不动产管理制度（推荐8篇）
一、通 则
第一条 性质。
本规定为公司不动产管理事务所处理的准则。第二条 目的。
本规定为加强不动产保护、改善、利用和不动产权利(指所有权、处置权和收益权等)的得失等方面的管理，以提高不动产管理的科学性和规范性，促进公司事业的快速发展而制定。
第三条 契约合同。
当发生不动产权利的得失或变更时，必须签订契约，以使其权利关系明晰。但经过政府法定手续处理的，不在此例。
二、权利转移
第四条 不动产文书。
当发生不动产所有权属得失时，有关单位必须提交给总务科下列文书：
1、契约：包括各类合同和证明文件。
2、说明书：说明有关事由、影响、效果、对方与本公司的关系等。第五条 文书盖章。
上列文书如属总务科权限范围内的，由总务科在查实审核后盖章。如超出其权限范围，需经公司主管裁定后盖章。
第六条 登记申请。总务科持盖章后的文书，与对方办理有关手续，然后到有关机构办理不动产登记申请。
三、不动产借贷、租赁契约的签订与变更
第七条 土地、房屋的借贷。
各部门在签订或变更土地、房屋的借贷与租赁契约时，必须提供契约和有关报告。后者包括事由、期限、支付方法、对方基本情况及不动产账面价值与现值等内容。
四、土地或房屋转移
第八条 账面价值变更。
当伴随着土地或房屋的转移，而发生其账面价值与实际价值不等时，应进行账面调整。
第九条 转移说明书。
各部门如发生不动产转移时，应填写账面变更书所列事项，并附说明书，提交给总务部总务科。
第十条 实施。
不动产的转移、变更及登记事项，由总务科负责。
五、不动产管理台账
第十一条 不动产管理台账。
总务科应建立全公司的不动产管理台账，以全面把握全公司的不动产状况。不动产管理台账应包括下列项目。
1、公司所有土地。
2、借入土地。
3、公司所有房产。
4、借入房产。
六、附 则
1 不动产登记制度的概念界定
不动产物权登记, 就是将不动产物权变动的法律事实, 记载于国家专门设立的不动产登记簿的过程或者事实。我国《物权法》第十条第二款已经明确规定, 国家不动产对不动产实行统一登记制度, 可见登记制度是物权法的制度基础, 在物权法中占据重要的地位, 它不仅是人们进行不动产物权确定和物权交易的重要原则, 也是保障物权交易安全性和公平性的重要工具, 为不动产的快速流转及交易安全提供法律保障。
关于“不动产”, 《物权法》只是提及概念, 却始终没有对其界定。笔者认为我们完全有必要通过立法的方式明确界定《物权法》所称的“不动产”, 可以借鉴大陆法系国家对于不动产的界定方式, 并借鉴国内学者对不动产的认识, 比如梁慧星教授在其《物权法草案建议稿》和王利明教授在其《物权法草案建议稿》中将不动产界定为: 不动产, 指依自然性质或者法律的规定不可移动的物, 包括土地、土地定着物、与土地尚未脱离的土地生成物、因自然或人力添附于土地并且能分离的其他物。
2 我国不动产登记制度存在的缺陷
《中华人民共和国物权法》的通过在很大程度上改变了我国不动产登记的混乱和不统一状态。如第九条规定:不动产物权的设立、变更、转让和消灭, 应当登记; 未经登记, 不发生物权效力, 但法律另有规定的除外; 第十条规定: 我国的不动产登记实行统一登记制度, 统一登记的范围、登记机构和登记办法, 由法律、行政法规规定。除此之外, 《物权法》还分别对登记的范围、登记机构、登记程序、登记效力、登记簿的查询、登记的法律责任等做出了相应的规定。但仍然可以看出, 受现实的制约, 现行的《物权法》对不动产登记制度仅做了原则性的规定, 且规定得不明确, 法律效力规定不科学, 致使司法实践比较混乱, 可以说这些规定几年来一直悬在空中, 许多问题有待进一步完善。
目前, 我国的不动产登记主要由相应的行政主管部门负责, 登记机关主要分布在不同的行政部门。据不完全统计, 不同财产的登记机关竟达到二十多个。在不动产登记制度实践层面, 由于有关不动产登记的规定主要散见于各项单行民事法律法规及一些司法解释中, 这种依据散乱, 内容多为有矛盾的不动产法律登记制度, 它满足不了不动产资源分别管理的需要, 也满足不了依据物权公示原则和物权交易的客观公正原则对物权保护的需要。不动产登记制度尚未在我国得到系统的建立, 因此, 实践中有一些涉及不动产登记的部门按照不同的管理体制, 对土地、房屋、林木等各项不动产, 分别制定了只具有部门规章意义的登记规则。这些规则零散且法律层级低、效力不足, 只能满足对土地、房屋进行行政管理的需要, 而不能适应不动产交易日益活跃的市场需要, 不能满足依公示原则和交易的客观公正原则对不动产交易进行保护的需要。在没有统一的不动产登记法协调的基础上, 房产、地产的分别管理, 登记缺乏信息的流通, 造成了第三人参与交易成本的增加和风险的扩大。其不良效应一方面体现在增加了政府的管理成本, 同时由于不动产的交易需要在两个部门间交涉, 在一定程度上也降低了不动产交易的效率; 另一方面是由于在两个不同的部门进行登记, 很容易损害当事人的正当权益, 扰乱正常的法律秩序。
3 我国不动产统一登记制度的建立及意义
因此, 探讨如何建立符合我国国情和适应我国社会经济生活要求的不动产登记的具体制度显得现实而紧迫。我国政府在2013年11月20日十八届三中全会后召开的第一次国务院常务会议提出“整合不动产登记职责, 建立不动产统一登记制度”。主要内容包括: 一是将分散在多个部门的不动产登记职责整合由一个部门承担; 二是消除“信息孤岛”, 建立不动产登记信息管理基础平台; 三是推动建立不动产登记信息依法公开查询系统。可以说政府意识到房、地分别设置登记的缺陷, 尝试将两部门合二为一, 从而实现房、地合一登记。笔者认为这一改革是符合不动产登记的发展趋势的, 独立于统一的不动产登记机关对保护不动产的交易安全和社会财产的有序化具有重大意义, 设置独立而统一的不动产登记部门是我国实行不动产统一登记制度的必然要求。
同时人们还从不动产统一登记制度中读出了“反腐”、“拉低房价”等作用, “房叔”、“房姐”的出现证实了登记制度不统一、房产信息不公开的弊端, 不动产统一登记和公开查询系统建立后, 有助于搞清那些不正当交易的问题, 对于发现腐败会有重大作用。还有人认为不动产登记制度的作用除了反腐, 查“房叔”、“房姐”之外, 也是为房产税打基础, 健全了全国不动产统一登记制度之后, 也就扫清了房产税开征的最大障碍, 特别是对全国范围内多套住房拥有者的梯级征税变成可能。
笔者却认为国家建立不动产统一登记管理制度的根本目的不在于反腐, 而是保护群众的不动产权益, 保障交易安全, 搞清楚全国不动产基本情况, 利于宏观调控。其具体意义可分为以下几点: 首先, 不动产统一登记管理制度可以更好地落实物权法, 保障不动产交易安全, 强化登记的公示和公信功能, 有效保护不动产权利人的合法财产权, 鼓励交易。其次, 它属于基础性制度建设, 建立不动产统一登记制度是转变政府职能、提高行政效率、改善社会环境、完善市场体系、加快社会信用体制建设的又一重要步伐, 可以说是市场经济发展的必然要求; 最后, 有利于反腐和预防腐败。在不动产统一登记制度实施之后, 拥有大量房产的人可以被很快确定, 从而逼出空置房, 遏制非自住房需求, 改善供求关系, 对降低当前过高的房价、减轻群众住房负担意义重大。前途虽然光明, 但道路同样是曲折的, 该项制度的实施必然会遇到某些阻力, 这就需要各方的大力支持, 我们群众也应切实地进行监督以期提高不动产统一登记制度的效果。
为达到不动产统一登记制度发挥其应有作用的目的, 笔者认为应把以下几点做到实处: 第一, 不动产统一登记的机关要具有独立性, 不依附于任何行政部门, 也就是说, 登记机关与行使不动产行政管理权力的部门必须绝对分开。这样, 登记工作人员才不会受到人为因素的压力, 更好地体现登记的公示公信效力。第二, 强化登记工作人员的法律素质和道德素质, 不断提高登记质量和登记效率, 使他们能够爱岗敬业从而中立客观地履行不动产登记职责。只有这样, 才能使不动产统一登记管理制度成为真正民法物权意义上的基础制度, 在维护财产秩序和保护不动产交易安全方面发挥应有的作用。
摘要：登记制度作为不动产物权的公示方法, 直接关系到不动产物权的取得与行使, 为不动产的快速流转及交易安全提供法律保障。但是目前不动产登记较为混乱, 主要体现在负责登记管理的部门不统一, 土地、房屋、矿产、林业等行政管理部门, 都分别对不同的不动产物权拥有登记管理权, 使得登记过程复杂且成本较高。2013年11月20日, 十八届三中全会后的会议上李克强总理提出“整合不动产登记职责, 建立不动产统一登记制度”, 民众和媒体马上从中解读出“反腐”“控房价”等效果, 2014年6月将出台相关条例, 本文从登记现状、新制度意义和具体做法等角度初探不动产统一登记管理制度, 以期切实提高不动产统一登记制度的效率和效果。
