城乡规划编制与审批（共7篇）
第一章 总 则
第一条 为规范城乡规划编制与审批行为，加强城乡规划管理，促进新型城市化和城乡一体化发展，根据《中华人民共和国城乡规划法》和其他有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市行政区域内城乡规划的编制、审批、修改及其相关管理活动，适用本办法。
历史文化名城、历史文化街区、名镇、名村、历史地段、传统村落以及风景名胜区的规划编制与审批按照有关法律、法规和国务院的规定执行。
第三条 本办法所称城乡规划，包括城市总体规划、县(市)域总体规划、分区规划、次区域规划、镇规划、乡规划、村庄规划，以及控制性详细规划和其他规划。
前款所称其他规划，是指城市空间发展战略、专项规划、开发区(园区)规划、修建性详细规划、城市设计等法律、法规和国家、省规定涉及空间布局的规划。
第四条 城乡规划的编制与审批应当遵循政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与的原则。
第五条 市和县(市)、镇(乡)人民政府应当加强对本行政区域内城乡规划编制和管理工作的领导，并将城乡规划编制和管理经费纳入本级财政预算。
第六条 市和县(市)城乡规划行政主管部门负责本行政区域内城乡规划编制、审查、修改等组织实施及管理工作。
市和县(市)城乡规划行政主管部门的派出机构应当按照各自职责，做好城乡规划编制、修改等相关管理工作。
有关行政主管部门、市辖区人民政府、开发区(园区)管委会应当按照各自职责，做好城乡规划编制、修改等相关管理工作。
第七条 市城乡规划委员会负责审议和协调城乡规划编制与审批中的重大事项，为市人民政府规划决策提供依据。
市城乡规划委员会及其专业委员会的组成、议事规则由市人民政府另行制定。
县(市)人民政府可以根据需要设立本级城乡规划委员会。
第八条 市和县(市)人民政府应当按照统一衔接、功能互补、相互协调的要求，推进国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、环境功能区划等空间规划之间的融合，健全空间规划体系。
第九条 城乡规划行政主管部门应当建立城乡规划信息资源库，加强城乡规划信息化应用，推进行政主管部门之间空间规划信息的互联共享。
第二章 城乡规划编制
第十条 编制城乡规划应当按照计划进行，并执行下列规定：
(一)市行政区域应当编制城市总体规划;
(二)县(市)行政区域应当编制县(市)域总体规划;
(三)市区行政区域内的中心城区、外围组团、近郊城镇应当分别编制分区规划;
(四)跨县(市)区或者跨镇(乡)行政区域的特定区域应当编制次区域规划;
(五)市中心城区及外围组团、县(市)中心城区应当编制控制性详细规划;
(六)镇(乡)、村庄行政区域应当分别编制镇总体规划及其控制性详细规划、乡规划、村庄规划，但纳入中心城区的镇不再单独编制镇总体规划，纳入外围组团的镇可以不单独编制镇总体规划;
(七)市和县(市)行政区域可以根据需要编制其他规划。
风景名胜区和历史文化街区、名镇、名村、历史地段、传统村落，按照有关规定编制风景名胜区规划或者保护规划的，不再单独编制相应区域的控制性详细规划、村庄规划。
第十一条 城市总体规划由市人民政府组织编制。
编制城市总体规划应当依据全国城镇体系规划、省域城镇体系规划，与本市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、环境功能区划等规划有机衔接，明确城市规划区范围、禁建区、限建区、适建区和绿线、蓝线、紫线、黄线等强制性内容，划定城市建设用地控制线和生态保护红线。
第十二条 分区规划由市城乡规划行政主管部门组织编制。
分区规划是编制控制性详细规划、镇总体规划、乡规划、村庄规划的依据。
编制分区规划应当根据城市总体规划确定的结构，提出分区控制内容，深化落实城市建设用地控制线、生态保护红线，划定镇建设用地控制线、村庄建设用地控制线、工业区块控制线，明确生产、生活、生态空间协调布局要求,确定公共服务设施、基础设施分级配置标准以及重大设施布局方案。
第十三条 次区域规划由所在区域的共同上一级城乡规划主管部门组织编制。
编制跨县(市)或者跨镇(乡)的次区域规划，应当分别依据城市总体规划或者县(市)域总体规划，结合区域协调发展的需要，明确区域发展定位与规模，深化细化上位规划确定的空间管制要求和生态环境保护目标，统筹安排重大基础设施布局。
第十四条 县(市)域总体规划由本级人民政府组织编制。
编制县(市)域总体规划应当深化完善城市总体规划、跨县(市)区的次区域规划、市级专项规划确定的规划内容，明确县(市)规划区范围、城市建设用地控制线、禁建区、限建区、适建区和绿线、蓝线、紫线、黄线等强制性内容，深化落实生态保护红线，划定镇建设用地控制线、工业区块控制线，明确生产、生活、生态空间协调布局要求,确定公共服务设施、基础设施分级配置标准以及重大设施布局方案。
第十五条 镇总体规划、乡规划由本级人民政府组织编制。
编制镇总体规划、乡规划不得突破城市总体规划、分区规划、县(市)域总体规划等上位规划确定的强制性内容、镇建设用地控制线、生态保护红线、工业区块控制线，并应当深化村庄建设用地控制线，其中，镇总体规划还应当明确镇规划区范围、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地等强制性内容。
第十六条 控制性详细规划按照以下规定组织编制：
(一)市中心城区的控制性详细规划由市城乡规划行政主管部门组织编制;
(二)市外围组团控制性详细规划由市城乡规划行政主管部门或者镇人民政府组织编制;
(三)县(市)中心城区的控制性详细规划由县(市)城乡规划行政主管部门组织编制;
(四)镇控制性详细规划由镇人民政府组织编制。
编制控制性详细规划应当遵守城市总体规划、分区规划、县(市)域总体规划、专项规划等上位规划，与城市设计相衔接，按照分区分类的要求，从控制单元和地块两个层面合理确定相应区域的强制执行内容，明确执行规则和管理要求。
第十七条 村庄规划由镇(乡)人民政府组织编制。
编制村庄规划不得突破分区规划、县(市)域总体规划、镇总体规划、乡规划等上位规划确定的强制性内容，以及村庄建设用地控制线。
第十八条 城市空间发展战略由市城乡规划行政主管部门根据市人民政府的要求具体组织编制。
编制城市空间发展战略应当对城市的区域地位与城市竞争力、空间结构与发展模式、大型区域性交通和水利等基础设施、生态环境建设与空间资源保护、历史文化保护与城市特色、城市文化建设与社会发展等宏观战略性问题进行研究，指导城市总体规划的编制。
第十九条 专项规划由市和县(市)有关行政主管部门会同同级城乡规划行政主管部门组织编制。
编制专项规划应当根据城市总体规划、县(市)域总体规划，明确本行政区域内公共服务设施和基础配套设施的建设标准，确定主要设施的空间布局等。专项规划的内容应当在控制性详细规划、村庄规划等规划中落实。
前款所称专项规划，包括涉及城乡空间安排的基础设施、公益性公共服务设施专项规划，以及河网水系、绿地系统、防灾减灾、地下空间开发利用、旧城改造与更新、村庄布局、户外广告等专项规划。
第二十条 市级专项规划实施方案由市辖区有关行政主管部门会同市城乡规划行政主管部门的派出机构，根据经济社会发展的实际需要组织编制，对专项规划的内容进行补充。
经批准的专项规划实施方案应当纳入相应的专项规划。
第二十一条 开发区(园区)规划由城乡规划行政主管部门会同开发区(园区)管委会组织编制。
开发区(园区)规划应当依据城市总体规划、分区规划、县(市)域总体规划，明确开发区(园区)的发展定位、功能结构、用地布局、交通及基础设施规划、公共服务设施规划、绿地及景观系统规划等内容。
第二十二条 城市、镇重要地段的城市设计由城乡规划行政主管部门或者镇人民政府组织编制。
城市设计应当明确城市设计目标、建筑形体控制、建筑群体组合、公共空间组织和城市景观塑造等基本要求，以及城市设计实施途径等。
经批准的城市设计应当纳入控制性详细规划。
第二十三条 城市、镇重要地段的修建性详细规划由城乡规划行政主管部门或者镇人民政府组织编制。
编制修建性详细规划应当符合控制性详细规划，并对控制性详细规划进行深化和论证，明确建筑、道路和绿地等的空间布局，景观规划设计，交通组织方案和设计等。
第二十四条 城乡规划组织编制机关应当依法委托具有相应资质等级的城乡规划编制单位承担城乡规划草案编制的具体工作。
城乡规划组织编制机关应当根据编制城乡规划的需要，及时提供有关基础资料。
第二十五条 城乡规划编制单位应当在资质等级许可的范围内从事城乡规划草案的编制工作，不得隐瞒真实情况，不得修改地形图或者标注虚假尺寸，不得提供虚假的编制成果。
城乡规划依法公布前，城乡规划编制单位擅自将城乡规划草案的内容予以公开或者另作他用的，应当依法承担责任。
第二十六条 编制城乡规划应当遵守国家、省、市有关法律、法规、技术规范和标准，综合考虑安全评价、环境影响评价、交通影响评价、水资源论证、社会稳定风险评估等结论。
城乡规划编制单位应当采取座谈、访谈、征询、问卷调查等方式，充分吸取有关政府及其工作部门、专家学者、社会公众的意见和建议。相关意见和建议的处理情况应当在报送城乡规划组织编制机关的材料中附具并作出说明。
第三章 城乡规划审批
第二十七条 城市总体规划由市人民政府报省人民政府审查，并报国务院审批;县(市)域总体规划由县(市)人民政府报市人民政府审查，并报省人民政府审批。
城市总体规划、县(市)域总体规划报上一级人民政府审查前，应当提请本级人民代表大会常务委员会审议。审议意见交由本级人民政府处理。
第二十八条 分区规划由市城乡规划行政主管部门报市人民政府审批。
第二十九条 跨县(市)的次区域规划由市城乡规划行政主管部门报市人民政府审批。
跨镇(乡)的次区域规划由县(市)城乡规划行政主管部门报本级人民政府审批。
第三十条 镇总体规划、乡规划由市辖区、镇(乡)人民政府报市或者县(市)人民政府审批。
镇总体规划、乡规划上报审批前，应当提请镇(乡)人民代表大审议、市或者县(市)城乡规划行政主管部门审查同意。镇(乡)人民代表大会的审议意见交由本级人民政府处理。
第三十一条 市区行政区域内的中心城区、外围组团控制性详细规划由市城乡规划主管部门报市人民政府审批;镇控制性详细规划经市城乡规划行政主管部门审查后，由镇所在的市辖区人民政府报市人民政府审批。
县(市)中心城区的控制性详细规划由城乡规划主管部门报县(市)人民政府审批;镇控制性详细规划经县(市)城乡规划行政主管部门审查后，由镇人民政府报县(市)人民政府审批。
经批准的控制性详细规划，应当依照法律、法规的规定报送备案。
第三十二条 市区行政区域内的村庄规划由市辖区人民政府报受市人民政府委托的市城乡规划行政主管部门审批。
县(市)行政区域内的村庄规划由镇(乡)人民政府报县(市)人民政府或者受其委托的城乡规划行政主管部门审批。
村庄规划上报审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。
第三十三条 其他规划按照下列规定审批或者审查：
(一)城市空间发展战略由市城乡规划行政主管部门报市人民政府审批，批准前应当提请市人民代表大会常务委员会审议;
(二)专项规划由有关行政主管部门会同城乡规划行政主管部门报本级人民政府审批;
(三)市级专项规划实施方案，经市辖区人民政府和市有关行政主管部门审查同意后，报市城乡规划行政主管部门审批;
(四)开发区(园区)规划由城乡规划行政主管部门会同开发区(园区)管委会报本级人民政府审批;
(五)城市、镇重要城市设计由城乡规划组织编制机关报市或者县(市)人民政府审批;
(六)城市、镇重要地段的.修建性详细规划由城乡规划组织编制机关报市或者县(市)人民政府审查。
第三十四条 城乡规划草案上报审批前，城乡规划组织编制机关应当对城乡规划编制单位报送的城乡规划草案进行审查。
审查城乡规划草案应当根据城乡规划的具体情况，采取座谈会、论证会、听证会等多种方式，广泛征求有关行政主管部门、社会公众的意见;对重大、疑难、复杂、技术性强以及法律法规有规定的城乡规划，应当组织专家对城乡规划草案的必要性、可行性、科学性进行论证，并根据征求意见和论证结论对城乡规划草案进行修改完善。
第三十五条 城乡规划组织编制机关公示城乡规划草案，应当在本级人民政府、政府部门网站或者新闻媒体、相关场所发布征求意见公告及草案文本，听取公众的意见。但法律、法规和国家规定不宜公开的内容除外。公告期不得少于三十日。
公众意见的处理情况由城乡规划组织编制机关以适当方式予以反馈。
第三十六条 市城乡规划委员会实行城乡规划草案分级审议制度。
重大规划草案、重要专项规划草案、重要地段的控制性详细规划草案等应当提交市城乡规划委员会审议，其他专业性较强的城乡规划草案应当提交相关专业委员会审议。审议意见应当交城乡规划组织编制机关处理。
前款规定应当提交审议的城乡规划草案的具体名称，在市城乡规划委员会议事规则中确定。
第三十七条 城乡规划组织编制机关报批城乡规划，应当提交下列材料：
(一)城乡规划编制情况说明，包括编制过程、征求意见、审议意见及相关意见处理情况;
(二)城乡规划草案文本和图纸;
(三)城乡规划说明书等其他材料。
