非政府组织与世界贸易组织关系之探讨（共8篇）
摘要：随着我国经济体制转型以及政治体制改革的不断深入，以往政府和单位包办式管理模式已经不适应经济发展的需要，政府和单位的职能向社会分流，社区建设被提上日程，社区组织层出不穷，面临的与政府的关系也受到各方面的关注。在二者的相互协调过程中出现了一系列的问题，同时也积累了不少经验。本文举例了社区居民委员会、业主委员会、非政府组织等自治组织与政府的关系，为我们以后的研究打下基础。
关键词：社区自治组织政府关系
20世纪90年代，随着城市经济体制改革的不断深化，中国开始兴起城市社区建设，在《经济师》2006年第6期、《关于非政府组织若干问题的探讨》、《促进我国政府与非政府组织合作关系的对策研究》等文献中都提出了如何处理自治组织与政府的关系问题。然而，由于历史的原因，人们对社区自治应有的内涵存在不同的认识，不同的学者在著作中也有不同的解释，对在现阶段能否实现社区自治仍然存在怀疑。社区自治与中国管理体制背道而驰，自治组织的提出和建立无疑是对政府权力的挑衅，不少学者就自治组织与政府的关系进行了假设和论证，意图找到适合自治组织法治化的途径，却在一次次的实践中失败，又在一次次的失败中找到新的界点。因此，“服务型政府建设”、“社区自治组织与政府功能互动”、“政府职能社会化”等新名词的出现，对社区自治组织与政府关系的研究达到一个最高点，自治组织与政府的关系日益明朗化，为我们的研究打开了一缺口，指明了方向。
社区自治组织是指城市、镇的居民通过选举产生的群众性自治组织，社区组织主要包括社区居民委员会、物业管理公司、业主管理委员会、非政府组织等，这些组织在城市社区管理体制中占有举足轻重的地位，为了解决城市管理中的各种问题，城市管理体制改革被提上议程，“两级政府，三级管理”的管理模式成为大城市改革的目标。在这个过程中，社区自治组织作为居民自治组织，是这项改革最为基本的工作，政府要退出不该管的、也管不好的居民生活领域，让居民自己管理自己的事情，从而为整个城市改革体制创造一个良好的居民舆论，所以在新形式下加强居民自治组织的建设对政府来说就显得很有必要。
一、业主委员会与政府的关系 城市社区自治从整合逻辑上来说是一种新的城市社会结构形式，从治理方式上来说，它指的是那种与传统的“国家—单位—个人”的控制方式不同的、由城市居民自己管理自己尤其是与自身私有财产密切相关的事宜。随着城市各种专业从事社区物业管理的公司的出现，各社区业主委员会的成立也就成为了必然的趋势和要求。业主委员会是指在物业管理区域内代表全体业主对物业实施自治管理的组织，它是依法成立的并监督物业管理公司管理运作的一个群众性自治组织，其权力基础是对物业的所有权，它代表该物业的全体业主，对该物业有关的一切重大事项拥有决定权。社区中的每一个私人业主，作为物业的所有者，是物业管理市场的主体。成立业委会代表业主选择和监督物业公司是住房市场真正得以建立的关键问题。除此之外，这也是社区私人业主的财产权得到有力保障、真正实现城市社区自治的前提和基础。而国家审时度势，早在1994年国家建设部第33号令《城市新建住宅小区管理办法》中明确规定了“代表和维护住宅小区内房地产产权人和使用人的合法权益”的相应基本原则，也为城市社区的这一必然发展趋势作了法律上的铺垫和准备。因此，政府必须重视和加强业主委员会的地位和作用，成为业主委员会顺利处理日常事务的依靠力量；与此同时，建议居民大会委员会与业主委员会合二为一，是避免造成组织资源、社会资源、民主资源浪费的理性选择的结果。
二、社区居民委员会与政府的关系
社区居民委员会是居民在进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在社区自治建设的实践过程中，居委会遭遇种种尴尬，如:社会建设健全自治组织的努力导致的反是其行政化的加强，虽是法定的群众性自治组织但并未得到居民群众的认可，居委会干部与其说是“居民的头”，不如说是“政府的腿”，政府的指导自觉不自觉地变成了政府的领导等，因而社区居委会无论是在工作内容上，还是工作方式上都带有比较浓厚的“行政化”色彩，政府的大多数管理职能都延伸到居委会，政社不分，而居委会忙于应付行政性工作而使得自己的“三自”任务沦为附属，在基层政府和居民自治之间形成了尴尬的局面。所以，必须做好居委会和政府之间的桥梁工作，有效的进行管理体制的改革和完善。居委会的特殊身份使得居委会从历史发展和组织沿革的继承性上来说无疑是我国城市社区自治组织当仁不让的首选，而居委会作为城市社区自治组织也不可避免的需要进行适当的角色转变。这其中最为重要的就是实现由“街居制”向“社区制”的转型，即居委会应当从一个半官方、半民间的组织真正成为一个民间自治组织，真正做好“居民的头”；政府则转变职能，建立起新型城市基层管理体制，真正落实“权随责走，费随事转”。
三、非政府组织与政府的关系
非政府组织是英文Non-Governmental Organizations的意译，1952年联合国经社理事会在其决议中将非政府组织定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织”，它是解决政府职能下移和居委会减负二者的矛盾症结的途径之一，以其弹性的组织结构、扎实的专业背景、高效的组织运作为社区建设带来了先进的理念和管理方法，给社区建设注入了勃勃生机。许多国家的发展经验表明，非政府组织对推动治理的发展，达致“善治”是不可或缺的。它是连接政府和社会的纽带。随着城市社区的发展，非政府组织的发展是一种必然，在政府不能有效管理或暂时无法管理方面，比如帮助弱势群体、增进公众参与等发挥着重要作用；在提供诸如社会福利这类公共产品方面，相比政府，非政府组织具有优势。因此中国政府必须加大对非政府组织的支持，加强与非政府组织合作，从而使社会和经济的发展更具有可持续性，有利于实现社区中公众与政府间关系的良性互动。
1.1 非政府组织与政府组织的界限不明确, 导致政社不分
我国非政府组织的成熟度总起来说比较差, 还不能完全摆脱对政府行政机关的依附, “官办”色彩太浓, 许多属于公民社会范畴的事情都发生了错位, 被纳入了政治生活范围。尤其是有些公民社会的活动仍然被政府及其派生机构所动员、管辖或牵制。
1.2 政府对非政府组织管得过多, 统得过死
“自治性”是非政府组织发挥作用的一个基本前提。在非政府组织与政府的互动关系上, 非政府组织的自主性更多地体现为非政府组织的非政府性或民间性。但目前我国政府对非政府组织管制太多, 严重影响了非政府组织的自治性。例如, 进入限制:在现有的正式制度架构内, 政府对非政府组织的成立实行了非常严格的进入限制政策。数量上, 实行总量控制, 严格限制非政府组织的发展数量。《社团登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》作出了同类限制的规定, 即在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体和民办非企业单位, 各级登记机关作出没有必要成立的判断时, 可不予批准登记。另外在涉及会员人数、财产数额、办公场所或固定住所、从业人员以及冠名问题等具体问题上都有相应的限制性条件, 这些规定使得非政府组织都倾向于寻找行政部门进行“挂靠”而获得相应的资格, 非政府组织的“自治性”受到了严重的影响。
2 非政府组织与政府组织之间存在问题的原因分析
2.1 历史原因
美国是世界上NGO发展最好的国家之一。美国人认为志愿组织的存在是实现民主的重要保证, 而国家力量的过度介入则会损害个人自由, 于是他们以宪法的形式赋予了非政府组织较大的行动权利, 从而形成了一个不受国家力量控制的广阔的社会领域, 这是非政府组织繁荣的社会基础。究其根源, 西方自古存在着限制政府权力、保障个人自由的政治文化传统是其重要原因。
与西方不同的是, 我国国家与社会关系具有国家权力对社会进行渗透与控制的特点。我国几千年来实行的是中央集权的国家体制, 在我国社会的历史传统中, 社会生活的各个方面都受到统治者的严密控制, 社会组织的发育本身就很不充分, 人们的独立自主意识也很弱。这一历史传统很大程度上影响着现有的制度架构, 使得在非政府组织与政府的互动过程中, 二者处于明显的权力不对等地位, 政府往往通过垄断性的制定规则, 单方面决定非政府组织的生存空间与行动权利, 影响非政府组织的自主发展。非政府组织也不得不依靠政府来获得政治合法性, 处于一个半民半官的尴尬地位。
2.2 非政府组织管理的法制化程度低
虽然总的来说, 我国非政府组织管理法律体系的建设已取得可喜的成就, 但是法制化建设任务仍十分艰巨。这表现在:一方面, 立法工作滞后于民间组织的发展, 有关民间组织的法规还不完善、还存在不少问题。另一方面, 我国非政府组织立法的层次和质量不高, 一些具有法律效力的条例的内容侧重于登记程序, 不仅与其他法规衔接差, 而且在具体问题上也缺乏可操作性。更为重要的是, 我们还没有真正完整的非政府组织管理法律文本, 有关的非政府组织登记管理条例实际上都称不上是完整的非政府组织法。此外, 对于不同类型的非政府组织, 我们目前则缺乏这方面的配套法规。这些情况说明, 我国非政府组织管理的法制化程度还相当低, 跟发达国家严密的非政府组织法律体系相比, 差距还相当远。因此, 严格地说, 社会“中介组织在社会上的地位和作用缺乏明确法律规定, 还没有得到社会的认同”。
2.3 非政府组织的公民基础薄弱
在计划经济条件下, 非政府组织被完全行政化为政府或半政府性质。所以, 公民的非政府组织意识并不是十分强烈, 对非政府组织缺乏足够的认识。以志愿者队伍为例, 我国除了国营企事业单位和居委会发起的组织之外, 几乎没有真正的完全民间化的志愿者队伍。计划经济所造成的“单位人”现象, 至今仍存在。例如, 公民慈善募捐大都还是单位工会、团委和居委会进行组织。而非国营企事业单位往往不注重组织员工参与公民社会的活动, 所以这些单位的员工甚至完全远离公民社会的公益事务。农村小区在团委和村民委员会工作比较薄弱的情况下甚至根本不存在公民社会的影子, 非政府组织在那里成了空白。
3 对改善我国非政府组织与政府关系的对策建议
3.1 完善我国关于非政府组织的法律体系
从20世纪80年代末期, 我国加紧了NGO方面的法制建设, 一系列的非政府组织法规相应建立起来。例如, 1988年颁布实施了《基金会管理办法》, 1989年颁布了《社会团体登记管理条例》、《外国商会管理暂行规定》。随着社会经济的发展和形势的变化, 我国又相继颁布实施了新修订的《社会团体登记管理条例》 (1998年) 、《民办非企业单位登记管理暂行条例》 (1998年) 、《公益事业捐赠法》 (1999年) 。但是, 随着经济及社会的进步, 这些法律法规逐渐不适应非政府组织的发展要求, 这就要求我们抓紧对非政府组织法律体系的建设, 早日出台更能符合目前非政府组织发展现状的法律法规, 给予非政府组织一个有序的发展环境, 促进非政府组织的健康发展。
3.2 政府应当放权社会, 给予非政府组织更大的发展空间
我国由于特殊的政治体制, 加上一些非政府组织所造成的不好的社会影响 (例如, 法轮功组织及东突组织等) , 使得我国政府对非政府组织一直是一种矛盾的态度:既希望非政府组织能帮助政府承担更多的社会事务, 又害怕非政府组织的发展超出政府的控制范围, 从而产生严重的社会问题。但我们的观点认为, 非政府组织确实存在着良莠不齐的现象, 但政府绝不能因噎废食, 因为害怕一小部分非政府组织的违规活动就限制大部分非政府组织的正常行为。在政府进行宏观控制, 非政府组织活动不违背基本原则的前提下给予民间组织更大的活动空间, 我国非政府组织才能正常发展, 才能更好地承担起自身的相应责任, 成为政府部门的辅助力量。
3.3 非政府组织应完善其内部管理, 更好地承担起自身的社会责任
目前, 我国实际社会生活中存在的非政府组织内部管理十分混乱, 有许多是名存实亡的, 所以, 要真正改善非政府组织与政府的关系, 除了政府部门的努力外, 非政府组织也应该反省自己, 理顺自身内部管理关系, 积极参与并承担社会事务, 体现自身的社会价值, 得到更多的社会认同。这样, 政府才会真正把非政府组织作为自身职能的补充, 给予非政府组织更大的发展空间。
参考文献
一、政府与社会组织互动协作的依据
传统的突发事件应急管理已不能满足当前的应急管理需要，主要表现在：一个是社会转型时期社会风险的多样性与复杂性并存，另一个是传统政府应急机制的失灵现象显现。
社会风险呈现多样性与复杂性的特点。我国幅员辽阔、人口众多、民族多样、文化多元、区域间经济发展水平差异大，社会矛盾和冲突复杂多样。近年来，社会转型的关键时期，经济转型升级过程中的结构性失业急剧增加，生产事故频发，社会贫富差距显现。加之，社会精神文明建设落后于物质文明建设，食品安全、环境污染等问题频频发生。
政府失灵现象显现。现代社会呈现出利益多元化的趋势。过去几十年，我国的应急管理采取的是“一体化”，这种应急机制在大力推进经济建设时期发挥了极大作用，效率高，维护了社会稳定。但是，在利益追求多元化的背景下，“一体化”已不能满足不同群体和不同阶层的多样应急需求了，造成应急管理供给与需求失衡，政府失灵显现。失衡的结果使得公众对政府的失望，造成公信力下降。在自身需求未能满足的情况下，公众可能产生群体非理性行为，引起更严重的社会危机。
采取一元主导、多元协作的必要性在于现代社会管理必须寻求更加有效，符合各方利益的需求的应急管理机制。政府对公共资源进行分配，鼓励和调动社会各个群体，发挥企业组织和第三部门中各类社会组织的整合作用，以满足公众的不同利益诉求，建立起政府主导、市场和社会互动协作的应急管理机制成为新趋势。
本文主要就政府与社会组织的关系进行详细描述与分析，试图明晰二者的职责和相互之间的关系，为现代社会应急管理的实践提供思路。
二、社会各主体互动协作中的政府职责
在应急管理的过程中，政府作为应急管理体系的主导者，起到规划、引导的责任，具有完善制度体系、维护公权力威严和建设服务型政府的责任。第一，政府需要完善的制度体系包括法制建设和相关法律法规的完善，通过法治化确立各主体在应急过程中的行动准则。同时，政府需要完善应急管理系统中的监督机制，完善对社会公众的常态化宣传和教育体系。第二，政府具有维护公权力的威严的责任。要求政府恪尽职守，依法行使公权力，获得其他各主体的信任，维护公信力。此外，公权力的威严还表现在政府具有在社会应急管理过程中采取强制性的手段控制社会危机的蔓延的维稳责任。第三，建设服务型政府是政府职能转变的重要组成部分。具体体现在为其他社会组织开展应急、工作提供公共平台和资源保障，保持政府与其他主体的信息沟通顺畅。
然而，政府主导下的社会组织功能缺失在我国却是普遍现象。社会中其他主体参与应急管理程度不高，使得社会组织力量薄弱，专业性程度低，难以得到发展。究其原因，一个是我国社会的传统原因，国家未有意识的动员、引导和培养社会成员积极参与应急管理实践；另一个是公众与政府对社会组织的不信任。部分社会组织的非法行为也破坏了社会组织的整体形象。
三、社会治理视角下社会组织在应急管理中的作用
萨拉蒙的“第三方治理理论”肯定了社会组织作为政府与市场之外的第三方在参与公共服务供给中的优势和重要性。在应急预警系统中，社会组织根植于公众，与居民联系紧密，可作为政府与公众的中介，本身就是沟通渠道。此外，社会组织可代替政府承担大量信息收集的工作，帮组政府了解民意，安抚社会不良情绪，防范社会风险。在应急处理的过程中，在政府未到达事故或危机现场时，社会组织可及时反应，组织和动员群众自救并自主维护社会秩序。社会组织还可以在政府到达之后及时将相关应急信息传达给政府，帮助政府尽早了解情况，开展应急工作。在应急管理的恢复治理阶段，社会组织可为在突发事件中受害的公众提供具体而专业的服务，尤其是物质上的恢复治理与精神上的修复治疗等方面。政府给予社会组织一定的自主权力，不仅可以发挥社会组织的优势为社会服务，还可以使得政府从具体事物中抽身出来，降低自身的应急管理和治理成本。
四、建立政府与社会组织良性互动关系
政府与社会组织在应急管理中的良好互动关系将大大提高应急效率，提高应急质量。为了给公众提供更全面优质的社会服务，政府可适当放宽社会组织的准入机制，尤其是在资源稀缺的养老服务、医疗服务等方面。政府对于社会组织的信任还体现在依法监督上。政府的职责是为社会组织的发展提供良好的制度环境。
政府的信任还体现在应急管理的过程中。政府需要给予社会组织充分的信任和自主性。社会组织具有贴近社会，组织行动灵活，组织类型多元的特点。政府需要看到社会组织的这些优势，并大力发挥社会组织在专业性上的优势。因而，政府除了要为社会组织发展提供良好的政策环境，做好监管工作外，不应干涉社会组织的具体工作，保障社会组织在工作上的独立性。
政府与社会组织在应急管理的互动过程中，信息沟通是最为重要的部分，包括社会风险预警、突发事件中的信息收集等。政府需要搭建双向沟通机制，搭建信息沟通平台。社会组织替公众向政府表达民意，替政府向公众传达信息，作为公众与政府沟通的中介。在应急事件中，政府未到位前，第一时间收集信息，掌握情况并及时向政府传达。
多元主体互动协作的优势是可以发挥各个主体的优势最大化。由于每个合法社会组织均登记在册，政府掌握着每个社会组织的信息，尤其是社会组织成员的专业特长、职业构成等信息，在应急管理发生后，政府可根据应急管理的人力、物力需要与社会组织协调应急，并在事后治理中合理调配，充分发挥社会组织的专业性优势。既能为老百姓解决实际需要，又能广泛合理利用社会资源，节省政府应急管理的成本。
政府与社会组织的互动协作还表现在培养公众的应急管理思想、自救自治的精神上。这样有意识和有针对性的动员、引导和培养需要大量的人力和物力，仅凭政府的力量难以达到了理想的效果。可由政府制定培养目标、分布培养任务，社会组织具体执行。
政府与社会组织是一员主导、多元协作的应急管理格局中最重要的一组关系。处理好这组关系不仅可以提高应急管理的效率和质量，更可以发挥社会各方的力量，为社会转型提供一个稳定有序的环境。（作者单位：重庆工商大学）
参考文献：
[1]马立.论应急管理中政府与社会组织的合作与互动[J]，信访与社会矛盾问题，2013（2）：92-102
[2]姜平.中国特色应急管理体系的构建和完善[J]，理论探讨，2011（2）：138-142
[3]冯仕政.西方社会运动研究：现状与范式[J]，国外社会科学，2003（5）：66-70
本文所述的政府组织主要指人民政府和执政的党委，行为指行政行为。
一.政府行为在公民思想道德建设中的地位
1道德规范体系的建立，需要政府来促成 [本网网文章-www.wmxz.cn 找范文,到本网网]
市场经济的实质是竞争机制。国家管理研究院副院长周东涛先生认为：“市场竞争是一个两面体，一方面可以调动人的创造性，另一方面又可能导致道德沦丧。市场机制不能自发地促进思想道德的建设，必须用道德教育规范道德行为。”这话精辟地阐明市场经济与思想道德建设的关系。竞争机制以经济为调节的手段，其作用有很大的局限性。就以经济效益为命根子的企业而论，职工积极性的调动，企业自我约束机制的强化，企业精神的张扬，光靠经济调节手段是不行的。因此，思想道德建设在经济建设中再次被推上前沿。道德作为上层建筑，是以经济基础为基础。从计划经济转为市场经济，道德规范并不完善。市场竞争的兴起，传统道德受到了强烈冲击，人们的价值观发生了巨大变化，道德体系面临重构与调整，许多方面有待完善与规范。公民道德建设也是在这样的背景下提出的。公民道德建设，政府责无旁贷。
2.政府的管理，在道德建设中极为重要。公民道德的养成，不仅仅是依赖宣传来达到，更主要是依靠管理来实现。如，优生优育的道德行为正是通过政府行为来逐步实现。有这么一个实例，霞浦城关电影院在八十年代初，秩序相当混乱。那个时候刚开始施行自动对号入座。有人乘机看“白电影”。政府采取遣送的办法，将看白电影者送到离城关几十里的地方，让他们徒步走回。不几日，电影院内，秩序井然。
3.政府道德行为，在公民道德建设中起着示范作用。政府道德形象无疑是张广告，对公民的影响力极大。政府行为不仅表现于政府行政行为，也表现于政府公务员的道德行为。另外，代表政府的行为机构，在百姓心目中也是政府行为。政府不守道德行为会在公民中造成极大的负面影响。
二.道德建设中，政府行为的消极因素 [本网网文章-www.wmxz.cn 找范文,到本网网]
目前，公民道德建设有许多不利因素。
1.政府道德建设行为职责模糊：一是责任者模糊。道德建设该谁来承担，县委?宣传部?文明委?眼下将道德建设划归文明委负责，协调工作由文明办承担。实际上，道德建设问题文明办远远无法协调。因为诸多问题都落在有关部门。尤其是司法部门与道德建设关系密切，文明办能协调的下来吗?