关键词：不动产,登记现状,统一登记,意义
参考文献
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[关键词]不动产预告登记；法律作用；制度价值；建议
2007年颁布实施的《中华人民共和国物权法》第20条规定：“当事人簽订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。”这是我国首次以立法的形式确认了不动产预告登记制度，是我国立法上的一大进步。随后在2008年7月1日实施的《房屋登记办法》也相应规定了房屋预告登记制度。预告登记制度在保护预告登记权利人的合法权益、维护不动产物权关系稳定和交易安全有着重要的意义。笔者在下文通过对不动产预告登记的概念、法律作用和制度价值进行分析，并结合我国不动产预告登记制度的现状、适用范围及原则提出一些完善建议，希望能对我国预告登记的发展起到作用。
一、不动产预告登记的概念和法律作用
所谓预告登记，就是为保全关于不动产物权的请求权而将此权利进行的登记。它将债权请求权予以登记，使其具有对抗第三人的效力，使妨害其不动产物权登记请求权所为的处分无效，以保障将来本登记的实现。预告登记由德国中世纪民法所创立，在日本民法中，它被称为假登记。预告登记的实质作用在于保障预告登记权利人的合法利益，具有排斥后来的物权变动效力，对维护不动产物权关系稳定和交易安全有着重要的意义。具体而言，主要起到以下三个方面的作用：一是保全债权的实现。由于合同债权没有对抗第三人的效力，因此通过预告登记的方式使债权通过登记的方式记载下来并予以公示，这样任何违反预告登记的不动产变动都是无效的，从而使买受人的请求权得以保全。二是限制出卖人的处分权：预告登记后，出卖人不可以随意处分其不动产。未经预告登记的权利人同意而处分该不动产的，不发生物权效力。三是买受人取得优先购买权：预告登记虽然不能说取得物权，但可以产生对抗他人的效力。通过预告登记，使买受人取得了一种具有物权效力的优先购买权。
二、不动产预告登记的制度价值
不动产预告登记制度作为一种通过特殊的债权物权化的方式，让债权请求权人的正当的利益得到法律的保护机制，对规范不动产交易市场有着深刻意义的适用价值。
（一）不动产预告登记制度协调了物权与债权的利益平衡
预告登记制度通过将物权变动请求权物权化的方式，将物权法的规则施于债权法，通过赋予债权法上的请求权以排他的物权效力，从而在一定程度上限制当前的所有权人及其他物权人的处分权，以维护特定债权人的合法利益。
（二）不动产预告登记制度是民法中诚实信用和权利不得滥用原则的具体体现，有利于培育良好的市场环境
民法所秉承的诚实信用原则要求法律关系中当事人诚实无欺地行使自己的权利和履行自己的义务。在不动产交易中，债权行为的成立与不动产的移转登记之间时常会有很长的时间间隔，在理论上和实际生活中都给了不动产所有权人进行违反前一个债权行为的处分、移转等物权行为的危险。这在商品房预售领域最为典型，因为大部分房屋签订预售合同、交付适用与办理产权证并不是同时进行的，如果房地产开发商罔顾信用、图谋私利或其他原因使然而违背善良风俗一物二卖或数卖，则会严重损害购房者期待权的实现。因此，对期房来说，预告登记制度正好预防了这种危险。也就是说预告登记制度赋予了不动产买受方请求权具有了物权的排他效力，确保了出卖方不得滥用其权利，以法定方式强化了诚信原则的实现，有利于培育良好的市场环境。
（三）不动产预告登记制度有利于保护弱者和维护交易安全
不动产出卖方和不动产买受方相比，前者基于对不动产的实际控制和管领，处于强者的地位；后者处于被动和弱者的地位。在现实的不动产交易中，卖方一物数卖，甚至撕毁合同的现象多有发生，这对买方极为不利。建立预告登记制度，赋予债权请求权以物权的对抗力，使不动产物权人妨害预告登记请求权的行为无效；通过预告登记也可以告知潜在的交易方该不动产上已设立具有排他性权利的事实，警示第三人若从事与之相冲突的物权变动将被确定为无效，从而减少了交易费用，达到维护交易安全的目的。
三、不动产预告登记的适用范围及原则
《房屋登记办法》第67条规定，有下列情形之一的，当事人可以申请预告登记：（一）预购商品房；（二）以预购商品房设定抵押；（三）房屋所有权转让、抵押；（四）法律、法规规定的其他情形。虽说目前我国不动产预告登记的适用范围还是比较狭窄的，但结合部分省区的相关条例规定来看，我国不动产预告登记制度已确立了以下基本原则：
（一）依申请登记原则
依申请原则是《物权法》确认的登记行为基本原则。其核心在于登记只是一个不动产物权公示的手段，登记的目的在于维护交易安全，当事人的申请被置于登记程序的第一步。《房屋登记办法》也贯彻了依申请原则。通过当事人的申请，将其变动物权的意思表达于登记机构，通过登记机构对相关要件的确认之后，完成登记发生公示效果，充分体现了对当事人意思的尊重以及自愿登记的原则。
（二）顺位登记原则
《上海市房地产登记条例条例》明确规定：预购商品房未经预告登记，不予办理预购商品房转让的预告登记、不予办理预购商品房抵押权的预告登记。这就是说上位的预告登记未办理，则下位的预告登记不予办理。
（三）形式审查为主、辅以必要的实质审查的原则
《房屋登记办法》确立了形式审查为主、辅以必要的实质审查的原则。所谓形式审查，是指登记机构原则上仅对登记申请材料是否齐备、登记申请内容与既有权利是否冲突等事项加以审查，而不对登记原因即导致房屋权利变动的法律关系、法律事实的真实性、合法性加以审查。现行法律法规之所以强调以形式审查为原则，主要是因为实行实质审查效率较低，现有登记机构的人员编制和整体素质难以满足这一要求。如果强行要求登记机构进行实质审查，可能妨碍房屋交易的正常进行，为行政机关过分干预市场关系大开方便之门。但是，考虑到所有权初始登记和在建工程抵押权登记等特殊情况下实地查勘必要的实质审查是例外规定。
（四）属地管辖的原则
《物权法》第10条和《房屋登记办法》第4条、第5条规定均明确规定了不动产登记管辖的属地主义原则。之所以强调这一原则，主要是由于不动产登记本质上为不动产权利的公示方法。为了便于当事人查詢，充分发挥登记保护不动产交易安全、节约不动产交易成本的功能，客观上需要在各管辖区域，对区内所有不动产预告登记实行统一登记。
四、完善我国不动产预告登记制度的建议
我国不动产预告登记制度存在适用范围过窄、提起方式规定不合理以及操作程序不完善等缺陷。这些缺陷有些可以通过司法解释予以克服；有些可以通过司法操作不断完善；有些则必须通过相应立法进行补充。以下，笔者结合我国实际情况，对我国预告登记的完善提出几点建议。
（一）适当扩展预告登记的适用范围。
我国预告登记制度的适用范围只包括：买卖房屋和其他不动产。而对因合同以外的原因所产生的取得物权的请求权，能否适用预告登记制度，则没有规定。众所周知，除基于合同而生的请求权外，还有基于不当得利﹑无因管理﹑继承等而生的请求权。这些请求权也需要保护。总之，我国预告登记制度的适用范围狭窄，在理论上有进一步完善的必要，实践中也有相应的需求。笔者认为，我国应适当扩充预告登记的适用范围，不仅规定为保护权利移转、变更的请求权，同时将以不动产物权消灭为目的的请求权以及附条件或附期限的请求权、物权内容及顺位变更的请求权等均纳入预告登记制度的保护范围，以便更好、更全面地保护权利人和交易的秩序。
（二）赋予权利人单方预告登记权
共同申请为预告登记的申请原则，但在法律有特别规定时，预告登记可以由一方当事人单独申请。《房屋登记办法》第69条规定的单方申请预告登记仅仅限定在期房买卖中，而且只有预售人未按照约定与预购人申请预告登记，预购人才可以单方申请预告登记。笔者认为，为保护物权受让人的期待利益，法律应当赋予保障其期待权的预告登记权，如果实施预告登记还需得到对方的允许，那么预告登记制度的设立将会失去任何实质意义。因此，在变动物权关系的合意成立后，物权受让人享有单方申请预告登记权是必要的。
（三）置备预告登记簿，完善公开查阅制度
相比初始登记、变更登记、涂销登记和更正登记，预告登记因其时间和功能的特殊性，有必要在不动产登记机关专门设立预告登记簿，作为临时性的记载不动产预告登记的公示载体，供相对交易方可以了解、知悉、查阅、复制或者摘录，以便更有效使义务人和第三人保护自己的权利和利益，并最终在不动产交易活动中实现各方当事人利益的平衡。
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从中国古代土地登记制度的历史演变可以看出，它主要是伴随土地税赋制度而存在的，乃税赋制度的衍生物，其最主要目的是便于税赋征收。地契作为田地所有人或使用人的权利证明只是其附带性的作用，并不能作确权证书。更为重要的是，地契资料由官府掌握，且对外保密，普通百姓不能查询相关资料，与现代不动产登记制度的`公示要求相去甚远。因此严格地说，中国在民国以前的历史上并没有真正形成以公示为目的的登记制度。