第三十八条 城乡规划编制机关应当自城乡规划批准之日起二十个工作日内，在本级人民政府、政府部门网站或者新闻媒体、相关场所公布经批准的城乡规划。但应当省略法律、法规和国家规定不宜公开的内容。
任何单位和个人应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及利害关系人的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划行政主管部门查询。
第四章 城乡规划修改和补充完善
第三十九条 经依法批准的城乡规划是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得擅自修改。
城乡规划组织编制机关应当建立健全对城乡规划编制、实施全过程的动态维护机制，有计划、有组织地对城乡规划实施情况进行评估，评估情况应当报原审批机关和本级人民代表大会常务委员会，并根据评估情况及时依法修改或者补充完善城乡规划相关内容。
第四十条 城乡规划的修改，涉及城市总体规划、县(市)域总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改城市总体规划、县(市)域总体规划、镇总体规划;涉及分区规划、县(市)域总体规划确定的镇建设用地控制线、工业区块控制性等内容的，应当按照规定报市城乡规划委员会审议;涉及城乡规划确定的生态保护红线的，应当报市城乡规划委员会审议，其中对生态保护红线有重大修改的，还应当提请市人民代表大会常务委员会审议。
第四十一条 城乡规划组织编制机关拟修改城市总体规划、县(市)域总体规划、镇总体规划的，应当向原审批机关报告;修改涉及城市总体规划、县(市)域总体规划、镇总体规划强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。
修改后的城市总体规划、县(市)域总体规划、镇总体规划、乡规划、村庄规划按照城乡规划编制、审批程序办理。
第四十二条 城乡规划组织编制机关拟修改控制性详细规划的，应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。
修改后的控制性详细规划，按照本办法规定的控制性详细规划编制、审批程序办理。
第四十三条 城乡规划组织编制机关拟修改专项规划的，应当报原审批机关同意后，方可编制修改方案。
修改后的专项规划按照本办法规定的专项规划编制、审批程序办理。
第四十四条 城乡规划组织编制机关可以根据下列规定，对城乡规划的相关内容进行补充完善：
(一)未对控制性详细规划的控制单元主导功能、发展目标、结构布局、设施配套等产生重大影响的;
(二)未对村庄规划的村庄功能定位、规划目标、村庄建设用地、重要配套设施规划等内容产生重大影响的;
(三)未对专项规划的总体布局、层级体系、建设标准等系统性内容进行调整的。
第四十五条 对城乡规划相关内容进行补充完善的，城乡规划组织编制机关应当对补充完善的内容进行论证，采取论证会、座谈会、公示等形式，征求规划地段内利害关系人的意见。公开征求意见的时间不得少于十日。
补充完善后的城乡规划草案应当报原审批机关同意并向社会公布。
第五章 法律责任
第四十六条 违反本办法规定的行为，法律、法规已有法律责任规定的，从其规定。
第四十七条 违反本办法规定，县(市)、镇(乡)人民政府未按照规定的权限、程序编制、修改、审批有关城乡规划的，或者未编制应当编制的相关城乡规划的，由上一级人民政府责令改正;造成后果的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第四十八条 违反本办法规定，城乡规划行政主管部门、其他有关行政主管部门未按照规定的权限和程序编制、修改、补充完善、审查有关城乡规划的，由有权机关责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第六章 附 则
第四十九条 本办法下列用语的含义:
(一)中心城区是指市、县(市)政治、经济、文化中心，其范围由城市总体规划、县(市)域总体规划确定。
(二)外围组团是指市中心城区以外一定区域范围内的重要集中城镇化地区，其具体范围由城市总体规划确定。
(三)近郊城镇是指市区行政区域内近郊形成的城镇组群和其他镇(乡)，其具体范围由城市总体规划确定。
第五十条近期建设规划的编制、审批和管理依照《中华人民共和国城乡规划法》《宁波市城乡规划条例》的规定执行。
《省域城镇体系规划编制审批办法》已经第55次部常务会议审议通过, 现予发布, 自2010年7月1日起施行。
省域城镇体系规划编制审批办法
第一章总则
第一条为了规范省域城镇体系规划编制和审批工作, 提高规划的科学性, 根据《中华人民共和国城乡规划法》, 制定本办法。
第二条省域城镇体系规划的编制和审批, 适用本办法。
第三条省域城镇体系规划是省、自治区人民政府实施城乡规划管理, 合理配置省域空间资源, 优化城乡空间布局, 统筹基础设施和公共设施建设的基本依据, 是落实全国城镇体系规划, 引导本省、自治区城镇化和城镇发展, 指导下层次规划编制的公共政策。
第四条编制省域城镇体系规划, 应当以科学发展观为指导, 坚持城乡统筹规划, 促进区域协调发展;坚持因地制宜, 分类指导;坚持走有中国特色的城镇化道路, 节约集约利用资源、能源, 保护自然人文资源和生态环境。
第五条编制省域城镇体系规划, 应当遵守国家有关法律、行政法规, 并与有关规划相协调。
第六条省域城镇体系规划的编制和管理经费应当纳入省级财政预算。
第七条经依法批准的省域城镇体系规划应当及时向社会公布, 但法律、行政法规规定不得公开的内容除外。
第二章省域城镇体系规划的制定和修改
第八条省、自治区人民政府负责组织编制省域城镇体系规划。省、自治区人民政府城乡规划主管部门负责省域城镇体系规划组织编制的具体工作。
第九条省、自治区人民政府城乡规划主管部门应当委托具有城乡规划甲级资质证书的单位承担省域城镇体系规划的具体编制工作。
第十条省域城镇体系规划编制工作一般分为编制省域城镇体系规划纲要 (以下简称规划纲要) 和编制省域城镇体系规划成果 (以下简称规划成果) 两个阶段。
第十一条编制规划纲要的目的是综合评价省、自治区城镇化发展条件及对城乡空间布局的基本要求, 分析研究省域相关规划和重大项目布局对城乡空间的影响, 明确规划编制的原则和重点, 研究提出城镇化目标和拟采取的对策和措施, 为编制规划成果提供基础。
编制规划纲要时, 应当对影响本省、自治区城镇化和城镇发展的重大问题进行专题研究。
第十二条省、自治区人民政府城乡规划主管部门应当对规划纲要和规划成果进行充分论证, 并征求同级人民政府有关部门和下一级人民政府的意见。
住房和城乡建设部部长姜伟新
二〇一〇年四月二十五日
第十三条国务院城乡规划主管部门应当加强对省域城镇体系规划编制工作的指导。
在规划纲要编制和规划成果编制阶段, 国务院城乡规划主管部门应当分别组织对规划纲要和规划成果进行审查, 并出具审查意见。
第十四条省、自治区人民政府城乡规划主管部门向国务院城乡规划主管部门提交审查规划纲要和规划成果时, 应当附专题研究报告、规划协调论证的说明和对各方面意见的采纳情况。
第十五条省域城镇体系规划由省、自治区人民政府报国务院审批。
第十六条省域城镇体系规划报送审批前, 省、自治区人民政府应当将规划成果予以公告, 并征求专家和公众的意见。公告时间不得少于三十日。
第十七条省、自治区人民政府在省域城镇体系规划报国务院审批前, 应当将规划成果提请省、自治区人民代表大会常务委员会审议。
第十八条上报国务院的规划成果应当附具省域城镇体系规划说明书、规划编制工作的说明、征求意见和意见采纳的情况、人大常务委员会组成人员的审议意见和根据审议意见修改规划的情况等。
第十九条省域城镇体系规划成果应当包括规划文本、图纸, 以书面和电子文件两种形式表达。
规划成果的表达应当清晰、规范, 符合城乡规划有关的技术标准和技术规范。
第二十条修改省域城镇体系规划, 应当符合《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定。
修改省域城镇体系规划向国务院报告前, 省、自治区人民政府城乡规划主管部门应当结合对省域城镇体系规划实施情况的评估, 提出规划修改的必要性、修改规划的基本思路和重点, 经省、自治区人民政府同意后, 向国务院城乡规划主管部门报告。
第二十一条修改省域城镇体系规划, 应当符合本办法规定的省域城镇体系规划的编制审批程序。
第二十二条根据实施省域城镇体系规划的需要, 省、自治区人民政府城乡规划主管部门可以依据经批准的省域城镇体系规划, 会同有关部门组织编制省域范围内的区域性专项规划和跨下一级行政单元的规划, 落实省域城镇体系规划的要求。
第二十三条省域范围内的区域性专项规划和跨下一级行政单元的规划, 报省、自治区人民政府审批。
第三章省域城镇体系规划的内容和成果要求
第二十四条规划纲要应当包括下列内容:
(一) 分析评价现行省域城镇体系规划实施情况, 明确规划编制原则、重点和应当解决的主要问题。
(二) 按照全国城镇体系规划的要求, 提出本省、自治区在国家城镇化与区域协调发展中的地位和作用。
(三) 综合评价土地资源、水资源、能源、生态环境承载能力等城镇发展支撑条件和制约因素, 提出城镇化进程中重要资源、能源合理利用与保护、生态环境保护和防灾减灾的要求。
(四) 综合分析经济社会发展目标和产业发展趋势、城乡人口流动和人口分布趋势、省域内城镇化和城镇发展的区域差异等影响本省、自治区城镇发展的主要因素, 提出城镇化的目标、任务及要求。
(五) 按照城乡区域全面协调可持续发展的要求, 综合考虑经济社会发展与人口资源环境条件, 提出优化城乡空间格局的规划要求, 包括省域城乡空间布局, 城乡居民点体系和优化农村居民点布局的要求;提出省域综合交通和重大市政基础设施、公共设施布局的建议;提出需要从省域层面重点协调、引导的地区, 以及需要与相邻省 (自治区、直辖市) 共同协调解决的重大基础设施布局等相关问题。
(六) 按照保护资源、生态环境和优化省域城乡空间布局的综合要求, 研究提出适宜建设区、限制建设区、禁止建设区的划定原则和划定依据, 明确限制建设区、禁止建设区的基本类型。
第二十五条规划成果应当包括下列内容:
(一) 明确全省、自治区城乡统筹发展的总体要求。包括城镇化目标和战略, 城镇化发展质量目标及相关指标, 城镇化途径和相应的城镇协调发展政策和策略;城乡统筹发展目标、城乡结构变化趋势和规划策略;根据省、自治区内的区域差异提出分类指导的城镇化政策。
(二) 明确资源利用与资源生态环境保护的目标、要求和措施。包括土地资源、水资源、能源等的合理利用与保护, 历史文化遗产的保护, 地域传统文化特色的体现, 生态环境保护。
(三) 明确省域城乡空间和规模控制要求。包括中心城市等级体系和空间布局;需要从省域层面重点协调、引导地区的定位及协调、引导措施;优化农村居民点布局的目标、原则和规划要求。
(四) 明确与城乡空间布局相协调的区域综合交通体系。包括省域综合交通发展目标、策略及综合交通设施与城乡空间布局协调的原则, 省域综合交通网络和重要交通设施布局, 综合交通枢纽城市及其规划要求。
(五) 明确城乡基础设施支撑体系。包括统筹城乡的区域重大基础设施和公共设施布局原则和规划要求, 中心镇基础设施和基本公共设施的配置要求;农村居民点建设和环境综合整治的总体要求;综合防灾与重大公共安全保障体系的规划要求等。
(六) 明确空间开发管制要求。包括限制建设区、禁止建设区的区位和范围, 提出管制要求和实现空间管制的措施, 为省域内各市 (县) 在城市总体规划中划定“四线”等规划控制线提供依据。
(七) 明确对下层次城乡规划编制的要求。结合本省、自治区的实际情况, 综合提出对各地区在城镇协调发展、城乡空间布局、资源生态环境保护、交通和基础设施布局、空间开发管制等方面的规划要求。
(八) 明确规划实施的政策措施。包括城乡统筹和城镇协调发展的政策;需要进一步深化落实的规划内容;规划实施的制度保障, 规划实施的方法。
省、自治区人民政府城乡规划主管部门根据本省、自治区实际, 可以在省域城镇体系规划中提出与相邻省、自治区、直辖市的协调事项, 近期行动计划等规划内容。必要时可以将本省、自治区分成若干区, 深化和细化规划要求。
第二十六条限制建设区、禁止建设区的管制要求, 重要资源和生态环境保护目标, 省域内区域性重大基础设施布局等, 应当作为省域城镇体系规划的强制性内容。
第二十七条省域城镇体系规划的规划期限一般为二十年, 还可以对资源生态环境保护和城乡空间布局等重大问题作出更长远的预测性安排。
第四章附则
第二十八条省域范围内的区域性专项规划和跨下一级行政单元规划内容和编制审批的具体要求, 由各地参照本办法确定。
关键词 全面预算管理;预算编制与审批;动态博弈;不完美信息
中图分类号 O212.63文献标识码:A
1 引 言
在企业决策方案中,其全面预算管理存在着三方博弈——预算决策方、预算编制方与预算执行方的两两博弈关系[1].尽管博弈方及博弈方式不同,这三种博弈都可以归结为基于委托-代理关系的博弈[2].本文重点研究上述核心环节,即预算编制方与预算执行方之间的博弈关系,建立一个含不确定性的完全但不完美信息的动态博弈模型,并进行简化分析.