二是规范模糊。社会主义初级阶段基本道德规范是：爱国守法，明礼诚信，团结友善，勤俭自强，敬业奉献。其总要求是：要将公民培养成有理想.有道德.有文化.有纪律的社会主义公民。具体的道德规范并不明确。哪些是道德行为，哪些是非道德行为，没有明确的解释。这工作谁来承担?
2.政府行为中的不道德行为
由于部分政府官员(含司法人员)的腐败和素质低下，往往做出不道德的行为。
一是不守信用。由于情况的变化，政策进行调整，群众利益受损。群众打趣地说，“政策，政策，一时一色。”有的是因为不可抗拒的原因，工作人员并没有向公民作必要的解释。有些新领导一上台，原先的政策就被推翻。领导一换，许诺不算。有的明摆着的合约，新领导却以这是上一任领导的事与我何关为由，推卸不办。
二是不顾全局，为了局部利益，政府往往做出许多不道德之事。比如，有的地方为了评上贫困县，争一些好处，就少报收入。有的地方，为评上先进，则拼命掺水，虚报成绩。
三是不负责任。由于政府职责的交叉，有利益的各部门争相插手，没有好处的大家撒手。争相插手的多为收费项目，使群众利益受损。大家撒手的群众找不到办事之门。
四是不公正，处理问题偏袒，庇护。“法”随情走严重。领导者出于私心，处事不公，使守道德者利益受损，动摇了群众的道德信念。尤其是司法人员，收受好处而置法律于不顾，影响极为恶劣。在百姓心目中，这些都是共产党的责任。
3.政府对道德建设的放任
政府就道德建设而言，具有双重任务，一方面要搞好自身的道德建设，另一方面要搞好平民的道德建设。然而，在抓经济建设时，往往忽略了道德建设。在改革开放初期，有一句话很受大家的推崇，只要不违法就行了。言下之意是，违背道德无所谓。在这种思想的指导下，放松了道德建设。自身榜样无法塑铸，群众行为不加管束，有些事刚现苗头不作处理，而后无能为力。
家庭道德建设中，政府渗入更少。农村老人不受尊重，有的甚至受虐待。有许多家长，放任.溺爱孩子，有的无暇顾及孩子的成长。重知识教育轻道德教育。家庭暴力，政府基本不过问。家庭中的其余不道德行为，政府基本不干预。这就导致家庭道德问题的突出。
三.公民道德建设中政府行为的思考
1.加强政府自身道德建设
我们的国家是人民民主专政的国家，我们的政府是人民的政府。这就决定了政府的性质：为人民。具体表现为：(1)政府是为人民服务的;(2)政府要最大限度地发展生产力;(3)倾听群众的意见，关心群众的疾苦，为人民办实事，不说空话;(4)维护人民群众的自尊与人格;(5)政府要讲信誉，不能朝令暮改。
政府宣传的道德标准，政府首先要实行，要为公民做一个榜样。要实施政府道德工程建设。
首先，要建设一个廉价的政府。建设廉价政府不仅仅节省开支，其道德意义勉励百姓勤俭自强。我们国家虽然有了一定的发展，但仍处于发展中的国家。提倡节俭的传统美德仍具有重大意义。古语说，成由节俭败由奢。
建设廉价政府要消除臃肿，改善功能。实行机构改革，解决人浮于事的现实问题。从而减少内耗，提高效率。减少特权，节省开支。一个所长往往不止一辆小车，局长就更不用说了。要知道，一辆小车一年要耗费多少?加强财务管理，严格按国家财务规定列支。
其次，建设一个公正的政府。公正的政府可促公民爱国守法，敬业奉献。要依法治国，依法行政。要有一支高素质的干部队伍。
第三，建设一个守信誉的政府。讲信用的政府可使公民明礼诚信，团结友善。地方政府有了困难，应与百姓协商，共同度过难关。政府不要一遇困难，就轻易改变政策。
2.营造氛围与激励内求并举
道德形成的两个条件，一是内求，二是氛围。道德的形成过程是相当复杂的，但两个条件缺一不可。内求是通过内因发生作用，进行自身道德修养;氛围是通过外因的作用，促进道德养成。二者关系相辅相成。道德氛围不好，政府的行政行为就显得更为重要。
首先要完善道德评价体系。道德评价体系建立于道德标准之上。可使人们明晰道德具体行为，从而进一步规范自身行为。
宣扬社会主义道德，创造良好氛围。一是对《公民道德建设实施刚要》展开讨论，使每个公民都明确道德规范。二是树立道德楷模。道德楷模包括领导楷模和道德先锋。古语说，君子之德风也，小人之德草也。意思说，领导者的道德力量如同大风，对平民的影响极大。领导者对社会道德趋向负有重大责任。领导者道德楷模是指领导者道德表现的一贯行为，这种行为值得人们效仿，为多数人公认，什值得推广。如果说领导的道德影响极大，道德先锋则是公民道德建设中的中坚力量。政府发现和培养道德先锋具有重要意义。
其次，实施道德重赏，不仅创造良好氛围，同时激励道德内求。宣传道德是道德建设的面的工作，那么，奖励先进就是点的工作。政府要重奖道德先进，激励平民追求道德先锋，以养成道德风尚。
第三，开展道德活动，创建道德日。道德活动形式多样，不仅仅局限于扶助行为，募捐集资等。
政府组织要给公民道德行为以大力的支持。法律必须同样要惩治家庭内违法行为。这表明法律对道德的支持。政府要给财力支持。道德宣传，道德奖赏，道德活动必须有专门经费。这种道德建设投入完全可以从不道德之事大大减少而得以弥补。同样，道德建设的硬件(道德建设基地等)建设，思想道德队伍建设，也要投入，这可促发全民道德需求，营造良好的道德氛围。
3.加强道德建设管理，强化道德监督
法律是显露的道德。道德是隐形的法律。二者是一脉相承的。曾经对以德治国与以法治国进行讨论，引起了理论上的纠C。给人们一个误解，法律与道德是不同性质的东西。其实，法律就是为了维护道德。道德行为的规范，道德行为的奖惩，道德理论的探究--必须有一个专门机构。
道德标准的不明确，给道德建设带来困难。《公民道德建设实施刚要》进一步明确了道德规范。这是全民道德修养之纲。要以此为纲健全完善道德规范体系。道德规范解决道德行为的`具体问题，道德评价对道德行为的调整起着重要作用。
将道德建设纳入日常管理。道德建设不是孤立的事，应该溶入日常管理之中，管理也是教育，管理可以促成道德养成。对随地吐痰的处罚，对乱插队的批评等等，将促成良好公德的养成;工作中，诸多规章制度的严格实施，将养成良好的职业道德。所以说道德建设建设是全社会的事。
从管理的角度，道德建设已有三重的制约。一是法律法规，二是行政规章，三是道德载体。法律保证最基本的道德规范。行政措施强化道德行为的完善，霞浦电影院秩序管理就是一例。道德建设载体是新时期道德建设的新举措。就以商业道德建设而论，不仅仅通过市场经济的规章制度来实现--规章制度是较显化的道德，与人人恪守的良知是有距离--因此，近来又派生出许多载体，诸如服务承诺制，一条龙服务，创文明号等等，各种新载体只是临时轨迹，因为这些载体只是过度时期采取的权宜之策。
美国在许多公共场所设立了监视器，并发布广告。结果发现，凡是安装监视器的地方，犯罪率大大降低。这说明缺德惧怕暴光和处罚。这就是监督的力量。
舆论监督是暴光。必须利用其在道德建设中特殊作用。
处罚也是监督，不要让缺德者轻易躲过处罚。法律法规规章制度的监督就是道德监督。
4.实践道德推行个性化修养
我们将道德先锋方可实现的道德规范，即理想道德称作提倡道德，将大多数平民现实之中履行的道德规范称作实践道德。提倡道德是道德的最高层次，实践道德虽也属道德行为，但没有那么光彩夺目。我们宣扬提倡道德，要研究实践道德。由于实践道德在现实当中的普遍存在，研究它具有特殊意义。
人的各种行为，离不开个性。道德行为也一样。宣传媒体宣传的多是高境界道德，那是道德先锋才有可能实现。而作为平民，各人各人的道德标准。这个标准的形成，与其个性关系密切。一方面，道德促进个性的形成，另一方面，个性完善了道德。因此，政府在宏观上提倡社会主义道德规范，微观上应推行个性化道德修养。
个性化道德行为目标：有益社会。个性化道德修养更贴近现实。道德的标准是善恶。如何判断善与恶?是否对社会有利。由于个性的不同，从善者采取的方法也不同。如，由于信仰的不同，世界观与方法论也不同。基督教信奉者，做好事为神;佛教信仰者做好事为佛;共产主义信仰者，为人民做好事。不管动机如何不同，方法可能不尽一样，但有一点是相通的，同是做对社会有益的事。
有个无伪商店，为了让顾客辨明真伪，进了不少伪劣产品。工商管理者却以其店里查出伪劣商品为由查封了该店，摘下无伪的牌子。店主有口难辨。其实，这就是个性化职业道德的体现。
5.青少年的道德建设，政府道德建设行为的关键
青少年肩负建设祖国，实现中华复兴重任，以德治国必须从青少年抓起。人的道德形成过程，青少年时期极为关键。因此，政府要将青少年道德建设作为重点来抓。
一是设立家庭道德建设奖项，促进家长关注孩子的成长。
二是建立青少年道德建设网。向青少年灌输道德全方位知识。
三是建立青少年德育教育基地。让青少年知道道德的分量。
四是开展青少年道德活动，让他们亲历道德行为，感受道德行为的幸福。
五是普及法律教育。让他们明确要做一个有道德的人，首先应该懂法守法。
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信贷组合积极管理:商业银行信贷管理...基于信贷资金供需因素分析的农村信贷...关注环境风险,建设绿色信贷银行
中国非政府组织小额信贷机构的发展与...小额信贷的内涵与边界主张
我国信贷消费存在的问题及法律对策
信贷腾挪有术 放行信贷转让 银行输血...信贷高增长的“表”与“里”
非政府组织小额信贷发展回顾
中国小额信贷发端于上世纪90年代初,那时国际上的小额信贷已经蓬勃发展,并以福利派为主流,特别是孟加拉乡村银行模式,得到联合国和世界银行的大力倡导,几乎所有国际援助机构都将小额信贷作为援助项目的内容,这种状况一直持续到2000年后。在这个阶段,国内有关国际合作、扶贫和社科研究机构纷纷利用与国际组织合作,开展了大量小额信贷实验示范项目,并都以建立项目办或社团机构的形式运作小额信贷。据非官方统计,这阶段曾经有300多个小额信贷项目或社团机构。这些项目和机构有着以下相似的特征:有着鲜明的社会发展目标,以扶贫为宗旨;资金来源主要依靠援助资金或公益性捐助;政府主导并提供补贴;多以协会形式建立机构并管理信贷资金;资金规模较小,一般为一、二百万,最多不超过1000万;产权不清;管理人员大多来自政府部门且兼职;大多采用GB模式,即小组贷款方法。
这些项目和机构在中国小额信贷发展历程中起了很大的作用:首先,引进了小额信贷的概念并加以实验示范;其次,在取得初步成功后推动了政府对小额信贷的重视和支持;最后,极大地推动了小额信贷领域的制度创新和体制调整。
2000年以后,国际小额信贷出现商业化潮流,制度派逐渐成为主流,国际援助机构开始退出小额信贷领域,而投资机构开始成为这个领域的主导。这阶段,上述小额信贷项目和机构面临着严重的生存挑战,存在以下困难:第一,由于这些机构都是利用国际合作建立的,带有试点性质,虽然得到政府默许,但并没有金融业务的合法地位;第二,虽然国际组织提供了技术援助,但由于管理人员大部分来自政府部门,缺少经营管理经验,管理水平有限;第三,非政府组织在所有权和治理结构方面存在天然的缺陷,难以保证小额信贷可持续发展;第四,2005年后,国际组织对小额信贷的援助基本断奶,而商业融资无法投资非政府机构,他们缺少后大规模的后续资金支持。由于这些原因,上述小额信贷项目和机构逐渐分化,一部分逐渐消亡,一部分艰难维持。而继续维持的100家左右机构主要由国内几个系统来维系,主要是社科院农发所,商务部交流中心,扶贫基金会和全国妇联。
2005年,有两件重要的事件给了这些非政府小额信贷机构以生的希望:
一是人民银行开始小额贷款公司试点,并明确指出中国小额信贷要走商业可持续发展道路,鼓励非政府小额信贷机构通过专制成为商业可持续的机构。
二是商务部、社科院和全国妇联发起成立中国小额信贷发展促进协会,虽然在注册遇到法律和政策障碍,但得到非政府小额信贷机构和监管部门的支持,以网络形式开始了工作,为会员提供五个领域的服务:政策推动、行业自律、培训和技术支持、信息交流和筹资服务。小额信贷发展网络的成立,给没有身份和地位的非政府组织小额信贷机构提供了一个可以依托的平台,对挽救和维系濒临消亡的非政府组织小额信贷并帮助其发展,起到了极大的促进作用。
2005年以后,非政府组织小额信贷领域出现以下变化趋势:第一,商业化改制成为非政府小额信贷机构发展潮流。社科院、交流中心、扶贫基金会和富平学校等都在考虑在整体上进行商业化专制,并取得了一些进展。第二,非政府组织小额信贷机构资金来源得到扩展。一些国际知名的社会投资机构开始在国内与非政府小额信贷机构合作,投资成立小额贷款公司。但由于政策限制,困难重重,进展缓慢。更多的银行机构尝试向非政府小额信贷机构提供批发资金。批发基金正在酝酿建立,为非政府小额信贷机构开辟了新的资金来源。
非政府组织小额信贷的转型、改造与创新
非政府组织小额信贷机构从建立开始就经受着来自各方面的挑战,发展过程中出现过一些问题。国内最有影响的几家小额信贷管理组织(商务部交流中心、社科院农发所、扶贫基金会等)的基层机构都有倒闭或停滞案例。比较普遍存在的问题是:(1)没有法律地位;(2)缺少资金来源;(3)内部管理问题(包括当地政府因财政困难挪用信贷资金、管理人员或信贷员道德风险造成的贷款损失、管理不严造成贷款无法有效回收、以及最初选择的赤贫户无生产能力,无力偿还等)。
为解决这些问题,各家机构都采取了一系列措施积极拯救和改造小额信贷机构,做法也有相似之处:(1)充分依靠政府行政手段加强对机构的监督和管理,坚决回收被挪用资金;(2)建立统一的管理制度,规范小额信贷机构管理行为,并通过培训提高管理人员水平;(3)采用激励机制,对管理人员和信贷员进行有效奖惩;(4)将社团组织转制为民办非企,明确产权关系,改善治理结构;(5)积极探讨商业化改制,彻底解决治理结构问题,并获得新的资金来源;(6)积极探索小额信贷新的模式和方法,走中国特色的小额信贷道路。
下面仅举两个主要机构的案例。
(一)商务部交流中心对甘肃定西小额信贷机构的拯救、改造与创新
1、定西小额信贷机构的背景
甘肃定西曾经以“陇中苦疾甲天下”而著称于世,是我国早期“三西”扶贫项目的重点区域之一。1996年,作为UNDP“扶贫与可持续发展方案”的一部分,交流中心在定西开展了以雨水集流和小额信贷为主要内容的综合扶贫项目。其中小额信贷资金投入2,753,100元,最高贷款余额达到249万余元。
由于定西县在90年代初曾经执行过人口基金会的扶贫信贷项目,当地政府自信有管理经验,因此基本参照人口基金项目的模式开展小额信贷,项目由扶贫办操作。其管理模式为:依靠乡政府管理信贷发放和回收,贷款期一年,贷款额不超过3000元,每半年回收一次,名义年利息8%,有小组和中心制度,重视社会发展目标。在操作过程中,项目管理机构和乡政府充分利用了信用社的作用,乡级的循环资金存放在信用社,信用社为信贷管理提供出纳服务,贷款甚至以信用社名义发放,信用社为管理机构提供报表。
1999年,原有UNDP扶贫方案基本结束,为了支持48个县小额信贷项目的可持续发展,UNDP和交流中心组织国际、国内专家挑选部分机构进行了机构评估。评估结果认为,在48个县中,没有一个机构可以自负盈亏、可持续发展,但有部分机构具备可持续发展的潜力。在评估基础上,UNDP/CICETE决定继续提供技术支持项目,其中一个项目为“可持续小额信贷扶贫(SMAP)”项目。该项目挑选内蒙赤峰市(3个县)、四川仪陇县、贵州兴仁县和定西县为重点示范区,利用国际成功经验为他们提供密集的技术支持,希望将这四个点培养成真正具备可持续发展能力的小额信贷机构。挑选的依据主要是管理机构的能力、当地政府的支持程度和贷款质量等。
定西县被选为示范点,主要是因为机构评估专家发现了其与信用社合作的特殊性,认为有可能劝说当地信用社参与合作,利用信用社开展小额信贷业务,如果有条件,甚至可以将信用社改造成小额信贷机构,这也许可以成为中国小额信贷发展的一个出路。
2000年,SMAP项目编制完成,2001年初开始启动。2001年11月,SMAP项目办公室对定西县小额信贷管理做了深入细致的调查和财务审计,猛然发现了前期机构评估没有发现的资金挪用、大量拖欠等严重问题。2002年初,SMAP项目召开三方审评会,决定暂停定西县的项目活动,冻结循环资金,要求定西县政府限期解决问题,回收挪用和拖欠的资金。