(二)中国不动产登记制度建立与发展
就中国不动产登记制度的形成与发展过程来说，中国在民国时期继受西方法制，已经正式建立了不动产登记制度，然而该制度却主要是为土地私有制服务的。建国初期，我们也曾建立起了不动产登记制度，但随着社会主义改造的完成，中国在经济体制方面实行全面的公有制，登记制度失去了存在的基础，使该制度在中国一度中断30多年，改革开放以后，特别是<土地管理法>颁布以后才逐渐恢复和发展。因此可以说，登记制度在中国虽然有着悠久历史，但真正意义上的作为物权公示手段的不动产登记制度却起步较晚，且一开始就服务于不动产行政管理的目的，带有浓厚的行政色彩，使该制度未能在维护交易便捷与安全方面发挥其应有的作用。
(三)中国不动产登记制度的完善
1.中国不动产登记制度的缺陷评析
从中国不动产登记制度的建立与发展来看，中国的登记制度存在诸多缺陷，主要表现在以下方面。
(1)未能形成统一的不动产登记管理体制。
(2)不动产登记的法律效力不明确。
(3)不动产登记的种类不健全。
(4)登记机关的责任赔偿制度阙如。
2.完善中国不动产登记制度的建议
关于如何完善中国的不动产登记制度，学者们见仁见智，针对登记制度的诸多弊端从不同角度提出了很好的建议，归纳起来主要有以下几个方面。
(1)建立统一的不动产登记管理体制。
(2)明确不动产登记的法律效力。
(3)健全不动产登记类型。
(4)建立登记机关的责任赔偿制度。
3.中国统一不动产登记制度的构建
3月16日，十届全国人大第五次会议通过了物权法，该法设专节规定了不动产登记制度。它在总结中国不动产登记实践经验的基础上，借鉴西方国家先进立法经验，对不动产登记的法律效力、不动产登记机构、登记程序、登记类型及登记错误的赔偿责任等重要问题作出了明确规定，确立了中国不动产登记的基本结构，为将来不动产登记法的制定，提供了整体架构和思路，标志着中国统一不动产登记制度的正式确立。
(1)确立了统一的不动产登记制度。
(2)明确了不动产登记的效力。
(3)规定了不动产登记程序。
(4)健全了不动产登记类型。
摘要：
关键字：不动产善意取得，登记公信力，一、引言
近代民法通常将善意取得制度限定于动产物权的取得，而不承认不动产物权上善意取得制度的适用。其原因在于“不动产物权以登记为公示方法，交易上不至于误认为占有人为所有人，而动产物权则以占有为公示方法，极易使人相信占有人为有处分权之人，故善意取得之标的物，以动产为限”。1 随着市场经济的发展，不动产物权交易呈现出日渐繁盛的态势，将善意取得制度引入到不动产的领域对于整个社会的经济交易安全会起到更大的稳定作用。《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第106条明确规定了善意取得制度并规定了不动产也适用善意取得制度的规定。这是我国第一次在立法上明确规定不动产善意取得制度，正确适用该制度于不动产领域中在实践中将对不动产交易安全发挥着巨大的保护作用。究竟不动产善意取得制度的立法基础何在?该制度的实际法益何在?笔者于下文中试作一粗略的分析。
二、不动产善意取得制度的立法争议
一般来说，作为大陆法系民法主要渊源的罗马法并无善意取得制度的相关规定，而只存在“任何人只能向他人转让属于自己的权利”的规则。2而善意取得制度则源于日尔曼法中的“以手护法”原则，即权利人将权利让与他人占有，只能向该占有人请求返还,如占有人将财产转移给第三人时，则权利人不得请求第三人返还，而只能要求占有人赔偿损失。3后世的大陆法系和英美法系的制定法在不同程度上继受了它。以不动产善意取得制度为例，《德国民法典》第892条、《瑞士民法典》第973条及1999年完成的台湾物权编修正草案第759条第2项，均就此作出了规定。4
在我国，专家、学者中对是否应确立不动产善意取得制度则存在分歧，焦点在于对两种对立的立法思路的选择。如：在以梁慧星为课题组负责人的《中国物权法草案建议稿附理由》中的第二章，第五节，第一目，对善意取得做如下规定：“基于法律行为有偿受让动产且已占有该动产的善意受让人，即使让与人无权处分，仍取得该动产的所有权。”可见，在该建议稿中在建议稿的适用范围上仅规定了动产可以适用善意取得制度。同样以王利明为项目主持人的《中国民法典学者建议稿及立法理由》物权篇中也未建议应使善意取得的适用范围扩大到不动产。他认为,由于不动产有登记过户制度,权利归属十分明显,不必以善意取得而对交易安全加以特殊保护。在不动产权利登记完备体系的情况下,除违章建筑等极少数未进行保存登记的不动产,尚有讨论不动产能否准用的动产善意取得制度的必要外,在其它情形,讨论
5这一问题并无实益。上述学者是从不动产登记公信力的角度来否定不动产善意取得制度的。
以叶金强为代表的学者认为，承认登记公信力,就是承认不动产善意取得，否则登记公信力也将形同虚设。登记公信力原则本身就包含着对善的追求，而登记公信力最终则要经由善意取得制度实现对善意第三人的保护。善意取得制度为公信力发挥保护交易安全的机能提供环境，欠缺这一环境，公信力会陷入“巧妇难为无米之炊”的困境，法律欲借公信力保护善意第三人的目标定会落空。6 以常鹏翱为代表的学者认为，善意取得制度应当得到一体化的整合，这将比“善意取得之动产化”的立场更为有力和有理。不动产登记公信力与动产善意取得的制度安排目标一样，均为物权交易提供法律的保障，确保善意第三人取得权利,均
采用了推定和拟制的法律技术，将“真”视为“假”，将“假”视为“真”，因此保护同等性质的信赖利益，应当采取相同的制度设计,，不能因交易对象的不同而产生区别。7上述学者大都认为,动产占有的公信力保护善意第三人最终落实为善意取得,而不动产登记的公信力对善意第三人的保护在理论上也应当是善意取得,否则法律逻辑就欠缺一致性。
在物权法出台后这种关于善意取得适用问题之争被平定，究其立法者为何选择将善意取得扩大到不动产领域，为何选择不动产善意取得的立法模式而放弃不动产登记公信力模式，笔者认为，我国《物权法》采纳了不动产善意取得的思路,符合我国的国情,具有相当的合理性。
三、不动产善意取得制度的立法基础
（一）理论基础
1.登记公信力与不动产善意取得的关系决定两者实质的不同。登记的公信力，包含着内外两层含义：在其内部，登记具有绝对的可信性，是真实的、正确的；在其外部，即使出现不实登记，凭借法之强力，不实登记拟制为真实。换言之，前者称为“公信力”静的侧面；后者称为“公信力”动的侧面。8 登记错误所导致的无权处分这一客观事实就是适用不动产善意取得的基础，从动态的功能适用角度保护不动产善意第三人的利益，登记公信力是从静态角度保护整个不动产交易秩序的安全。“公信力是从物权表征方式所具有保护第三人之效力的角度来观察的,而善意取得则是从第三人物权取得的角度来观察的。”9
2.不动产善意取得可适用于未登记的不动产，而不动产登记公信力只适用于登记的不动产。由于我国不动产登记制度存在严重缺陷，目前未登记的不动产大量存在。根据《物权法》第129和155条，土地承包经营权和宅基地使用权采取登记对抗主义的立法模式，自愿登记造成实际生活中未进行登记的现象非常普遍。由于登记不再是这些未登记的不动产法定强制的公示方式，占有则具有十分重要的意义。在司法实践中，不排除这些未登记不动产适用善意取得。当然适用的前提是未登记的不动产可以转让。根据我国《城市房地产管理法》第37条第6项规定，未依法登记领取权属证书的房地产，不得转让。此规定就排除城市未登记的房地产适用不动产善意取得的可能。但在符合土地管理法律的前提下，农村未登记的不动产有适用善意取得的制度空间。
3.不动产与动产的区分并没有严格贯彻，也是采纳这一思路的原因。在我国，作为不动产基础的土地是国家所有和集体所有，不能进入流通领域，这与其他大陆法系国家和地区有明显的不同。我国《物权法》所有权部分坚持国家所有权、集体所有权和私人所有权的区分，只得在“所有权取得的特别规定”中规定善意取得制度。这客观上为善意取得制度囊括不动产提供了条件。
（二）现实基础