2 全面预算管理下预算编制与审批的动态博弈分析
从博弈论的观点看,全面预算管理下预算编制过程中,申请人在提交预算草案申请时有实报、虚报两种可选策略.实报无风险,收益相对固定,虚报可能带来额外收益(包括预算松弛产生弹性空间带来的精神上的效益),但亦有被审出不通过甚至被处罚的风险.与此同时,由前面的分析可知,审批人同样存在两个策略可以选择,即严审与宽审.这里为了适当地简化模型,不妨假设严审一定能审出虚报,宽审则可能审出也可能审不出,结果由自然方决定,即存在不确定性.因此,由于预算申请人与审批人之间的信息不对称,在一定条件下,可以建立一个引入不确定性的完全但不完美信息动态博弈模型[3-4].
模型的假设为:
(1)申请人可以实报预算额I,设实报的成本为C1;也有动机虚报预算额ΔI如果是成本,那么取少报的成本数的绝对值.,但虚报需要耗费额外的包装成本和人际关系建立或加深的物质成本等,设虚报相对实报的成本追加为ΔC1;
(2)审批人可以严审,也可以宽审,严审则一定可以审查出虚报的情况,宽审的情况下可以以一定概率r审查出虚报的情况,但严审要耗费更多的人力物力进行信息甄别并克服额外的阻力等,因此要比宽审投入额外的成本,设宽审成本为C2,严审的成本追加为ΔC2,即严审成本为C2+ΔC2;
(3)若审查结果为实报,则通过预算申请,按其申请预算额分配预算,即若确为实报则批准I,若实为虚报,虚报了ΔI,则按其申请预算额批准I+ΔI,设两种情况下分别给申请人带来效用δI和δ(I+ΔI),其中δ为激励系数;若审查结果为虚报,审批人可以查出实际预算额I,不仅不批准虚报预算额部分ΔI而只通过实际预算额I,而且还会额外进行惩罚,惩罚力度与虚报程度正相关,给申请人带来得益损失μΔI,其中μ为惩罚系数;
(4)对申请人的惩罚全部收归审批人,即审批人得益增加μΔI;
(5)引入虚拟的“自然”博弈方,在申请人选择虚报,审批人选择宽审后随机决定审批人能否审查出虚报的情况,而自然选择的概率r是双方已知的实际上,自然选择的真实概率是不相关的,这里的概率是双方均认为自然选择(虚报,宽审)的条件下能审出虚报的主观概率.;
(6)在本模型中,仅考虑预算只针对目标收入或预计支出,不涉及资源分配,预算松弛不会造成资源浪费,即申请人的虚报行为不会影响实际产出,除了被查出时的惩罚收入外,不会对审批人的得益造成影响;
(7)δ,μ,C1,C2,ΔC1,ΔC2等都是双方已知的公共信息,即可以认为得益结构是双方均已知的.
在上述假设下,可以构造动态博弈模型如下:首先由申请人选择实报或虚报,提交预算申请,这一信息在审批之前对审批人而言是未知的,且此时申请人并不知道审批人将宽审还是严审;接着由审批人选择审查方式,进行预算审批;在申请人选择虚报,审批人选择宽审的条件下,自然将以概率r与1-r决定能否审出实情.审出则进行惩罚,否则批准预算.即该模型可以化为三阶段含不确定性不确定性博弈,是指在某一博弈方行动之后,仍存在自然的行动.的完全但不完美信息动态博弈.各阶段决策方依次分别为申请人、审批人和“自然”方实际上,当且仅当申请人虚报且审批人宽审的前提下存在第三阶段自然的选择.,每一阶段各决策方策略空间分别为(实报,虚报)、(宽审,严审)和(查出虚报,未查出虚报)[5-6].
经 济 数 学第 27 卷
第2期刘沩玮:基于全面预算管理的预算编制与审批的动态博弈
对于申请人,如果选择实报,无论审批人采取什么行动,得益为δI-C1;如果选择虚报,其得益取决于审批人与自然的行动,如果审批人采用宽审且自然选择未查出虚报,那么得益为δI+δΔI-C1-ΔC1,否则得益必为δI-μΔI-C1-ΔC1;对于审批人,在实际预算额I一定的前提下,预算执行者的执行能带来基础效用R,R不受申请人是否虚报以及虚报程度的影响,因此,如果选择严审则投入成本C2+ΔC2,在申请人实报和虚报时分别有得益R-C2-ΔC2、R+μΔI-C2-ΔC2;如果选择宽审,在申请人实报时有得益R-C2,在申请人选择虚报且自然选择查出虚报时获得益R+μΔI-C2,在申请人选择虚报且自然选择未查出虚报时获得益R-C2.模型的扩展式表述如图1所示.
为消除模型中的不确定性,不妨作简化的假设,假设博弈双方都是风险中性的,则尽管自然的选择带来不确定性,双方在自然决策之前的选择却可以根据自然选择后双方得益的期望值来作出,满足序列理性.则博弈双方在(虚报,宽审)的行动组合下的条件期望得益可计算得分别为δI-C1-ΔC1+ΔI[δ(1-r)-μr],R-C2+μrΔI,化为两阶段完全但不完美信息动态博弈,如图2所示.图1 预算编制中含不确定性的完全
但不完美信息动态博弈
图2 预算编制中的两阶段完全但不完美信息动态博弈
由于信息不对称,审批人作决策时不知申请人究竟是实报还是虚报,即不确定自己究竟是位于双节点信息集的哪一个节点上,且在一定条件下,双方均无上策,因此均采用混合策略,0 Eu11=q{δI-C1-ΔC1+ΔI[δ(1-r)-μr]}+(1-q)(δI-C1-μΔI-ΔC1) = δI-C1+ΔI[δq(1-r)+μq(1-r)-μ]. 申请人选择实报的期望得益为 Eu12= δI-C1. 为使申请人无机可乘,审批人q的选择应使Eu11= Eu12,可得到 q*= ΔC1/ΔI+μ(1-r)(μ+δ). 同样地, Eu21=p( R-C2)+(1-p) (R-C2+μrΔI)= R-C2+μrΔI(1-p). Eu22=p( R-C2-ΔC2)+(1-p)( R+μΔI-C2-ΔC2). 申请人对p的选择使Eu21= Eu22,得到 p*= 1-ΔC2μΔI(1-r). 对p*和q*进行分析可得以下基本结论: 1)如果0 2)如果虚报所需追加的成本很大,使得ΔC1>(1-r)(μ+δ)ΔI-μΔI,那么q*>1,审批人将选择q=1,即采用宽审的纯策略.其现实依据为如果虚报追加成本较大,而这一信息又是双方均已知的公告信息,则审批人将判断申请人会老实实报,因此也将松懈,选择宽审. 3)如果进行严格审查所需额外投入的信息甄别和克服阻力的成本很大,使得ΔC2>μΔI(1-r),p*<0,审批人将选择p=0,即采用虚报的纯策略.其现实依据为如果严审追加成本较大,申请人将判断审批人会宽审而相应采取虚报策略. 4)如果实际上宽审的期望效用大于严审,审批人将选择宽审,同时计算可得申请人的实际选择p>p*,即在宽审的预期下,申请人有动机加大其混合策略中虚报的概率;如果实际上宽审的期望效用小于严审,审批人将选择严审,同时申请人p 5)如果实际上实报的期望效用大于虚报,风险中性的申请人将选择实报,同时计算可得审批人的实际选择q>q*,即在实报的预期下,审批人有动机加大其混合策略中宽审的概率;如果实际上虚报的期望效用大于实报,风险中性的申请人将选择虚报,同时计算可得审批人的实际选择q 6)双方的策略选择与虚报、严审分别所需的额外成本ΔC1、ΔC2,虚报程度ΔI,激励系数δ,惩罚系数μ以及自然在(虚报,宽审)的条件下选择查出虚报的条件概率r有关,p*= 1-ΔC2μΔI(1-r),q*= (ΔC1/ΔI)+μ(1-r)(μ+δ),双方策略选择由上述各因素共同决定,而与C1、C2、R等基础量无关. 7)申请人选择实报的概率与审批人严审成本追加ΔC2、自然的概率选择r负相关,与惩罚系数μ、ΔI正相关.即:由于严审一方面需要更多成本投入,另一方面能审出更多的虚报带来惩罚收入,因此所需追加成本越小,或惩罚力度越大,或虚报程度ΔI越大,则严审的净收益越大,审批人将更有可能履行职责严审,相应申请人更可能实报;自然选择查出虚报的条件概率越小,审批人宽审的期望得益相对越小,申请人判断审批人将以更大概率严审,因此也会以更大概率据实上报. 8)审批人选择宽审(渎职)的概率与虚报所需的包装等额外成本ΔC1、自然概率选择r正相关,与虚报程度ΔI、激励系数δ负相关.即虚报的增量成本越大,或激励越小,或虚报程度越小,则审批人判断申请人虚报的概率越小,越有动机渎职宽审;即使渎职宽审也能审出虚报的概率越大,或虚报程度越小,严审的机会收益(惩罚收入)越小,越有动机渎职宽审. 实际上,如果放宽博弈双方风险中性的理论假设,假设双方是风险厌恶的理性经济人,那么对申请人而言,由于承担被查出受惩罚的风险,虚报的得益应该在原风险中性假设下的期望得益上加一个负的风险溢价,因此将更倾向于实报;对于审批人而言,由于宽审结果的不确定性,宽审的期望得益亦应该加上一个负的风险溢价,将更倾向于严审,但根据激励的悖论,除非双方风险程度足够大,负的风险溢价带来的得益损失足够大,才能使均衡下的虚报、宽审概率为0或负数(此时选0),否则只是在更低的概率水平上达成均衡,并不能彻底杜绝造假虚报和渎职宽审的行为. 3 基于模型均衡分析的对策探究 该模型为企业预算管理体系的建立与完善这一问题提供了解决的思路:为减小申请人造假虚报的概率,提高审批人履行职责严格审查的概率,可以通过如下途径: 其一,减小审批人履行职责进行严审相对宽审要额外投入的成本ΔC2.具体而言,一方面需要建立充分的信息交流与披露机制,减少信息不对称程度,削弱申请人对其自身实际情况的信息优势,使得审批人信息甄别的成本减小;另一方面必须完善预算审查制度,建立审批人的权威,减少审批人进行严格审查遇到的阻力和摩擦,使得严审成本降低,更容易进行.因此,要有效降低申请人虚报的概率,必须为审批人履行职责严格审查创造良好的制度环境、文化环境,降低进行信息甄别耗费的人力成本、时间成本及机会成本,减小其依法依规行使审查权利的压力和阻力. 其二,加大惩罚系数μ,这里的惩罚系数不仅包括直接的物质惩罚,还包括通报批评等带来的申请人的声誉损失与诚信危机,因此,除了可以加大物质惩罚的惩罚力度之外,还可以雇用更在乎声誉、注重诚信的人作为预算申请人(执行层),以提高虚报的机会成本,降低虚报的概率. 其三,培养审批人的职业道德,在对其培养中强调环境中的不确定因素,使得其认为宽审能审出虚报的主观概率r减小(与实际概率无关),宽审的机会成本加大,则审批人将更倾向于履行职责,严格审查. 其四,建立持久稳定的人员关系,避免频繁调换审批人和申请人.这样一方面对彼此越来越熟悉的双方在重复博弈中能不断对先验概率进行修正得到更接近实际水平的后验概率,有效减少信息不对称;另一方面,在博弈会不断持续下去的预期下,双方会更多的从未来而非眼前的短期利益出发,追求所有阶段的整体利益最大化,减少短期博弈环境中更容易出现的虚报、渎职等违规短视行为.因此企业应致力于建立与雇员,包括预算申请人与审批人的相对长久稳定的关系,使雇员把企业当成长期的工作单位而非短期的跳板,引导雇员更多地作出与企业利益一致的行为. 其五,考虑到风险厌恶和风险溢价,加强对相关人员的挑选和培训,可以挑选更为保守谨慎的人做申请人与审批人,其违规的风险溢价带来的得益损失越大,违规操作的可能性越小. 