城市防洪规划编制大纲

城市防洪规划编制大纲（精选8篇）

城市防洪规划编制大纲 篇1

第一章 城 市 概 况

第一节 自然和社会经济概况

自然概况城市的地理位置和面积（市区和近郊区的土地面积），所在地区的地形、地貌、气象和水文特性（气温、降水、水位、流量、泥沙、潮汐、风暴等）。河流、湖泊、洼地分

布和演变概况。

社会经济现状市发展沿革，人口、工业、农业、固定资产、总产值和利税，该城市在国

家、地区国民经济中的地位和作用。

社会经济发展规划近期该城市社会经济发展状况，城市发展规划。

第二节 洪涝灾害

历史上发生的洪、涝等灾害的情况。

主要洪、涝灾害年份的雨情、水情、灾情（淹没范围、水深、淹没历时）、经济损失（直接、间接）无形损失和人员伤亡等情况。

第二章城市防洪、治涝工程现状和问题

防洪、治涝工程设施和非工程措施建设情况。

城市防洪现状、治涝能力和标准。

目前防洪、治涝存在的主要问题（工程措施，非工程防洪措施）。

第三章 地形和地质

第一节 地形

地形资料情况。

市区（包括近郊区）地形特点和主要江、河、湖、洼等的分布。

主要防洪、治涝工程设施、建筑物地址的地形特点。

第二节 地 质

工程地质勘探、试验资料情况。

区域地质、地震基本烈度。

主要工程设施、建筑物的工程地质（地层主要物理力学指标）。

地区和防洪、治涝工程设施、建筑物的水文地质条件（含水层分布、地下水埋深、补排条件

等）。

第四章 防洪、治涝水文分析计算

第一节 设计洪水分析计算

暴雨、洪水资料情况。

暴雨、洪水特性。

洪、涝灾害的类型、特点和成因。

历史上特大和大洪水特性。

代表站设计洪水的分析计算（洪水位、洪峰流量、不同时段洪水量、洪水流量过程线），控

制断面设计洪水。

设计洪水水面线分析计算。

人类活动对洪水影响的分析研究。

第二节 设计**位分析计算

潮水位观测和资料情况，潮汐特性。历史上发生的风暴潮的成因主要特性。设计**位的分析

计算。

第三节 治涝水位分析计算

暴雨、沥涝观测资料情况。

历史上发生的大涝的特性。

设计暴雨的分析计算（点暴雨、面暴雨、雨型等）。

设计涝水的分析计算（雨量径流量关系、最大流量、不同时段水量，流量过程线）。

洪涝涝潮遭遇分析。

设计外江不位、潮水位分析。

城市建设和其它人类活动对涝水影响的分析研究。

第五章 城市防洪规划

第一节 防洪规划的依据

城市所在江河流域的防洪规划，本城市防洪在该防洪规划中的地位和安排。

城市总体规划对防洪的要求。

第二节 防洪规划的任务

规划水平年（近期为2000年，远期应与江河流域及城市规划相一致）。

防洪标准根据城市的规模和重要程度，进行技术、经济、政治、社会、环境水平综合分

析选定，或按上级主管部门有关规定的标准确定。

规划的原则

规划的任务

第三节城市防洪总体规划

历史上本城市防洪方针、对策和防治措施（泄、蓄、分、滞等）研究概况。

防洪总体规划方案的拟定（几种可能的方案、近远期结合）。

防洪计算（洪水调节、洪水演进等）。

总体规划方案的分析比较、推荐的方案。

主要防洪工程设施（水库、堤防、分洪道、滞蓄洪区、河道整治、闸涵等）的规模和主要参

数。

防洪规划的实施安排。

超标准洪水的对策和措施。

第四节 防洪工程设施

主要防洪工程的等级和设计标准。

主要防洪工程设施（水库、堤防、分洪道、滞蓄洪区、蓄纳潮区、挡潮闸、涵闸等）的设计

方案。

江河河道（沿海城市的海岸）演变规律，与防洪工程安全有关河段整治和防护设计方案。防洪工程工程量估算，主要工程材料数量，挖压占地和淹没面积移民数量、拆迁的经济设施

等。

第五节 清障规划

河道、行洪区主要阻水物及对泄洪、行洪的影响。清障原则和规划，处理方案及措施。

有关政策。

第六节 非工程防洪措施

洪泛区、洲滩开发利用规划和管理。

分蓄洪区安全建设规划。

洪水预报警报系统规划。

洪泛区、洲滩居民的撤退转移、救灾措施。

防汛抢险的安排。

关于防洪基金、防洪保险的意见。

第六章 城市治涝规划

第一节 治涝规划的依据

城市所在地区、流域的治涝规划。本城市在该治涝规划中的地位和安排。

城市总体规划对治涝的要求。

第二节 治涝规划的任务

规划水平年（近期为2000年，远期应与城市总体规划一致）。

治涝标准根据城市具体情况，综合分析研究确定。

规划的原则。

基本任务（包括城市污、废水排水任务）。

第三节 城市治涝总体规划

涝情分析。洪涝关系。排涝排污关系。

治涝的对策和措施（蓄涝、自排、提排等）。

治涝的总体规划方案的拟定（几种可能的方案，近远期相结合）。

治涝分区和治涝计算（高水拦截、涝水调蓄、排泄、提排等的安排）。

主要治涝工程设施（截流沟渠、排水管渠、排水涵闸、排涝站、滞蓄涝区）的规模和主要参

数（包括承泄区）。

治涝总体规划方案的分析论证，推荐的现实可行的方案。

治涝工程实施规划。

第四节 治涝工程设施

主要治涝工程设施（截流沟渠、排水渠、闸涵、排涝站、蓄涝区）的等级和设计标准。

主要治涝工程设施的设计方案（新建、扩建、改建、加固、隐患、处理等）。

治涝工程设施的工程量，主要工程材料数量，挖压占地和淹没面积移民数量，拆迁经济设施。

第七章 工程管理规划

第一节 机构和体制

管理体制和任务。

管理机构设置、人员编制和配置。

第二节 管 理 设 施

水文观测设施。

主要工程设施、建筑物观测设施。

通讯、信息处理设备。

交通、防汛抢险设备。

工程管理、维护设施。

第三节 管理规章、制度、经费

防洪、治涝工程管理规章制度。

主要工程设施调度运用规程。

管理、运行、维修所需经费及来源。

第八章 环境影响评价

城市环境现状。

规划方案改善环境的作用分析。

规划方案对环境可能带来的不利影响的分析、解决和补救的措施和建议。

对环境影响的初步评价。

第九章 投资和年运行费

第一节 投 资

投资估算的依据。

投资估算的方法。

防洪、治涝工程设施等投资估算（静态投资、动态投资）。

分期（年）投资安排。

建设投资的分摊和资金筹措方案。

第二节 年 运 行 费

年运行费（燃料动力费、维修费、管理费、补偿费等）的估算依据和方法。

年运行费估算。

年运行费来源和要求的优惠政策。

第十章 效益和经济评价

第一节 防洪、治涝效益

防洪、治涝规划方案的经济效益（直接、间接经济效益）。

负效益的分析估算。

社会效益分析。

改善生态环境的效益分析。

第二节 经 济 评 价

经济评价方法。

经济效果指标的分析计算。

规划方案经济合理性评介。

有关防洪、治涝经济政策的意见。

附件

一、城市规划报告（摘录）

二、江河防洪、治涝规划（摘录）

三、地质报告

四、水文分析计算报告

五、投资估算报告

六、其它重要的调查、分析研究报告

附图

一、城市（包括近郊区）地图

二、主要河道地形图、纵横剖面图

三、历史大洪、涝年灾情图

四、主要水文成果图

五、现状和规划的防洪、治涝工程设施分布图

六、主要堤防纵横剖面图（包括地质）

七、主要工程设施、建筑物设计图

八、其它重要的附图

专题报告：

一、重要试验报告

二、专题研究报告

三、有关文件、资料

城市防洪规划编制大纲》

几点说明

城市是国家政治、经济、文化中心和交通枢纽，地位重要，为推进城市防洪规划、促进城市的防洪建设，提高城市防洪能力，保障城市的防洪安全，制定了本《编制大纲》。现就有关的几个问题，简要说明如下：