2、定西县小额信贷曾经存在的问题和解决方法
2001年11月,SMAP办公室对定西县小额信贷进行深入调查和审计后,发现了严重问题:
第一,贷款被挪用现象比较多。根据鲁家沟镇项目办公室提供的资料,2000年9月和2001年1月,镇经营管理站先后两次向小额信贷项目办公室借款30余万元(据说其中部分用于发工资),占该镇全部贷款余额的近1/3,2000年9月,镇农业技术站借款4.4万元。御风乡的信贷资金被挪用13万多元,也占全部贷款资金的近1/3,这些钱大部分用在了乡政府的一般行政开支,诸如买汽油、修汽车等几十个项目,这些借款全是写的白条。
第二,存在对企业和大户的贷款。在调查中发现的最大贷款户是鲁家沟镇私营企业主苏某某,2000年8月30日向镇小额信贷办公室借款14万3千元,用于修建洋芋市场,该市场建设总投资100多万元。在西川示范园区向1户大棚蔬菜户贷款5万元,还有一些其它从事种养业的个体户,借款额均在1万元左右。而这些大户带头拖欠。
第三,人为编造统计数据。鲁家沟镇经营管理站、农业技术推广站和苏成武三家借款大户的借款都是用一些农户的名字顶替的。担心这些大户贷款上报到县项目办会被拒批,镇项目办编造了265农户的假名册上报县项目办公室。另椐介绍,2000年一次贷款实际放给了86户共34.6万元,上报县项目办公室的是139户,50余万元,存在冒名顶替的现象。
第四,贷款拖欠严重。以县项目办收到乡镇项目办上交还款的数据为依据(县项目办的数据与乡项目办向调查组报告的还款额不一致,因为乡项目办收到的还款并没有全部上解县项目办账户,而继续在乡镇运行),到2001年11月初核准的贷款余额238万元,拖欠贷款额181万元,占贷款余额76.1%。另有部分乡2001年9月到期的30万元的贷款中只有10万元按时还款,其余20万元不能按时归还的贷款全部作了重新设置处理,由于这项贷款均已签订了有效合同,没有按拖欠贷款处理。由于时间原因,实地调查没能覆盖所有乡镇,估计隐藏的贷款展期和重置现象是普遍存在的。
造成上述问题的原因是:第一,政府直接操作是造成问题的主要原因;第二,没有严格的管理制度;第三,贷款对象选择不当;第四,信贷资金投放过于分散;第五,缺少必要的信贷管理培训。
基于上述问题,2002年初,SMAP项目三方审评会决定暂停定西县小额信贷项目工作,冻结循环资金,要求定西县政府和项目管理机构尽快治理整顿。会议结束后,各方面采取了一系列措施。
作为项目执行机构,交流中心根据三方审评会的决定,给甘肃省经贸厅和定西县政府发文,措辞严厉地指出定西县小额信贷问题的严重性,并要求定西县政府立即采取措施解决问题。此后,交流中心又多次督促当地政府,并两次派人实地考察和检查工作进展情况。在各方面压力下,定西县也采取了一系列整改措施。
3、定西小额信贷机构的调整情况
1)当地政府和操作人员观念的转变
在定西清收贷款的过程中,交流中心SMAP办公室两次派人实地考察,向当地领导和工作人员深入介绍小额信贷的意义和国内外成功经验,共同分析当地信贷管理的问题和原因。同时,交流中心邀请县项目管理人员参加信贷管理培训班,派项目办实地考察内蒙赤峰市的小额信贷成功经验。2002年11月,SMAP项目安排县项目办负责人参加了赴印度尼西亚的考察学习活动。这些活动帮助他们加强了对小额信贷工作的认识,转变了观念。
2)小额信贷管理机构和管理机制的调整
依托政府操作小额信贷是定西县小额信贷原有问题的主要原因。在交流中心的积极倡导下,当地政府决定调整管理机构和管理机制。第一步是由新成立的乡村发展协会组织替代项目办,之后进一步成立了民办非企机构,将信贷管理工作彻底从政府独立出来。
在当地政府的支持下,“定西县城乡发展协会”注册成立,并于2003年3月召开了第一届会员大会,通过了协会章程,选举产生了第一届理事会,召开了理事会会议。为了保证协会的独立性,理事会成员由交流中心、省经贸厅、县政府、扶贫办和农户代表组成,扶贫办只在协会中占有一席。理事会负责任命主要工作人员,决定重大政策问题,审批工作计划,监督办事机构的日常工作。
机构调整后,定西县小额信贷管理机构出现了明显的行为方式的变化:
在县一级,县委、县政府的主要领导非常开明,基本做到了不干预协会的具体工作;在乡一级,有的乡,如西寨乡的领导也很开明,基本不干涉协会的具体事务,放手让信贷员开展工作。协会管理人员分工合理、职责明确、奖惩分明,内部权力结构相对分散,民主气氛浓厚。造成的实际结果是,机构内部人际关系简单了,人浮于事、扯皮推诿现象没有了,家长制、一言堂没有了,所有人的积极性都被调动起来,四个管理人员团结务实,心往一处想,劲往一处使,都想把项目做好。协会管理人员的思想观念发生了重大变化,以前他们都是政府部门工作人员,认为自己是项目管理者,自己是在给贷款对象提供帮助,在贷款对象面前有一种居高临下的优越感;现在他们把贷款对象看作客户,认为自己和客户处于平等地位,协会的生存和发展靠的是客户的支持,协会的目的是如何为客户提供更好的服务。
城乡发展协会的建立,改善了小额信贷机构的治理和贷款管理。自从协会建立后,信贷绩效极大提高。协会成立后的第2年就实现了收支平衡,并开始盈利。贷款回收率至今始终保持为100%。协会每年聘请北京著名会计公司开展外部审计,包括对贷款台帐和客户进行抽样审查核对,未再发现资金挪用和垒大户等问题。
2006年,协会信贷业务发展迅速,农户贷款需求旺盛,协会资金不足,向交流中心申请追加投资。但UNDP项目已经结束,没有新的援助项目可以获得资金。如果不解决后续资金问题,协会将失信于当地农户,工作人员也会因看不到前途而没有士气,最终无法实现可持续发展的目标。当时小额贷款公司试点政策还没出台,也不可能获得商业投资。协会为筹集资金,曾在工作人员和会员中小额集资,但也是杯水车薪,解决不了问题。于是从2006年开始,交流中心与安定区政府和协会领导可是讨论进一步改制的方案,并最终达成了改制协议。
2007年底,定西市安定区民富鑫荣小额信贷服务中心正式登记注册。协会资产根据改制方案移交到了新机构,协会秘书长调任新机构任总经理。除会计、出纳和信贷员外,协会原有员工都选择留在协会。2008年,交流中心新投入的100万资金也及时到位,并在当年全部投放到农户。
经过10年的不懈努力,定西小额信贷机构正逐步走上可持续发展道路。资产由原来UNDP援助的290万增长到410万;小额信贷业务的市场基本定位,面向广大低收入农户;产品基本成熟,适合当地农户需要;管理团队基本稳定且具有事业心和丰富的经验;信贷管理制度严格,风险得到有效控制,几乎没有坏账;机构实现了自负盈亏,且有积累。定西小额信贷机构如今在国内非政府小额信贷机构中成为较为优秀的代表。2009年,定西民富鑫荣小额信贷服务中心被中国小额信贷发展促进网络推荐到MIX网站,成为挂牌机构。
总结该机构10年来所取得的进展,有几个重要的经验值得说明。第一,交流中心在小额信贷领域长期坚持不懈的努力和坚定的社会目标宗旨保证了该机构能按照正确的方向发展;第二,交流中心专业的且有事业心的管理团队为机构发展提供了强有力的支持;第三,交流中心与地方政府审时度势,及时提出改制方案,让机构能不断与时俱进;第四,甘肃省商务厅和定西市及安定区政府对小额信贷的大力支持,为机构提供了宽松的发展环境;第五,机构负责人的事业心和专业能力,以及信贷员的吃苦耐劳,是机构发展的基本保障。(二)从草根金融到中国特色小额贷款公司——富平学校小额信贷的发展
与交流中心和扶贫基金会依靠国际援助的起点不同,以茅于轼先生为首的富平团队从一开始走的是草根道路。1993年,正当社科院杜晓山教授把孟加拉乡村银行经验引进中国,在河北易县创办中国第一家非政府小额信贷组织的同时,茅于轼先生与一批志同道合者在山西一个偏僻的小山村开展了“村银行”模式的探索。如今,茅于轼先生的团队以富平学校为阵地,与国内企业家合作,成立了北京富平创业投资有限责任公司,并在山西永济县开办了第一家“富平系”小额贷款公司,致力于开拓有中国特色的的小额信贷发展道路。
1、山西临县的“村银行”实验
1993年9月,茅于轼老师在山西临县龙水头村创办了“龙水头扶贫基金”,通过无息或有息出资的办法筹集资金,再通过收息或免息的小额信贷办法借贷给当地农民。其性质相当于现在可以由银监会批准注册的村级资金互助组织,也相当于国际上普遍认可的另一种成功的 “村银行”小额信贷模式。2001年,茅于轼先生在总结龙水头基金会运作经验的基础上,又在湍水头镇另外两个村湍水头和小寨上设立了两个基金会。
这一实验基本取得成功,三个基金会得到了当地村民的拥护和积极参与,并为村民和贫困户提供了所需的金融服务,促进了“村银行”模式在中国的开展,因此得到社会广泛关注。但是,也面临一些问题。首先,2005年之前,这三个基金会都由茅于轼先生亲自督导,由他选定的本村人员负责管理,缺少民主监督,治理结构不合理;其次,在银监会有关村级自己互助组织合法化政策出台前,各村基金会没有信贷业务的法律地位,只能是草根金融或地下金融;第三,基金会很多资金来源于非会员的国内外人士的固定利息投入,有社会集资或吸储之嫌。
2、富平学校的参与和制度化建设
2005年,茅于轼先生的团队将三个基金会实验工作委托给富平学校接管,从而让这一个人色彩强烈的实验项目走上制度化道路。三村基金会的管理做了以下制度调整:第一,基金会的最高管理机构是北京富平学校小额基金管理小组,它由茅于轼等人组成,负责基金会工作的决策,直接领导三村基金会。第二,各村基金会原来的主任单人管理调整为小组管理,每村设主任兼会计一名、出纳一名;三个村还有一名专职的总监督员。第三,规范了各项制度,包括:基金管理人员规章制度,信贷管理制度,财务制度等,甚至有《来客、来访接待规定》。第四,定期召开工作会议。第五,对各村管理人员进行定期统一的培训,内容包括参观考察。调整的结果是巩固了原有的实验项目成果,并为其后续发展提供了更为坚实后盾,让一个非正规的草根金融项目朝可持续方向发展。2007年,在山西临县试点经验基础上,富平学校接管了国际行动计划(ACTION PLAN)在陕西援建的社区基金项目,将实验拓展到临县以外的贫困地区。
3、开办富平创业投资公司,开展社会企业实验
茅于轼先生领导的富平团队虽然在临县成功开展了草根金融的实验,但并没有根本解决他们为之奋斗的“草根金融合法化”的问题。而且,他们的试点项目也因政策和法律障碍很难得到大规模复制和推广。和其他想真正发展小额信贷事业的机构和人士一样,他们也开始采用商业化模式,并希望通过建立小额贷款公司这一有合法身份的组织继续他们的实验。
2009年,富平学校和联想控股等一些社会企业家共同成立了富平创业投资有限责任公司,富平学校占45%股份,是大股东。董事长是茅于轼先生。该公司的理念是在社会监管环境下以社会投资方式开展业务。公司通过在微型金融和社会企业两大领域投资,旨在推动社会创新、消除贫困、实现可持续发展、建设公平和谐社会。公司在山西、四川投资开展小额贷款业务。该公司在发展理念上有两个突出的特点:第一,社会投资理念。即该公司以社会效益为首要目标,不追求高额盈利。股东约定如有利润不分红,且只要求公司在财务上有每年2%～3%(相当于通货膨胀率)的投资回报率就可以。公司收入将主要用在扩大经营规模和人力资源开发上。第二,公司重视农村的整体发展。他们不仅提供扶贫小额信贷,还希望培育当地优秀的微型企业家,通过他们带动社区的共同发展。
2009年的6月,该公司成功地在山西永济注册成立了永济市富平小额贷款公司,注册资本3000万。截至2009年12月31日累计发放贷款1206笔,金额1821.1万元。这是国内是唯一一家将公司总部设在村庄里的小额贷款公司,且单笔金额都在2万以内,是真正面向农民的小额信贷服务。
4、与农村社区组织相结合,走中国特色小额信贷道路
永济富平小额贷款公司沿袭茅于轼老师在临县实验的风格,不照搬别人模式,而是摸着石头过河,走草根道路。表面上看,永济富平似乎没有很所谓规范的商业模式,但实际上已经形成了适合国情和当地情况的小额信贷方法,可以归纳为以下三条:
第一,与当地已有的社区草根组织相结合。富平永济公司从建立伊始就与当地专业合作组织——永济市蒲州果品协会联合。该协会于2004年成立,是中国第一个正式注册的农民协会。协会现在覆盖了35个村,有3000多名会员。协会将种植种类划分为27个,组建了40个专业合作社。各个合作社是独立的,每个合作社都有20余名会员,推选出5名理事。40个合作社又构成一个联合社,40个社长组成联社理事会,理事会把握整体的发展方向,互相监督。这样的协会组织拥有强大的社会动员能力并培育了良好的信用环境,不仅可以降低管理成本,还能有效控制风险,自然成为富平的合作对象。其实,在成立小额贷款公司之前,富平学校就向协会投放了信贷资金,2006年40万,2007年200万,2008年达到400万,并且都正常回收。此外,两家还合作成立了农村社区发展学校,培养农民能力。这些都成为合作的基础。目前,果品协会会长是永济富平公司的董事、副总经理,直接参与了公司的管理。不仅如此,永济富平还充分利用农村熟人社会的特点,招聘当地有威望的农民做信贷员。永济富平公司的策略是与合适的乡村领导人合作,以他们为核心来推动工作,因为这些乡村精英远比外来者了解农民的切实需要。
第二,信贷服务坚持以农户需求为导向,走低端道路。作为具有社会责任的企业,富平永济的信贷服务对象是当地普通农户。其贷款额度为1000～20000元,平均贷款额度为15000元,远远低于其他小额贷款公司。贷款用途灵活开放,只要不是赌博、消费等不合理用途,都可借款。贷款期限也根据农民需要,从3个月到1年期贷款都有。而且,为便于为农民提供服务,公司将总部设在了村庄里,成为真正面向三农的“草根”小额贷款公司。
第三,将小额信贷与农村整体开发相结合。茅于轼先生认为,小额信贷不是万能的,光靠小额信贷解决不了农村发展问题。因此,永济富平在为农户提供小额信贷的同时,也注重培养当地能人和精英,培育微型企业家,希望通过他们带动农村整体发展。
非政府小额信贷组织资金来源的扩展
(一)国外社会投资机构的参与
非政府小额信贷机构要改制成小额信贷公司,面临着很多约束条件,其中最关键的是适当的投资者。如前所述,非政府组织小额信贷在改制过程中都坚持社会发展目标不变,有的还提出社会企业的模式,既不希望投资者追求高额回报,甚至不要分红。但是,目前国内具有社会投资意识和胸怀的企业家毕竟是凤毛麟角,与国内相比,社会投资机构反而是国际小额信贷领域的重要生力军。于是,国内一些非政府小额信贷机构开始寄托于国际社会投资机构的参与。而国外投资机构也看好中国的市场,试图涉足。这成为国内非政府小额信贷组织与境外投资机构合作的契机。但是,这种合作因政策限制而困难重重。比如孟加拉乡村信托基金(BRAMEEN TRUST)在四川阿坝州投资开办小额贷款公司,就遭遇到各种政策限制,包括注册资本金规模限制、与当地政府合作模式等问题,挣扎四年仍难以达成合作。
(二)银行机构向非政府小额信贷机构提供批发资金
根据我国现有的银行监管制度,商业银行不能向非政府组织提供批发资金。但是,因为有中央政府在政策上对小额信贷大力支持,促使银行系统开始与非政府小额信贷机构合作,提供批发资金。这种合作的基础是:一方面,非政府小额信贷组织经过多年磨练,已经形成了一批很成熟的机构,不仅具有很高的风险控制能力,贷款损失极小,而且有了一定的盈利能力,可以承受一定的资金成本,使得合作成为可能;另一方面,中央政府要求银行系统开展扶贫小额信贷业务,这是一种强大的政治压力,而银行没有直接操作小额信贷的能力,为非政府小额信贷机构提供批发资金,不失为一种开展小额信贷的途径;第三,金融监管部门对小额信贷领域的创新持较宽容的态度,为合作提供了政策环境。