其六,还可以引入第三方监督机制对审批人的职责履行情况进行监管,使宽审不仅可能导致不能查出虚报从而不能获得惩罚收入的机会成本,而且还面临被第三方监管机构发现进行物质惩罚、降职和声誉损失的风险,宽审的期望净得益减少,审批人将更倾向于严格审查.亦即建立健全权力的分配和制衡制度,使得审批人亦被人监督,有助于促使其严格履行职责. 4 结 论 现代企业要建立科学的管理经营体系,必须在引入全面预算管理的过程中对相关博弈方的策略选择引起足够重视,通过上述渠道,完善制度安排,引导预算编制等环节的各相关主体基于长远的战略的眼光作出策略选择,在无限次重复博弈的预期中有效减少申请人的虚报和审批人的渎职宽审等违规短视行为,实现以科学的手段和制度安排促进各级员工自发遵守规则,推动企业规范化发展. 参考文献 [1] 郎永建.论企业财务预算管理中三方博弈[J].企业经济,2005,(8):35-37. [2] 张鸣,张玉霞.预算管理的行为观及其模式[J].财经研究,1999,(3) :26-29. [3] 杨彬.企业财务预算编制博弈分析[J].兰州大学学报:社会科学版,2004,32(3) :63-67. [4] 李冬嵬,张婷婷,刘畅.基于博弈的企业全面预算管理框架体系构建[J].北京工业职业技术学院学报,2009,8(1) :27-30. [5] 谢识予.经济博弈论[M].上海:复旦大学出版社,2002. [6] 张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海:上海三联出版社,2002. Dynamic Game Analysis of Budget Making and Examination Based on the System of Comprehensive Budget Management LIU Weiwei (Xin Hua School of Finance and Insurance,Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan Hubei 430074) Abstract Under the system of comprehensive budget management,this paper focused on the game of budget examination and approval procedure. By analyzing the dynamic game with complete but imperfect information,and finding out the main factors affecting each party’s decision,this paper studied the issue ofhow to decrease the probability of the applicant's fraudulent declaration and of the examiner’s malfeasance. 第一章 总 则 第一条 为加强西安市规划局对控制性详细规划（以下简称“控规”）的编制管理，提高控规审查审批质量，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《陕西省规划管理技术规定》、《西安市城市规划管理条例》和有关规定，制定本规定。 第二条 西安市规划局审查、审批（报批）应由本局审查审批（报批）的中心城和规划区范围内重要地区控规或其局部调整，适用本规定。市域其他地区的控规审查审批，由区（市）县城市规划行政主管部门参照此规定进行管理。 第三条 控规审批管理的内容主要包括控规（含大纲图则和详细图则两种形式，下同）的审查和审批（或报批），控规局部调整的审查和审批（或报批），以及控规编制、调整成果的管理和维护。 “大纲图则”是指按《西安市控制性详细规划编制技术规定》有关要求编制，并经审批的大纲性控规图则，“详细图则”是指按《西安市规划局控制性详细规划编制技术管理规定（暂行）》有关要求和“大纲图则”编制，不经公示、但经过审批的控规详细图则。我局现已编制、未经公示但审批完成的控规全部属于“详细图则”。第四条 控规方案审查审批的依据： 1、中华人民共和国城乡规划法》、《陕西省规划管理技术规定》、《西安市城市规划管理条例》等法律法规； 2、《西安市规划局控制性详细规划编制办法（暂行）》、《西安市规划局控制性详细规划编制技术规定（暂行）》、《西安市规划局控制性详细规划局部调整技术管理规定（暂行）》等国家、省、市规范、标准、文件； 3、编制项目的上层次规划和相关规划； 4、项目范围内及相关区域的自然、经济和社会条件。 第二章 控规的审批（报批） 第五条 西安市规划局对控规成果的审批程序，包括初审、会审和审批（报批）三个阶段。 第六条 初审程序 初审程序包括规划局内各部门审查和专家技术审查（对控规“大纲图则”进行审查，原则上应邀请专家参与初审）。必要时可邀请市民代表参加初审。 一、接收申请 由总工办负责统一接收控规编制单位的6套报审资料。报审资料包括： 1、《控规方案初审申请表》（1号表）； 2、符合要求的控规图说文件。图说文件除包含有关资质证件外，还应明确注明有关责任人员（下同）。对符合报审要求的，由总工办在1日（本规定所称“日“，均指法定工作日。下同）内，将报审资料分送局相关处室（用地处、建管处、市政处、信息中心。下同）和有关分局，城改办规划处。 对不符合报审要求的，由总工办退回规划编制单位。 二、初审 1、初审及初审会议：接件6日内，相关处室和分局应安排专门人员对上报成果进行初审，并在初审后上处业务办公会，形成处审书面意见（2号表《控规初审审查意见表》），反馈到总工办。逾期未填写并送出《控规初审审查意见表》（2号表）的，视为无条件同意。 2、各相关处室、分局根据业务分工，其初审的重点内容为：区分局负责审查规划范围内各类基础资料收集的准确性（含已发、在办用地手续和建管手续），与本行政区发展或建设规划的协调情况，控规编制的合理性等； 总工办负责审查与已批准的上层次有关规划和其它相关规划的协调情况，控规编制的合理性，规范、标准的遵守情况等； 用地处负责审查规划范围内涉及本处负责的已批用地许可及相关土地利用规划的协调情况，控规编制的合理性，规范、标准的遵守情况等； 建管处负责审查在办建筑方案，有关城市设计或修建性详规的，控规编制的合理性，规范、标准的遵守情况等； 市政处负责审查规划范围内各类已发或在办市政工程手续的准确性，与相关市政系统规划的协调情况，控规编制的合理性等； 城改办规划处负责审查，已办或正在办理城改项目，用地、建审等手续情况，控规编制的合理性等； 信息中心负责审查规划成果的电子文件格式的符合情况，以及与相邻控规的信息数据吻合情况。 3、专家技术审查 专家技术审查与各相关处室和分局的初审同时进行。由总工办组织专家，对控规成果的有关具体内容提出详细的技术审查意见。审查重点为技术规范、标准等的执行情况，控规分析论证的合理性，控规技术结论的合理性等。 专家技术审查意见由有关专家填写《控规初审审查意见表》（2号表），专家审查后在规定时间内送总工办。参与初审的市民代表（如果有）也应填写《控规初审审查意见表》（2号表）并在规定时间内送总工办，逾期未送达的，视为无条件同意。 4、现场踏勘：各相关处室接收报审资料后，可根据需要分别组织进行现场踏勘。踏勘工作的安排，应根据实际情况，与初审程序合并进行。 5．总工办收集汇总书记面意见后，认为初审不合格的，发回编制单位，要求其按《控规初审意见通知书》修改后，重新申请初审。初审合格的，进入会审。第七条 会审程序 会审程序是指市规划局对控规成果进行行政审查。会议类别为局总工办程师办公会。 1．会审会议：由总工办在收到初审书面意见反馈后，对初审合格的在7日内，安排局总工程师办公会，在必要时负责通知市级有关职能部门、相关区（县）人民政府参会。会议应采取票决或议决的方式对规划成果是否通过会审作出决策，并提出书面会审意见。 2、会审意见：会审会后2日内，由总工办根据会审意见（纪要），形成《控规会审意见通知书》，分发各与会单位及编制单位。规划编制单位应根据《控规会审意见通知书》修改完善规划方案，填写《控规会审修改情况汇总表》（4号表）。完善后的规划成果转入报批程序。 3、会审不合格的，应在按通知书修改后重新申请会审。第八条 审批（或报批） 审批（或报批）程序指市规划局局长办公会审批控规成果（或向市人民政府报批重要控规成果） 一、接收申请 由总工办负责统一接收控规编制单位的8套报批资料： 报批资料包括： 1、《控规报批申请表》（5号表）； 2、《控规会审修改情况汇总表》（4号表）； 3、有关职能部门的书面意见（必要时）； 4、会审后修改的控规图说文件（含包括全部规划成果的2套光盘）。 对符合报批要求的，由总工办组织相关处室成果验收；不符合要求的，由总工办退回规划编制单位。 二、成果验收 接收报批资料后3日内，由总工办组织完成报批资料的审核验收（应有相关处室和分局参与并出具意见）。必要时，委托专业规划机构进行技术验收。 经验收合格的（含电子文档），转入审批（或报批）阶段；不合格的，由总工办退回编制单位继续修改。 三、审批（或报批） 报批资料经审核验收后，由总工办拟稿，报局长办公会审批（或转报）。转报的公文和控规成果由局办公室发出或报送。 第三章 控规局部调整的审批 第九条 控规局部调整审批程序分为申请、审核及受理，方案审查和审批（或报批）两个阶段。 第十条 控规局部调整的经办处室为用地处（长安、阎良、临潼）规划分局、城改办规划处。其余调整的牵头处室为总工办，分局、相关处室参与。 第十一条 申请、审核及受理 一、申请 由窗口负责接收申请单位的控规调整申请资料，转用地处（或分局、城改办规划处）受理。 申请资料包括： 1、控规局部调整申请报告，要求详细列明局部调整的内容和理由； 2、《控规局部调整申请审核表》（6号表。此表由窗口协助申请单位填写）。 二、审核及受理 用地处（或分局、城改办规划处）接收申请资料后，按调规技术规定5日内确定是否受理，确定不予受理的，告知不予受理的依据和理由；确定受理的，一次性告知自主论证的有关要求，由申请单位按要求自主组织调规论证。 第十二条 控规调整方案的审查审批 一、接收调规论证材料 由窗口负责接收控规局部调整申请单位的6套论证报审资料。 报审资料包括： 1、《控规局部调整方案审查审批表》（7号表。此表由窗口协助申请单位填写相关内容）； 2、控规局部调整的专题论证报告（图说文件）。 二、分类审批 1、对符合报审要求的，由用地处（或分局、城改办规划处）进行分类。