一、有防洪任务的城市，一般情况下同时也存在城市排涝，效区排涝的问题，本《编制大纲》是按编制一般城市的防洪、治涝规划应包括的主要内容拟定的，为简明和突出重点起见，简称为防洪规划。我国的城市很多除普遍存在防洪、治涝问题外，还有山区城市的山洪防治，北方城市的防凌，滨海城市的防风暴潮等自然灾害。后几种灾害的防治与防洪、治洪性质类似，治理措施类同，关系密切。对此在进行防洪规划时，除结合制订治涝规划外，还应根据各城市的具体情况，一并研究上述其它水害的治理规划，编制的《防洪规划报告》应包括相应的有关内容。

二、城市防洪是江河防洪的重点，城市建设的重要组成部分。制订城市防洪规划，要以城市所在江河流域的防洪规划和该城市总体规划为基本依据，防洪规划方案应与上述两规划相协

调。尚无防洪规划或规划不完善的城市，可根据城市的防洪要求，在研究江河防洪形势的基础上，编制防洪规划，为制订或修订补充上述两种规划提供依据。

三、城市防洪规划是搞好城市防洪建设的前提，应按有关规程，规范规定的要求，进行深入的调查研究，达到一定的深度。要做到全面规划，综合治理，因地制宜，防治结合，以防为主的原则。其中防洪标准、防洪工程措施的总体规划和各项防洪工程设施应进行多种方案的比较研究，从各方面综合分析论证，慎重确定或选择；对防洪工程设施和建筑物，要着重研究其主要结构轮廓，细部问题可待设计阶段进一步研究。近期工程设施是拟先期安排实施的项目，应作为规划的重点，研究宜深入些，远期工程设施研究相对可粗略些，待今后进一步研究。

四、城市防洪规划牵涉许多部门的有关专业，应认真贯彻执行有关的方针政策，遵守有关的法规，按有关专业的规程、规范进行科学的研究分析。规划中遇到的矛盾和问题，应会同有关部门进行协调，妥善处理。规划方案应符合自然规律和经济规律，适应城市社会经济发展的要求，被各有关方面所接受，现实可行。

五、防洪标准是城市防洪（治涝）规划最重要的一个指标。防洪标准高，城市防洪安全度高，需防洪建设投资多；防洪标准低，防洪建设投资少，但防洪安全度低，承担洪灾的风险大。选定合理适度的防洪标准，是个十分复杂而重要的问题，目前我国还没有城市防洪的统一标准，进行城市防洪规划时，可根据城市的规模大小，在政治上，经济上的重要程度，从政治、经济、技术、社会、环境等方面进行综合分析论证，也可参照有关部门（城建、水利水电）现行规定分析选定，市区和近郊区可以分开防护的、可采用不同防洪标准，市区可高些，近郊区可相对低些。近期防洪标准可低些，随着城市的发展，不断提高，防洪标准一般用洪水重现期表示，有的也可以某次大洪水作为防御的对象。

六、可靠充分的基本资料，认真、科学地研究有关问题，是制定城市防洪的基础。应深入调查，广泛搜集整理有关的自然社会、经济、环境等方面的资料，认真总结多年来防洪建设的经验教训，分析防洪、治涝工作存在的问题，要进行较详细的防洪、治涝水文分析计算，基本摸清主要的地质问题，必要时应进行补充的洪水调查和地质钻探，使城市防洪规划建立在可靠的基础上，对规划中的一些重要问题，应进行必要的专题研究，为研究防洪对策，制定防治方案提供依据。各个城市的具体情况不同，以上基础工作可根据规划工作的需要确定。

七、城市防洪规划牵涉面广，宜由城市的政府或综合规划、计划部门主持，城建、水利、交通等有关部门以及重要的工矿企业单位参加，按规划大纲、分工协作进行，共同完成。规划工作应分阶段逐步深入，部门间的关系和要求，应反复协商、协调。确定的规划方案，应提请城市政府进行认真审查，并报上级主管部门审批。经审批的规划是进行城市防洪建设和管理的基本依据，各有关部门应共同遵守，以充分发挥城市防洪工程设施的功能和效益。规划不是一成不变的，应根据新出现的情况，及时对城市的防洪规划进行修订和补充，并报送原审批机关审核。

城市防洪规划编制大纲 篇2

城市规划的制定和城市规划的开发控制构成了城市规划管理行为的两个主要过程,长期以来,我国沿用的城市规划制定体系分为总体规划和详细规划两个阶段,其中控制性详细规划(以下简称控规)是实施规划管理的核心层次和最重要依据,也是城市政府积极引导市场、实现目标的最直接手段。

台州市至今已编制完成了大量的控规,覆盖了市区约220 km2的范围。这一方面为台州的城市规划管理工作提供了完整的依据,但另一方面在具体的规划管理和实施中暴露出种种问题,尤其是控规实施效果与控规规划意图间出现的巨大差距与冲突,让控规管理工作面临公众批评、政府责难、自我疑惑等多重困境。台州市规划部门开始了对规划实践进行全面的反思与检讨。本文试图从规划的控制功能出发,探讨对规划管理工作较为合适的控制体系,构建一个基于控制性详细规划的“规划”“管理”“检索”和“参与”平台。

1 规划控制面临的问题

1.1 控制功能的削弱

我国的控制性详细规划作为我国城市规划编制体系中一个重要层次,一直以来都缺乏相对完整、稳定的范围划分,结果造成控规覆盖范围或有重叠或没有交汇,大大影响了数据利用和研究分析。控规制定的内容在规划实施中常常被更改,而调整较多的内容是作为控规强制性内容的用地性质和用地开发强度,其他内容也难逃调整的过程,在这种情况下,规划原有的设计和意图无法在实施中体现,总规确定的规模容量常被突破,削弱了规划的严肃性,进而使规划的公正性受到质疑。

1.2 规划衔接的不适应

随着城市建设的发展,越来越多专项规划编制完成。这些规划从某一方面对一定区域范围内的土地利用、开发强度、设施布置等的研究,比起传统的法定规划更为深入和透彻,但不可避免地存在着规划与规划之间、规划与原有控规之间的矛盾,而现行管参考文献:理体制又缺乏有效的协调平台来消除这些矛盾,使规划管理的具体经办人面对众多规划而无所适从。

2 规划管理单元编制内容探析

规划管理单元的编制涉及了相当多的城市信息与城市因素,需要对城市各级规划进行整合与深入,对城市提出整体而系统的规划控制指标和要求,对接下来每个单元的控规编制提出纲领性的要求,保证城市作为一个整体的利益最大化,同时最大程度地避免了详细规划、专项规划之间的冲突与矛盾,形成能够指导城市管理的编制成果。本文结合台州市城市规划管理单元编制过程中的实际情况,探讨规划管理单元编制的一些基本内容。