早在上世纪90年代后期,中国农业银行为实施“87扶贫攻坚计划”安排的小额信贷任务,就曾经委托非政府小额信贷组织发放过小额信贷。例如商务部交流中心和外交部合作建立的云南省金平县乡村发展协会和麻栗坡县乡村发展协会就曾管理过农行的扶贫贴息贷款。2002年,经社科院农发所和商务部交流中心协调,中国农业银行总行扶贫处经过实地考察调研,安排分支机构为河北易县扶贫社和四川仪陇县乡村发展协会分别提供了200万元和100万元人民币的转贷资金。但是,由于这是一次性的合作项目,到期回收后就未能再次提供。
国家开发银行在商业化改制前是最早把小额信贷业务纳入战略发展的政策性银行。国开行总行早在2005年就曾经与全国妇联协商,拟为商务部交流中心与天津市妇联合作创办的城市小额信贷机构——天津妇女创业协会提供转贷资金。但资金成本将近6%,且需要担保,而当时天津妇女创业协会收取客户的实际利率按市人行的规定不到8%,如果接受这个批发资金,意味着协会是亏本经营,这与交流中心倡导的可持续发展的原则不符,因此这笔业务始终没有谈成。
2006年9月,国家开发银行与德国复兴信贷银行签署贷款总额为5000万美元的微小企业贷款项目转贷款协议和金额为300万欧元的赠款协议。根据协议,德国复兴信贷银行将向国家开发银行提供5000万美元的促进性贷款用于发放微小企业贷款。开行有关部门负责人表示,除接受国际金融机构资金外,将在未来两年内投入数十亿元的信贷资金支持合作金融机构开展微小贷款业务。此后,中国扶贫基金会与国开行合作,并于2006年12月获得了国开行1亿元人民币的授信额度。国开行收取年率6%的批发利息,并根据内部制度要求扶贫基金会提供担保。扶贫基金会为此要额外支付1%的担保费,使得资金成本达到了7%。好在扶贫基金会可以通过与基层机构所在地扶贫办合作获得补贴,才能弥补成本。扶贫基金会获得国开行批发资金的意义在于,这是国有政策性银行为一个没有承贷资格的非营利机构提供了较大规模的批发资金,具有重大政策意义,让此后其他想开展这类业务的银行机构吃了定心丸。
2007年,渣打银行总部小额信贷业务部门负责人来华考察。他们的策略与汇丰和花旗在国内直接投资小额信贷机构不同,渣打希望在中国开展小额信贷批发业务。2008年,继国开行之后,渣打银行为中国扶贫基金会又提供了一笔2000万元人民币的批发资金,年息6%,且无需担保。这是第一家外资银行为国内非政府小额信贷机构提供的批发业务,也是开河之作。
2009年,中国小额信贷发展促进网络为给会员机构筹措资金,向中国农业银行提出申请,希望农行为非政府小额信贷机构提供批发资金。农总行十分重视,并由刚成立的三农事业部负责与网络洽谈。小额信贷网络向农行推荐了一批优秀的小额信贷机构,并由农行在各地的分支机构进行了深入的调研。经过一年的准备,2010年1月,农总行在京与四家小额信贷网络会员机构签订了合作协议,贷款利率是基准利率下浮10%,但需要担保。批发额度不超过承贷机构自有资金的50%。与农行合作的四家机构是:河北易县扶贫社,河南南召扶贫社,贵州兴仁乡村发展协会和青海同仁乡村发展协会。农行表示,如果这批试点项目合作成功,农行将考虑扩大试点规模,并放宽担保条件。这个合作项目意义也很重大,是国有商业银行第一次正式地同时为多家非政府小额信贷组织提供较大规模的批发资金,是一个政策和业务的重大突破。
(三)小额信贷批发基金的筹建
建立专项批发基金是国际上推动小额信贷发展的成功经验。2007年,为进一步促进中国小额信贷发展,经商务部交流中心争取,UNDP提供了一个题为“在中国建立普惠金融体系”的援助项目,内容包括两个部分。一部分是支持人民银行牵头组建普惠金融国家战略委员会,制定普惠金融发展策略;第二部分是与国开行合作,建立普惠金融基金。该基金由UNDP提供技术援助,由国开行提供至少1亿人民币资金,开展股权和债权投资。投资对象包括三类:1)为非政府小额信贷机构转制提供股权投资,国际上叫升级业务;2)为银行和金融机构开展小额信贷业务提供批发资金,即降低门槛业务;3)投资开办新的专业小额信贷机构,即所谓绿地业务。2008年项目正式启动,国开行成立了专门的项目办公室,负责基金筹建工作。国开行制定了第一期投资2亿元的基金方案,并希望未来可以做到3期,将资金总额扩大到5个亿。
未来非政府组织小额信贷的发展建议及展望
(一)应将公益性小额信贷组织与商业性小额贷款公司区别对待,给予特殊的政策支持
自2006年底和2008年5月银监会和人民银行先后出台了有关新型农村金融机构和小额贷款公司的政策和管理条例后,大批新型农村金融机构和小额贷款公司涌现出来。到2009年3月,已经有1300余家小额贷款公司开业。人民银行在2005年开展小额贷款公司试点的初衷有三个:一是促进资金回流农村,二是促进原有农村金融机构改革和提高效率,三是希望解决农户特别是贫困农户贷款难的问题。从目前小额贷款公司发展形势看,前两个政策目标基本可以实现,小额贷款公司为农村和农业项目提供了大量贷款,促进了农村信用社工作的改进。但是,第三个政策目标尚未实现。商业性小额贷款公司的主要业务是中小企业贷款,并未主要经营小额信贷,向普通农户,特别是贫困农户提供的贷款仍然占很小比例。这主要是因为:
第一、真正为农户服务的小额信贷操作成本高,而政策将利率限制在基准利率4倍以内,使得做小额信贷无利可图。资本的逐利本性决定了,如果没有严厉干预措施,市场会自动将资源分配到更高回报的领域。因此,小额贷款公司自然会选择回报高的中小企业信贷市场。
第二、政策和监管部门对小额贷款公司的约束不够。如果政府为实现政策目标而干预市场对资源的分配,让小额贷款公司和新型农村金融机构能够为农户提供小额信贷,就应采取更加有效的监管和干预措施。从目前的政策和制度看,对小额贷款公司业务向农户倾斜的可操作的硬性约束只有一条:既单笔贷款额上限为资本的5%。但目前小额贷款公司的注册资金水涨船高,普遍在5000万以上,5%就是250万元。最近在四川泸州开业的小额贷款公司的注册资金更是高达8亿元,单笔贷款可以是4000万元。因此,这个约束基本失去效力。
第三、小额信贷是一种与传统银行信贷业务完全不同的信贷方法,主要特征是在不需要抵押或担保的条件下能够可持续地为农户提供信贷服务。小额信贷业务从管理制度、风险控制方式到信贷员工作方式、激励机制和企业文化等方面需要一套全新的系统。这不是传统商业银行或熟悉中小企业贷款的小额贷款公司所能轻易掌握的。而且,国际经验证明,如果传统银行或金融机构要做小额信贷业务,必须建立独立的分支机构或事业部来经营。因此,即使有机构希望开展小额信贷,也需要花费很大的制度建设成本,难度很大。
有以上一些因素存在,使得以营利为目的的商业性小额贷款公司缺少为普通农户提供小额信贷的意愿和动机。
不过,应该看到的是,目前的确有一批有着强烈的扶贫意愿并且已长期从事公益性小额信贷的机构存在,他们包括非政府小额信贷组织、个别真正从事小额信贷的小额贷款公司和个别将小额信贷作为战略发展方向的城市商业银行。除扶贫基金会外,这些机构大部分都团结在中国小额信贷发展促进网络之中,他们自觉地把服务对象旗帜鲜明地定位在贫困、低收入人口和微型企业上,是真正符合中央制定的小额信贷发展方向的一批机构。
但是,这些机构始终处在边缘化的地位,未能得到大规模发展,未能让符合政策方向的事业成为主流。为促进其发展,政府应该在以下方面给予他们特殊的政策支持:首先,应该在概念上区分小额信贷、小额贷款和中小企业贷款,让真正为农户、穷人和微型企业服务的信贷业务成为一个相对分割的市场,以便实施更有针对性的政策和监管措施。第二,对这个市场采用有区别的准入政策。比如,降低注册资金规模,放宽对大股东持股比例的限制等,以便让真正有意愿的社会投资者能够参与投资。第三,对这个特殊市场的从业机构采取更加严格的监管措施,比如,限定单笔贷款的上限金额而不是比例,限定注册和经营区域必须是贫困落后地区等。第四,对这些机构进行社会绩效评估和评级并公布评估结果,引导社会投资注入更加优秀的小额信贷机构。第五,由于这个特殊市场的经营成本高于中小企业市场,应该在利率或税收政策上给予特殊安排,以保证从业机构能够自负盈亏并取得合理的回报。
(二)非政府小额信贷组织发展的前途依然是走商业化道路,但同时必须坚持社会效益和可持续发展双目标原则
国际经验和国内非政府小额信贷组织的实践证明,这些机构虽然能够实现小额信贷的社会发展目标,但由于各种原因很难做到大规模可持续发展。人民银行和银监会为非政府小额信贷机构指引的商业可持续发展方向是完全正确的。
但是,在商业化的同时不能放弃小额信贷的社会发展目标,否则就失去了其作为一个特殊的金融行业存在的理由和价值。非政府小额信贷组织的商业化改制的核心不是成为追求利润最大化的商业性机构,而是要采用以下几条商业化原则:明确的产权关系;合理的治理结构;专业的管理人员;严格的管理系统。为保证公益性非政府小额信贷机构在改制和发展过程中不偏离其社会发展目标,应该全程采用社会绩效管理,在理事会组成、产品设计、业务计划、内部审计和员工激励制度等方面对社会发展目标的实现进行监控。
(三)非政府小额信贷组织应该加强自身建设,加强合作和交流
非政府组织小额信贷机构应自觉按照商业化原则不断改善自身管理,提高管理水平,为改制打下坚实的基础;应该总结已有的成功经验,并通过交流在行业中加以推广和运用。例如,一些组织开展的“村银行”模式小额信贷已经被证明是有效的扶贫信贷方法,但是,并没有得到推广和应用。实验成功的机构在进行商业化扩展时,应该充分利用已有的成果和经验。由于现有的非政府小额信贷组织在创建初期都得到了有关政府部门的支持,因此都带有较强的政府条块的烙印,部门分割也影响了这些机构之间的合作与交流。中国小额信贷发展促进网络目前还没有将这些机构全部团结起来。在投资和改制过程中,如果各机构能放弃门户之见,在共同的目标指导下,通过平等协商、优势互补的方式进行合作,将获得最大的效率,产生最优的效果。
1、与上下级往来：财政上下级之间由于财政资金周转调度的需要，会发生下级财政向上级财政借款周转的业务；在年终财政体制结算中，也会发生下级财政向上级财政上解资金或上级财政向下级财政补助资金的业务。对于上级财政来说，这类业务就是与下级往来业务。
2、预算周转金：预算周转金是各级财政为调剂预算年度内预算收支的季节性差异，保证及时供应预算资金而设置的周转资金。
3、有价证券：有价证券是由国家规定的证券发行部门（单位）依照法定程序发行的，并约定在一定期限内还本付息的信用凭证。
有价证券主要包括国库券、国家重点建设债券、公司债券和金融债券等。
4、基金预算收入：基金预算收入是指按规定收取、转入或通过当年财政安排，由财政管理并具有指定用途的各项政府性基金收入。
5、预算外资金收入：预算外资金收入是财政部门按照规定从财政专户核拨给行政单位的预算外资金以及部分经财政部门核准不上缴财政专户，而直接由行政单位按计划使用的预算外资金。
6、结转自筹基建：结转自筹基建是指行政单位经批准用拨入经费以外的资金安排基本建设，其所筹集并转存建设银行的资金。批准后的自筹基本建设资金，纳入基本建设财务管理，按基本建设会计制度组织核算。
7、三种财政支付方式：在采用国库单一账户制度下，预算支出的支付方式主要分为：
财政直接支付：是指由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到商品或劳务供应者账户的支付方式。
财政授权支付：是指预算单位根据财政部门的授权，自行向其代理银行开具支付令，通过国库单一账户体系将资金支付到商品或劳务供应者账户的支付方式。
划拨资金支付：在该方式下，财政部门根据主管会计单位的申请，按月开出预算拨款凭证，通知国库将财政存款直接划转到申请单位在开户银行的存款账户，由主管单位按规定用途办理转拨或支用，月末由用款单位编报单位预算支出报表。
8、三种缴库方式：
1．直接缴库
是指缴款单位或缴款人按照有关法律和法规规定，直接将应缴收入缴入国库单一账户的收缴方式。在该方式下，直接缴库的税收收入，由纳税人或税务代理人提出纳税申报，经征收机关审核无误后，由纳税人通过开户银行将税款缴入国库单一账户。
2．集中汇缴
是指由征收机关按照有关法律、法规规定，将所收的应缴收入汇总缴入国库单一账户的收缴方式。在该方式下，小额零散税收和其他有关应缴非税收入，由征收机关于收缴收入的当日汇总缴入国库单一账户。
3．自收汇缴
尚未实行国库单一账户制度的，由部门或单位自收汇缴。在自收汇缴方式下，有关部门或单位按照规定收取财政收入后，存入各自的开户银行，再通过各自的开户银行将收取的款项汇入国库存款账户。
9、国有资本经营预算收入：国有资本经营预算收入是政府及其部门、机构履行出资人职责的企业（即一级企业）上交的国有资本收益。
10、国库存款——其他财政存款： 其他财政存款是各级财政总预算会计未纳入国库存款核算的各项财政性存款，包括财政周转金存款、未设国库的乡（镇）财政在商业银行的预算资金存款以及部分由财政部指定存入商业银行的专用基金存款、特设账户存款等。
简答题：
1、财政性存款的管理要求：1．集中资金，统一调度。2．严格控制存款开户。
3．根据年度预算或季度分月用款计划拨付资金。4．办理转账结算，不提现金。5．在存款余额内支付，不得透支。
2、总预算会计年终清理工作的主要内容：1．核对年度预算 2．清理本年预算收支
3．组织征收机关和国库进行年度对账 4．清理核对当年拨款支出 5．清理往来款项
6．清查有价证券，核对各项存款
3、总会计有价证券管理核算的要求：
1．各级财政只能用各项财政结余资金购买国家指定的有价证券。2．支付购买有价证券的资金不能列作支出。
3.购入的有价证券应作为货币资金妥善保管，保证账券一致。
4．有价证券兑付收到的利息以及转让所产生的差价，应按购入有价证券时的资金 来源分别作为一般预算收入或基金预算收入等入账。
4、行政单位经费支出的列报口径：
1．发给个人的工资、津贴、奖金、补贴和抚恤救济费等，应根据实有人数和实发金额，并在取得本人签收的凭证后列报支出。
2．购入办公用品可直接列报支出，购入各种材料应在领用时列报支出。3．社会保障费（基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育等社会保险费）、住房公积金、职工福利费和由管理部门支付的工会经费，按照规定标准和实有人数每月计算提取，直接列报支出。
4．购入固定资产，经验收后列报支出，同时作固定资产的账务处理。5．其他各项费用，均以实际报销数列报支出。
5、行政单位有价证券管理的核算要求：
1．行政单位只能购买国库券等由国家发行的债券，不得购买其他债券，更不能购买股票。2．行政单位只能用结余资金购买有价证券，不得使用预算拨款或专项拨款购买。3．购入的有价证券，应作为货币资金妥善保管，并保证账券相符。4．购入有价证券支付的资金，不得作为支出数报销。
5．购入有价证券时，按实际支付的价款计价；兑付有价证券的利息或转让有价证券产生的差价，记入“其他收入”科目，不得作为福利费处理或设立“小金库”。
6、行政单位会计年终清理核算工作的重要内容：
1．清理、核对年度预算收支数字和各项缴拨款项数字 2．清理本年度各项收支 3．清理各项往来款项 4．清查货币资金 5．清查财产物资
第一章重点：
1．预算会计的概念与特点： 概念：
预算会计是以国家预算为基础，以货币为主要计量单位，对政府财政资金、行政事业单位业务资金活动过程及其结果进行连续、系统、全面的核算和监督，以加强预算（财务）管理，提高资金使用效益的专业会计。特点：
①会计核算具有统一性和广泛性。预算会计核算体系和指标统一，核算内容和范围广泛。
②会计核算以收付实现制为主，兼用权责发生制。财政总预算会计核算以收付实现制为主，但中央财政总预算会计的个别事项可以采用权责发生制；行政单位会计采用收付实现制；事业单位会计核算以收付实现制为主，有经营性活动的事业单位可以采用权责发生制。③主要核算预算收支及余超，一般不进行成本核算。有经营性活动的事业单位可以参照企业的做法进行内部成本核算。
2．预算会计的对象：
①我国预算会计的对象是国家预算资金收支活动及其结果。
②财政总预算会计的对象是在预算执行过程中各项预算资金的集中、分配及其结果。