按调规技术规定属技术性调整的，用地处（或分局、城改办规划处）5日内提出书面调规意见并审批，3日内交相关处室完成备案。备案完成后有必要单独出图的由总工办安排调规出图，分发各相关部门存档； 2、不属于技术性调整的，由用地处（或分局、城改办规划处）在3日内将报审材料送总工办办理，并同时出具书面初审处理意见。 不符合要求的，由用地处（或分局、城改办规划处）转窗口将资料退回规划调整申请单位。 3、总工办在接收转报材料后l日内分发相关处室，各相关处室2日内应将处室初审书面意见（2号表）交总工办，总工办6日内安排局总工程师办公会。编制单位应参会，会议对调整方案提出审查意见并审批。审批采取票决制。 4、若规划调整涉及市政府其他职能部门管理领域的，必要时由经办处室负责通知有关部门共同参加审查会。如需要，可由经办处室事先组织专家进行技术审查，并由专家组出具技术审查书面意见。 审批通过调整论证方案的，由控规调整的编制单位根据会议意见修改完善控规调整成果，报总工办验收。不同意调整方案的，由控规调整的编制单位根据会议审查意见继续修改，完善后重新报窗口申请审查审批。 三、审核验收 由总工办负责在接收已审批通过的控规调整修改成果后2日内完成审核验收，对验收合格的，由总工办分发、归档并执行。 验收不合格的，由总工办退回规划调整申请单位继续修改完善。完成后，重新报总工办审核验收。 四、如属原控规中规划的公共绿地和独立占地的配套服务设施用地指标减少1/2以上的，以及涉及历史文化保护的保护区、建设控制区和环境协调区的建设控制指标调整的，属于重大调整。由总工办在审核验收后上报局长办公会审批。审批后由总工办2日内将批文和成果转发相关处室、分局。 五、分局、相关处室在控规使用、执行中发现有规划调整需要，属技术性调整的，由分局、相关处室自行调整审批，并报相关处室备案；不属技术性调整的，出具书面调整意见，报总工办组织论证和调整。 第十三条 对于时间紧迫的政府重大项目相关新编控规或其调整，按照“绿色通道”的思路，采取分局和部门联动的办法，召集紧急会审会议研究审批内容后，可一边组织论证和审查、修改，一边执行审批内容。其图文成果的审查、审批（报批）、分发的程序和责任主体不变。 第四章 控规编制及调整成果的管理 第十四条 控规成果管理 一、经批准的新编控规成果，由总工办在3日内将控规成果（加盖“西安市规划局控制性详细规划专用章”）和批文分发各业务处室、分局、信息中心。控规维护单位（编研中心）启动控规维护。 其中：总工办（含1套光盘）、用地处、建管处、市政处、有关分局、信息中心（含1套光盘）各存一套图说文件（涉及城改办规划处的，报批时应请编制单位多报一套）。 二、信息中心在接收规划成果（含电子文档）和批文后，在5日内将其电子文档录入控规成果公布查询系统。 第十五条 控规局部调整的成果管理 经审批、并经验收（或经公示、批复）的控规局部调整成果，由总工办在2日内将调规成果（加盖“西安市规划局控制性详细规划调整专用章”）和批文分发各业务处室、分局、信息中心。控规维护单位（编研中心）启动控规维护。 其中：总工办（含1套光盘）、用地处、建管处、市政处、有关分局、信息中心（含1套光盘）各存一套图说文件（涉及城改办规划处的，报批时应请编制单位多报一套）。 市规划建设局 徐祥山（2011年3月29日） 主任、各位副主任、各位常委： 受市政府委托，我向市人大常委会汇报我市近两年城乡规划编制与管理工作情况，请予审议。 两年来，在市委正确领导和市人大的指导及监督下，全市各级各相关部门紧紧围绕落实科学发展观、统筹城乡发展的目标，深入推进城乡规划工作，特别是针对市人大2008年开展《城乡规划法》执法检查所提出的问题和建议，制定措施，加快落实，在城乡规划的编制和管理上做了大量工作，取得了良好的成效，城乡规划体系进一步完善，城乡资源空间配臵进一步优化，城乡人居环境质量和品位明显提升，城乡规划的引导和综合调控作用显著增强，为促进全市社会经济健康发展发挥了重要的作用。截至2010年底，全市城镇建成区面积达51.48平方公里（其中，城市建成区25平方公里），城镇人口44.16万人，城镇化率达48%；城镇总规修编实现100%，城区控规覆盖约达90%，行政村村庄规划编制率达74%，城乡规划事业取得了长足发展。 一、2008年执法检查以来的工作情况 近两年，我市城乡规划工作按照科学发展观的要求，坚持“以人为本，着眼长远，注重质量，体现特色”的思路，注重城乡均衡推进，注重突出重点和方法创新，编制步伐不断加快，管理力度不断加强，为促进我市经济社会又好又快发展，提供了重要的规划保障。 （一）以完善考核机制为手段，着力强化对规划工作的领导。一是明确规划工作目标。将规划编制特别是镇村规划编制工作列入 重要议事日程，及时研究制定中长期计划和实施编制计划，制定了2009年完成乡镇镇区总体规划修编，分三年（2009-2011）完成全市257个行政村村庄规划编制，在“十二五”期间全部完成乡镇镇区控制性详规的村镇规划编制目标，并分下达编制任务，逐步推进落实，彻底改变了过去规划编制工作一手硬一手软的局面；二是加强规划工作考核。制定城乡规划建设管理考核办法，将规划编制和管理工作列入各乡镇、街办、开发区工作考核目标，与其他主要工作同步推进，同步检查，同步考核，加强问责，进一步增强了各级领导干部的规划责任感；三是完善规划工作机制。认真汲取2008年以前城区管理无序、建设失控的教训，研究出台了《市人民政府关于进一步加强规划建设、国土资源和房地产等审批工作监管的通知》、《市人民政府办公室关于进一步加强土地和城乡规划审批管理工作的通知》等规范性文件，按照权责统一的原则,建立健全了审批预审制度、审批月通报制度、已批项目日巡查制度、审批月例会制度和审批责任追究等有关制度，进一步明确了规划、国土、房产、城管和人防等部门单位工作职责，加强行政审批和执法的责任追究，有效提高了城乡规划工作水平。 （二）以加强学习宣传为途径，着力增强干群规划法制意识。两年来，我市采取多种形式大力学习、宣传《城乡规划法》，注重拓宽宣传方式和手段，注重扩大宣传效果，不断提高全社会对《城乡规划法》的理解和认识。一是加强法律学习。集中举办高规格的全市性《城乡规划法》辅导讲座，着力加强全市各级各部门的规划意识。于2009年8月，主动通过省住建厅邀请住房和城乡建设部法规司副司长周韬来冶在市会展中心人民会场作《城乡规划法》辅导报告，组织全市副局级以上行政事业单位，各乡镇、开发区、街办及相关村有关负责人，规划建设管理工作人员600余人集中参加学习；积极参加上级组织的各类法律培训活动，先后分4批次选派城 2 建系统领导干部和技术人员16人次、乡镇城建干部20人次，参加省住建厅举办的《城乡规划法》学习培训，努力提高规划管理人员的执法能力和水平；开展乡镇、街办分管负责人和规划管理人员培训3次，参培140人次；及时组织我市规划建设、城管、街办、开发区等部门单位外出学习，先后6次赴湖南株洲、浏阳，江苏扬州等地取经，积极借鉴外地先进管理经验；二是加强法律宣传。充分利用《城乡规划法》颁布一周年及其他有利时机，采用挂条幅、贴标语、制作宣传栏、印发资料、户外广告播放、展示规划成果等多种形式，广泛宣传、深入普及《城乡规划法》；利用每年法制宣传日坚持上街宣传，为市民提供规划法律咨询；租用宣传车，常年在市区主要路段、街道进行巡回播放《城乡规划法》录音带；向全市印发公开信，呼吁市民共同遵守和维护正常规划建设秩序；在大冶电视台黄金时段反复播放城乡规划法宣传口号和查处违法建设的通告；在市规划建设局一楼大厅设立资料赠阅台，常年免费向建设业主、服务对象、办事群众免费发放规划法律资料等。同时，各乡镇（场）也通过广播、标语、宣传车等多种方式宣传《城乡规划法》，及时组织镇、村干部及村民代表参加《城乡规划法》学习，扩大《城乡规划法》学习宣传普及面，增强广大农民规划法制意识。据不完全统计，全市两年来共计悬挂城乡规划法宣传横幅标语400余条、印发《城乡规划法》单行本6000余册和其他资料12000册、发放市民公开信20000余份，制作法制宣传栏46期，开展法律咨询320人次，培训学习2000余人次，使《城乡规划法》进机关、进企业、进社区、进家庭，广大人民群众的规划意识进一步得到增强。 （三）以统筹城乡发展为落脚点，着力实现城乡规划编制协同推进。我市各级政府切实加大规划编制投入，加强工作督办，全市两年来规划编制共计投入2550万元，其中，市级财政投入1790万元，乡镇（场）配套投入760万元，全市城乡规划覆盖面不断扩大，3 规划品位不断提高，城乡规划体系得到进一步丰富和完善，有力地引导和调控了城乡建设与发展。 1.城市总体规划得到及时修改。城市转型，规划先行。面对矿产资源日趋枯竭的现状，为深入推进实施城市转型战略，我们及时向省人民政府申请修改城市总体规划，前后用了两年时间，完成了城市总规修改工作，并于2010年8月获得省政府批准实施。新的总规更为全面地兼顾了资源、政策等因素，对城市发展定位和方向进行了科学调整，按照“组团南抑北拓、提高工业用地比重、适当调整远景用地”的原则，相应提高了全市工业用地比例，扩大城西北工业用地规模，更好地适应了城市转型发展的需要。 2.控制性详规编制又有新进展。近几年，为适应日趋加快的发展形势，我市投入780万元，不断加快城区控制性详规编制步伐，扩大城市详规覆盖面，科学指导城市建设与发展。一是按照城市总规要求，重点做好城市近期向北发展的文章。完成了城西北控规调整和城东北片区控规编制，使大冶中心城区向北发展所涉及区域的控规覆盖率达到了100%。其中，通过对城西北控规的调整，基本解决了制约城西北工业园区发展的排水、高压用电走廊规划等问题，有效促进了园区用地等资源的节约利用。把城东北片区作为城市副中心和交通枢纽来规划定位，为主城区向北发展提供了规划依据；二是根据未来发展预期，做好城市远期向西、向南发展的谋划。一方面从充分展示、挖掘铜录山古矿遗址品牌文化，加快三里七湖水体保护及环湖景观开发角度出发，启动了大冶市铜录山——三里七湖区域的概念性总体规划编制工作，加强铜录山——三里七湖14.88平方公里区域的控制和保护；另一方面，考虑到大冶城区将来向北发展的空间局限性，以及打造城市生态景观需要，着手编制了熊家洲片区10.1平方公里的概念性总体规划，为大冶城区未来向南发展留下了必要空间；三是从营造景观和保护环境角度出发，做 4 强做好城市重点区域规划。委托华中科技大学建筑与城市规划学院完成了快速路和106国道（罗桥段）沿线两侧范围的城市设计,加强城市中心区域建设的引导和控制，彰显城市特色，凸显文化内涵，努力提升城市规划品位。委托深圳建筑设计总院武汉分院编制了城区生态公园一期（余修齐湖）修建性详细规划，为城南生态环境的修复和改善积极提供科学指导。 3.村镇规划编制取得较大突破。