2.1 规划管理单元划分

合理的单元划分,解决了在大多范围内研究和编制控制性详细规划的问题,实现了规划在空间划分上的全覆盖、不交叉,即保证管理覆盖全面、无盲区,又能保证相邻区域功能互补、优势整合。因此规划管理单元的划分首先必须基于对所研究范围做空间上的分析,通过对研究范围内已编规划的整理,提取各层次规划中界定空间结构的元素,确定划分规划管理单元的原则;其次结合规划管理和规划信息化建设的需要,建立了单元划分的等级结构。

在以上思路的指导下,确定台州市单元划分的等级结构为:“分区—片区—规划管理单元—图则单元—地块”,其中分区是衔接城市总体规划的发展策略区;片区是衔接分区规划、专项规划的功能区;管理单元是规划管理的基本单位,亦是开展控制性详细规划编制的基本单位;“图则单元—地块”是为建立规划成果信息系统做基础,为实现“一张图管理”而建立的地域单元,主要以图则单元为载体,进一步通过划分地块全面表达规划确定的各类强制性及指导性指标。

2.2 规划管理单元控制内容

规划管理单元控制内容一方面要落实总体规划、分区规划、专项规划层面上有关规划要求,另一方面要有利于处理好规划行政管理灵活性与权威性的关系,实现强制性管理与指导性管理的区分,明确管理的强度层次关系,这样才方便实际管理工作的需要。在台州市规划管理单元编制研究中,对控制内容进行了具体的探讨。

1)主导属性和总量控制:这两项是从总体上进行控制。

主导属性是规划管理单元的主要用地性质,部分地段也是可以改变用地性质的,但整体的主导用地性质不能轻易改变,这是一个综合控制方法。

总量指规划管理单元内所有用地的总建筑规模,规划控制单元内部分地块适当提高容积率是可以的(有明确规定的除外),但其他地块必须相应降低容积率,这是一个综合协调的过程,最终保证总建筑面积不突破强制指标。

2)配套公共服务设施。

作为满足居民日常生活基本要求所必须的配置内容,各类公共服务设施项目、数量和配置规模必须得到保障。按照台州市的市级、分区级、居住区级、居住小区级四级划分,每级的控制力度是不一样的,根据一般规划编制和管理经验,应严格控制市级、分区级公共设施以及易受市场力侵蚀的公共设施的项目、配置规模、数量。

3)绿地绿线。

各类绿地首先要保障的是用地规模,这是保障公众利益最基本的要求。对于市区级公园、居住区公园、城市生态廊道、生产防护绿地,其位置确定性比较高,而且由于其用地保障的需要,应严格控制位置、边界、用地规模。

4)市政黄线。

依据市政类设施属性和特点,要保障市政功能发挥,以满足其工程需要,如变电站、加油站等。应严格控制市政设施用地的项目、数量和规模,可弱化位置的规定,以突出管理的强制性和灵活性。

5)水域蓝线。

水域和绿地一样,面积是基本保障需要,作为生活环境、用水需求、防洪等水体功能发挥的基本条件。对于大型水面湿地、江、湖泊、库、渠,应严格水域面积和边界。对于城市防洪规划确定的主要河道,要满足其防洪工程要求,应严格水域面积和宽度。

6)文保紫线。

文物保护属于控制级别很高的内容,国家和地方相关法规都有明确要求,应严格控制文保紫线的范围及相关规划确定的相关规定和要求。

3 结语

城市规划的制定不应仅停留在对远期规划目标的设定和土地使用方面,而要注重规划体系的完善以及实施性规划和开发控制体系的衔接,要明确具有承上启下、可操作性和实施性的规划层次。规划管理单元的编制提供了一个基于控制性详细规划的“规划”“管理”“检索”和“参与”平台,形成研究城市具体发展问题的信息平台,为今后的城市规划与管理工作提供可操作性强的技术文件。

摘要：分析了规划控制面临的问题,结合台州市城市规划管理单元编制过程中的实际情况,探讨了规划管理单元编制的一些基本内容,指出城市规划的制定要注重规划体系的完善以及实施性规划和开发控制体系的衔接。

关键词：规划编制,规划管理单元,编制内容

参考文献

[1]李新海,傅建群.公共管理视角下的城市规划职能探析[J].城市规划学刊,2005(6):21-25.

[2]邹兵,陈宏军.敢问路在何方——由一个案例透视深圳法定图则的困境和出路[J].城市规划,2003(2):37-42.

[3]李浩.控制性详细规划的调整与适应——控规指标调整的制度建设研究[M].北京:中国建筑工业出版社,2007:58-63.

[4]任致远.21世纪城市规划管理[M].北京:东南大学出版社,2000:103-105.

[5]彭高峰.面向规划管理的广州市控制性规划导则编制研究[A].城市规划年会论文集[C].2005:51-53.

城市防洪规划编制大纲 篇3

关键词：消防体制；城市消防；消防规划；城市综合防灾能力

中图分类号：TU998 文献标识码：A 文章编号：1009-2374（2012）03-0012-02

社会经济飞速发展，尤其是近些年来，城市建设的规模也向着纵深方向拓展，消防工作的重要性，也不言而喻。火灾无情，损失触目惊心，迫使人们对城市消防规划建设有了新的认识，也上升到了一定的高度层次。尽管通过这些年来的建设，城市抗御火灾的能力逐渐提高。但是，在实施消防规划的过程中也出现了相应的问题与不足，从而导致城市高速发展和消防规划不协调，对发展经济造成滞后性。所以，我们应该参照《中华人民共和国消防法》及《城市消防规划建设管理规定》等有关法令依法管理，对消防规划的建设形成重视，这样才能确保城市整体性协调

发展。

一、我国消防体制的现状及对城市消防规划编制的影响

（一）相关法律法规不够健全，城市消防规划管理法律依据不够充分

我们讲究依法治国，但城市消防规划管理实施所参照的法律依据明显还不够充分。尽管《中华人民共和国城市规划法》第十五条第二款作出规定，此外，《中华人民共和国消防法》第八条也有相应规定，却都没有规定好具体的措施与罚则等。1989年由国家计委与财政部、建设部、公安部制定的《城市消防规划建设管理规定》，相对来说，是比较具体的一类部门规章，但其实施在《消防法》与《城市规划法》之前，现在也没有作出修订，所以，难以产生有效性与可依据性。所以，城市消防规划的管理尚且缺乏相应的法律保障。

（二）城市消防规划未列入城市建设总体规划，城市消防规划管理重视度不够

国务院为了强化公共消防设施，而所作的《消防改革与发展纲要》法规，属于城市建设总体上规划的显著部分。先前国家计委与财政部、建设部、公安部曾经下发过法规：《城市消防规划建设管理规定》就对城市的公共消防设施的基础建设明确表明了要求，鉴于多种原因实效不显著。当前，一些城市在实施消防规划建设中负债太多，而有些城市并没有把城市公共消防设施的基础建设完全地纳入到城市建设的总体规划当中。此外，有些部门也没有把公共消防设施的建设真正地放在城市规划建设之中来考量。公共消防设施作为保卫生命财产与城市建设安全的重要的公共设施属于那种技术性、科学性较强的工作。单从眼前的情况来看，有些职能部门普遍缺乏消防方面的专业知识，也匮乏技术力量，特别是有一些新建开发区对城市消防规划不重视，更别说上加大投入相应经费。

