水耗、能耗、安全性、污染物排放等应纳入标准作为淘汰落后产能的主要指标 (吕铁, 李晓华, 贺俊, 2010) 。工信部节能与综合利用司司长周长益表示, “十二五”期间, 中国淘汰落后产能工作将不再单纯用设备规模作为落后产能的标准, 工信部将会同相关部委正在研究新的指标。
工信部总工程师朱宏任 (2010) 表示, 现阶段的重点工作之一, 是做好淘汰落后产能的基础性工作, 加强信息引导, 分析行业产能现状, 继续研究落后产能的界定标准。透过2011年举行的第二届钢铁行业烧结烟气脱硫论坛会可知, 落后产能的界定将突破之前“唯规模论”的标准, 落后产能的界定将可能加入粉尘排放、二氧化硫排放、能耗等指标, 再结合炉形大小进行综合评价。随着技术的进步, 标准体系将不断进行调整、完善, 用标准引导行业技术进步, 这也许是钢铁行业落后产能标准从量变到质变的转变。
3 简要总结
3.1 针对落后产能的概念尚待进一步明确
有关落后产能的概念和内涵的研究需要进一步探讨和明确。确定落实落后产能的界定是有效采取措施淘汰落后产能的前提, 而这在学术界和政府决策层面尚未找到较为明确统一的界定。以科学的评价体系客观评价落后产能需要深入的理论分析和广泛的实证分析。
3.2 有关钢铁行业落后产能的标准体系尚需要进一步探索和明确
钢铁行业落后产能的标准虽不断变迁和提高, 但其过程只是一个量变的过程。要解决钢铁工业落后产能问题, 既要坚定不移地淘汰那些规模小、装备差、质量低、资源消耗大、污染严重的落后企业, 同时, 更要关注对落后工艺和落后产品的淘汰。有关部门在制订落后产能的标准时应将不再单纯用设备规模作为落后产能的标准, 相关政府部门应研究新的指标, 落实落后产能的界定标准。
3.3 针对我国特殊国情下淘汰落后产能尚需要进一步规范
此次政府对淘汰落后产能采取的力度很大，措施堪称“铁腕”。不仅悉数公布了附有2087家企业名称、淘汰生产线(设备)型号及数量、产能的详细大名单，还对未按规定限期淘汰落后产能的企业有非常严厉的处置措施，包括吊销排污许可证，停止授信支持，不予审批和核准新的投资项目，撤销生产许可等。
本刊编辑部认为，淘汰落后产能，坚持资源节约和环境保护，事关企业生产经营、人民群众切身利益和中华民族的生存发展，研究制订经济发展规划、在确定产业重大项目时，必须把资源节约、降低消耗作为一条不可逾越的“硬杠杠”，充分考虑资源的承受能力和涵养、接续能力，绝不能以牺牲资源、环境来获取一时产业的发展。采取铁的手腕淘汰落后产能，不仅是实现“十一五”节能减排目标的必要保证，更重要的，是可以由此引导经济发展走出“高投入、高消耗、高排放、难循环、低效率”的粗放型经营模式，提升中国经济体系竞争力。
落后产能必须淘汰，已经成为社会的基本共识。同时，我们也必须清醒地认识到，落后产能的形成有其复杂的历史渊源。牵扯到众多的利益关系，淘汰落后产能是一个系统工程，绝不是一关了之就能解决的简单问题。
从市场竞争层面看，虽然落后产能的原料消耗和能源成本均高于先进产能，但由于总体投资少、分摊成本低、人工费用低等原因，使其即使在激烈的市场竞争中仍有一定市场需求和利润空间。市场趋利因素使淘汰落后产能困难重重。
从地方政府层面看，淘汰落后产能对当地政府而言可能就是砍掉了一个重要的GDP和财政收入来源，对就业、居民收入、相关产业发展也有较大影响。有些基层政府对落后产能甚至采取默许或支持态度，加大了淘汰落后的难度。淘汰落后产能，牵涉GDP和财政收入损失、人员安置、资本沉陷等诸多经济和社会问题，强调责任和义务的同时。如果对地方政府、业主、职工的损失补偿问题考虑不足，缺乏完整的落后产能退出机制，势必导致淘汰落后产能工作受到来自基层利益相关者的阻力，对全社会的和谐和稳定发展造成不良影响。从目前推进落后产能淘汰的动作来看。相关措施，更多强调了通过行政手段对落后产能的限制性、约束性作用，对引导性、激励性政策呈现不足，关停落后生产能力的补贴机制和善后问题有待进一步完善。
本轮落后产能淘汰专项行动政府铁腕出击，相信将会迅速取得阶段性成果。从建立淘汰落后产能的长效机制方面，应利用市场这个无形之手，合理配置资源，通过价格等信号实现落后产能的市场淘汰。
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