两年来，全市切实加大村镇规划编制投入，累计投入资金1420万元，村镇规划编制工作后来居上，“三个滞后”问题得到有效缓解，初步实现了城乡规划编制的协同推进。一是全面完成了全市9镇1乡1场的总体规划修编；二是乡镇控规编制逐步启动。已经编制完成了还地桥镇区控规，保安、金山店、刘仁八等镇区控规正在抓紧编制，预计年内可以完成，其余乡镇控规编制也明确了时间表，此外，还地桥镇金桥工业园、金山店镇新楼工业区等控规编制已经通过了专家评审，陈贵镇纺织服装产业新区控规也已形成初步成果，所有建制镇镇区控规编制任务计划于“十二五”期间全部完成；三是行政村村庄规划编制工作奋起直追，两年共计编制完成190个行政村规划，规划编制率达到74%，基本完成了“十一五”期间村庄规划编制目标任务。有望在今年全部完成编制任务，实现村庄规划编制100%；四是完成了陈贵镇官塘垴、灵乡镇谈桥村等10个试点村村庄发展布局规划编制和凤庄实验区等新农村规划，村庄规划沙盘也正在抓紧制作。无论是在覆盖的广度还是在编制的深度上，村镇规划均取得了长足进步。同时，在相关激励机制上作出了有益的探索，村镇规划编制工作的观念不断转变，思路不断创新，总结出了“以奖代补调动热情、免费测绘强化服务、定期通报加强督促、重点跟踪提供指导”的新思路，较好地缓解了村镇规划编制工作的瓶颈。 4.专项规划编制稳步推进。各类专项规划的编制是合理开发与 5 利用城市空间资源，确保城市建设符合总体规划要求的重要手段。两年来，在完成排水、绿地、公交等规划的基础上，又相继启动了城区商业网点、人防、环卫、广告等专项规划编制，其中，商业网点、人防规划已经专家评审，正待报请市政府批准实施，环卫、广告规划已经形成初步规划成果。同时，还完成了大冶雷山风景名胜区重点景区详细规划、保安镇金竹谷旅游规划、保安湖湿地公园保护总体规划，进一步丰富和深化了城乡规划体系。 （四）以加快制度创新为切入点，着力提升城乡规划管理水平。1.创新体制机制，强化规划管理成效。一是针对规划管理中存在的问题和不足，及时开展研究，制定对策，先后制订了《城乡规划管理技术规定》、《村镇个人建房管理暂行规定》、《大冶市村镇规划建设管理工作考核办法及评分细则》、《大冶市规划建设局关于加强城市主城区建设项目规划批后管理的通知》和《关于建设项目办理供电供水手续有关事项的通知》等一系列规范性文件，进一步规范了城乡建设秩序。特别是研究出台了《大冶市人民政府关于加强城市主城区个人建房规划管理的通知》，对主城区私人建房采取疏堵结合方式，加强引导和控制，一定程度上缓解了当前主城区特别是城中村私人建房审批面临的突出矛盾，满足了人民群众住宅建设的需求；二是以实行项目资本金制度和商品房初始登记制度为手段，切实加强房地产开发行为管理，保障公共服务设施功能在房地产开发过程中得到有效落实；三是理顺了规划执法权，将城区规划执法职能，集中由市规划建设局统一行使，改变过去批管分离的局面，有效解决了部门之间责权不明的问题，实现了规划审批与监管执法的有效统一；四是加快规划执法队伍建设。成立了城乡规划执法大队（副科级事业单位，20名编制），强化城区规划执法力度；同时，积极摸索新思路、新办法，加强乡镇（场、街办）规划管理队伍建设，拟在各乡镇（场、街办）设立村镇规划建设管理办公室，实行 6 属地管理，全面加强和充实乡镇规划建设管理力量。目前，相关方案已经市编委会研究通过，即将付诸实施。 2.规范审批程序，促进规划科学决策。一是完善规划审查决策机制。实行项目规划三级审批（市规委会、部门联审会、局规划审批专题会）制度，强化城市规划集中统一管理，加强集体决策，增大审批透明度，提高规划审批的科学性和严谨性。两年来，召开市规委会10次，审查项目规划180余项，召开部门联审会5次，审查项目20项，召开局规划审批专题会24次，研究项目规划452项，实现了城乡规划决策与审批的民主化、科学化、规范化和公开化；二是严格执行项目建设“一书两证”管理制度，加强建设项目审批管理。近两年共核发项目选址意见书160份、建设用地规划许可证139份、建设工程规划许可证461份，核发规划条件78个，有力地规范了项目建设秩序；三是加强规划公示。对重大项目规划，以及可能对周边相邻建筑关系或环境造成影响的项目规划，及时进行批前批后公示。通过规划在线网站及时公示项目规划总平面图、规划审批会议纪要和“一书两证”全部审批情况；通过湛月桥头宣传栏张贴规划方案，现场设立规划公示牌等方式，向社会公开重大项目规划情况；通过施工现场张贴告示方式，充分征求相关利害关系人意见等等，不断扩大公众知情权，自觉接受社会监督，着力打造“阳光规划”。两年来，共计现场公示项目规划34个，网上公示项目规划50个，规划审批会议纪要和“一书两证”审批情况全部实现了网上公开，有效提高了规划工作透明度。 3.加强监督检查，确保规划严格实施。一是严格项目联合放线制度、规划验收制度、规划听证制度，强化项目放、验线等关键环节的管理，做到手续不齐不放线，对建设工程未经核实或者核实不符合规划条件的，不允许组织竣工验收，及时纠正违反规划建设行为，维护规划的权威性。两年来，对112个审批项目组织了放线，7 对73个项目组织了验线，对47个工程依法进行了规划验收，及时纠正各类违反规划行为31起，有效保障了项目规划实施不跑调、不走样；二是加强项目实施日常监管。加强规划监察力度，对已批项目规划实施情况实行动态跟踪管理，不间断加强日常检查，营造健康有序的项目建设环境。通过两年来的努力，前些年城区房地产开发肆意违建的现象基本上得到了遏制。 4.开展专项治理，严控规划条件变更。根据上级安排，认真开展房地产开发中违规变更规划调整容积率问题专项治理工作，对2007年至2009年3月全市40个房地产开发项目进行了违规变更容积率情况清查，并顺利通过了上级检查。去年，我们又对2009年4月至2010底27个房地产开发项目组织了自查，通过开展专项治理，进一步促进了我市房地产开发活动的依法有序进行。近几年，我市共计有4个房地产开发项目涉及容积率调整，均按规定经过了市规委会审议同意。同时，结合容积率变更专项治理，及时建立健全相关制度。一是严格硬性规定，对变更内容不符合控制性详细规划的坚决不予以调整，对签订国有建设用地出让合同的一律不予以调整；二是建立规划条件变更通报制度，及时向相关部门通报规划条件调整情况；三是起草了《国有土地建筑容积率管理办法》，对变更建筑容积率、建筑密度等开发强度控制性内容的行为作了限制性规范，目前正在作进一步修改完善，待报市政府批准实施。 （五）以查处违法建设为攻坚点，着力规范城乡建设秩序。为切实维护城乡规划的严肃性和权威性，构建规范、有序的规划建设秩序，两年来，我市坚持集中力量查处违法建设，取得了较好的打击和震慑效果。 1．着力做好2008年以前城区违建项目的集中处臵工作。组建处臵专班，对城区2004年至2008年期间45个房地产违规开发项目和违建私房进行了违法性质界定，并分类进行处理和规范。对严重 8 影响城市规划的违法建设行为，坚决予以拆除和纠正。对符合规定但手续不全的，依法进行处罚，限期补办规划审批手续。先后对45个房地产开发项目和240户违建户实施了行政处罚，共追加罚款1800万，对172户符合条件的，按照规定补办了规划手续，及时有力地打击了违建行为，追缴了大量流失规费。 2．继续巩固和扩大城区拆违战果。针对城区部分群众无视规划违法乱建私房的势头，在2008年拆违整治基础上，继续重拳出击，高压打违不放松，深入开展拆违专项行动，巩固和扩大城区拆违战果，始终保持打击违建的高压态势，对严重影响城市规划、影响群众生活的违法建设行为，坚持从严从重从快的原则，坚决予以拆除，决不手软。两年来，按照“统一行动，以块为主，条块结合，部门联动”的要求，充分整合各部门力量，共组织城区大小拆违行动85次，强制拆除违建171处，拆除面积25700平方米，特别是规划执法大队成立以来的短短3个月时间，组织开展24次拆违行动，强制拆除违建52处，拆除面积1800平方米，起到了较好的震慑效果，基本上扭转了房地产开发违法乱建的势头，遏制了私房违建的进一步泛滥。 3．加大日常监管力度，依法查处违建行为。一是进一步完善机制，加强部门协作，不断强化主城区日常监管，坚决维护城区正常建设秩序。开通违法建设举报电话，构建规划协查网络，加强日常巡查，对违法建设做到及时发现、及时制止，加强监控。通过采取停电停水、现场扣押施工设备和没收建筑材料、拆除电表、取消违建户用电用水资格等一系列措施，不断加大遏制违法建设的力度。同时，严格落实责任追究制度，对因巡查不到位，报告不及时，制止不得力，发生新的违法建设的，严格追究单位负责人和直接责任人的责任，坚决遏制城区违建的泛滥蔓延。春节和平常节假日期间，规划执法大队都是坚持巡查不休息，丝毫不敢懈怠，始终保持严防 9 严控态势，近3个月下达《停工通知书》220份、《限期整改通知书》120份，制止违法加层行为57起，有效强化了城区日常监管。据我们掌握的情况，规划执法大队去年12月下旬正式接手城区规划执法工作，当时统计城区在建违建项目是165个（其中，东岳街办范围32个，开发区范围122个，金湖街办范围11个），目前城区违法建设项目基本上控制在这165个项目之内，没有新增违建项目发生；二是加大行政处罚实施力度。对新发生的违法建设案件按司法程序依法依规进行查处，予以行政处罚。两年来，共对59个房地产开发及其他公建项目和19起私宅违建行为依法实施了行政处罚，罚额600万余元；三是开展乡镇违法建设专项整治。2009年，我们将拆违战场延伸至乡镇，在灵乡、保安、金牛、刘仁八等镇区相继开展违法建设集中整治行动，共处臵违法开发项目23项，涉处建筑面积10.3万平方米，补缴罚款200万元，规划监管的薄弱环节得到一定程度的加强。 二、存在的问题 （一）少数干群对规划工作认识不足。部分干部群众对规划重要性认识不足，执行规划意识不强，时有违反规划建设行为发生，突出表现在四个方面：一是有些干部缺乏规划意识，在工程建设中，随意或擅自改变规划情况屡有发生，特别是在处理招商引资、重大项目建设与规划关系问题上，往往不是规划指导项目建，而是规划围着项目转；二是一些部门单位对规划工作性质缺乏基本认识，认为规划部门办事程序太多，审批时间太长，在建设过程中不遵循先规划后建设的原则，时常出现先动工后办手续甚至不办手续的情况；三是部分群众特别是农村群众对城乡规划法的知晓度不高，规划法制意识淡薄，违法乱建私宅问题比较突出；四是极少数党员干部受利益驱使带头违建，在社会上造成较坏影响等等，有法难依的问题依然是《城乡规划法》实施面临的比较突出的问题。 （二）规划编制进展城乡不平衡。一是村镇规划编制仍然有所滞后。目前，我市还有部分乡镇尚未启动镇区控规编制，已经启动的也是进展较慢，特别是少数乡镇村庄规划编制工作相对比较滞后，迟迟不能打开局面，全市村镇规划编制进展并不平衡，影响到村镇项目建设的依法审批，广大农村无序建设和土地浪费等现象仍然大量存在；二是专项规划还不尽完善。