不动产的善意取得在我国司法实践中已实际存在，通过明晰的立法,能更好地保护善意交易方的利益，体现民法公平原则,有利社会和谐，具有现实基础。最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干意见(试行)》第89条规定：“共同共有人对共有财产享有共同的权利,承担共同的义务。在共同共有关系存续期间，部分共有人擅自处分共有财产的,一般认定无效。但第三人善意、有偿取得该财产的,应当维护第三人的合法权益，对其他共有人的损失，由擅自处分共有财产的人赔偿。”此条解释中的“共有财产”显然既包括动产也包括不动产，由此可见，我国实际上已经早已承认善意取得制度可以适用于不动产。在现代社会中,无论现代不动产登记制度多么独立完善，仍不能完全避免登记权利内容与实际权利状态不一致的情况发生。随着登记逐步成为不动产的公示方式,为保护不动产交易安全,就需要有功能上类似于动产善意取得的制度。如果一概排斥不动产善意取得制度的适用，这显然是对现实生活中已经存在并将继续发生的错误登记等情况视而不见，对于相信登记的公示力而从无权处分人处取得不动产的善意第三人而言则显失公平，因此，将善意取得适用
于不动产，既可维护善意不动产负担之权利者,也体现了民法的公平原则。
不动产登记公信力的模式否定善意取得制度在不动产领域的适用，但并不排除第三人依据登记公信力而善意取得相关权利，从而并不反对不动产物权“善意地取得”。因此,不动产善意取得肯定论和否定论只是概念适用的争议,在保护善意第三人的利益上并无实质分歧,最后结果都是第三人善意取得不动产物权。基于此,笔者主张明确使用“不动产善意取得”的概念。我国《物权法》第106条对动产善意取得和不动产善意取得采取一体构造的方式,节省了立法资源,维护了法律概念逻辑的统一。
四、不动产善意取得制度之完善
（一）登记制度的完善
我国不动产实行统一登记制度的规定在物权法中才刚刚规定，已影响到市场经济体制目标的实现，严重滞后于经济发展的需要。物权法虽然规定了不动产实行统一登记制度，而我国的登记机关非常多而且分散，如仅根据《担保法》第42条、43条的规定，涉及到的登记机关就有土地管理部门、林木主管部门、工商行政管理部门、县级以上地方人民政府规定的部门和公证部门。还有其他的法律法规对不动产登记机关也进行了规定。这给当事人的登记造成极大困难，普通百姓很难知晓自己应该去哪里登记，怎样登记，更给物权法律秩序的建立设置了障碍，不利于有关交易当事人查阅登记，很难给交易当事人提供全面的信息。例如：当事人要查阅某工厂是否已经实行抵押，需要到土地管理部门，到房屋管理部门查阅房屋是否抵押，到工商部门查阅设备是否抵押，到公安部门查阅车辆是否设定抵押，这就给当事人造成了极大的不便。而且，分散的登记制度还容易造成房、地分别抵押和房产重复抵押的现象。10我们应当遵循不动产登记的普遍法理和国际惯例，在我国建立统一的，真正服务于交易安全、服务于当事人的登记制度。
有学者认为，以土地管理部门作为登记机关较为合适。因为我国当前土地管理部门从上到下分别是国土资源部、国土资源厅以及市县的国土资源局和乡镇的国土资源管理所。该系统的登记可以辐射到中国城乡全部土地，在范围上可以满足物权公示的要求。11 而在梁慧星先生起草的物权法草案建议稿中是建议设在县级人民法院，即由县级人民法院管辖不动产登记。这是采纳德国的经验。这样的方案好处有：不动产登记簿经常在房产纠纷中作为证据，如果说登记机构设在县级法院，登记簿摆在县级法院，审判庭调取证据就非常方便，就会方便诉讼，方便当事人。
（二）补充增加原权利人的救济手段
善意取得制度目的在于保护交易安全，在对受让人和原权利人的利益进行平衡的情况下，只有受让人有偿地受让财产时，才有必要牺牲原权利人的利益，以确认受让人获得物权。原所有权人是最大受害者。为维护公平正义，法律应对原所有权人提供如下救济手段：违约责任救济，不当得利救济，侵权责任救济，国家赔偿救济。但物权法仅对前三种救济手段给予了一定程度的认可，笔者认为，国家赔偿救济也同样应予以强调。理由在于，不动产登记簿在登记机关的控制之中，登记行为是一种行政行为，国家登记机关对申请登记的不动产应负实质审查的义务，受让人对登记错误的信赖，才导致原所有权人的损失。因此，登记机关应当承担赔偿责任。对此，我们可以借鉴德国的规定，设立专门的登记错误赔偿基金，从登记费用中提取一定比例的金额存入基金，专供赔偿之用。
五、结语
不动产善意取得制度的出台与实施，在可见的将来会对现有不动产交易模式产生一定的冲击，尤其是对原不动产所有人的合法权益带来相当程度上的潜在法律风险。笔者认为在实 施该制度的产生的大量新问题应该在未来专门出台一系列司法解释来规范和约束，从而真正地实现国家规范和保护交易安全和善意相对人利益的立法用意。
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我国不动产登记制度若干问题探讨
关键词: 不动产登记/同质/信息公开
内容提要: 我国没有统一的不动产登记制度,其表现为不动产登记机关呈分散状态,且对登记机关无责任约束、登记官员素质低、收费高等重大缺陷。结合我国目前实际,应当以原土地登记部门为基础,在土地管理部门内部建立起统一规范的不动产登记局,配备同质化的登记官员,严格登记机关的责任。我国还应建立不动产资料信息公开制度。
不动产作为关系到人类生存利益的重要财产历来受到人们的重视。不动产物权的变动须以法定公示方式进行才能生效,各国物权法大多均选择登记作为不动产物权变动的公示方式,并赋予公示的公信力。登记制度的健全与否,决定了公示的公信力。一个完善的物权制度必然包含了一个完善的登记制度。因此,我国目前在建立完善物权制度的同时,必须建立完善的我国不动产登记制度。
一、我国不动产登记机关的现状分析
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(一)登记机关呈分散状态
我国没有统一的不动产登记制度,其表现为我国没有统一的不动产登记机关,登记机关呈分散状态。就我国担保法而言,其中主要规定了如下一些不动产登记部门:土地管理部门、房产管理部门(有些地方土地和房产管理部门合二为一)、林业主管部门、运输工具登记部门(包括车辆管理部门、船舶和飞行器登记部门)、工商行政管理部门和公证部门。且土地由土地管理部门管理,土地使用权登记也在土地管理部门进行;林木由林业管理部门管理,林木所有权的登记也在该部门进行;房屋由房产管理部门(房产局、所)管理,产权登记也在该部门进行。这种繁杂的登记体制产生了诸多严重的弊端:(1)给当事人进行登记造成极大的不便。如同一土地上有林木,就要在土地管理部门和林业管理部门两个机关登记。(2)分散的登记制度造成了房、地分别抵押和房产重复抵押的现象。如,甲获得一块土地的使用权,将该土地抵押给乙并在土地管理部门办理登记,房子建成后又在房产部门登记将房屋抵押给丙,两个抵押权在实现时就会发生冲突。(3)多头负责也造成登记程序及效力不完全相同,从而给正常的交易秩序带来了不少障碍。(4)因登记机关分散,不利于有关交易当事人查阅登记,难以提供全面的信息。(5)各登记机关为了获取部门利益,争相登记,重收费而轻审查,致使登记公示制度流于形式。
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(二)登记机关的责任机制不健全
我国登记机关在登记时经常出现登记的错、漏及登记资料的遗失,致使有关当事人损失惨重,而登记机关却从不承担有关责任。这是一种权利和义务被严重割裂的畸形现象。首先,登记机关仅仅只享有收费的权利,而不对错误登记的后果负任何责任和义务,损害了当事人的合法权益,对当事人而言是极不公平的。这种权利义务不平衡的现象是造成出现诸多登记纠纷的重要原因之一。因此,必须使登记部门在享受一定利益的同时承担一定的责任和义务,这才能体现权利和义务对等的原则。其次,登记机关对登记内容不承担任何责任,不利于加强登记机关的责任感,登记机关就很难有压力和动力来履行其审查登记义务。再者,这种只有权利而不承担义务的做法在实践中已经产生了很多问题,如本属于法__人的不动产,却被法人中的个人以自己名义进行登记,然后拿去买卖、抵押;土地使用权已被法院查封,却依然能办理抵押权登记,一旦抵押权人在法院诉讼时,如果不能及时发现并提出异议,其抵押权的实现就会落空,而登记机关对此却不承担责任。
(三)登记机关的收费
其一,当前我国一般是按财产标的的金额收取一定比例的登记费用,这一做法尽管缺乏有说服力的理由(基于部门收入的考虑)但在我法律咨询s.yingle.com