（三）消防专项资金不足，城市消防规划管理相对薄弱

城市消防规划必须要有专项的资金渠道，特别是在城市公共消防设施的建设上，消防装备与通信、消火栓、消防站等都必须要有充足的资金保证。但公共消防设施的建设通常在经费上不能正常的加以投入。此外，很多城市的消防专业规划的编制还不够完备，甚至简单得一笔带过，很多的主管部门与规划设计人员对“消防规划”缺少必要的了解，所以，消防规划非但不能引起政府与各部门的重视，更别说能得到广大群众的大力监督。同时，城市消防规划管理相对薄弱，在市政工程建设与投资项目工程建设中，有些市政基础设施工程，比方说管线、道路等，当初在设计审查时，就没有通知公安消防机构来参加；也有些投资项目工程设计并没有经过消防审核，或未审核合格就擅自施工，也有些工程竣工后，没有经过消防验收就擅自投入使用等，凡此种种，城市消防规划自然不能得以落实。

二、促进城市消防科学合理规划编制的策略

（一）加强行政立法，完善相关法规规章

各省、直辖市、自治区，在结合本地的实际情况，充分借鉴其他地区的经验后，都自制或出台了一些《城市消防规划管理规定》，抓紧制定并逐步地完善有关城市消防规划管理的相关法规文件等。做到“有法可依”与“有法必依”的原则，重点解决下列几个问题：第一，将消防专业规划，纳入到城市总体规划中来，将编制与审批同步。第二，对城市消防规划编制与实施的职能部门，明确分工与职能职责。按职责分工，具体负责和落实消防规划的实施工作。第三，解决城市消防规划编制实施的经费问题，加大相应的经费投入。此外，各级政府与有关部门，还要高度重视，有计划、有组织地开展城市消防规划编制、审批与实施等工作。同时，公安消防机构，需主动积极地向地方政府汇报，完善相关法规规章。

（二）加强基础设施建设的监督力度，建立长效管理机制

充分发挥出人大、政府的监督作用，有效地督促各级政府，出台城市消防规划年度计划与组织实施。充分发挥主管部门的监督执法权力，适时地开展有关公共消防设施建设的治理工作。不断地加强工程建设项目的监督管理与抽查，严惩那些违反城市消防规划与违反报建审批程序的工程。同时还可以借用互联网，发挥出报刊杂志与新闻媒体的舆论监督与导向作用，严格地督促有关单位与部门，遵守城市消防规划。总而言之，应当规范消防审核，逐步加强设施的管理，建立起长效的管理机制。

（三）加强城市总体规划，实现科学合理布局

城市消防规划作为城市总体规划的一种有效依据，消防基础设施建设，它应和城市的发展相协调和配套，因此，城市总体规划的调整，势必会导致消防规划产生调整。鉴于消防规划的调整，在现实中滞后于城市规划调整的步伐，所以，在大力建设城市总体规划的时候，要恰当地调整消防规划中的不相适应的部分，尤其是要加快消防规划编制这项工作，让它具有可操作性、完整性、法规性和科学性，不断地加强消防基础设施的建设，如消防站等，改变无消防安全保障的现状。此外，对于那些布局不大合理的工厂和仓库，尤其是那些位于老城区的工厂和仓库，如生产与储存化学危险品等，尽量地分期、分批、分时，进行关、停、迁等措施来控制其发展，或是拆除、迁移和逐步取缔等，防患未然，消除安全隐患。

三、结语

总之，城市消防规划作为一项十分重要的计划，是一项有关城市消防建设的编制计划，与城市的消防建设同步协调，意义重大。建立与健全城市完备的消防安全管理体系，同时保障城市消防的安全目的，这也是合理制定与实施消防规划具体方案的基础与保证。城市的高速发展与变化势必给城市的消防工作带来巨大的压力，同时也是一种动力与机遇。加强消防规划工作，需要充分地发挥各部门的职能作用，还需加大监督力度，加大资金投入，并因地制宜、因时制宜，建立和壮大各形式消防队伍的建队，使得城市的公共消防设施，和城市的建设同步规划、实施、进行，真正意义上建立起一个有效的、完善的城市消防安全体系，不断地推进着消防事业均衡

发展。

参考文献

[1] 张志毅．编制城市消防规划的几点体会与思考[J].现代城市研究，2011，（9）.

[2] 王志祥．消防体制的现状及对城市消防规划编制的影响[J].城市消防，2010，（7）.