③行政单位会计的对象是各单位预算资金的领拨、使用及其结果。
④事业单位会计的对象是各单位预算资金的领拨、收入的取得、资金使用及其结果。实行内部成本核算的事业单位，还包括经营收入的取得、成本费用的发生以及经营结余的形成等。
3．预算会计的组成体系：
（1）我国预算会计体系由国家预算体系决定，且与国家政权结构和行政区域划分相一致。（2）按预算级次不同，分为中央预算会计和地方预算会计。
（3）按预算管理范围不同，分为财政总预算会计、行政事业单位会计、预算外资金财政专户会计以及参与预算执行的国库会计、收入征解会计和基本建设拨款会计等。
（4）行政事业单位会计按经费领报关系和预算管理体制不同，分为主管单位会计、二级单位会计和基层单位会计。
①主管单位会计——向同级财政部门领报经费并发生预算管理关系，且下面有所属会计单位的单位会计，也称为一级单位会计。
②二级单位会计——向主管单位领报经费并发生预算管理关系，且下面有所属会计单位的单位会计。
③基层单位会计——向上级单位领报经费并发生预算管理关系，且下面没有所属会计单位的单位会计，也称为三级单位会计。没有所属会计单位的二级单位，在预算管理上视同基层单位。
（5）在我国预算会计组成体系中，财政总预算会计是核心，居于主导地位；行政事业单位会计是主体；国库会计、收入征解会计和基本建设拨款会计等是重要组成部分。
4．预算会计原始凭证和明细账的种类： 原始凭证：
（1）财政总预算会计的原始凭证主要包括：
①国库报来的各种预算收入日报表及其附件，如各种缴款书、收入退还书等。
②各种支付、转账和拨款凭证，如财政授权支付额度通知书、财政授权支付申请划款凭证、财政直接支付凭证、财政直接支付申请划款凭证、财政拨款凭证等。
③其他足以证明会计事项发生经过的凭证和文件等。（2）行政事业单位会计的原始凭证主要包括：
①各种财政到款和支付凭证，如财政授权支付额度到账通知书、银行进账单、银行票据、财政直接支付入账通知书、财政授权支付额度恢复到账通知书等。
②其他开户银行转来的有关收付款凭证。
③各种实物资产入库或出库的凭证，如固定资产出入库单、库存材料出入库单等。
④各种往来结算凭证。
⑤其他足以证明会计事项发生经过的凭证和文件等。明细账：
预算会计明细账主要包括收入明细账、支出明细账和往来款项明细账等。
第二章重点：
1.国库单一账户体系的内容：
国库单一账户体系由财政部门开设的银行账户、财政部门为预算单位开设的银行账户以及特设银行账户等组成。
（1）财政部门开设的银行账户
①在中国人民银行开设的国库单一账户。该账户为国库存款账户，用于记录和反映纳入预
算管理的财政资金的收入和支出活动，并用于与财政部门在商业银行开设的财政零余额账户以及财政部门为预算单位在商业银行开设的预算单位零余额账户进行清算，实现支付。
②在商业银行开设财政零余额账户。该账户用于财政直接支付以及与国库单一账户进行清 算，该账户为过渡性质的账户。代理银行在根据财政部门开具的支付指令向有关货物或劳务供应商支付款项，并按日向国库单一账户申请清算后，该账户的余额即为零，称为零余额账户。
③在商业银行开设预算外资金财政专户。该账户用于记录和反映预算外资金的收入和支出活动，并用于预算外资金日常收支清算。（2）财政部门为预算单位开设的银行账户
主要是财政部门为预算单位在商业银行开设的零余额账户。该账户用于财政授权支付，以及与国库单一账户进行清算。该账户为过渡性质的账户，是预算单位的一个授权支付用款额度。代理银行在根据预算单位开具的支付指令向有关货物或劳务供应商支付款项，并按日向国库单一账户申请清算后，该账户的余额即为零，称为零余额账户。（3）特设银行帐户
该账户是指经国务院和省级人民政府批准或授权财政部门开设的特殊过渡性专户。该账户用于记录和反映预算单位的特殊专项支出活动，并用于与国库单一账户进行清算。一般情况下，该账户为实存资金账户。
2.一般预算收入的列报基础与核算方法： ①一般预算收入的列报基础：一般预算收入以实际缴入财政国库的数额为准。财政总预算会计凭国库报来的“一般预算收入日报表”及其所附有关凭证，列报一般预算收入。未建乡（镇）国库的地区，乡（镇）财政的本级收入以乡（镇）财政总预算会计收到县级财政返还的数额为准。
②一般预算收入的核算：财政总会计设置“一般预算收入”科目进行核算，并按《政府收支分类科目》中的一般预算收入科目设置明细账。该科目年终结账后应无余额。
3.一般预算支出的列报基础、管理要求与核算方法：（1）一般预算支出的列报基础：
①对于采用财政直接支付方式和财政授权支付方式支付的一般预算资金，财政总预算会计应根据财政国库支付执行机构每日报来的《预算支出结算清单》，在与中国人民银行报来的有关划款凭证核对无误后，列报预算支出。
②对于采用财政实拨资金方式支付的一般预算资金，财政总预算会计应根据经审核批准的《预算经费请拨单》，按实际财政拨款数列报预算支出。（2）一般预算支出的管理与核算要求
①严格执行《中华人民共和国预算法》，办理资金拨付必须以预算为准。
②对主管部门提出的分月用款计划及资金拨付请求应认真审核。根据审核批准的拨付申请，结合库款余存情况按时向收款人或用款单位拨付资金。
③根据预算管理要求和拨付资金的实际情况进行会计核算，列报当年预算支出。
④主管部门应按计划控制用款，不得随意改变资金用途。如果确需调剂使用资金，应提出申请并报经同级财政部门核准同意。财政总预算会计凭核准同意的凭证调整预算支出明细账。
⑤不得列报超预算支出；不得任意调整预算支出科目；未拨付的经费，原则上不得列报当年支出。因特殊情况确需在当年预留的支出，应严格控制，并按规定的审批程序办理。（3）一般预算支出的核算
财政总预算会计设置“一般预算支出”科目进行核算，并《政府收支分类科目》中的一般预算支出科目设置明细账。该科目年终结账后应无余额。4.基金预算收入与基金预算支出的核算方法： ①基金预算支出的核算
财政总预算会计设置“基金预算支出”科目进行核算，并《政府收支分类科目》中的基金预算支出科目设置明细账。该科目年终结账后应无余额。发生各项基金预算支出，会计分录为： 借：基金预算支出
贷：国库存款——基金预算存款 ②基金预算收入的核算
财政总会计设置“基金预算收入”科目进行核算，并按《政府收支分类科目》中的基金预算收入科目设置明细账。该科目年终结账后应无余额。
第三章重点：
1．财政性存款的概念、管理要求与核算方法： 概念：财政性存款是指财政部门代表政府所掌管的财政资金，包括国库存款和其他财政存款。财政性存款的支配权属于同级政府财政部门，并由财政总预算会计负责管理，统一收付。管理要求：
①集中支付，统一调度。
②严格控制存款开户。
③根据年度预算或季度分月用款计划拨付资金。
④办理转账结算，不提现金。
⑤在存款余额内支付，不得透支。
核算方法：财政总预算会计设置“国库存款”和“其他财政存款”科目进行核算，并分别按存款种类或资金性质设置明细账。
2．有价证券的概念、内容、管理要求及核算方法：
概念：有价证券是由国家规定的证券发行部门（单位）依照法定程序发行的，并约定在一定期限内还本付息的信用凭证。
内容：主要包括国库券、国家重点建设债券、公司债券和金融债券等。管理要求：
①各级财政只能用各项财政结余资金购买国家指定的有价证券。②支付购买有价证券的资金不能列作支出。
③购入的有价证券应作为货币资金妥善保管，保证账券一致。④有价证券兑付收到的利息以及转让所产生的差价，应按购入有价证券时的资金来源分别作为一般预算收入或基金预算收入等入账。
核算方法：财政总预算会计设置“有价证券”科目进行核算，并按证券种类和资金性质设置明细账。
3．与下级往来和与上级往来的概念及核算方法：
与下级往来的款项应及时清理结算，应转作支出的部分，应在当年结清。
财政总预算会计设置“与下级往来”科目进行核算，并按资金性质和下级财政部门设置明细账。
与上级往来业务和与下级往来业务相对应。与上级往来的款项应及时清理结算，应转作收入的部分，应在年终结清。
财政预算总会计设置“与上级往来”科目进行核算。
4．预算周转金的概念及核算方法： 概念：预算周转金是各级财政为调剂预算年度内预算收支的季节性差异，保证及时供应预算资金而设置的周转资金。
核算方法： 预算周转金存入国库存款账户，不另设存款账户。动用预算周转金时，作为国库存款的减少，不作为预算周转金的减少。若国库存款的余额小于预算周转金的数额，表明预算周转金已经动用。财政总预算会计设置“预算周转金”科目进行核算。
第四章重点：
1．经费领拨的管理要求：
按预算（计划）领拨；按进度领拨；按用途领拨；按预算级次领拨。2．预算外资金的概念、管理要求与核算方法：
概念：预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依照国家法律、法规和具有法律效力的规章收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各项财政性资金。
管理要求：
①按规定收取，不扩大收费范围、不提高收费标准。
②按财政部门规定的比例和方式上缴财政专户，按计划使用，年终全部缴清。③对预算外资金实行“收支两条线”管理。
核算方法：行政单位会计设置“预算外资金收入”科目进行核算，并按预算外资金收入的管理要求分别设置“基本支出”和“项目支出”两个二级科目，在二级科目下按预算外资金项目设置明细账。该科目年终结账后应无余额。
3.经费支出的分类、列报口径、管理要求与核算方法： 分类：
①按支出的用途分类：（1）工资福利支出（2）商品和服务支出（3）对个人和家庭的补助（4）对企事业单位的补贴（5）转移性支出（6）赠与（7）债务利息支出（8）债务还本支出（9）基本建设支出（10）其他资本性支出（11）贷款转贷及产权参股（12）其他支出
②按支出的对象分类：经费支出按支出的对象不同，分为人员经费和公用经费两部分。③按部门预算的要求分类：经费支出按照部门预算的要求，可分为基本支出和项目支出两大类。
列报口径：
①发给个人的工资、津贴、奖金、补贴和抚恤救济费等，应根据实有人数和实发金额，并在取得本人签收的凭证后列报支出。
②购入办公用品可直接列报支出，购入各种材料应在领用时列报支出。③社会保障费（基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育等社会保险费）、住房公积金、职工福利费和由管理部门支付的工会经费，按照规定标准和实有人数每月计算提取，直接列报支出。
④购入固定资产，经验收后列报支出，同时作固定资产的账务处理。⑤其他各项费用，均以实际报销数列报支出。
管理要求： ①建立健全经费支出的内部管理制度。
②各项经费支出必须严格按照预算确定的用途和数额支用。
③保证单位基本支出的需要。
④注意勤俭节约，讲究支出效果。
⑤对经费支出的薄弱环节实施重点管理。
⑥严格项目支出的管理。
核算方法：行政单位会计设置“经费支出”科目进行核算，并按“基本支出”和“项目支出”设置二级科目，在二级科目下按《政府收支分类科目》中的支出经济分类科目设置明细账。该科目年终结账后应无余额。4.有价证券的管理与核算要求： 管理要求：
①行政单位只能购买国库券等由国家发行的债券，不得购买其他债券，更不能购买股票。②行政单位只能用结余资金购买有价证券，不得使用预算拨款或专项拨款购买。③购入的有价证券，应作为货币资金妥善保管，并保证账券相符。④购入有价证券支付的资金，不得作为支出数报销。⑤购入有价证券时，按实际支付的价款计价；兑付有价证券的利息或转让有价证券产生的差价，记入“其他收入”科目，不得作为福利费处理或设立“小金库”。核算方法：行政单位会计设置“有价证券”科目进行核算。5.固定资产的概念、计价与核算方法：
概念：使用年限在1年以上、单位价值在规定标准以上，并在使用过程中基本保持原有物质形态不变的资产。
计价：行政单位的固定资产应当按取得时的实际成本计价，具体计价方法包括：
①购入、调入的固定资产，按实际支付的购买价、调拨价加有关费用（如运杂费、安装费等）计价。购置车辆支付的车辆购置附加税计入固定资产价值。购置固定资产过程中发生的差旅费，不计入固定资产价值。
②自行建造的固定资产，按建造过程中实际发生的全部支出计价。
③在原有基础上改、扩建的固定资产，按改、扩建过程中发生的支出减去变价收入后的净增加值，增加固定资产价值。
④接受捐赠的固定资产，按照同类固定资产的市场价或根据捐赠方所提供的有关凭据计价。接受捐赠固定资产时发生的相关费用，应当计入固定资产价值。⑤无偿调入的固定资产，按照估计价值计价。⑥盘盈的固定资产，按重置完全价值计价。
⑦已投入使用但尚未办理移交手续的固定资产，可先按估计价入账，待实际价值确定后，再进行调整。
核算方法：行政单位会计设置“固定资产”科目进行核算，并按固定资产类别设置明细账。行政单位的固定资产，按规定不提取折旧。6.应缴预算款的概念、内容与管理要求： 概念：应缴预算款是行政单位按规定取得的应上缴财政预算的各种款项。
内容：主要包括纳入预算管理的政府性基金收入、纳入预算管理的行政性收费收入、罚没收入、无主财产变价收入、赃款赃物变价收入等。管理要求：①积极组织，依法收取。
②不得挪用、截留或转作预算外资金。
③按规定的缴库方式和缴库期限，及时足额上缴，年终全部缴清。
④对执罚收入实行“收支两条线”管理。7.应缴财政专户款的核算方法：
行政单位会计设置“应缴财政专户款”科目进行核算，并按预算外资金的类别设置明细账。该科目年终结账后应无余额。8．结余的核算方法：
行政单位会计设置“结余”科目进行核算。有专项资金收支的行政单位，该科目应按“基本支出结余”和“项目支出结余”设置明细账。
实行国库单一账户制度的行政单位，应设置“财政应返还额度”科目进行核算。
第五章重点：
1．财政总预算会计年终清理工作的主要内容：
①核对年度预算：本年预算的追加追减和企事业单位的上划下划，一般截至11月底止。各项预算拨款，一般截至12月25日止。②清理本年预算收支
③组织征收机关和国库进行年度对账 ④清理核对当年拨款支出 ⑤清理往来款项
⑥清查有价证券，核对各项存款
2．财政总预算会计年终转账的处理：
在这一阶段，财政总预算会计首先应计算出各账户12月份的合计数和全年累计数，结出12月末各账户的余额，并编制结账前资产负债表进行试算；试算平衡后，再将应对冲转账的各个收入、支出账户的余额，填制12月份的记账凭证，分别转入“预算结余”、“基金预算结余”和“国有资本经营预算结余”科目冲销。经过年终转账后，各收入、支出账户的年末余额应为零。
3．行政单位会计年终清理结算工作的主要内容： ①清理、核对年度预算收支数字和各项缴拨款项数字
主管单位或上级单位对所属单位的预算拨款应截至12月25日为止，逾期一般不再下拨。②清理本年度各项收支
凡属本年的各项收入都应及时入账。本年的各项应缴预算款和应缴财政专户款的预算外资金收入，应在年终前全部上缴。属于本年的各项支出，应按规定的支出用途如实列报。单位年度支出决算，一律以基层用款单位截至12月31日的本年实际支出数为准，不得将年终前预拨的下年预算拨款列入本年度支出，也不得以上级会计单位的拨款数代替基层会计单位的实际支出数。③清理各项往来款项
各项往来款项，年终应尽量清理完毕。④清查货币资金 通过清查，应做到银行存款的账面余额与银行对账单的余额核对相符；现金的账面余额与库存现金的实有数额核对相符；有价证券的账面余额与实存的有价证券核对相符。⑤清查财产物资
通过清查，应做到财产物资账实相符。4．行政单位会计年终转账的处理：
应首先计算出各账户12月份的合计数和全年累计数，结出12月末的余额；然后，编制结账前的资产负债表进行试算；试算平衡后，再将应对冲转账的各个收入、支出账户的余额，填制12月份的记账凭证，分别转入“结余——基本支出结余”和“结余——项目支出结余”科目冲销。
第八章重点：
1．政府采购的概念与组织机构： 概念：政府采购也称为公共采购，是指各级政府及其所属机构为开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，购买货物、工程或服务的行为。