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国由来已久,无论从社会管理或社会服务的角度来看,按财产标的进行收费均无合理依据。作为物权登记,不论标的大小,程序是一样的,也不会因为标的的大小不同而使登记机关有劳动付出的不同。因此,对于按标的的大小来收取不同的费用是不合理的。依笔者所见,登记具有社会服务的一面,不应成为行政收费的谋利手段。因此,物权登记的费用应当有一套全国统一标准。这个标准应当依据足以维持每件登记支出(包括登记公告、资料存档、办公设备等)的成本来进行量化,而且必须尽可能地低,以便加速财产流转,提高不动产的使用效率。其二,由于我国财政管理方面的原因,登记收取的相应费用,往往不上缴财政,而是被相应的公示机关纳入“小金库”,成为发放福利的来源。故基于部门利益的原因,对于一些获利大的不动产登记可能几个部门都会来争抢,而对一些获利不大却又麻烦的登记则可能会互相推诿,乃至无人登记。在一些地方,这种争抢竟以行政规章的形式出现。如某省工商行政管理局与中国人民银行该省分行联合发布的《关于对金融机构贷款业务相关的抵押物进行登记的通知》中即规定,工商行政管理机关为以企业动产和厂房等建筑物作抵押物的登记必须由房地产行政主管部门办理。当事人如基于不同的规定分别在不同的部门予以公示时,那么由于这些互相冲突的规定,就会产生在甲部门公示和在乙部门公示的抵押权效力如何认定、如何确定的问题。其三,由于前述的登记费用过高和登记机关的唯利是图导致民众大都逃避登记,造成该登记的不进行登记,即使登记也敷衍了事不能提供全面的资料,使得登记机关的登记资料不全面乃至失真,直接妨碍不动产交易安全,法律咨询s.yingle.com
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最终减损了登记的公信力。
二、我国不动产登记机关的设置
对于是否应当建立统一的不动产登记机关,我国绝大多数学者持肯定态度,笔者也认为,应当尽早结束目前不动产登记各自为政的混乱局面,成立统一的不动产登记机关。但就应选择哪个机关作为统一的登记机关学者之间却有较大争议。概括言之,主要有以下几种观点。
1.法院登记说。其基本内容为:由不动产所在地的县级人民法院统一管辖区域内的不动产登记事务,且不动产登记只能由不动产所在地的县级人民法院管辖,废除目前施行的多部门登记,以及在有些地方施行的按照权利人的级别进行分级登记的管辖制度。其基本理由为:(1)通过考察世界各地的不动产登记制度,关于不动产的登记机关一般是司法机关,且登记机关具有统一性,除司法机关以外的其他机关无公示登记管辖权。(2)以建设部管理下的房地产部门系统作为登记机关不能满足物权公示的需要。因为该部门的登记是以房产为基准的登记,其内容不能概括不动产的全部,且它只能容纳房产登记,而无法容纳最为重要且是基础不动产性质的土地登记。(3)以国土资源部系统的土地管理部门作为登记机关阻力较大。虽然由国土部门进行公示登记可以辐射到中国城乡全部土地,在范围上可以满足要求,但由于我国土地登记制恢复较晚,地籍资料不太完善,且由于部门利益关
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系,将不动产登记纳入土地登记的做法将遭到房产登记和林业登记部门的反对。所以,应由法院来登记。
2.行政机关登记说。持这种观点的学者认为,将法院作为登记机关有一定的弊病:(1)目前我国各地法院承担着繁重的审判任务,如果同时还让它来投入大量的人力和物力来从事登记工作,负担未免过重。(2)在物权发生争议的情况下,法院要确定真正的权利人,必须要审查登记的真实性问题,如果由法院进行登记,登记的结果必然对法院最后的裁判产生影响。(3)在我国,登记具有一种行政监督作用,根据许多学者的看法,不动产登记是国家对不动产市场进行监督管理的重要手段。故持该种观点的学者赞同由统一的行政机关承担物权登记工作。
3.现状妥协说。还有学者认为,建立统一的登记机关是一个必然的趋势,但由于各个行政机关之间基于自身利益产生的纠纷,对登记机关进行统一难度太大;且为了使不动产交易市场健康有序地发展,行政权力对市场的干预不可避免,故可在登记机关分散的现实基础上通过采用登记对抗主义的立法模式来解决目前的问题。其基本要点为:(1)维持不动产登记由各机关分散进行的现状。(2)将我国目前的不动产交易区分为两种:一为以不动产交易为业、以赢利为目的的所谓地产商之间的交易;另一为以具有上述特点的房地产商与以占有使用为目的的平民百姓之间的交易。(3)对于第一种交易因其主体完全
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平等,可适用近代法上的意思主义原理,采登记对抗要件主义;对于第二种交易,因其主体事实上的不平等,原则上适用对抗要件主义,同时通过消费者权益保护法等民事特别法,或通过对民法中的诚实信用等民法原则的解释,对交易市场中的相对弱者进行保护。(4)加大律师在不动产交易中的作用。(5)对不动产的初始登记采登记生效要件主义,对此后的物权变动采登记对抗要件主义。
笔者认为,不动产是社会存在和发展的基础,不动产物权的核心是土地的物权,即使是非直接针对土地的不动产物权也必然是以土地物权为基础的。自罗马法以来,一切建立不动产登记制度的市场经济国家和地区均是以土地为基础和核心来创建不动产公示的统一机关的。关于我国不动产公示机关的统一也应充分考虑到这种情况。笔者认为,在解决了我国目前各机关对公示职权的争夺及初始登记不完整的问题后,可以以县级的土地行政主管机关为基础来担负不动产公示机关的职责。在这方面我国台湾地区的立法经验可资借鉴。如台湾土地法第39条规定:“土地登记,由直辖市或县(市)地政机关办理之。但各该地政机关得在辖区内分设登记机关,办理登记及其他有关事项。”台湾土地登记规则第4条也规定:“土地登记,由土地所在地之直辖市、县(市)地政机关办理之。但该直辖市、县(市)地政机关在辖区内另设或分设登记机关者,由该土地所在地之登记机关办理之。建物跨越两个以上登记机关辖区者,由该建物部门牌所属之登记机关办理之。” 依这两项规定,可以看出,台湾的不动产登记原则上是由县
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市地政机关办理的。从台湾目前的情况来看,由于各市县依法在辖区内分设登记机关,即地政事务所,这又大大简化了土地登记作业的流程,便利人民申请登记,符合实际生活的需要。
在不动产登记制度上,我们可以充分学习台湾地区的立法经验,并结合大陆实际,不动产登记应以原土地登记部门为基础,在土地管理部门内另设机构,成立统一规范符合实际的不动产登记局。这样做的好处在于节约社会成本,便于实践操作。
三、我国不动产登记官员的同质化及其责任
(一)关于登记官员的同质化
所谓登记官员的同质化即指登记官员的专业化和职业化,以及在专业化和职业化基础上形成的登记官员素质的均衡化与趋同化。中国的不动产登记制度要真正体现私权保护、交易安全和充分效率的价值目标,对登记官员的素质必须作这种同质化的要求,也就是说登记的重要性决定了登记官员非有卓越的素质无以从事登记工作。就我国而言,登记官员同质化的基本内涵应包括:
1.登记官员的专业化
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登记官员的专业化是指登记官员必须具有从事登记服务工作应有的专门登记知识,而且对登记知识的掌握应达到系统、全面、精湛的程度。所谓专门的登记知识,是指与登记有关的法律知识(如物权法、土地管理法及其实施条例、城市房地产管理法、土地登记规则等等)以及关于登记的制度、原则、作用、意义、登记的具体程序、审查方式等。只有登记官员经过严格系统的专门登记知识与业务的学习训练,使得登记官员对这些业务知识达到深刻理解、全面掌握以至能熟练使用的程度后,登记工作的质量和权威性才会有可靠的保证。
2.登记官员的职业化
登记官员的职业化是指一旦成为登记官员,即以登记事务为其专门职业,中立公正地从事登记事务。登记官员这一职业群体必须具有良好的职业道德和执业纪律:第一,忠于事实,忠于法律。登记官员应当忠于宪法和法律,恪守独立、客观、公正的原则,按照真实合法的原则和登记程序办理登记业务。第二,爱岗敬业,规范服务。登记官员应珍爱登记事业,不断提高登记效率和登记质量,杜绝疏忽大意、敷衍塞责和其它错误登记的行为。第三,注重修养,提高素质。登记官员应当诚实守信,具有良好的个人修养和品行,同时不断提高自身的道德和业务素质。第四,清正廉洁、注重形象。登记官员在登记服务过程中,不得从事与登记官员职务、身份不相符的活动,更不得以办理登记为条件向登记申请人索取财物或其他利益。
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3.登记官员的均衡化与趋同化
登记官员的均衡化与趋同化是指登记官员作为一个整体应达到的职业标准,即要求全体官员都能达到上述的专门化、职业化水准,同时随着社会的发展和不断出现的新的需求,全体登记官员也要同步提高其业务素质,保证自己的执业品质和专业技能能够满足正确履行职责的需要。登记官员的登记行为不仅是个人的行为,而且更重要的是它具有社会性、国家性,以及在此基础上形成的登记的公信力。登记官员的均衡化、趋同化体现了全体登记官员的整体素质和职业形象。