城区商业网点、广告、人防、环卫等规划尚未形成正式成果，交通、旅游、电力等规划编制还未确定时间表，各类专项规划与城市总体规划配套不能令人满意，难以在城市建设发展中全方位落实总体规划意图和避免建设浪费；三是城中村改造规划、旧城特别是坑头老街改造规划严重滞后，而且现阶段编制和实施的难度都较大，难以满足城市居民特别是城中村居民日益增长的住宅建设需求，不能适应城市快速发展的需要；四是规划编制理念还不够超前。规划编制的水平不高，内容不全面，如老城区人口聚集，交通拥堵，新城区公共服务设施不完善，功能缺失，老城区改造与新城区建设协调发展不够，城市的地下空间还没有得到充分利用等等，不能很好地指导城乡建设。城乡规划缺乏个性特色，在挖掘地域历史文化内涵和彰显人文特色上存在不足，具有高品位的规划精品不多等等，规划的前瞻性和指导性不够，城乡规划编制成果的科学性和合理性有待提高。 （三）城乡规划管理面临的困难较大。一是规划实施不严肃。由于行政干预、利益驱使等外部原因，规划随意变更的现象还时有发生，规划的权威性受到挑战；二是乡镇监管较薄弱。相比主城区，乡镇规划的监管是比较薄弱的环节，着重表现为项目建设的随意和日常管理的缺位，农民建房依然无序，规划引导和监管仍然乏力。为了改变农村建房缺乏引导，设计无风格特色的现状，我们去年专门请黄石市城乡规划建设设计院设计和专家评审筛选，确定了20个不同建筑风格、充分考虑了不同经济承受能力的优秀住宅建筑设 11 计方案，组织编印了《大冶市新农村住宅建筑设计方案》，并免费赠送全市各乡镇用以指导农民建房，在现实中也没有得到很好的落实，见到明显的效果。这都一定程度上反映出当前规划工作的监督和责任追究机制尚不够完善，对违反规划决策、推进规划工作不力等行为的检查和制约都不够；三是私房违法乱建势头极为泛滥。由于前些年规划监管不严，城区私房违建一度失控，虽然2008年开展集中整治后有所收敛，但是去年政府实施机构改革，一些人又趁部门规划执法权未交接，城乡规划执法大队尚未组建之机，违法抢建私房极为普遍，旧城区、城中村、城乡结合部已经成为违法私建的集中滋生地，社会影响极坏。未经审批擅自建设、不按规划建设私房的行为屡禁不止，已经成为阻碍《城乡规划法》贯彻实施的最大“痼疾”。要彻底扭转违法乱建私房的势头，已非一日可竞其功，也不是单靠哪一个部门能够解决，必须引起全社会的高度重视，做好长期打算。打击违法建设，遏制违法乱建势头，是城乡规划管理当前必须面临的首要问题；四是面对规划管理难度逐年加大的趋势，我们在规划管理队伍的建设和投入上显得不够。乡镇规划管理机构极为薄弱，大多数乡镇的人员配备和经费都得不到应有保障，相关人员也缺乏必备的业务水平和专业知识。虽然市政府对此引起了高度重视，正在积极采取措施予以加强，但是目前拟定的乡镇规划管理体制仍然是属地管理模式，规划部门对乡镇规划只有业务指导职能，并没有管理职能，不能进行有效的垂直管理，难以适应新形势下的村镇规划管理工作需要。同时，规划管理部门力量也相对不足。《城市规划法》变为《城乡规划法》后，规划工作范围从城市拓展到广大乡村，工作量大幅增长，特别是近几年随着我市城镇化迅猛发展，城镇建成区规模快速扩张，以及城乡一体化工作的深入开展，城乡规划管理工作量更是成倍增长，而规划部门的工作人员不仅没有增加，而且由于旧的人员老化，新的人员难进，以及近几年市政重点 12 工程建设机制改为部门直接负责，牵涉了规划部门大量的人力，规划管理力量不增反降呈现削弱态势。并且由于体制机制问题，规划人才难引进、引进来也难留住，严重影响到整个规划管理队伍的建设。市规划建设局机关现有编制大半是原规划局合并带来的事业编制，按理应当同其他县市一样全部转为行政编，但是由于种种原因，至今仍保留为事业编制，而且只能出不能进，人员退休后新人不能及时补充进来，目前，相当一部分工作人员都是从下属二级单位抽调上来，人手极其不足。新成立的城乡规划执法大队核定编制20人，实际到位只有16人，工作经费的保障落实力度也不够，应为全额拨款却定为差额拨款等等，都说明我市规划管理力量亟须充实加强。 （四）齐抓共管的协作机制未有效形成。部门之间协作不够，未形成管理上的合力，相关工作责任追究机制也不完善。特别是在违法建设监管上，属地管理的责任未真正履行起来，没有将监管责任深入落实到街办、开发区及其村、社区等基层组织中去，行政资源没有得到充分调动和运用。规划执法队组建之前，城管局近百人队伍尚难以有效遏制城区违建势头，现在如果单靠规划执法大队20人来管，力量根本不够，要想达到预期整治效果，必须进一步强化属地管理责任，广泛发动各级各部门和广大人民群众的力量，形成由上至下的违建监管合力，才能真正意义上实现城乡规划的有效管理。 三、下步工作打算 （一）进一步加强组织领导，努力提高干群规划认识。一要切实加强城乡规划工作的组织领导，树立规划是最重要发展元素、科学规划是最大财富的意识，正确处理好当前与长远、局部与整体、发展环境与人居环境、新城区建设与老城区改造、城市与乡村的关系，着力尊重和维护规划刚性地位；二要建立保障法律实施的长效 13 机制，认真落实法律赋予的职责，完善科学决策体系，促进依法行政。要继续将城乡规划工作纳入政府目标考核体系，进一步加大考核力度，全面提升城乡规划水平；三要进一步强化法律宣传，充分利用网络、广播电视、报纸、宣传栏等各种有效宣传形式和途径，从多方面、多层次加大对《城乡规划法》的宣传力度，努力做到家喻户晓，进一步增强各级领导、执法部门、广大群众对城乡规划认知度和规划法制意识，努力在全社会形成人人关心规划、自觉遵守规划、监督规划执行的良好氛围。 （二）进一步强化工作责任，保障城乡规划编制均衡推进。一要继续加快城乡规划的编制和修订，建立全方位多层次的规划体系。要进一步重视村镇规划工作，明确目标任务，按照市政府部署全面完成村镇规划编制任务。要抓紧完善交通、供电、电信、消防等各项专项规划，与总规充分配套衔接，发挥规划最大功能和效益；二要着力提高规划编制质量。遵循“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的原则，高起点、高标准、高质量地编制各类规划，切实提高规划编制的科学性、超前性和特色性。要把握好区位特点、资源禀赋和人文底蕴等条件，在编制规划中积极塑造地方特色，做到以科学规划促进节约用地、节约资源，改善人居环境，展示地方文化特色；三要继续加大工作督促和考核力度，督促各乡镇切实保障规划工作投入，着力实现城乡规划编制的均衡推进。 （三）进一步加大执法力度，切实提高城乡规划管理水平。一要认真维护规划的刚性地位，各类规划一经批准，必须严格执行，不符合法定条件或未经法定程序，任何单位和个人不得擅自改变城乡规划；二要认真落实城乡规划许可制度。要严格执行 “出具规划条件必须依据控规”、“不出具规划条件不得出让”、“未经工程规划许可不得开工”等法律规定，提高规划决策的科学性、规划实 14 施的严肃性，坚决杜绝违反城乡规划的不正常现象；三要严厉查处违法建设。冰冻三尺，非一日之寒，拆违工作既是攻坚战，更是持久战。全市上下务必高度重视违建查处，认真研究对策，长期不懈地打击违法建设。在摸清城区近年来的违法建设底数之后，要专题研究，分门别类进行处臵。要充分整合规划建设、国土、城管、街办、开发区等部门单位的执法力量，不断加大违法建设查处力度，重点打击性质恶劣、后果严重、社会影响面大的违法行为，特别是党员干部带头违建的行为。对典型案件要公开曝光，做到发现一起，查处一起。要将日常违建的监管责任落实到各级政府、街办、开发区，甚至落实到各个社区、村级组织，由上至下形成社会合力，坚决遏制违法乱建的势头。 （四）进一步完善监管体制，切实强化规划服务功能。一要建立规划统一管理和协作机制。各相关部门严格遵循先规划、后建设的原则，要相互支持，密切配合，强化日常巡查，加强跟踪管理，从源头上把好规划建设关，强化事前、事中监督，切实维护规划的严肃性。对那些徇私枉法，滥用职权的执法人员，要依法追究其行政和法律责任；二要进一步提高规划工作的透明度，深化完善城乡规划公示制度，进一步推进规划的政务公开，完善建立公众参与和监督制度，完善城乡规划公众参与的有关内容和方法，增加公众参加方式，拓宽参与途径与范围，让人民群众享有更多的知情权、参与权、建议权和监督权，大力打造实施“阳光规划”，实现规划决策的科学化、民主化；三要严格规划审批，遵循“三坚持、三不准”原则，“三坚持”即：坚持规划许可程序化，坚持规划执法公平化，坚持规划参与公众化；“三不准”即不经合法程序，容积率不准改，用地性质不准变，公益性配套设施不准缺，切实维护规划的严肃性；四要自觉接受市人大的监督和指导，继续高度重视人大代表提出的建议，继续倾听人民群众的呼声，努力使规划工作充分体现人民群 15 众的根本利益，同时，要维护规划的权威性和严肃性，避免出现“规划跟着项目走”、“碰到压力就妥协”的现象，以对大冶未来负责的积极态度，认真依法行政，推动我市城乡规划工作的开展。 （五）进一步提升作风效能，切实加强规划队伍建设。一要充实队伍力量。按照规划工作的需要，合理充实城乡规划管理部门人员，配备、引进和培养规划专业技术人才，特别要加强乡镇规划管理机构建设，配全机构，配足人员，全面加强村镇规划建设管理。要加强对规划专业人员的引进和培养，努力造就一支品质优秀、眼光开放、业务精炼的高素质规划队伍；二要加强作风效能建设。强化服务理念，转变工作作风，改进服务手段，提升服务效率。坚决纠正规划工作中的不良风气，努力消除“懒、散、庸、拖、贪”等方面的问题，切实把主动服务、创新服务、尽责服务、高效服务和廉洁服务变为广大机关干部的自觉行动，积极营造廉洁高效的政务环境、便捷细致的服务环境、公平公正的法制环境，以优良的作风和效能着力助推大冶跨越式发展。 第一节 答题方法、步骤 1.1试题类型 （1）数量分布 设计类4道：总体规划2道（大、中城市各一道），居住小区规划2道，管理类2道，二者之间1道（如提设计条件、任务书）。 （2）类型（评析难度：高、中、低），有正例和反侧，正例题要求指出特点，外加一些不足，反例题要求指出缺点，可能让你提出修改意见。有可能做图，但不是快题设计。设计类一般都有附图。 1.2答题方法、步骤 （1）审题：理解题意，判断正反例，考点范围。 （2）看图：不忽视任何要素。 （3）寻找考点：综合判断确定。 重要考点（明显错误，违背原则，符合题意）。 可能考点（不太妥当处）。 非考点（不足，但命题人员不打算考你）。 诀窍：图上没有标示的（缺项，深度不够）一般不是考点。图上标示的多半是考点。但缺项到最后也要答一下。如题目问小区交通组织的特点，考生应该立即反应出至少应该从下列4方面答题；与主路接口，出入口关系；人车分行；通而不畅，道路分级；停车。