组织机构：财政部及政府采购主管机构、采购机构、供应商和中介机构。2．政府采购的方式：
政府采购方式可分为招标性采购和非招标性采购。采购金额达到政府或财政部规定的限额标准以上的采购项目，应当实行公开招标或邀请招标的采购方式；非招标性采购要报经同级财政部门批准。
招标性采购主要采用公开招标采购和邀请招标采购等方式，非招标性采购包括竞争性谈判、询价、单一来源等采购方式。3．政府采购资金支付的方式：
政府采购资金实行财政直接拨付和单位支付相结合，统一管理，统一核算，专款专用。直接拨付可分为下列三种方式：全额直接拨付方式、差额直接拨付方式、采购卡支付方式 4．政府采购业务的核算方法：分录
零散知识点
第一章 政府与非营利组织会计概论 1.政府概念包括两层意义
一是指为辖区公民承担广泛受托责任的一级政权的政府，包括中央政府、各省（直辖市、自治区及特别行政区）政府、各地市政府、各县（市、区）政府以及各乡镇政府等。二是指具体为辖区公民履行受托责任的政府办事机构或行政单位，包括国家立法机关、行政机关、审判机关、检察机关等。
2.非营利组织是指不具有物质产品生产和国家事务管理职能，主要以精神产品或各种服务形式向社会公众提供服务，不以营利为目的的各类组织机构。
3.预算会计是以国家预算为基础，以货币为主要计量单位，对政府财政资金、行政事业单位业务资金活动过程及其结果进行连续、系统、全面的核算和监督，以加强预算（财务）管理，提高资金使用效益的专业会计。4.政府与非营利组织会计的对象
① 我国预算会计的对象是国家预算资金收支活动及其结果。
② 财政总预算会计的对象是在预算执行过程中各项预算资金的集中、分配及其结果。
③ 行政单位会计的对象是各单位预算资金的领拨、使用及其结果。
④ 事业单位会计的对象是各单位预算资金的领拨、收入的取得、资金使用及其结果。
5.预算会计要素是对预算会计对象按经济特征进行的分类，包括资产、负债、净资产、收入和支出等。6.预算会计等式为：
资产＝负债＋净资产
资产＝负债＋净资产＋（收入－支出）5.国家预算体系
① 按预算级次不同，分为中央预算（国务院直属各部门的预算）和地方预算（省级以下各级人民政府的预算）。
② 按预算管理范围不同，分为总预算和单位（部门）预算。单位预算（包括直属企业预算）是同级总预算的基础，总预算是单位预算的综合。6.预算会计组成体系
① 按预算级次不同，分为中央预算会计和地方预算会计。
② 按预算管理范围不同，分为财政总预算会计、行政事业单位会计、预算外资金财政专户会计以及参与预算执行的国库会计、收入征解会计和基本建设拨款会计等。
③ 行政事业单位会计按经费领报关系和预算管理体制不同，分为主管单位会计、二级单位会计和基层单位会计。
7.在我国预算会计组成体系中，财政总预算会计是核心，居于主导地位；行政事业单位会计是主体；国库会计、收入征解会计和基本建设拨款会计等是重要组成部分。8.我国预算会计的基本假设包括会计主体、持续运行、会计分期和货币计量等。
9.会计信息质量要求包括客观性原则、相关性原则、可比性原则、一贯性原则、及时性原则、明晰性原则和重要性原则等。
10.会计要素的确认与计量要求包括收付实现制原则、专款专用原则、实际成本原则和配比原则等。11.会计科目
① 预算会计科目按适用范围不同，分为财政总预算会计科目、行政单位会计科目和事业单位会计科目。
② 预算会计科目按反映的经济内容不同，分为资产类、负债类、净资产类、收入类和支出类科目。
12.预算会计明细账主要包括收入明细账、支出明细账和往来款项明细账等。13.预算会计报表主要包括资产负债表、收入支出表或预算执行情况表等。第二章 政府预算收支核算
1.收入是指一级政府为实现其职能，根据法令和法规所取得的非偿还性资金，是一级政府的资金来源。
2.政府预算收入包括一般预算收入、基金预算收入和国有资本经营预算收入等。3.一般预算收入的分类
① 税收收入 ② 非税收入
③ 贷款转贷回收本金收入 ④ 债务收入 ⑤ 转移性收入
4.一般预算收入的收缴方式包括直接缴库、集中汇缴和单位自收汇缴三种。5.一般预算收入在中央财政与地方财政之间的划分包括中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央财政与地方财政共享收入等。
① 中央财政固定收入——包括消费税（含进口环节海关代征的部分）、车辆购置税、关税、海关代征的进口环节增值税等。
② 地方财政固定收入——包括城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、车船税、契税等。
③ 中央财政与地方财政共享收入——包括增值税（不含进口环节由海关代征的部分。中央财政分享75%、地方财政分享25%）、营业税（铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央财政，其余部分归地方财政）、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税（铁道部、各银行总行及海洋石油企业缴纳的部分归中央财政，其余部分由中央财政与地方财政按60%和40%的比例分享）。
(一般预算收入在地方各级财政之间的划分情况，由上一级财政制定本级财政与下一级财政之间的财政管理体制，并按规定的划分方法执行。）
7.基金预算收入又称政府性基金预算收入，是指按规定收取、转入或通过当年财政安排，由财政管理并具有指定用途的各项政府性基金收入。8.一般预算收入的列报基础
一般预算收入以实际缴入财政国库的数额为准。财政总预算会计凭国库报来的“一般预算收入日报表”及其所附有关凭证，列报一般预算收入。9.基金预算收入的分类
① 非税收入 ② 转移性收入
10.基金预算收入的管理与核算要求
1．先收后支，自求平衡。
2．专款专用，分项核算。
11.国有资本经营预算收入是指各级人民政府及其部门以所有者身份依法取得的国有资本收益，主要包括利润收入、股利股息收入、产权转让收入等。
国有资本经营预算收入科目分为以下2类：
① 非税收入
包括国有资本经营收入等款。
② 转移性收入
包括地震灾后恢复重建补助收入等款。12.支出是指一级政府为实现其职能，对财政资金的再分配。13.一般预算支出科目分为以下24类：
a.一般公共服务
b.外交
c.国防
d.公共安全
e.教育
f.科学技术
g.文化体育与传媒
h.社会保障和就业
i.医疗卫生
j.节能环保
k.城乡社区事务
l.农林水事务
m.交通运输
n.资源勘探电力信息等事务
o.商业服务业等事务
p.金融监管等事务支出
q.地震灾后恢复重建支出
r.国土资源气象等事务
s.住房保障支出
t.粮油物资储备事务
u.预备费
v.国债还本付息支出
w.其他支出
x.转移性支出
16.政府预算支出包括一般预算支出、基金预算支出和国有资本经营预算支出等。
17.一般预算支出的支付方式包括财政直接支付、财政授权支付和财政实拨资金三种。18.基金预算支出的分类
a.一般公共服务
b.公共安全
c.教育
d.科学技术
e.文化体育与传媒
f.社会保障和就业
g.城乡社区事务
h.农林水事务
i.交通运输
j.资源勘探电力信息等事务
k.商业服务业等事务
l.金融监管等事务支出
19.国有资本经营预算支出的分类
a.节能环保
b.地震灾后恢复重建支出 c.教育
d.科学技术
e.文化体育与传媒
f.社会保障和就业
g.城乡社区事务
h.农林水事务
i.交通运输
j.资源勘探电力信息等事务
k.商业服务业等事务
l.其他支出
m.转移性支出 第三章
政府资产、负债和净资产核算
1.资产是指一级政府掌管或控制的能以货币计量的经济资源，包括财政性存款、有价证券、暂付及与下级往来款项、预拨款项等。2.财政性存款是指财政部门代表政府所掌管的财政资金，包括国库存款和其他财政存款。4.国库存款是财政总预算会计存放在中国人民银行国库的预算资金存款，包括一般预算存款、基金预算存款、国有资本经营预算存款等。
5.其他财政存款是各级财政总预算会计未纳入国库存款核算的各项财政性存款，包括财政周转金存款、未设国库的乡（镇）财政在商业银行的预算资金存款以及部分由财政部指定存入商业银行的专用基金存款、特设账户存款等。
6.有价证券是由国家规定的证券发行部门（单位）依照法定程序发行的，并约定在一定期限内还本付息的信用凭证。
7.暂付及与下级往来款项是指在预算执行过程中，在上下级财政或财政与其他部门间在往来结算中形成的债权，包括暂付款、与下级往来等。8.财政上下级之间由于财政资金周转调度的需要，会发生下级财政向上级财政借款周转的业务；在年终财政体制结算中，也会发生下级财政向上级财政上解资金或上级财政向下级财政补助资金的业务。对于上级财政来说，这类业务就是与下级往来业务。9.根据国库制度的规定，年度终了后，支库应设置10天的库款报解整理期.10.在途款是在规定的库款报解整理期和决算清理期内收到的，应属于上年度收入的款项和收回的不应在上年度列支的款项或其他需要作为在途款过渡的资金。
11.预拨款项是指财政部门按规定预拨给用款单位的待结算款项，包括预拨经费和基建拨款等。
12.预拨经费是指财政部门预拨给行政事业单位但尚未列为支出的经费。
13.基建拨款是财政部门按基本建设计划拨付给经办基本建设支出的专业银行或基本建设财务管理部门的基本建设拨款和贷款。
财政部门直接拨付给建设单位的基本建设资金，直接列为支出。
14.负债是指一级财政所承担的能以货币计量、需要用资产偿付的债务，包括暂存款、与上级往来等。
15.暂存款是各级财政临时发生的应付、暂收和性质不明的款项。
16.净资产是指政府资产减去负债后的差额，包括各项结余、预算周转金等。
17.结余是财政年度收入减去支出后的差额，是各级财政执行政府预算的结果。财政结余包括预算结余、基金预算结余和国有资本经营预算结余等。
18.预算周转金是各级财政为调剂预算年度内预算收支的季节性差异，保证及时供应预算资金而设置的周转资金。
19.预算周转金的来源渠道一般有两个：一是从本级财政的年度预算结余中设置或补充；二是由上级财政部门拨入。预算周转金不能用来安排支出，也不能随意减少。
20.预算周转金存入国库存款账户，不另设存款账户。动用预算周转金时，作为国库存款的减少，不作为预算周转金的减少。若国库存款的余额小于预算周转金的数额，表明预算周转金已经动用。
第四章 行政单位会计核算
1.收入是指行政单位为开展公务活动，依法取得的非偿还性资金，包括拨入经费、预算外资金收入和其他收入等。
2.拨入经费是指行政单位按照核定的预算和经费领报关系，从财政部门或上级单位取得的预算经费。
3.拨入经费的管理要求
① 按预算（计划）领拨。② 按进度领拨。③ 按用途领拨。④ 按预算级次领拨。
4.预算外资金收入是财政部门按照规定从财政专户核拨给行政单位的预算外资金以及部分经财政部门核准不上缴财政专户，而直接由行政单位按计划使用的预算外资金。
5.预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依照国家法律、法规和具有法律效力的规章收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各项财政性资金。
6.预算外资金一般包括下列内容：
① 根据国家法律和法规规定收取、提取的各种行政事业性收费、基金和附加收入等。② 按照国务院或省级人民政府及其财政、计划（物价）部门审批的项目和标准，收取和提取的各种行政事业性收费。
③ 按照国务院和财政部审批的项目和标准向企事业单位和个人征收、募集的具有特定用途的基金和附加收入等。
④ 主管部门按照国家规定从所属企事业单位和社会团体中集中的管理费和其他资金。⑤ 用于乡（镇）政府开支的乡镇自筹资金和统筹资金。⑥ 其他未纳入预算管理的财政性资金。7.预算外资金的管理要求
① 按规定收取，不扩大收费范围、不提高收费标准。
② 按财政部门规定的比例和方式上缴财政专户，按计划使用，年终全部缴清。③ 对预算外资金实行“收支两条线”管理。
8.预算外资金财政专户管理一般包括按比例上缴和结余上缴两种办法。
① 按比例上缴
比例上缴是行政单位在收到预算外资金时，按财政部门核定的比例将部分预算外资金上缴财政专户的办法。② 结余上缴
结余上缴是行政单位按财政部门核定的预算外资金收支结余数额将预算外资金上缴财政专户的办法。
9.其他收入是行政单位除拨入经费和预算外资金收入以外按规定取得的各项收入，包括有偿服务收入、有价证券及银行存款利息收入、固定资产变价收入、租金收入及其他零星杂项收入等。
10.支出是指行政单位为开展公务活动所发生的各项资金耗费及损失，包括经费支出、拨出经费和结转自筹基建等。
11.经费支出是指行政单位在开展业务（公务）活动过程中发生的各项支出。12.经费支出的分类
1)按支出的用途分类
（1）工资福利支出
（2）商品和服务支出
（3）对个人和家庭的补助
（4）对企事业单位的补贴
（5）转移性支出
（6）赠与
（7）债务利息支出
（8）债务还本支出
（9）基本建设支出
（10）其他资本性支出
（11）贷款转贷及产权参股
（12）其他支出
2)按支出的对象分类
经费支出按支出的对象不同，分为人员经费和公用经费两部分。
3)按部门预算的要求分类
经费支出按照部门预算的要求，可分为基本支出和项目支出两大类。9.经费支出的列报口径
① 发给个人的工资、津贴、奖金、补贴和抚恤救济费等，应根据实有人数和实发金额，并在取得本人签收的凭证后列报支出。
② 购入办公用品可直接列报支出，购入各种材料应在领用时列报支出。③ 社会保障费（基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育等社会保险费）、住房公积金、职工福利费和由管理部门支付的工会经费，按照规定标准和实有人数每月计算提取，直接列报支出。
④ 购入固定资产，经验收后列报支出，同时作固定资产的账务处理。⑤ 其他各项费用，均以实际报销数列报支出。10.经费支出的管理要求
① 建立健全经费支出的内部管理制度。
② 各项经费支出必须严格按照预算确定的用途和数额支用。③ 保证单位基本支出的需要。④ 注意勤俭节约，讲究支出效果。
⑤ 对经费支出的薄弱环节实施重点管理。⑥ 严格项目支出的管理。
11.行政单位收回本年度已列为经费支出的款项，应当冲减当年的经费支出；收回以前年度已列为经费支出的款项，应当增加上年结余，不得冲减当年经费支出。12.拨出经费是行政单位根据核定的预算拨付给所属单位的预算资金。
行政单位只有在采用实拨资金方式时，才会出现拨出经费的业务；在国库单一账户制度下，没有拨出经费的业务。
13.结转自筹基建是指行政单位经批准用拨入经费以外的资金安排基本建设，其所筹集并转存建设银行的资金。批准后的自筹基本建设资金，纳入基本建设财务管理，按基本建设会计制度组织核算。
14.资产是指行政单位占有或者使用的能以货币计量的经济资源，主要包括暂付款、有价证券、库存材料和固定资产等。
15.暂付款是行政单位在业务（公务）活动中与其他单位或个人之间发生的临时性待结算债权，包括借出款、预付购货款、备用金、差旅费借款和现金短款过渡等。
16.库存材料是行政单位大宗购入进入库存，并陆续耗用的行政用物资材料，如大宗办公用品、器材等。
17.固定资产是使用年限在1年以上、单位价值在规定标准以上，并在使用过程中基本保持原有物质形态不变的资产。
18.固定资产的价值标准包括：一般设备单价在500元以上；专用设备单价在800元以上。单位价值不足规定标准，但使用时间在1年以上的大批同类资产，也作为固定资产核算与管理，如图书等。19.库存材料的计价
① 行政单位对于购入、有偿调入的库存材料，分别按购买价（含税）、调拨价计价。材料采购、运输过程中发生的差旅费、运杂费等不计入库存材料的价值，直接计入有关支出科目。