(二)登记官员同质化的保证机制
1.登机官员的选拔机制
从国外情况来看,在德国,登记官员的水平、权限及社会地位足以同法官相媲美,是一种准法官;在日本,登记官员也要经严格的程序进行任命。我国应建立一套完整而严格的登记官员选拔机制。但为了节省社会成本,同时考虑到我国已于2002年开始了国家统一的司法资格考试,可利用这项考试制度来选拔登记官员。因为登记事务主要是与法律直接相关的,登记官员工作的繁难程度低于律师、法官、检察
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官的工作,相应地对登记官员的素质要求应比律师、法官、检察官稍低,故可根据现实需要划一条比国家司法考试录取法官、检察官、律师资格线稍低的合格线,具备了良好的法律知识即可被授予登记官员资格。对于原有的一批登记官员,可参照目前法院、检察院的一些改革措施,如在几年内参加统一司法考试,不能达到合格线的,应该离岗分流。
2.登记官员的培训机制
即对通过上述选拔机制而取得登记官员资格的人员进行培训,经考试合格就能成为一名登记官员。为达到此目的,首先,应有专门的培训机构,该机构由不动产登记机关负责设置;其次,应制定专门的培训方案、设置专门的培训课程和编发专门的培训教材,对登记专门知识和技能进行系统的培训。当然,职业道德准则也应是培训的重要内容。再者,应保障培训的时间不少于6个月,在这其中应合理分配理论学习时间和上岗实习时间。最后,在完成上述培训步骤后,要进行严格的考试。考试应分为业务素质、职业道德、实践操作等几个部分。凡通过考试的就可成为正式登记官员,并发给其登记工作执业证。
(三)登记官员的责任追究机制
登记机关应建立责任追究机制,登记官员对登记内容不承担任何
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责任,就很难有压力和动力来履行审查义务。由于登记官员不认真负责而出现错误登记、遗漏登记、遗失登记资料、迟延登记等事项时,应根据行为性质、行为后果酌情给予警告、处分,直至开除公职。由于登记官员与他人相互勾结、恶意串通,给国家、集体或有关当事人利益造成重大损失时,应该追究登记官员的刑事责任。在登记机关对外__履行赔偿责任后有权向登记官员(及与其勾结的当事人)追究责任,行使追偿权要求其承担一定赔付义务。只有建立一套合理的责任追究机制,才能保证登记制度的功效得以充分的发挥。
四、我国不动产登记机关的赔偿责任
根据物权法和不动产登记的基本原理,登记是以国家的公信力为不动产的交易提供法律基础的行为。如果登记发生错误,也就是交易基础发生错误,当事人及其他利害关系人均可能因此而遭受损害。有关不动产登记机关的赔偿责任,笔者认为有以下几个问题值得探讨:
(一)审查原则的选择与不动产登记机关的赔偿责任
我国目前采用的是一种“形式的审查”的做法。之所以这么表述,是因为这与真正意义上的形式审查是不一样的。我们的公示机关往往对申请人的身份证件,提供的权属证书在形式上的真实性都不予审查,不与登记簿原有的记载进行对比,就予以登记,造成许多错误登记,甚
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至为当事人的欺骗提供了方便。鉴于此,有许多学者提出要建立实质审查制度,以确立登记内容的真实性。笔者认为,当前出现许多的登记错误,主要是由于登记机关不负赔偿责任引起的,另外还与登记程序不统一、登记官员素质低下有关系。如果采取实质审查制度,就要求登记机关对当事人提出申请的内容进行实质性审查,对登记的内容进行询问和调查,这样就会耗费登记机关巨大的精力,而且使当事人无法迅速如期地完成登记,造成时间的拖延,登记成本的提高,这对当事人而言也是一种负担。故笔者认为,在建立统一的登记机关、统一的登记程序及配备高素质的登记官员后,使用形式审查制度也未尝不可。形式审查要求登记机关仅对当事人提供的材料进行形式意义的审查,只要手续齐全,就给予登记。在这种情况下,登记机关如发生登记错误必须要求其承担赔偿责任。当然,如果是当事人提供虚假的证明材料来骗取登记的,就应该追究当事人的民事责任及刑事责任。我国台湾土地法第68条规定:“因登记错误遗漏或虚伪致受损害者,由该地政机关负损害赔偿责任,但该地政机关证明其原因应归责于受害人者,不在此限。”这些经验是值得借鉴的。
(二)不动产登记机关赔偿责任的确定
在未来的不动产登记法中,可明确规定登记机关发生如下几种情况时,应当承担赔偿责任:
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1.登记机关有登记错误、遗漏和遗失登记资料的行为。有学者认为登记机关应当在有“重大过失”时承担责任,如果是因为一般的甚至轻微的过失而发生登记错误,不应该使登记机关承担责任。但是,登记机关的一般的或轻微的过错也并不代表其造成的损害后果就一定很小。因此,登记机关承担责任与否,应看其是否有过错及其过错是否给当事人造成损失,并不能以过错大小来加以区分。
2.违背登记程序主要包括不公告或违背公告期限、无正当理由拖延登记时间、无故拒绝有关当事人的正当的查询登记的请求、有限公开登记资料、拒绝变更或更正登记等等。建立统一的登记程序的目的在于保证登记的过程能够顺利完成。由于登记机关的过错而没有按登记程序的要求完成登记手续给当事人造成损害的,应当赔偿。
3.登记官员与他人相互勾结、恶意串通,造成当事人损害的,依民法通则的相关规定应首先由登记机关对自己工作人员的故意侵权行为承担责任。
4.如果登记机关为执行上级机关、其他机构或有关领导人员的指令等外来干涉而进行了错误的登记,仍然应当理解为登记机关的过错。对于这类过错,为了及时救济,登记机关应先行承担责任,然后再由登记机关系统内部平衡其各自的责任。
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(三)不动产登记机关赔偿基金的设置
登记机关为准备赔偿起见,特设置赔偿基金备用。从国外立法实践上看,德国和瑞士专门设立登记赔偿基金,以弥补可能造成的对真正权利人利益的损害,我国也应仿此例设立专门的登记基金。登记基__金的来源应包括以下部分:(1)登记机关可以共同向保险公司投保,设立责任保险。投保费用应每年从登记收费(包括登记费和查询费)中按一定比例提取,其比例大小依每年可能发生的赔偿额相应确定。(2)登记机关可以依法行使追偿权,以保证有足够的赔偿基金。由于登记官员自己的过错而造成当事人的损失,登记机关在先行赔付之后,应按赔偿额的一定比例要求登记官员承担民事责任,其大小比例应依达到足以警示登记官员的标准来划定。如果是登记官员与有关当事人恶意串通,进行虚假登记,给他人带来利益损失时,登记机关首先应对受害人承担赔偿责任,而后应要求登记官员与有关当事人就全部赔偿额负连带清偿责任。
(四)不动产登记机关赔偿数额的确定
1.赔偿内容的确定
赔偿内容主要是指登记机关应就哪些损失承担责任作出具体规定。《中国物权法草案建议稿》第40条之说明认为,按照民法关于法
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律责任的通说,登记机关承担的赔偿责任应主要包括三项:(1)主权利的损害赔偿;(2)利息;(3)当事人或利害关系人主张权利的费用,如诉讼费用等。就其中第二项,笔者认为,我国司法审判实务中,对于任何一种赔偿,在最后计算赔偿之时,都会自动的加算利息,因此并无单列利息作为赔偿内容的必要。
2.赔偿计算时点
赔偿计算的时点指应依何时之情形来确定赔偿的数额。笔者认为,赔偿数额应以受损害时的价值来判定,把这个时间点提前或延后都不符合民法公平原则。台湾土地法第68条亦规定:“因登记错误遗漏或虚伪致受损害者,由该地政机关负损害赔偿责任⋯⋯前次损害赔偿,不得超过受损害时之价值。”
3.赔偿数额的确定方式
因登记机关过错造成损失后,受损害方可以与登记机关通过协商解决。双方不愿协商或协商不成的,可以直接向人民法院起诉。人民法院在确定赔偿数额时,可以委托不动产评估机构对受损的不动产价值进行评估,人民法院在处理时应充分考虑不动产价值评估机构的意见。
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五、我国不动产登记资料信息公开制度的价值和构想
(一)不动产登记资料信息公开的制度价值
不动产登记资料信息公开制度的建立对于我国市场经济的发展具有十分重要的意义:
第一,不动产登记信息的公开,使全社会的不动产处于“阳光”之下,不动产的权属状况处于全透明状态,有利于不动产物权的保护,能促进不动产交易的安全和效率。