又如有的题目中标示：该地区有地铁站，古庙，商业中心等，每一个都是考点，如地铁应考虑人、出入口、与商业功能联系等，古庙应考虑保护措施、与商业中心及公共空间的联系等，商业中心应考虑与地铁站、古庙的联系，与公共空间的结合等。 方法：按图例依次对照规划原理找问题，最后关注全局（路网系统、城市整体结构问题等）。这样会不漏项。 （4）答题： 先答重要考点，再答可能考点。 语言组织条理清晰，表述规范（应用专业术语）。 字迹工整，卷面整洁。 指出问题后，必须说明理由（意思一致即可得分）。 多答不扣分（可以密网捕鱼，广种薄收）。 对第二问“提出修改意见”的回答，若无把握则答得原则一些。 最基本的原理就是重要的得分点。 第二节 试题练习 2．1城市规划务实方案评析答题口决 文字图例先细读 再看风象与水流 商业中心人气足 交通便捷好服务 良好地段给居住 上班不必跑长途 工业用地重运输 污染大户须防护 易燃易爆要隔离 转运便利建仓储 公共绿地宜均布 滨水地带多种树 旧区新区要兼顾 文化遗产多保护 干道骨架要清楚 两侧用地须相符 道路间距宜适度 一般内密而外疏 港口须有疏港路 生活岸线要留足 机场进城走快速 端侧净空须关注 高速公路不穿城 过境公路擦边溜 客运站场宜深入 编组站场城外布 夏季凉风能导入 冬季寒风能阻住 道路依山傍水走 相交尽量九十度 净污分置上下游 雨水尽量顺势流 [摘要]对GIS技术与城市总体规划进行分析，总结出GIS与城市总体规划的结合点，从而规划处GIS在城市总体规划的编制与管理过程中应用的优势、方法，并寻求GIS技术在城市总体规划中的技术和应用展望。 [关键词]GIS技术，城市总体规划，应用 [中国分类号][TU984.11+5] [文献标识码]A [文章编号]1672-5158（2013）05-0190-02 1前言 三万五千年前，法国的一位猎人在一个洞穴的墙壁上，画下了他们所捕猎动物的图案，以及一些描述迁移路线和轨迹线条和符木。这个动作，似乎就已经符合了现代地理信息系统的二元素结构：+图形文件对应一个属性数据库。从广义来讲，也许这就已经是地理信息系统即GIS技术的始祖。 地理信息系统真正起源于北美。上世纪60年代，加拿大国家土地调查局为了处理大量的土地调查资料，开始建立地理信息系统，70年代成功建成了世界上第一个运行性地理信息系统。同一时期的美国哈佛大学计算机图形与空间分析实验室，着手研发通用的制图软件，力图开发出空间分析模型和软件。从此，地理信息系统便与城市规划互相促进发展。 2城市总体规划的内容与特点 近十年来，国内城市规划部门的最主要工作内容是总体规划和修建性详细规划。城市总体规划是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。 城市总体规划是城市建设和管理的主要依据。根据《城乡规划法》，城市总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。 城市总体规划兼具了世界普遍性和区域特性。就城市规划原理而言，城市规划具有世界性普遍原则。另一方面，不同的国家实行不同的规划制度和体系，一个国家内部的不同城市之间在城市规划体系方面，也存在着细做的差别。 3 GIS技术的特点 地理信息系统（Geography Information System，简称GIS）是一种获取存储编辑分析和管理地理空间数据的计算机系统。GIS通常具备数据采集与编辑、制图、空间数据库管理、空间分析的四种基本功能。GIS在城市觇划中的应用的特点主要有辅助性、局部性、阶段性、广泛性。 目前地理信息系统的主要发展趋势集中在以下几个方面： （1）空间数据结构与数据管理；（2）数据自动输入技术；（3）GIs的微机化；（4）GIS与遥感的进一步结合；（5）GIS的智能化；（6）GIS应用模型开发；（7）具有统一标准的分布式系统；（8）宏观应用和微观应用进一步加强，并形成新的产业。 4 GIS技术与城市总体规划的结合 （1）GIS与城市总体规划结合的背景及现状 城市规划涉及的因素非常多，比如开发新城要征用土地，改建旧城要拆迁安置，同时需要基础设施、公共服务设施的配套。从上世纪80年代至今GIS也越来越多地应用到城市规划领域，从政府规划管理向教学科研及规划设计逐渐扩散开来。在过去的10年里，GIS在城市规划中的应用，虽然取得了很大的进展，但其应用离充分发挥GIS的强大功能以解决实际规划问题，还差得很远。 目前，GIS在国内外的规划实践中已得以很好的利用，它的应用已渗透到城市规划的各个层次和各个研究课题。从城市规划总体规划到详细规划的每一个层次，从城市规划的土地利用、公共设施规划、城市更新与保护到景观风貌规划等每一个专题，GIS的应用都有许多成功的范例。 （2）GIS与城市总体规划结合的发展趋势 传统的规划设计方法已经完全不能满足城市建设发展的需要，GIS作为一种更加全面、科学、合理的现代化手段，它能够全面的管理和分析城市规划相关的数据，保证数据的现势性和准确性，科学准确的反应城市的现状与发展。GIS的发展，为规划设计提供了科学的方法，它既能管理和处理海量数据，又能减少重复性的工作，方便数据修改与调整，避免人为错误，又能解决空间数据与非空间数据的关联问题，GIS技术必将成为规划设计中科学高效的工具。 5 GIS技术在城市总体规划中的应用 20世纪80年代开始我国的城市规划界开始引进应用新技术和新方法，这突出地表现在基于GIS技术的城市规划管理信息系统的开发和建设。进入20世纪90年代后，GIS技术逐渐被广泛应用到城市规划编制中的信息查询、分析方面，许多经济发达城市在此方面都进行了很多建设实践。GIS具有海量数据的存储和管理功能，这一点是GIS技术在城市规划管理中被广泛应用的原因。 （1）GIS在城市总体规划中的应用优势 实现规划的直观和理性：GIS具有对空间数据与属性数据的统一管理与分析能力，使空间数据的图形表达与屙n生数据的空间分析效果有了很大的提升。 高效查询和管理规划信息数据：GIS既能管理和处理海量数据，又能减少重复性的工具，还能解决空间数据与非空间数据的关联问题。 实现规划定量分析：GIS软件可以管理和分析大容量的数据，促进规划实现从静态展示到动态模拟，从终极描述到全程辅助的转变。 （2）GIS在城市总体规划编制中的应用 GIS的空间分析功能在城市规划编制中的应用主要有城市空间扩展分析研究，城市建设用地适宜性评价，城市公共设施选址研究，城市交通网络研究等。 在城市空间扩展研究中的应用：根据历年来的城市建设现状图地形图，遥感影像图生成不同年份的专题图。利用这些专题图我们可以进行城区不同年份的空间扩张研究，我们能够通过分析各个部分间变化的相互关系，找出城市发展的脉络与动力机制及存在的问题。 GIS在城市规划中用地适宜性评价工作的应用：利用GIS的空间分析功能以及规划范围内的数字高程模型数据（DEM）对规划地块进行坡度分析、坡向分析，等高线分析，流域分析等，以作为用地适宜性评价的参考依据。利用各种空间分析可以确定坡度在某个区段的范围，计算出面积，进而结合坡向分析、等高线分析、流域分析为确定建设用地的范围和布局提供依据。 在公共设施布局规划中的应用：利用GIS的缓冲区分析、空间分析和统计功能，可以摆脱传统的根据规范、依据规划师个人经验来进行公共设施规划布局的方法，方便规划设计人员更加科学合理地进行公共设施规划布局。 城市交通网络研究中的应用：在城市交通研究中，以往的规划都是按照经验，布置各类型道路。这种方法虽然在图面上使得方案更具有观赏性，但同时方案的科学性大打折扣。GIS的补充，能弥补这一缺陷，使方案更科学合理，符合规范要求。 （3）GIS在城市总体规划管理中的应用 GIS技术可与遥感技术相结合：RS技术可以快速准确地获取城市空间信息，其与GIS相结合，可以实现对城市空间信息的大范围可视化、短周期的动态监测，能有效遏制城市违法建设，另一方面长期监控的成果可以作为城市发展研究的依据。 空间信息可视化：空间信息可视化是当前城市规划的研究热点，空间信息可视化表达增加了交互式、动态显示的能力，即城市规划领域的空间信息可视化。 规划管理信息业务服务：将GIS与规划管理信息业务系统进行集成，规划管理业务的基础数据更容易入库，方便管理。 地理信息系统与城市规划模型的结合：地理信息系统与城市规划模型的结合可以模拟远景发展设想方案，并将模拟结果以专题图显示出来，便于决策人员理解、作出判断。 GIS提高了城市规划的开放度透明度：WebGIS、移动GIS、嵌入式GIS、嵌入式GIS新技术迅速发展并应用到城市规划领域，取得了较好的效果。 GIS在提高规划的公众参与的应用：居民可以方便地通过互联网在图上对应具体的位置了解现状并提出自己对未来的设想，其意见进入GIS数据库后规划人员可方便地调阅、汇总分析，并生成居民构想图辅助规划；同时汇总信息和规划设想又实时向公众发布，以交换意见。 （4）GIS在城市总体规划中的技术与应用展望 4D数据融合与挖掘技术：在4D数据融合方面，特别是数字正射影像图、数字线划图和数字高程图的融合，达到了各种单一图总难以达到的信息传达效果，实现了4D数据以符号、高程和影像等全息方式表达地形、地貌的新模式。 公共平台、规划管理信息系统和网站群的融合：数字城市建设的任务就是利用现代高科技手段，充分采集、整合和挖掘城市各种信息资源（特别是空间信息资源），建立面向政府、企业、社区和公众服务的信息平台、信息应用系统以及政策法规保障体系等。 城建政府电子政务与城市规划管理信息系统的融合：城建政府电子政务系统的建设主要是在原有的电子政务系统的建设的基础上，融进建设行业管理对图形数据特别是对空间数据依赖的特点，实现动态空间数据和属性数据互动的可视化。 6结束语 在城市总体规划决定城市命运的时代，充分利用各种高科技手段提高城市规划的科学性是必要的。在城市规划中运用GIS技术可以为城市规划的管理和编制决策提供有力支持。 虽然GIS在城市规划中的应用日益广泛和深入，但也应看到GIS应用的局限性。GIS并不是万能的，它不能解决城市规划中的一切问题，而且离开城市规划的专业知识GIS将不能发挥作用。目前GIS仅作为规划管理和编制过程中的决策支持工具而发挥作用，从长远来看，把城市规划专家的知识和GIS有机结合起来构建基于知识的GIS系统，才能更加充分发挥GIS在城市规划中的应用潜力，从而实现GIS和城市规划更为紧密的结合。展望未来，GIS技术将在城市总体规划中发挥更大的作用。 参考文献 【城乡规划编制与审批】推荐阅读： 城乡规划编制乙级资质申请书06-20 村庄规划编制技术流程09-12 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城乡规划编制与审批 篇6
城乡规划编制与审批 篇7