（责任编辑：王书柏）

城市道路项目建议书编制大纲 篇4

一、总论

（一）项目背景

1．项目名称

2．项目建议书编制依据

4．项目提出的理由与过程

（二）项目概况

1．地理位置

2．建设规模与目标

3．主要建设条件

4．项目投入总资金及效益情况

5．主要技术经济指标（暂不做）

（三）问题与建议

二、城 市 交通及服务、市政管线 需 求 的 预 测

（一）预测的依据和范围（如：社会经济发展五、十年计划等）

（二）项目影响区内社会经济发展状况

1． 项目影响区的确定

2． 项目影响区内经济状况与发展前景

（三）项目影响区内现状路网满足交通及服务、市政管线设施

要求的能力分析

（四）预测期内，影响区对本项目交通及服务、市政管线设施的需求预测。

三、建设规模、技 术 标 准

（一）初步确定道路建设规模、标准及其理由

四、沿 线 建 设 条 件

（一）场址现状

1.地点与地理位置

2.土地权属类别及占地面积

（二）场址建设条件

1.地形、地貌、地震情况

2.工程地质与水文地质

3.气候条件

4.城镇规划及社会环境条件

5.交通运输条件

6.公用设施社会依托条件

7.防洪、防潮、排涝设施条件

8.环境保护要求

9.征地、拆迁、移民安置条件

10.施工条件

（三）场址比选（可选）

（四）场址推荐方案（绘制场址地理位置图，可选）

五、工 程 方 案

（一）工程方案

1.道路平、纵、横断面及桥涵布置方案及选择

2.道路推荐方案的各主要管线工程方案及选择

3.推荐方案的主要建、构筑物工程规模一览表

5．与方案相应的征地拆迁情况

六、环境影响评价

（一）项目环境现状

（二）项目建设和生产运营对环境的影响

（三）环境初步保护方案

（四）分析环境是否影响项目的立项

七、项目实施进度

（一）初步确定建设工期

八、投资估算

（一）初步估算项目建设投资（推荐方案）

1． 项目投入总资金初步估算汇总表

2． 单项工程投资初步估算表（含征地拆迁费用估算表）

3． 分年投资计划表

九、融资方案

（一）项目资本金筹措

（二）债务资金筹措

（三）融资方案分析（可选）

十、国民经济评价（暂不做）

（一）评价依据

（二）评价基础数据与参数选取

（1）财务（影子）价格

（2）计算期与运营负荷（交通量）

（3）社会折现率

（4）其他计算参数

（三）盈得能力分析

1． 初估国民经济效益

2． 项目工程投资费用调整计算

3． 初估国民经济费用

4． 计算主要经济评价指标（经济净现值、经济内部收益率）

十一、社会评价（可选）

（一）项目对社会的影响分析

（二）项目与所在地互适性分析

1． 不同利益群体对项目的态度及参与程度

2． 各级组织对项目的态度及支持程度

（三）社会风险分析

（四）社会评价结论

十二、风险分析（可选）

（一）初步识别主要风险因素

（二）初步分析风险影响程度

十四、结 论 与 建 议

（一）推荐方案总体描述

（二）推荐方案优缺点描述

（三）结论与建议（存在问题等）

附图、附表、附件

（一）附图

1． 城市总体路网规划图（或相应区域路网规划图）

2． 项目地理位置图及项目区域位置图

3． 场地地形地貌图

4． 道路平、纵、标准横断图（横断含管线布置）

5． 大、中桥布置图。

（二）附表

1． 投资估算表

（1）项目投入总资金估算汇总表

（2）主要单项工程投资估算表（小项目可两表合一）

（3）分年投资计划表

2． 国民经济评价报表（暂不做）

（1）国民经济效益计算表

（2）项目工程投资费用调整计算表

（3）国民经济费用计算表

（4）全部投资国民经济效益费用流量表

（三）附件

1． 项目建议书编写委托书

2． 与项目有关的有权部门的文件等

城市防洪规划编制大纲 篇5

一《城市建设档案分类大纲》（修订稿）依据城乡建设环境保护部办公厅一九八四年颁布的《城市建设档案分类大纲》修改而成。

二、修订后的《分类大纲》设十八个大类，102个属类，适用于各大、中、小城市。小类由各省、自治区、直辖市及各市、县根据实际情况设置。未含内容可另增设新类。

三、大类用英文字母表示，属类、小类、案卷号用阿拉伯数字表示。属类超过十个同位类目时，采用八分制，即同一级类目的号码由1用到8，以后用“91”、“92”、“93”直到“98”。

四、档案编号举例。Ａ３２--８８

│││

│

│││

└──────案卷号

││└────────小类号

│└─────────属类号

└──────────大类号

城市建设档案分类大纲（修订稿）A 综合类 2 3 4 5 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 6 政策、法规 会议

计划、统计 外事

城建档案工作 工程地质 水文地质 控制测量 地形测量 摄影测量 地图 国土规划 总体规划 分区规划 详细规划 县镇规划 规划基础材料 土地管理

建设用地规划管理 建筑工程管理 房地产管理 地名管理 道路、广场 桥梁 涵洞 隧道 排水 环境卫生 公共交通（含地铁）5 供电 6 电信

G 交通运输工程类 2 3 4 5 6

铁路 公路 控制测量 地形测量 摄影测量 地图 B 城市勘测类 名胜古迹、古建筑 7 城市雕塑 K 环境保护类 1 环境管理 2 环境监测 3 环境治理 4 自然保护

R 声像类 2 3 4 5

照片 缩微片 录像带 录音带 光盘与磁盘

M 县（村）镇建设类 县区 2 乡镇 3 村庄

H 工业建筑类 动力 2 矿业 3 冶金 4 机械 5 电子 6 石油 7 化工 8 轻工 91 纺织 92 建材 93 医药

N 人防、军事工程类 人防工程 2 军事工程 C 城市规划类

O 水利、防灾类 水利工程 防洪、防汛工程 3 防灾、抗震工程 P 工程设计类 1 工业建筑设计 2 民用建筑设计 3 市政工程设计 4 军事工程设计 5 交通运输工程设计 6 环保环卫工程设计 7 园林工程设计 8 其它 D 城市建设管理类

I 民用建筑类 2 3 4 5 6 7 8 1 2 3 4 5

住宅 办公用房 文化 教育 卫生 体育

商业、金融、保险 其他 公园

绿地、苗圃 名木古树 纪念性建筑 名人故居 E 市政工程类

Q 地下管线类 2 3 4 5 6 7 8 9

地下管线综合 给水管线 排水管线 供气管线 供热管线 供电管线 电信管线 军事管线 工业输送管线

J 名胜古迹、园林绿化类

城市防洪规划编制大纲 篇6

停靠站项目建议书

相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，PPP项目有以下比较优势：

1、提高公共财政使用效率 PPP项目一般由社会私人资本或者联合体融资建设及运营，提供公共服务。共用财政投入很少，较好发挥了“四两拨千斤”的杠杆作用，这对公共财政短缺的情况下加快新型城镇化建设有比较重要的意义。同时，由于捆绑了建设和经营，并以服务和产出付费，使得私人部门能够发挥最大的能动性，通过创新、自我施压等避免项目成本超支。在风险管理上的合理分配和良好的合作机制也使得项目失败的概率大大降低，避免了公共资源的浪费。

2、保障项目和公共服务质量 评审中标的私人资本或联合体组建项目公司建设项目并提供公共服务。联合体一般是由建设方、融资方、运营方组成的利益共同体，它比传统开发模式具有更好的内部协调能力。另外，很多PPP项目通过引进国际知名建设、管理机构，带来先进的管理经验，有利于提高公共服务的质量。

3、实现合作双方互利共赢 合理的PPP模式可以平衡公私双方的权责利。在风险分配上遵循“最优承担”原则，即将风险分配给最有能力承担的一方。同时，全寿命周期特点使得合同具有较大的灵活空间，风险共担、收益共享的机制既能维护共用部门的利益，也能最大限度满足私人资本的诉求。

PPP项目在第一个项目识别阶段，项目发起时需要提供《项目建议书》。项目建议书是建设项目前期工作的第一步，尤其对于投资规模大、社会影响广泛的基础设施建设类项目。项目建议书主要是从项目自身的客观条件方面考察项目建设的必要性，一般由项目发起人向发改委部门报送，提出立项申请，发改部门审查通过后下达项目建议书批复文件。经批准的项目建议书是编制可行性研究报告和作为拟建项目立项的依据。项目建议书的批复单位应为国家或地方发改委。

项目建议书大纲

一、城市公交停靠站项目概况

（一）、城市公交停靠站项目名称

（二）、城市公交停靠站项目规模

二、城市公交停靠站项目必要性

（一）、城市公交停靠站项目现状及预测

（二）、城市公交停靠站项目必要性

三、城市公交停靠站项目规划

（一）、拟建地点

（二）、建设方案

（三）、城市公交停靠站项目进度安排

四、城市公交停靠站项目建设条件分析

（一）、政策条件

（二）、建设区建设条件

（三）、建设技术条件

五、城市公交停靠站项目投资估算和资金筹措方案

（一）、投资估算

（二）、政府与社会资本合作模式

六、经济效果和社会效益的初步估计

（一）、经济效果

1、财务评价

2、国民经济评价

（二）、社会效益

1、环境影响

2、社会影响

城市防洪规划编制大纲 篇7

国家极有必要组织相关部门结合正在和将要开展的“十二五”规划,研究本部门、本产业链中有可能涉及的突发事件(自然灾害、人为事故、公共卫生、社会危机四大类)问题。本文的思考与分析主要涉及的内容是:如何评估国内外灾情及发展态势;如何抓住推进中国城乡综合减灾战略的要害并明确“十二五”必须要做的综合减灾的事项等。

2009年10月1日是新中国成立60周年,它面临多方位的检视,其核心问题之一是必须思考未来中国安全发展之径。2009年5月26日,由笔者出任课题组长的北京减灾协会完成了北京市发展与改革委员会下达的《“十二五”期间北京市提升城市综合减灾应急管理水平的重点、思路及对策研究》项目申报书,它让课题组的专家有机会回溯“十一五”期间(2006～2010年)国内外重大“灾事”背景下的防灾减灾策略及问题。