第二,信息公开是防止不动产交易腐败的治本之策。腐败的一个非常重要的原因就是权力的行使缺少透明度,容易搞暗箱操作或权钱交易。而信息公开制度改变了权力运行的方式,使政府机关的职权、程序、办事结果等为人民所周知,可以避免出现暗箱操作或腐败现象。
第三,信息公开有利于规范不动产交易市场的经济秩序。目前,信用缺失、市场秩序混乱、交易成本攀高的一个很重要的原因就是欺诈横行,而各种欺诈现象的存在是由于民众无法获取正确的信息资源,一旦真实的信息对民众公开,各种欺诈现象也就失去了藏身之所。因此,不动产信息的公开显然有利于规范不动产市场的经济秩序。
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第四,不动产登记信息的公开是对政府工作透明度的基本要求。信息公开可以树立我国政府诚实信用的国际形象。
(二)我国建立不动产登记资料信息公开制度的构想
第一,明确信息公开的对象应是全社会的任何自然人和法人,彻底改变目前仅面向特定群体公开的做法。目前多头、分散的不动产登记部门的登记资料还没有成为全社会共享的信息资源,其开放和使用仅面向当事人、律师、法官、检察官、警官等特殊群体,而对于想从事不动产交易的其他人来说,了解其不动产的权利状态还是一件非常困难的事情。这无疑会阻碍交易的迅捷和安全。因此,面向全社会公开__不动产信息是十分必要的,任何市场经济的主体都可根据其需要来查询和使用不动产登记信息。
第二,明确信息公开的内容应是不动产登记的全部资料,彻底改变目前仅能查询或使用有限登记资料的做法。据有关方面统计,我国有用信息的80%由政府掌握,这些信息的大部分内容仍处于封闭状态,严重地制约了信息的传播和经济发展。不动产物权登记资料信息也是如此。客观上,不动产登记信息不是商业秘密,不应收藏在“保险箱”中,它是一种全社会共享的信息资源,没有必要限制其使用。另外,从市场交易的角度出发,从事交易的当事人也需要了解全部的登记资料。部分公开不动产登记资料可能使当事人面对失真的商业信息作出
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错误的判断,从而导致严重的商业损失。因此,公开不动产登记的全部信息,使之为社会所充分利用,加速其流动,才能创造出巨大的经济效益和社会效益。
第三,明确信息公开、使用的方式。首先,不动产登记机关应在机关内建立可供查阅的公示场所,当事人可以亲自到该场所查询、使用登记信息。其次,登记机关可以和IT运营商合作将登记资料全部上网,通过互联网公开信息,当事人可通过上网来查询、使用信息。
第四,现代社会,商机无时无刻无处不在,面对稍纵即逝的商机,如果因为查询、使用不动产登记资料的时间限制而影响商人作出决策,那这种损失将是巨大的。因此,对于登记信息公开、使用的时间不应加以限制。对于在电子网站上发布的信息应24小时开放,对于登记机关的供查询的公示场所应在正常的工作时间内都可无限制地查询、使用。
第五,在不动产登记机关和IT运营商之间合作进行电子政务建设的过程中,登记机关负责提供全面、准确的登记资料,运营商负责查询使用的技术工作,双方通过合同规定各自的权利、义务和责任。
注释:
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梁慧星主编:《中国物权法草案建议稿》,社会科学文献出版社2000 年版,第142 页。
王利明主编:《中国物权法草案建议稿及说明》,中国法制出版社2001 年版,第186222 页。
参见谭兵、王志胜:《论法官现代化:专业化、职业化和同质化》,载《中国法学》2001 年第3 期。
王利明主编:《中国物权法草案建议稿及说明》,中国法制出版社2001 年版,第189 页。
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一、不动产登记概说
不动产登记,即不动产物权登记,是指专门的登记机构将不动产物权的设立、变更和灭失等事项依据法定程序登载于不动产登记系统的法律行为, 也是一个国家或地区物权制度的重要组成部分。从世界各国不动产登记实践看,普遍的做法是属地登记,即在一个登记区内只能由一个登记机构实施, 同一个登记区内只需建立一个统一的不动产电子登记系统。我国《物权法》已经确立了不动产统一登记的原则,但统一登记的具体范围、登记机构和登记办法尚无规定。
不动产登记主要有“成立要件主义”和“对抗要件主义”两种范式。成立要件主义认为,不动产物权变动在登记之前只体现为债权的存在,登记之后才完成不动产物权的变动,未经登记,物权受让方只能受债权保护,而非物权保护。对抗要件主义认为,不动产是一种特定物,物权变动与债权成立同步,登记只是对抗第三人的要件。我国《物权法》颁布实施后,不动产登记的法律依据与登记效力已经明确,成立要件主义和对抗要件主义并存,以成立要件主义为法定,以对抗要件主义为例外。
二、不动产统一登记面临的主要问题
《物权法》规定的不动产统一登记制度在具体实施过程中仍然存在着不少问题,主要表现在以下几个方面。
1.登记法律依据繁杂
我国长期以来将登记作为行政机关的职能而不是公示方法,从而造成了登记与行政机关的设置和职能合一的问题,由此形成了多个登记机关负责登记的现象。在法律依据方面,房屋登记在《城市房地产管理法》和《担保法》中均有涉及;农业部门对农村承包土地进行登记依据《农村土地承包法》,对草原登记则以《草原法》为依据;林业部门以《森林法》对林地进行登记管理;而《草原法》及《渔业法》分别规定了对草原和水面、海域、滩涂的不同部门登记的管理权。具体到登记机构的设置上,土地、房屋、矿产、农业、林业、海洋、渔业等行政管理部门,都分别对不同的不动产物权拥有登记管理权,各个部门各有一套登记制度、机构、方法、人员等,依据各自出台的部门规章发放不同的产权证书。政出多门的不动产登记,一是增加了登记申请人的负担,二是增加了地方政府的财政支出,三是降低了登记效率,四是不可避免产生大量的登记瑕疵,五是不利于有关交易当事人查阅登记信息。
2.登记审查须具备专业知识
登记审查制度是不动产登记制度的核心内容之一,采用不同的审查方式,对不动产的登记效率、登记责任的承担和登记的公信力等具有重要影响。根据登记过程中,登记人员对登记申请,在何种范围内,具有多大限度的审查权限,是否及于原因关系,分为实质审查和形式审查两种模式。对原因关系进行审查的为实质审查主义;不及于原因关系的为形式审查主义。有学者认为,我国《物权法》采取了折衷方法,是以形式审查为主,实质审查为辅的模式。在当前的多部门分类登记体制下,各个登记机关尚能在专业素养上有能力分别针对各自领域的不动产登记进行实质审查,在实现不动产统一登记之后,提高登记人员综合专业素养是当务之急。
3.缺乏配套的登记错误赔偿机制
在登记出现错误、遗漏等造成当事人损失的情况下,登记机构应当承担何种责任?赔偿责任的性质是民事赔偿还是行政赔偿?赔偿的经费从何而来?《物权法》均没有明确。从我国不动产登记现状来看,从事不动产登记的部门大多为事业型编制机构,工作人员非国家公务人员。这些事业型单位从事的登记工作都来源于各自行政机关的委托。《行政诉讼法》第25条规定:由行政机关委托的组织所作的具体行政行为,委托的行政机关是被告。《国家赔偿法》第7条规定:受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,委托的行政机关为赔偿义务单位。因此,从理论层面及目前实务看,登记机构的赔偿责任似乎应定性为国家赔偿, 登记机关只赔偿直接损失,对受害人的补偿是非常有限的,满足不了当事人的实际损失,不能充分维护当事人的利益。
4.登记信息查询不便利
只有将登记的信息公开,才能发挥登记公示的功能,降低交易成本,减少交易失误,提高交易效率。《物权法》第18条规定:“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料,登记机构应当提供。”但目前我国还没有一项不动产物权登记记录建立了全国性的数据信息交换查询系统,当事人或律师等代理人为了查阅某项不动产上的权属状况需要花费大量的时间。此外,一些地方的登记机关对人们查询不动产登记记录作了许多限制性规定,登记资料并不向社会公开,查阅手续比较繁琐。这些情况的出现主要原因是不动产登记的相关法律法规没有明确规定不动产登记信息资料必须公开,因此我国不动产登记制度实际上并没有很好地起到公示作用。
三、不动产统一登记制度建设的思考
不动产作为社会财富的重要形态大多具有唯一性和不可再生性,是权利人最重要的财产,其取得、变动、行使等都会涉及交易的安全和秩序,与权利人、他人和社会的利益息息相关。不动产立法是各国民法的重点,而不动产登记制度作为维护财产秩序的重要方式又是不动产立法的核心。