② 对于发出、领用的库存材料，一般采用加权平均法计价，也可采用先进先出法计价；对于盘盈、盘亏、毁损的库存材料按库存平均价格计价。
15.固定资产是使用年限在1年以上、单位价值在规定标准以上，并在使用过程中基本保持原有物质形态不变的资产。
16.行政单位的固定资产通常分为房屋及建筑物、专用设备、一般设备、文物和陈列品、图书、其他固定资产等六类。
18.负债是指行政单位承担的能以货币计量，需要用资产偿付的债务。包括应缴预算款、应缴财政专户款和暂存款等。
19.应缴财政专户款是行政单位按规定代收的应上缴财政专户的预算外资金。
20.暂存款是行政单位在业务（公务）活动中与其他单位或个人之间发生的临时性待结算债务，包括预收款项、应付材料价款、各种代扣款项、代保管款项、借入款项、应付工会经费、收到性质不明款项及现金长款过渡等。
21.固定基金是行政单位固定资产所占用的基金。
22.财政授权支付年度用款预算指标与单位年度内财政授权支付实际发生数额之间的差额为单位零余额账户用款额度结余。
零余额账户用款额度结余，单位按照规定可以在次年继续使用。第五章
政府财务报告
1.财政总预算会计报表是反映各级政府预算收支执行情况及其结果的定期书面报告，包括预算执行情况表、资产负债表等。
2.行政单位会计报表是反映行政单位财务状况和预算执行情况的书面文件，包括资产负债表、收入支出总表、经费支出明细表、基本数字表和会计报表说明书等。有专款收支业务的行政单位，还应按专款的种类编报项目支出明细表。第八章 政府采购业务核算 1.政府采购也称为公共采购，是指各级政府及其所属机构为开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，购买货物、工程或服务的行为。
2.政府采购的适用范围
各级国家机关、实行预算管理的事业单位和社会团体（以下统称采购单位），使用财政性资金（包括预算内和预算外资金），以单独采购或批量采购、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、工程或服务的购买行为，都适用政府采购。
3.政府采购所涉及的相关方主要有：财政部及政府采购主管机构、采购机构、供应商和中介机构。
4.政府采购方式可分为招标性采购和非招标性采购。
采购金额达到政府或财政部规定的限额标准以上的采购项目，应当实行公开招标或邀请招标的采购方式；非招标性采购要报经同级财政部门批准。
5.招标性采购主要采用公开招标采购和邀请招标采购等方式，非招标性采购包括竞争性谈判、询价、单一来源等采购方式。
6.公开招标采购是指采购单位或其委托的政府采购业务代理机构（统称招标人）以招标公告的方式邀请不特定的供应商（统称投标人）投标，招标人根据某种事先确定并公布的标准从所有投标中评选出中标商，并与之签订合同的一种采购方式
7.邀请招标采购是指招标人以投标邀请书的方式邀请五个以上的供应商投标，招标人根据某种事先确定并公布的标准从所有投标中评选出中标商，并与之签订合同的一种采购方式。8.竞争性谈判采购是指采购单位直接邀请三家以上的供应商就采购事宜进行谈判的采购方式。该方法适用于紧急情况下的采购或涉及高科技应用产品或服务的采购。
9.询价采购是指对三家以上的供应商提供的报价进行比较，以确保价格具有竞争性的采购方式。该方法仅适用于采购现货或价值较小的标准规格的设备，或者小型、简单的土建工程。10.单一来源采购即没有竞争的采购，是指达到了竞争性招标采购金额标准，但所购商品的来源渠道单一，或属专利、首次制造、合同追加等特殊情况，因此只能由一家供应商供货。单一来源采购也称为直接采购，即采购单位向供应商直接购买。
11.政府采购资金实行财政直接拨付和单位支付相结合，统一管理，统一核算，专款专用。直接拨付可分为下列三种方式： ① 全额直接拨付方式 ② 差额直接拨付方式 ③ 采购卡支付方式
必须写到二级科目：一般预算收入，基金预算收入
拨入经费，预算外资金收入
国库存款
与下级往来（与上级往来无二级科目）
转移性收支 必须写到三科目：经费支出
不必写到二级科目：一般预算支出，基金预算支出
政府预算收支核算
预算收入的核算 一、一般预算收入的核算(必须写到二级科目)
1.收到国库报来的本级“一般预算收入日报表”，会计分录为：
借：国库存款——一般预算存款
贷：一般预算收入——××收入
2.收到上级财政转移支付收入或返还性收入，会计分录为：
借：国库存款——一般预算存款
贷：一般预算收入——转移性收入
3.乡（镇）财政收到来自县财政转移性收入，会计分录为：
借：商业银行———其他财政存款
贷：一般预算收入——转移性收入
二、基金预算收入的核算(必须写到二级科目)
1.收到国库报来的本级“基金预算收入日报表”，会计分录为：
借：国库存款——基金预算存款
贷：基金预算收入——××收入
2.未设国库的乡（镇）财政收到县级财政返还的基金预算收入，会计分录为：
借：其他财政存款——基金预算存款
贷：基金预算收入——转移性收入
三、国有资本经营预算收入的核算
收到各项国有资本收益，会计分录为：
借：国库存款——国有资本经营预算存款
贷：国有资本经营预算收入
预算支出的核算 一、一般预算支出的核算
发生各项一般预算支出，会计分录为：
借：一般预算支出
贷：国库存款——一般预算存款
二、基金预算支出的核算
发生各项基金预算支出，会计分录为：
借：基金预算支出
贷：国库存款——基金预算存款
三、国有资本经营预算支出的核算
发生各项国有资本经营预算支出，会计分录为：
借：国有资本经营预算支出
贷：国库存款——国有资本经营预算存款
政府资产、负债和净资产核算
政府资产的核算
一、财政性存款的核算
1.收到国库报来的本级预算收入，会计分录为：
借：国库存款——一般预算存款
贷：一般预算收入
2.根据核定的预算向预算单位拨付预算资金，会计分录为：
借：一般预算支出
贷：国库存款——一般预算存款
3.未设国库的乡（镇）财政总预算会计收到县级财政拨来的返还收入，会计分录为：
借：其他财政存款——一般预算存款
贷：一般预算收入——转移性收入
4.收到下级财政上解的一般预算资金，会计分录为：
借：国库存款——一般预算存款
贷：一般预算收入——转移性收入
二、有价证券的核算
1.用预算结余资金购买有价证券，会计分录为：
借：有价证券——预算结余购入——基金预算结余购入
贷：国库存款——一般预算存款——基金预算存款
2.收到有价证券到期兑付的本金和利息，会计分录为：
借：国库存款——一般预算存款——基金预算存款
贷：有价证券——预算结余购入——基金预算结余购入
贷：一般预算收入
贷：基金预算收入
三、暂付及与下级往来款项的核算
（一）暂付款的核算
1.临时借给预算单位款项，会计分录为：
借：暂付款——××单位
贷：国库存款——一般预算存款
收到预算单位归还的暂借款项，做相反的会计分录。
2.将暂借给预算单位的款项转列支出，会计分录为：
借：一般预算支出
贷：暂付款——××单位
（二）与下级往来的核算
1.借给下级财政部门一般预算资金，会计分录为：
借：与下级往来——××财政
贷：国库存款——一般预算存款
收到下级财政归还的借款，做相反的会计分录。
2.将对下级财政的借款转作一般预算补助，会计分录为：
借：一般预算支出——转移性支出
贷：与下级往来——××财政
3.财政体制结算中应收下级财政上解的一般预算资金，会计分录为：
借：与下级往来——××财政
贷：一般预算收入——转移性收入
4.财政体制结算中应付下级财政一般预算补助资金，会计分录为：
借：一般预算支出——转移性支出
贷：与下级往来——××财政
四、在途款的核算
1.库款报解整理期内收到属于上年度的一般预算收入，会计分录为：
上年度账
借：在途款
贷：一般预算收入
新年度账
借：国库存款——一般预算存款
贷：在途款
2.决算清理期内收回上年度已列基金预算支出的款项，会计分录为：
上年度账
借：在途款
贷：基金预算支出
新年度账
借：国库存款——基金预算存款
贷：在途款
五、预拨款项的核算
（一）预拨经费的核算
1.预拨不在本期列支的款项或预拨下年度经费，会计分录为：
借：预拨经费——××单位
贷：国库存款——一般预算存款
预拨经费收回，做相反的会计分录。
2.将预拨经费转列支出，会计分录为：
借：一般预算支出
贷：预拨经费——××单位
（二）基建拨款的核算
1.拨付基建财务管理部门基本建设资金，会计分录为：
借：基建拨款——基建财务管理部门
贷：国库存款——一般预算存款
收回基建拨款，做相反的会计分录。
2.收到基建财务部门报来的基本建设支出月报表，会计分录为：
借：一般预算支出
贷：基建拨款——基建财务管理部门
政府负债的核算
一、暂存款的核算
1.收到性质不明的款项，会计分录为：
借：国库存款——一般预算存款
贷：暂存款——待查款
2.查明原因，退回款项。会计分录为：
借：暂存款——待查款
贷：国库存款——一般预算存款
二、与上级往来的核算
1.财政体制结算中发生应上解上级财政的一般预算资金，会计分录为：
借：一般预算支出——转移性支出
贷：与上级往来
2.财政体制结算中发生应由上级财政补助的一般预算资金，会计分录为：
借：与上级往来
贷：一般预算收入——转移性收入
3.从上级财政借入一般预算资金，会计分录为：
借：国库存款——一般预算存款
贷：与上级往来
归还上级财政的借款，做相反的会计分录。
4.上级财政通知将借款转作一般预算补助，会计分录为：
借：与上级往来
贷：一般预算收入——转移性收入 政府净资产的核算
一、结余的核算
1.预算结余的核算
年终结转一般预算收支，会计分录为：
借：一般预算收入——
贷：预算结余
借：预算结余
贷：一般预算支出
2.基金预算结余的核算
年终结转基金预算收支，会计分录为：
借：基金预算收入
贷：基金预算结余
借：基金预算结余
贷：基金预算支出
3.国有资本经营预算结余的核算——年终结转国有资本经营预算收支，会计分录为：
借：国有资本经营预算收入
贷：国有资本经营预算结余
借：国有资本经营预算结余
贷：国有资本经营预算支出
二、预算周转金的核算
1.收到上级财政拨来的周转金，会计分录为：
借：国库存款——一般预算存款
贷：预算周转金
2.用预算结余设置和补充周转金，会计分录为：
借：预算结余
贷：预算周转金
行政单位收支的核算
行政单位收入的核算
一、拨入经费的核算
1.财政直接支付方式下拨入经费的核算
收到财政部门委托代理银行转来的财政直接支付入账通知书，会计分录为：
借：经费支出
贷：拨入经费——基本支出、项目支出
2.财政授权支付方式下拨入经费的核算
收到代理银行转来的财政授权支付到账通知书，收到财政授权支付额度，会计分录为：
借：零余额账户用款额度
贷：拨入经费——基本支出、项目支出
向单位零余额账户代理银行开具支付令，支付业务活动经费，会计分录为：
借：经费支出——基本支出、项目支出
贷：零余额账户用款额度
3.财政实拨资金方式下拨入经费的核算
收到开户银行转来的收款通知，收到财政部门或上级单位拨入的预算经费，会计分录为：
借：银行存款
贷：拨入经费——基本支出、项目支出
缴回多余的拨入经费，做相反的会计分录。
二、预算外资金收入的核算
1.收到财政专户核拨的预算外资金，会计分录为：
借：银行存款
贷：预算外资金收入——基本支出、项目支出
2.收到经财政部门核准不需要上缴财政专户的预算外资金，会计分录为：
借：银行存款
贷：预算外资金收入——基本支出、项目支出
三、其他收入的核算
取得其他收入，会计分录为：
借：银行存款
贷：其他收入——××收入
行政单位支出的核算
一、经费支出的核算
1.支付办公费用，会计分录为：
借：经费支出——基本支出、项目支出
贷：拨入经费（或零余额账户用款额度、银行存款等）
2.发放职工工资、奖金等，会计分录为：
借：经费支出——基本支出、项目支出
贷：拨入经费（或零余额账户用款额度、银行存款等）
3.在工资中代扣水电费等款项，会计分录为：
借：经费支出——基本支出、项目支出
贷：暂存款——代扣款
4.报销差旅费，会计分录为：
借：经费支出——基本支出、项目支出
贷：暂付款——××职工
5.支付修理费，会计分录为：
借：经费支出——基本支出、项目支出
贷：拨入经费（或零余额账户用款额度、银行存款等）
二、拨出经费的核算
将预算经费拨给所属单位，会计分录为：
借：拨出经费——基本支出——××单位——项目支出——××单位
贷：银行存款
收回多拨给所属单位的预算经费，做相反的会计分录。
三、结转自筹基建的核算
1.将自筹基本建设资金转存建设银行，会计分录为：
借：结转自筹基建
贷：银行存款
2.基本建设项目完工，收到建设银行转回的剩余资金，会计分录为：
借：银行存款
贷：结转自筹基建 行政单位资产、负债和净资产的核算
行政单位资产的核算
一、暂付款的核算
二、有价证券的核算
1.购入有价证券，会计分录为：
借：有价证券——××国库券
贷：银行存款
2.兑付或转让有价证券，会计分录为：
借：银行存款
贷：有价证券——××国库券
贷：其他收入
三、库存材料的核算
1.购入材料，支付价款和运输费，会计分录为：
借：库存材料
借：经费支出——基本支出、项目支出
贷：拨入经费（或零余额账户用款额度、银行存款等）
2.领用材料，会计分录为：
借：经费支出——基本支出、项目支出
贷：库存材料
3.材料盘盈、盘亏处理，会计分录为：
借：库存材料
贷：经费支出——基本支出、项目支出
借：经费支出——基本支出、项目支出
贷：库存材料
四、行政单位固定资产的核算
1.购置固定资产，会计分录为：
借：经费支出——基本支出、项目支出
贷：拨入经费（或零余额账户用款额度、银行存款等）
同时，记录：
借：固定资产
贷：固定基金
2.接受捐赠固定资产，会计分录为：
借：经费支出——基本支出、项目支出
贷：银行存款
同时，记录：
借：固定资产
贷：固定基金
3.盘盈固定资产，会计分录为：
借：固定资产
贷：固定基金
盘亏，做相反的会计分录。
4.出售、报废、毁损固定资产，会计分录为：
借：固定基金
贷：固定资产
借：经费支出——基本支出、项目支出
贷：银行存款
借：银行存款
贷：其他收入
行政单位负债的核算
（一）应缴预算款的核算
1.实行非税收入收缴制度改革，已取消收入过渡账户的单位，收到应缴预算款，会计分录为：
借：应缴预算款
贷：应缴预算款
2.未实行非税收入收缴制度改革，未取消收入过渡账户的单位，收到应缴预算款，分录为：
借：银行存款
贷：应缴预算款
将应缴预算款上缴财政国库，会计分录为：
借：应缴预算款
贷：银行存款
（二）应缴财政专户款的核算
1.实行非税收入收缴制度改革，取消收入过渡账户的单位，收到未纳入预算管理的行政性收费，会计分录为：
借：应缴财政专户款
贷：应缴财政专户款
2.未实行非税收入收缴制度改革，未取消收入过渡账户的单位，收到未纳入预算管理的行政性收费。
（1）按比例上缴方式下，会计分录为：
借：银行存款
贷：应缴财政专户款
贷：预算外资金收入——基本支出、项目支出
（2）结余上缴方式下，会计分录为：
借：银行存款
贷：预算外资金收入——基本支出、项目支出
借：预算外资金收入——基本支出、项目支出
贷：应缴财政专户款
（三）暂存款的核算 行政单位净资产的核算
（一）固定基金的核算
行政单位的固定资产不计提折旧，其“固定基金”科目与“固定资产”科目的期末
余额总是相等的。
行政单位会计设置“固定基金”科目进行核算。
（二）结余的核算
1.实行国库单一账户制度的单位，年终结转财政零余额账户用款额度结余，分录为：
借：财政应返还额度
贷：拨入经费——基本支出、项目支出
2.实行国库单一账户制度的单位，年终结转单位零余额账户用款额度结余，分录为：
借：财政应返还额度
贷：零余额账户用款额度
3.年终结转各项收支，会计分录为：
借：拨入经费——基本支出、项目支出
借：预算外资金收入——基本支出、项目支出
借：其他收入
贷：结余——基本支出结余、项目支出结余
借：结余——基本支出结余、项目支出结余
贷：经费支出——基本支出、项目支出