一、国内外灾害风险及相关规律评析

据世界第二大保险公司慕尼黑再保险公司公布的数据,2008年是自然灾害最具毁灭性的一年,全球死亡人数达22万人以上,损失数额达2000亿美元;2007年为820亿美元。对慕尼黑再保险公司,2008年是继2005年美国"卡特里娜”飓风、1995年日本神户大地震后,第三次最具毁灭性的自然灾害年,前两次的损失金融为2320亿美元。亚洲付出人类生命最为惨痛:2008年5月初缅甸热带风暴“纳尔吉斯”造成8.5万人死亡,5.4万人失踪,损失金额40亿美元;中国汶川大地震死亡失踪人数近10万,物质损失金额近1000亿美元,但由于该地区保险水平低,只得到3亿美元保费;2008年初春,中国1 8个省(市)已受到冰雪灾害,电网及公路损失210亿美元,其中160亿已投保。相比之下,灾害较重的美国、欧洲,死亡人数少,且保费高。如美国两次飓风艾克和古斯塔夫的投保损失费分别为150亿和50亿美元。

2009年5月联合国在巴林公布了一份全球减灾风险评估报告,报告重新认识了自然灾害发生的原因及其影响。潘基文秘书长在报告的发布时指出,“灾害风险正以令人警惕的速度增长,威胁着社会经济发展、妨害着经济稳定和全球安全……尽管人类无法阻止自然现象如地震和热带风暴的发生,但我们可以尽量限制它们所造成的负面影响。先发制人的减灾措施正是其关键,而灾后反应机制无论多么有效,都是永远不够的。”报告提供了一系列前所未有的全球灾害风险趋势分析、灾害分布图,以及相关应对措施,它极有助于重新界定全球减灾重点。如在中低收入的国家,经济发生的灾害破坏了人们的生活,而缺少政府关注、毫无计划的城市化,以及低迷的经济形势更加剧了这一点。自1980年以来,这类持续、低强度的灾害事件给住区带来的破坏增加了5倍多。该报告以洪水为例:自1990～2007年间,全球因洪灾死亡人数上升了13%,经济损失增加了35%;全球自然灾害风险分布非常不均,并高度集中于较贫困国家,但灾害后果截然不同如日本和菲律宾遭受热带风暴人口大致相当,但菲律宾死亡人数一般要高出日本17倍;各类灾害事件与天气相关的灾害风险正快速扩张,在亚洲和拉丁美洲的12个国度中,97%的城市灾害损失都与天气灾害有关。

如果将中国放置在世界大舞台上,我们难以把握2008年“5·12”汶川巨灾瞬间吞噬的脆弱生灵迄今造成的影响。面对属于全人类的这至深的苦难,活着的人们必须以顽强的意志去面对,因为我们不能增加生命的长度,却可以增加它的强度,增加它的韧性。我们在用微笑诠释生与死的从容时,更要找寻到体现国家实力的综合减灾的可持续对策,使之不仅仅适用于自然巨灾,也警示人类不要再发生不应有的人为失误之灾,这里有必须全面关注的现代及未来酿灾规律:

1. 由自然灾害引发事故灾难

只有客观与现实,才能回归理性与科学,对天灾的哀叹,离不开对人祸的反思。自2007年7月以来,全国因洪水引发的事故就有数十起,最为典型的是2007年8月17日山东的溃水淹井事故,山东华源矿业公司煤矿由于遭受特大洪水造成溃水淹井并波及周边煤矿,倾刻使数百矿工被困井下,已造成近200人死亡。它给今日城乡防灾减灾的启示是:在全面关注各类灾情时,要防范自然灾害引发的事故灾害,特别要将其列入安全生产监管内容之中;任何自然灾变都有其客观性,它虽防不胜防,但要求我们认知其规律,健全部门与企业联动的预报、预警、预防机制,现在城乡再也找不到一种纯自然因素诱发的大灾难。

2. 重庆武隆山体垮塌并非仅仅是天灾

2009年6月5日下午,重庆市武隆县一处山体突然垮塌,将一个矿场及多户居民吞没,伤亡及下落不明者近百人。到6月7日,武隆鸡尾山垮塌现场一直阴雨绵绵,降雨形成堰塞湖,武隆锁在大雾中给救援抢险带来巨大困难。之所以说,重庆武隆山体垮塌并非仅仅是天灾,其意指至今各地方对防御地质灾害的发生未予以足够重视,甚至有侥幸心理,地质灾害的严重性并未予以充分关注。现有大量证据表明,山体跨塌“冰冻三尺非一日之寒”,不可简单地以“自然灾害”、“突发地灾”定性武隆事件,是人祸,自然要追究责任,是天灾,也不能心安理得,要防止此类悲剧再次上演。再以天津为例,天津滨海新区已是国务院的全国综合配套改革试验区,但地面沉降及地面标高损失是不可忽视的地灾,其初时不易察觉,一旦形成灾害,则往往造成受灾面积大、损失严重且难以治理的局面,这种灾害不是一次性的,而是持续不断的,因此必须高度且适时建立有效的测监,确保大规模建设处于可测、可控、可防的范围内。

3. 汶川巨灾警示人们的不该仅仅是地震

如果说汶川巨灾源于地震预报的世界性难题,那么发生在2009年6月5日成都公交车烧死数十人的惨剧再也怪不了天灾了吧!成都公交大火的疑问一个接着一个:为什么会起火?着火后停车是否及时?着火后车门是否打开?车上是否有“救生锤”?日常车辆检修是否合格?事实上,成都公交车在迄今不到一年的时间内,就发生过三起燃烧事件。这辆9路公交车塞满了上百人,可以试想在车上一旦有意外逃离是极其困难的。2008年“5·12”汶川巨灾给中国人留下最多的是防御地震灾害,但它至少没将“安全发展”四个字烙在四川成都市各级管理者心中,天灾是难遇的,但人祸终会发生,为什么成都的各级管理者不从汶川灾难中汲取到抵御人为灾难的教训呢?为了市场性与公益性的关系是不是政府不该将应由自己承担的公共责任转嫁给公交企业,这些诱因,终给事故发生留下隐患。

4. 雷暴狂风的极端天气之祸

自2009年6月1日,法国航空公司一架空客A330客机于格林尼治时间1日凌晨在大西洋海域上空失踪,造成228人遇难的事件后,我国河南商丘等市先后遭遇“飑线”天气,因灾死亡27人;2009年6月8日是高考的第二天,突发中到大雨使北京赶考的路拥堵不堪,确有考生因为堵车而丧失了考试的机会,致使人们在说应急措施是“花架子”。对于北京这样一个人口稠密的大城市,高考早已从一个正常的教育工作成为全社会高度关注的事件,除了常规准备外,各种应急方案蓄整待发,可在突降大雨时,所有看似过细的准备似乎还显不够,重要的是,应急方案应在关键时刻经受住考验,毕竟,真正的突发事件从来都是不请自来的。

5. 城市公共安全处于难抵御的多风险隐患之中

不仅自然灾害不断以新情况出现;人为事故隐患也极易叠加,一个或多个部门功能瘫痪的信息安全、生命线系统安全的事件随时会发生;公共卫生事件频发,在全球新增40多种传染病中,SARS和高致病禽流感疫情已发生过。2009年6月11日在日内瓦召开甲型H1N1流感研讨会,并将疫情警告提升到最高级——6级。流感给人类造成的危害是极为严重的,导致死亡的人数往往超过战争甚至世界大战。著名欧洲病理学家奥斯特豪斯说,甲型H1N1流感的威胁是严峻的,在最坏打算下,可能出现全球大流感,酿成类似5000万人死亡的“西班牙流感”和1957年“亚洲流感”导致400万人死亡的事件。作为中国正筹办的亚运会及世博会等重大活动,均使社会安全风险加大,为此我们要有应对巨灾的各种准备。