1.统一登记机构
在我国,登记机构的统一是基础,也是目前实行统一不动产登记制度的最主要困难。登记机构统一后,统一登记办法就相对容易了。《物权法》通过后,就不动产登记机构的统一,大多数学者还是认为应由行政机关负责统一不动产登记,根据不动产的自然属性与基本法理、我国实际情况及国外成功经验,建立以土地为基础和核心的不动产统一登记制度。宏观理念上要淡化行政管理色彩,强化职业化,凸显公共服务功能;微观上要建立不动产登记官注册制度等。2013年11月20日,国务院常务会议决定建立不动产统一登记制度,中央层面由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责,各地把不动产登记职责统一到一个部门。
2.整合不动产登记立法
2007年之前,我国涉及不动产登记的法律有《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《森林法》、《草原法》和《海域使用管理法》等,法律位阶不算低, 但各自为政,有违不动产统一登记宗旨,难以适应不动产进入市场交易的需要。《物权法》颁布实施, 为不动产统一登记奠定了基础。笔者提出整合立法的思想:删除相关法律与《物权法》相冲突或者非必要内容,对保留内容加以整合,补充新内容,由国务院制定颁布《不动产登记条例》,明确规定统一登记的不动产物权范围,建立规范的统一登记程序, 建立统一的不动产登记簿,制作统一的不动产权利证书,使用统一的电子登记表格。
3.引入公证风险共担
不动产登记主要目的之一是公示,以保障交易的安全,但是由于这种权利外表和权利标的物的分离,易导致形式上的权利和权利的真实情况不一致。为避免这种状况,学者建议将我国的公证部门与不动产登记的职责进行衔接,让公证审查成为不动产登记的法定前置程序,以减轻登记机关的负担和风险。通过公证机制的引入,由公证机关通过对合同、遗嘱等引起不动产物权变动的民事法律关系和其他原因行为的确认,完成对不动产物权登记前的实质性审查。公证是德国、法国、瑞士等国进行不动产物权变动登记之前必须经过的一个前置性程序,我国台湾地区在相关法律中也新增加了不动产物权登记前的法定公证制度。建立不动产登记前的法定公证制度,一方面可使登记机构摆脱对不动产登记的审查风险,另一方面登记机构可以依据经过充分法律审查的公证书迅速快捷地完成登记工作,从而确保登记的准确与高效。
4.设立赔偿基金
对登记瑕疵情况下的责任划分与损害赔偿作出完整规定,是不动产登记瑕疵法律救济制度构建的主要环节。从国外经验来看,许多国家及地区立法均对责任划分问题作了相应规定,并设有专门的赔偿基金,以弥补公信力制度可能造成的对真正权利人利益的损害。各国及地区对于赔偿金的设立及来源筹集各有不同。我国台湾地区规定登记机关所收登记费,应提存10%作为基金储备,专备损害赔偿之用。德国是由政府出资设有专门的损害赔偿基金。澳大利亚昆士兰州是从每笔登记费中提取2%注入登记赔偿基金。日本对登记瑕疵的损害赔偿,则采取登记官个人赔偿机制。有学者建议,我国可以尝试由国家定期拨出一部分款项作为赔偿的专项基金,登记机关再从登记费中提取一定比例予以补贴。若出现登记瑕疵,应先从专门的赔偿基金中拨付赔偿,再向过错人进行追偿。还有学者建议参照美国的做法,引入保险机制分散风险,即由登记机构提取专项赔偿基金的一部分向保险公司投保责任险, 在因错误登记引起赔偿时,可由受害人直接向保险公司申领赔偿金。
5.建立公开有偿的查询制度
[关键词] 物权法；不动产登记制度；完善
【中图分类号】 D92 【文献标识码】 A 【文章編号】 1007-4244（2013）12-024-1
一、中国不动产登记制度建立与发展
就中国不动产登记制度的形成与发展过程来说，中国在民国时期继受西方法制，已经正式建立了不动产登记制度，然而该制度却主要是为土地私有制服务的。建国初期，我们也曾建立起了不动产登记制度，但随着社会主义改造的完成，中国在经济体制方面实行全面的公有制，登记制度失去了存在的基础，使该制度在中国一度中断30多年，改革开放以后，特别是《土地管理法》颁布以后才逐渐恢复和发展。因此可以说，登记制度在中国虽然有着悠久历史，但真正意义上的作为物权公示手段的不动产登记制度却起步较晚，且一开始就服务于不动产行政管理的目的，带有浓厚的行政色彩，使该制度未能在维护交易便捷与安全方面发挥其应有的作用。
各国的不动产登记制度，大致可归纳为三种模式：契据登记制度、权利登记制度和托伦斯登记制度。
二、登记制度的完善
（一）建立统一的登记制度。由于我们长期以来将登记作为行政机关的职能而不是公示方法，从而造成了登记与行政机关的设置与职能合一的问题。由于多个行政机关负责对不同的不动产进行管理，由此形成了多个登记机关负责登记的现象。从行政管理职能角度来看，登记与行政职能部门的设置和职权的结合是必要的，但如果将登记作为公示方法对待，则原有的登记体制便呈显出许多弊端，这就给当事人查阅登记情况造成了极大的不便。另一方面，分散的登记，也给有关当事人进行登记造成极大不便。
此外，分散的登记制度还容易造成房、地分别抵押和房产重复抵押的现象。因此，我们认为建立统一的登记制度是制定物权法的任务之一。而建立统一的登记制度首先就是要统一登记机构，并在此基础上建立统一的登记程序和制度。我们认为，登记事务仍然应当由行政机关来承担，但问题的关键在于，负责登记的行政机关必须统一，且必须专门化，不能实行多头负责，而且，登记机关颁发的不动产权利文书也应当统一。
（二）扩大登记的范围。除了那些直接依法律的规定而产生的物权以外，物权的设立必须要完成登记手续，这就意味着没有登记则物权不能设立。为了充分利用资源，充分发挥财产的效用，吸收更多的主体利用资源，在一物之上需要设立更多的物权，例如土地之上将有可能形成土地所有权、土地使用权、地上和地下的空间利用权、土地抵押权、地役权等等。应当看到，随着物权制度的发展，必然会形成在土地之上有越来越多的物权将会设立的情况，但从登记制度角度讲，应当建立以土地登记为中心的登记制度。由于在现代社会，随着经济的发展和对资源利用效率的提高，土地之上与地下可以作各种不同用途的利用，各种空间的利用权也获得法律确认所以建立以土地登记为中心的登记制度，是十分必要的。登记的范围在法律上应当尽可能地扩大，目前一些权利（如空间利用权）本来应当成为物权，但由于在法律上没有规定相应的登记程序，登记机关常常以法无明文规定为由而不予承认，这就使这些权利不能成为真正的物权，从而影响了对物的更有效的利用。因此，在扩大登记的范围以后，所有这些物权都应当以土地的权利为中心来建立一套完整的登记体系。
（三）建立实质审查制度。要使登记的内容与实际的权利相一致，就应当对登记的内容进行实质审查，实行实质性审查，是登记具有公信力的必要前提。有学者认为，实质审查虽有提高登记内容准确率之优点，但也有操作程序复杂、影响交易效率之缺陷。但应当看到，德国在不动产买卖做成以后，通常要求公证机关进行公证，而在公证过程中实际上就要进行认真的实质审查。这样，在登记的时候就没有必要进行实质审查。
对登记进行实质审查也有可能造成登记的延误，使物权的设立和移转在法律上不能迅速地完成。如果登记机关以实质审查为由故意拖延时间，会给交易当事人造成损害。但我们必须看到，任何一项制度的设立都是有利有弊的，关键问题在于通过利益衡量来确定在法律上是否有必要设立某一制度。
（四）建立登记机关的责任赔偿制度。如前所述，登记内容的正确与否不仅影响到交易当事人的利益，而且影响到交易和秩序。登记发生错误，不仅会给真正的权利人造成损失，也会给交易当事人造成损失。一方面，如果对登记审查不严，某人因故意或过失将他人的财产登记在自己名下，就会使真正的权利人蒙受损失。另一方面，如果对登记审查不严而发生登记错误，使善意相对人与登记权利人发生了交易，以后因为登记内容的更正也会造成善意相对人的损失。在因为登记错误而使真正权利人和善意相对人发生损失时，登记机关是否有义务加以赔偿，值得研究。我们认为，因为登记机关的故意或重大过失造成登记错误，给当事人造成重大损失的，登记机关应当承担赔偿责任。
参考文献：
[1]梁慧星.中国物权法草案建议稿[M].北京：社会科学文献出版社，2000.
[2]崔建元.中国房地产法研究[M].北京：中国法制出版社，1995.
[3]王洪亮.不动产物权登记立法研究[J].法律科学，2000，（2）.
[4]孙宪忠.德国当代物权法[M].北京：法律出版社，1997.
作者简介：韩杰（1991-），男，汉族，河南新乡人，河南师范大学法学院，研究方向：民商法。
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