贷：拨出经费——基本支出、项目支出
非政府组织是政府和企业之外的第三部门,是指依法成立的从事非营利性活动,满足公益性和志愿性要求,具有不同程度的独立性和自治性的正式组织。这些组织根据组织目标以及组织与成员间的关系,又大致可划分为公益型非政府组织和互益型非政府组织两大类型。[1]
非政府组织在世界范围内有着悠久的历史,其最早出现在16、17 世纪的西方各主要资本主义国家,最初以开展慈善救济等社会公益活动为主。在19 世纪末20 世纪初,伴随着资本主义的垄断,非政府组织得到迅速发展,出现了很多以开展科教文卫等国家公共事务的社会团体。第二次世界大战后,非政府组织真正开始登上国际政治舞台,成为一支重要的政治力量。
中国非政府组织经历了一个曲折发展、不断壮大的过程,大致可以分为以下三个发展阶段。
第一阶段,从新中国成立初期到改革开放。这是中国非政府组织的起步阶段。这一时期,国内政治环境较为复杂,非政府组织经历了初始发展及停滞期。第二阶段,从改革开放到20 世纪90 年代。非政府组织大量涌现,飞速发展。中共十一届三中全会以后,中国共产党领导中国人民走上了改革开放的道路,政府开始进行机构改革,转变职能,还权于社会,政治环境开始宽松。1989 年以后全国性和地方性的社会团体数量分别为1600 和20 万左右,是1978 年的16 倍和33 倍。[2]第三阶段,从20 世纪90 年代至今。中国非政府组织进入了发展的黄金阶段。一方面,是因为政府机构的精简、政府职能的转变和 “小政府、大社会”目标模式的逐步确立; 另一方面,是因为社会转型时期出现了各种新的社会问题和社会需求,亟待非政府组织的接入参与,非政府组织的发展成为中国实现政治经济体制改革的助推器。
通过上述梳理可见,中国非政府组织的产生、发展与中国政治经济体制改革等国情密切相联,非政府组织的发展在中国社会变革中发挥着极大的作用。
2 非政府组织促进政府职能转变的理论依据
2. 1 政府失灵与市场失灵理论
公共物品具有两个基本的特征,即消费上的非竞争性和技术上的非排他性。根据这一特性,传统的观点认为政府应该是公共物品的最好的提供者。政府虽然是一定意义上的“最佳提供者”,但在具体的操作上可能会失灵。美国著名经济学家伯顿·韦斯布罗德( Burton Weisbrod) 最早提出政府失灵理论。他运用 “需求—供给”这一传统经济学的分析方法分析政府无法满足人们对公共物品需求的多样性,也无法实现公共物品供给成本的最小化。此外,政府的寻租行为还使得政府在提供公共物品方面效率低下。因此,政府在实现其职能的过程中会出现一定程度的 “失灵”,这就从经济学领域论证非政府组织存在的合理性。
市场失灵是指通过市场价值规律这个看不见的手无法实现资源最佳配置、效率最高的情况,最终导致无效率。这是因为,一方面,市场经济活动只是人类社会的一个主要方面,市场不可能解决经济社会中的一切问题; 另一方面,由于某些干扰,市场机制可能不能正常地发挥调节作用,因而造成资源配置失误或浪费性使用。
政府失灵与市场失灵理论据此认为政府、非政府组织与营利组织都是公共服务的供给者,这三者之间是相互补充依赖的关系。政府以在一定程度上弥补市场机制的不足,制约“市场失灵”所带来的消极影响,但是,政府在提供公共物品上依然存在着缺陷,政府难以满足消费者差别化的需求,而政府提供公共物品也存在着浪费和低效率的问题, “政府失灵”依然不可避免。[3]非政府组织的存在就具有必然性,它可以在一定程度上弥补政府和市场的 “失灵”,在公共物品的供给功能上与政府和市场相互替代、补充。同时要求积极发挥非政府组织与政府组织各自的优势,以提高公共物品的质量与数量。
2. 2 契约失灵理论
契约失灵理论是由美国学者汉斯曼提出的,它也是从经济学的角度研究非政府组织问题,研究的是私人产品也要由非政府组织提供。这一理论认为,在养老院、私立学校、医院等领域,消费者往往不能拥有完全的市场信息来评估服务的质量,而营利性的企业在追逐利益的目标的驱使下,会利用自己在信息不对称中的优势通过提供劣质商品来获得额外的收益,甚至出现所谓逆向选择问题,即劣质商品把优质商品驱逐出市场的现象的一般的契约机制,从而出现契约失灵。
契约失灵无法靠市场自行解决,消费者在购买产品时往往会选择依靠市场之外的一些组织来保护自己的利益。政府和非政府组织就是市场之外的组织机构,它们都不以营利为目的,它们在提供产品和服务时不会借信息不对称的优势获取利润,从而成为消费者购买物品时的另外选择。
2. 3 第三方治理及志愿失灵理论
美国学者莱斯特·萨拉蒙提出了著名的第三方治理和志愿失灵理论,指出了非政府组织的几大缺陷: 慈善不足、存在家长作风、非政府组织的业余性、对象的业余性以及容易被环境同化。萨拉蒙认为非政府组织的短处正好是政府的长处,而政府的短处正好是非政府组织的长处。非政府组织应该作为最初提供公共服务的制度安排,只有在非政府组织提供服务不足的情况下,政府才需进一步发挥作用。
莱斯特·萨拉蒙据此提出 “委托政府”理论,政府为实现自己的目标而将提供公共服务的任务委托给非政府性组织来承担,二者之间达成一种相互依赖各自比较优势的分工,政府负责资金支持,非政府组织负责提供服务,二者的合作可以使双方各自发挥出自己的优势,促使它们提高生产效率,扩大消费者的选择机会和效用。
无论是韦斯布罗德的 “政府失灵理论”、汉斯曼的 “契约失灵理论”,还是萨拉蒙的 “第三方治理及志愿失灵理论”,其最终都是说明政府、市场以及非政府组织不能单独承担公共事务治理的重任,单独强调任何一方面都会导致失灵。市场、政府和非政府组织的合理分工、协调合作甚至良性竞争,三个部门最大限度地发挥其优势并有效弥补暴露的缺陷或不足,实现动态、立体的平衡。西方学者的这些理论为理解现阶段我国非政府组织与政府的关系提供了理论指导。
3 政府职能转变促进了非政府组织的发展
政府与社会是相互影响、相互制约的关系。在我国原有的政府职能体系中,政府组织长期扮演着 “全能政府”的角色,在政治领域,实行严格的行政控制,限制非政府组织的发育成长; 在经济上实行权利高度集中的计划经济,经济组织缺乏自主权; 在文化教育领域,国家进行垄断,出资兴办各种文化事业。政府这种通过体制和组织对国家和社会进行全面控制的政治状态不能适应经济社会的快速发展,政府组织本身具有的强制性与宏观性的特点难以做到面面兼顾,高效管理,因而亟需转变政府职能。新时期,政府着重履行宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境等方面的职能。
政府职能转变的过程,也是我国非政府组织逐步发展的过程,政治权力结构的变化为非政府组织的发展提供了无限的可能性,我国政府出现了一系列的权力下放的改革措施,非政府组织从无到有,并开始逐步发展、壮大。随着市场经济体制的建立,政府职能的多次分化和组合,政府在公共事务管理和公共服务上的职能都大幅度削弱,改革机构,转变政府职能,非政府组织在其中的地位越来越重要。在科教文卫经等公共事务领域,各类非政府组织在全国各地如雨后春笋般相继出现,截至1995 年年底,全国各类非政府组织已达20 余万个。
自中共十八大以来,全面深化行政体制改革、简政放权,进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用,激发市场主体创造活力,政府的许多经济职能和社会管理职能转移到各种类型的非政府组织中,我国非政府组织成为与政府部门和市场部门并列的 “第三部门”。社会管理转变成各种社会力量共同参与的社会治理。党中央关于深化行政管理体制改革、转变政府职能的政策为非政府组织的产生提供重要的契机,也为非政府组织的发展和壮大提供了空间和机遇。
4 非政府组织的发展推动了政府职能的转变
“政治改革不是一项孤立的行动,它一定是在政治主体与经济、社会和文化的相互作用中形成的,在这个过程中,政治改革往往会创造出新的经济或社会力量,而这个力量诞生之后很快就会为了自身的成长反过来要求政治改革走向深入”。[4]从 “全能政府”向 “有限政府”转变是政府行政职能改革的主要目标,一方面应当充分认识非政府组织对于行政体制改革的重要意义; 另一方面应充分发挥非政府组织在行政体制改革中的积极作用。
首先,非政府组织的发展和壮大承接政府组织下放权力,政府可以从大量烦琐的微观管理领域中退出,比如近些年来非政府组织在环境保护、扶贫开发、慈善救助等领域已经发挥了重要作用,非政府组织日益成为社会治理机制的重要组成部分,并逐渐形成政府组织和非政府组织共同承担社会管理和服务职能的局面,政府能集中精力搞好对社会经济的宏观调控,实现政府职能的根本性转变。
其次,非政府组织的发展在行政体制改革有利于政府决策的科学化和民主化。非政府组织在政府与社会之间架起了一座沟通的桥梁。由于非营利组织代表着一定社会群体的利益,在社会组织结构中接近基层,在日常工作中,它们能够深入基层,了解社会各阶层的不同需求,与人民群众有着直接联系; 同时它们又与政府保持着密切关系,相对于政府而言,非政府组织与基层民众和社区的联系更为紧密,其运行机制灵活多样,更便于对一些敏感问题或热点问题进行探索,政府可以通过与非政府组织的合作倾听来自群众的意见,并以此作为政策制定的参考依据,这既降低了管理成本,又减少了各种社会矛盾的发生,继而完善政府的政策体系,推动我国政府职能转变和政府行政体制改革。
总之,非政府组织的发展与政府职能转变,二者是相互促进、协调发展、互动合作的。非政府组织的成长与发展,离不开政府职能转变以及由此而来的政府职能和权力的下放。同时,政府职能转变也需要非政府组织参与其中,接替政府的某些职能,否则,则容易出现权力真空,使政治体制改革陷入恶性循环。因此,我们应全力构建政府与非政府组织的全面伙伴关系,释放非政府组织的潜力,实现社会的协同治理。
摘要：非政府组织的发展与政府职能转变,二者是相互促进、协调发展、互动合作的。非政府组织的成长与发展,离不开政府职能转变以及由此而来的政府职能和权力的下放。同时,政府职能转变也需要非政府组织参与其中,接替政府的某些职能。因此,应全力构建政府与非政府组织的全面伙伴关系,释放非政府组织的潜力,实现社会的协同治理。
关键词：非政府组织,政府职能转变,合作互动关系
参考文献
[1]陈运雄,余晶.论非政府组织在政府职能转变中的作用[J].改革与开放,2014(19):5.
[2]吴玉章.中国民间组织大事记(1978—2008)[M].北京:社会科学文献出版社,2010:9.
[3]毕霞,张自谦.论民间组织对政府职能转变的影响[J].攀登,2011(1):88.
摘 要 非政府组织作为一种市民社会的重要体现,弥补了政府与市场机制不可避免产生的缺陷,同样在国际社会的舞台上,其同样发挥了重要作用。然而,传统的国际法理论并不认为非政府组织可以作为国际法主体,这并不符合时代的潮流和实践需要,因此,本文着重在理论和实践两个层面来论证非政府国际组织可以成为国际法主体的必要性和可能性。
关键词 非政府国际组织 国际法 主体地位
长期以来,非政府组织是作为一个西方语境下的词汇出现的。在现代社会,一般认为非政府组织在社会参与和社会动员、社会治理与民主自治、社会监督和制约权力等方面作用最为显著。理论界比较一致的看法是,这类组织是一种具有“后现代”性质,为弥补政府与市场机制缺陷应运而生的产物①。全球的市民社会,长期以来一直在特定国家范围内进行,在经济全球化、一体化的浪潮推动下,它开始从特定国家向跨国延伸,从而促进了全球市民社会的兴起与发展。
王铁崖先生认为非政府国际组织是各国的民间团体、联盟或个人,为了促进在政治、经济、科学技术、文化、宗教、人道主义及其他人类活动领域的国际合作而建立的一种非官方的国际联合体②。然而,传统国际法认为非政府间国际组织不是国际法主体,在国际关系中不能以国际法主体的名义从事活动。显然,这与非政府间国际组织在国际舞台的重要作用是不相符的。
国际法主体,是指具有直接享受国际法上权利和承担国际法上义务的能力的国际法律关系的独立参加者。也就是说,作为国际法主体,必须具备三个条件:A.有独立参加国际法律关系的能力。B.有直接承担国际法上义务的能力。C.直接享受国际法上权利的能力。一般认为,在当代国际社会里同时具备这三个条件的是国家,而在一定范围内和一定条件下还包括政府间的国际组织和正在争取独立的民族。
关于非政府间国际组织的国际法主体地位的理论中有两种颇具代表性:自身存在论和隐含权力论。
自身存在论认为非政府间国际组织可以成为国际法的主体,是基于非政府间国际组织的大量存在、广泛参与国际事务并对国际关系产生重大影响这一事实基础。因此,它应当和政府间组织一道列为派生性国际法主体。多数西方学者尤其是美国学者甚至认为国家、非国家实体以及个人都是国际法主体。
隐含权力论,通常是指联合国除有宪章所明确规定的权力外,按宪章含义推得行使为执行其职能所必需的隐含权力③。这种隐含权力可以推及一般国际组织,包括政府间组织和非政府间国际组织,因为这的确乃两者现实参与和广泛影响国际关系所必需,而它们重要作用的发挥恰恰可以证明隐含权力在它们身上的存在。非政府间国际组织这种具有隐含权力的特征,反过来也为它们具有法律人格提供重要的依据。
王铁崖在其主编的《国际法》中曾说,“国际组织的国际法主体资格问题不仅是一个理论问题,也是一个重要的实际问题④。”
首先,非政府间国际组织能够独立地参与国际法律关系。其中一些重要的非政府间国际组织还享有国际法上的权利和承担国际法上的义务。非政府间国际组织作为一类独特的国际行为主体的资格在二战后才被予以承认。联合国设有专门处理同非政府间国际组织关系的机构,联合国经社理事会。获得经社理事会咨询地位的非政府间国际组织,有权以咨询者和观察者的身份出席理事会议并参加联合国的各种会议。可见这类非政府间国际组织完全能独立参与国际法律关系,在其职权范围内具有国际法上的权力能力和行为能力,尽管这种权力能力和行为能力是派生的、非常有限的。
其次,许多国际法律人格者如国家和政府间组织开始承认某些非政府间国际组织的国际法主体地位。1986年4月24日签订的《关于承认国际非政府间组织的法律人格的欧洲公约》已经明确承认非政府间国际组织的国际法律人格。如国际红十字委员会,它是一个依据瑞士民法设立的私人团体,并且被认为在国际公法上是一个独立的实体⑤。
再次,非政府间国际组织参与国际关系的活动方式和作用多种多样。最经常的一项事务便是收集、研究资料、起草文件,向国家和政府间组织提供咨询和信息,在国际舞台表达和宣传自己的观点。在1992年里约环境与发展高峰会议上促成通过了反映非政府间国际组织主张的《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》。这次会议被视为联合国与非政府间国际组织关系史上的一个里程碑。
非政府间国际组织对国际关系的广泛影响已是不争的事实,随着全球一体化和国际社会组织化的进一步发展,其国际地位无疑会显得日益重要,而享有国际法主体资格成为其日益重要的国际地位的必然要求。随着国际社会的发展,国际法主体的范围仍在扩大,任何实体只要能承担国际法上的权利和义务,独立实施法律行为,就应该在一定的条件下和有限的范围内成人其国际法主体地位,以完善国际法体系。
但迄今为止,国际社会尚无对非政府组织的法律地位作出统一规定的国际公约,更不存在这方面的习惯法规则。因此,非政府间国际组织在国际关系和国际法律框架体系中仍处在边缘化的地位。尽管非政府国际组织的国际法主体资格还没被正式确认,但各个主权国家都意识到,那种只同单个国家和数量有限的政府间国际组织打交道的时代已经一去不复返了。
注釋:
①王建芹.非政府组织的理论阐释.中国方正出版社.2005:52.
②王秋玲.国际法基本理论新发展.知识产权出版社.2006:94.
③梁西.国际组织法.武汉大学出版社.2008:47.
④李先波.主权、人权、国际组织.法律出版社.2007:138.
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