二、中国城乡综合减灾应急“十二五”规划编制

2009年5月12日,民政部在总结2008年防灾减灾工作时,强调已从11个方面推进了减灾工作:(1)救灾的应急体系法规建设;(2)完善灾害管理体制;(3)大幅度提高救灾标准;(4)修编国家及地方应急预案;(5)强化应急储备;(6)完善灾情信息上报系统;(7)尽快部署并实施全国灾害的风险隐患调查及减灾能力调查;(8)继续推进社区减灾工作的力度;(9)全社会动员机制的建立,规范志愿者行为;(10)加强减灾方面的国际合作;(11)加强减灾和救灾方面的科技支撑能力建设等。国务院新闻办近日发表了《中国的减灾行动》白皮书,无疑它与20年前的《中国21世纪议程》白皮书一样是国家层面的减灾战略。我以为其中对“十二五”规划最大的借鉴是如何才能形成防灾减灾的综合联动机制。还在2001年3月笔者参加了北京市科协“面向2049年北京的城市发展课题组,完成了《21世纪初中期北京城市综合减灾重大战略问题研究——兼论发展北京城市紧急救援产业的建议》一文,其要点是如何抓住城市综合减灾能力建设的重中之重,如何防止城市减灾建设从基础入手而非简单的重复建设等。现结合“安全中国”建设的思考,从七个方面论述如何完善中国城乡综合减灾的“十二五”战略,旨在突出综合减灾应急管理的主题词。

1. 加大对巨灾应对的综合能力建设

2008年"5·12”汶川巨灾已过周年,各项灾后重建工作在有条不紊的展开,尽管在重建策略及技术细节上有这样那样迄今都没有结论的争议,但更多的共识是,如果只考虑以建筑物为主的灾后重建,那仅仅是重走过去的路,我们真正面对巨灾的能力建设,必须是包括灾害管理体系在内的巨灾风险管理的途径。从综合减灾上讲,这种能力的框架指:重视风险意识能力的建设;重视风险理解能力的建设;重视灾害风险防御能力的建设;重视风险状态下的应急能力的建设。要注意的是,现代巨灾距中国城乡、包括大城市并不遥远,虽迄今国际上未给出严格定义,但如2008年初春席卷全国近20个省市的冰雪灾害就是一次巨灾,其特点有如下表现:(1)发生较为罕见;(2)持续时间长;(3)事发突然,演化快;(4)覆盖地域广,受灾人口多;(5)直接损失巨大;(6)多种因素呈灾变链式反应;(7)关键基础设施不能正常运营;(8)时间压力大,抢险救灾很快进入极限期;(9)防灾减灾明显具有跨部门、跨行业、跨地域的特征;(10)地方或部门应对能力有限,只有中央政府投入才可扭转灾情等。无疑,2008年“5·12”四川汶川大震又是一次威胁更大、迟滞时间更长的巨灾。在这方面中国的北京、上海、天津、重庆、广州都要有所准备。

2. 中国必须搞跨部门的综合减灾实践

近来有的省(市)环保部门与之消防部门系统开展了跨域的研究与减灾行政管理,这应在全国逐步推广,这是自然灾害、人为灾害、环境灾害等不同灾种领域的有效整合。2008年初由18个部委共同制定的《国家环境与健康行动计划(2007～2015)》正式启动,其意义不仅在将开展不同污染源的风险评论,更在于用综合减灾的系统观全面看待并分析环境灾变。2008年1 1月山西省朔州市环保局与朔州市消防支队联合成立突发环境污染事件应急救援指挥中心,目的旨在确保突发环境污染事故时能最大限度地降低危害及损失;反之当发生火灾时,也不因灭火措施造成环境污染,从而更大范围地保障公众人身及环境生态的安全,我以为这是近年来在推进综合减灾工程中一个颇有创意的做法。朔州市地处晋西北,是山西通往全国的重要交通要道,每天都有大量运输车辆通过,其中有大量装载危化品的车辆,运输中稍有不慎会引发泄漏等环境突发事件。朔州市环保局经过反复对比研究认为,有害物质泄漏一般包括大气和水污染、固体废物、放射性,极易现场起火或爆炸,要求施救队伍必须迅速抵达现场,控制灾害事态发展。为此在朔州市委及市政府支持下,上下形成了共识。一致认为:当前我国城市化正处于高速发展阶段,也是事故灾害的多发期,如何尽快改变事故频发状态,如何使事故不扩大,如何变被动挨打为有效控制,已成为组建应急救援综合型"联队”的关键。

3. 中国应加强综合减灾应急管理的基础性研究

应急资源配置及其生命线系统的安全运营是综合减灾风险管理的关键。这里提及的基础性研究是指风险管理及其评估的标准化,其作用一是有利于规范风险管理活动,二是有利于提高风险管理的效率。同时,应急管理的基础性问题还必然涉及应急资源问题的相关研究、非常规突发事件应急资源布局的特征研究;风险分析在应急资源布局研究中的应用;从提高应急管理系统运行高可靠性出发,基础性研究还包括从组织结构、时间序列分析、法律法规与系统功能等角度来研究公共安全的构建。在一个高效的应急管理系统中,倘若某个环节发生故障,从而导致整个体系瘫痪,将给整个应急指挥或执行系统带来不可估量的损失。为此,借助可靠性理论有助于提高应急系统的运行可靠性,极大地实现公共安全保障效能;通过可靠性分配方法及其比较,可发现可靠性薄弱的环节,从而找到优化系统结构的思路;应用可靠性理论的最大益处还在于选准重要可防护目标,提供一套多元的防御灾害及事故的对策,提高可生存及再生修复能力。

4. 加强以风险控制为中心的城乡综合减灾规划

目前我国已越来越多地在城乡规划中引用综合减灾观念,但实践中发现,涉及灾种少,手段单一,缺乏规划内容及有效控制机制,使城市综合减灾规划形同虚设。现代城乡灾害应急管理更强调综合绩效准则,它以规划的形式予以发布如灾害风险的发生、变化状况、多方位检测和考察灾害风险管理部门或机构的目标与手段,从而提供给城乡规划设计部门,比照规划中是否已全面掌握了灾情预结果,从而减少灾害风险漏警和误警的危害。在此基础上,有效的综合减灾规划内容是:(1)城市综合减灾能力评估;(2)找准防灾总体目标,区别管理、社会、经济、环境等细节,重点突出在城乡建设上有碍于防灾的规划;(3)要针对不同风险度制定城乡不同系统的不同容忍等级的系统对策;(4)按照灾害生命周期律,给出灾前、灾中、灾后不同环节的防灾减灾支持系统;(5)每个综合减灾规划,都不会排斥单灾种规划,只有细化单灾种的规划,才可使综合减灾规划体现出科学合理性。

5. 要变应急避险教育为安全文化养成教育

2007年颁布的《国家突发事件应对法》已明确了防灾减灾教育的重要性,但据目前的情况看,我国公众应急管理教育尚流于形式,深入的安全文化教育是"空白”,教育的方式过于集中在避险知识上,不仅宣传教育体系不健全,更缺少教材及高质量的门户网站。2009年6月1日国家九部委联合发布《社会消防安全教育培训规定》,它虽然使防灾教育落实在消防上,但其核心问题还未做到从全民安全文化教育上拓展,因此笔者认为它还是有本质欠缺的社会教育模式。为此建议:(1)必须转变观念,在应急管理教育中融入安全文化理念及模式;(2)按需施教,有针对性地在大中小学开设保证科学性、趣味性的安全文化教育;(3)尤其要抓住社区及家庭强化基层的安全文化教育,细化应急预案及逃生路线及执法的普及教育等;

6. 国民安全文化素质提高离不开媒体危机传播管理

现实表明,由于现代化高速发展,我国城乡已进入"非稳定状态”的风险危机频发期。在处理危机的过程中,对媒体的利用率越来越高,有序地传播准确信息对危机管理十分有效。2003年初,“非典”发生的前两个月,广州当地媒体均处在集体失语之中,无疑对公众警惕性及判断性产生误导。灾变时,政府如果引导不当,正常的信息不通畅,往往会使不大的灾害出现变异性。所以“十二五”期间,有效的危机传播建设规划是:(1)建立城市危机管理论坛,设立专门人员与市民沟通的在线交流;(2)在主流门户网站和新闻网站发布成系列的专题;(3)利用新媒体渗透率高的特点,规定深化风险文化的教育模式等。

7. 中国综合减灾建设的成效呼唤《国家减灾基本法》

城市规划编制过程中的听证会设计 篇8

关 键 词：城市规划；公众参与；听证会

中图分类号：Ｄ９２２．１８１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０９－００８５－０４

收稿日期：２０１２－０５－１０

作者简介：钟澄（１９８３—），男，安徽芜湖人，深圳市房地产评估发展中心助理研究员，法学博士，研究方向为规划法、土地法、房地产法。

城市规划作为对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和具体安排，其编制不仅是规划师们的专业工作，更要反映民意。加大编制中的社会公众参与力度，有助于提高城市规划的质量，增强其合法性、可接受性和可實施性。［１］（ｐ５２－６５）２００８年１月１日颁行的《中华人民共和国城乡规划法》在一定程度上回应了公众对参与规划编制的渴望，其中的第２６条、第４６条、第４８条和第５０条多次提及采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见，但总体上规定较为原则，未对论证会和听证会进行制度设计。

作为公众参与方式之一，听证会制度已经在域外广泛地应用于城市规划编制过程中，①但在我国运用的并不广泛。听证是公众参与城市规划、与规划主管部门进行信息沟通最直接的手段之一。政府通过举办听证，有利于各方面利益诉求的平衡表达，保障行政过程的公平，防止行政专断，最终实现公共利益的最大化。［２］（ｐ６９）我国的行政听证制度尚处于产生与发展的初级阶段，仍面临着许多问题，如听证会公共性和专家理性缺失、利益组织化缺失、信息不对称与不公开等。［３］目前，各类有关听证的规则也仅限于国务院部门规章、地方性法规和地方政府规章级别，②且主要集中在行政处罚和行政许可事项。笔者结合国内外听证制度发展的现状，针对城市规划编制制度的特殊性，提出以下听证制度的设计构想。

一、明确听证会的适用范围和发起主体

（一）听证会的适用范围

召开听证会是较为正式的公众参与行政行为形式。一方面，在听证会上，行政主体和相对人、利害关系人可以充分发表意见、交流观点，并且这些意见和观点多是对立的；另一方面，听证会的程序要求比其他参与方式要严格得多。加之听证会的成果性文件——听证笔录将成为政府作出行政决策的重要依据，因此召开听证会往往会耗费更多的行政资源，故而应将适用听证会的公众参与事项限制在比较重要的问题上，但又考虑到城市规划涉及的细节较多，不宜采取列举的方式，因此一般以“城市规划的组织编制机关认为涉及重大社会公共利益及自然人、法人及其他组织重大利益的城市规划事项”为宜。此外，可以采取排除的方式规定哪些事项不予听证。参照德国《联邦行政程序法》第２８条的规定，排除适用听证的情况规定可以包括涉及国家秘密的，事关重大公共利益实施等紧迫规划内容。

（二）听证会的发起主体

当须就重大城市规划事项召开听证会时，应以政府依职权组织召开为主，一般由城市规划主管部门发起和组织。另外，考虑到控制性详细规划对规划地段内的居民和其他相关人员利益影响较大，因此应充分尊重和保障控制性详细规划地段内的利害关系人的权益，赋予利害关系人申请召开听证会的权利，经城市规划组织编制机关审查认为必要的前提下组织召开听证会。

二、合理适用不同的听证模式

（一）听证会的模式

从传统的程序角度划分，听证会可以分为正式、非正式和混合型听证会三类。其中正式听证会为“准司法化”模式，即“行政机关仿照法院的审讯程序，进行提交证据和反询问证人的听证程序”；非正式听证会中行政机关则具有较大的裁量权，选择其认为恰当的方式听取利害关系人的陈述和反驳意见；混合型听证会则是行政机关采用通信、舆论评论、口头评论、会议评论以及听证等公众参与方式听取意见。［４］而从听证对象的角度，听证会可以分为行政立法型、行政决策型和行政决定型三类。其中行政决策是将形成政府的方针、政策、规定、规划等具有普遍约束力的决定以及行政机关在行政管理过程中针对特定对象、特定时间、特定问题所作出的具有重要意义的决定。［５］相应地，行政决策型听证是指行政机关在作出行政决策行为时通过听证会的形式听取公众意见的制度安排。

（二）区分听证事项适用不同的听证模式

合理适用不同种类的听证模式有利于更好地发挥听证的作用。城市规划属于行政决策类型，其涉及一个城市长远的发展，且规划草案编制行为作为行政机关的程序性行为，本身不具有可诉性。［６］（ｐ１８５）因此，为了提高编制过程中公共参与的效果，有必要采取较为严格的正式听证会。但考虑到编制审批程序比较复杂且周期较长，为了减少行政成本，我国可考虑参考美国的做法，即对涉及到重大公共利益的城市规划事项，如城市总体规划、重大建设项目选址、用地规划、重大市政工程规划、重点地段城市设计等实行正式听证；而对其他的事项，则可采用非正式听证，从而兼顾效率与公平。［７］此外，在规划审批前的听证属事前听证，因其具有准司法性质，故宜采用正式听证；规划审批后及修改阶段的听证属事后听证，该阶段的听证具有很强的咨询性特点，一般只是对规划方案进行微调，因此可结合实际情况采用非正式听证形式。

三、合理限定听证参加人并分担听证费用

（一）听证参加人的范围

为保证听证程序的实际效果，既要保证获得利益的人有代表，更要保证利益受损的人有代表；既要保证行政相对人可以捍卫自己的利益，又要保证有较专业的人士提出合理的、理性的意见，形成“利益—技术”的合理关系。［８］但考虑到听证效率和行政成本，有必要将听证的参与主体限定在合理的范围之内，这就要合理界定听证中利害关系人的范围，并相应地分担听证费用。

笔者认为，我国参加城市规划编制听证的人员可以重点考虑以下几方面的人士：一是规划地段的居民代表，包括因城市规划而得到利益的居民和因城市规划导致利益受损的居民，即利害关系人。在与《城乡规划法》相关规定保持一致的前提下，“利害关系人”的内涵和外延可界定为：①规划地段的居民和其他土地使用权人；②规划地段相邻地块上的居民和其他土地使用权人；③其他对规划地段或相邻地块享有权利的公民、法人或其他组织。实践中，利害关系人的确定要视个案具体情况而定；二是城市规划的专家学者代表，他们是具有专业知识的人士，他们的意见更具理性，不仅涉及到对行政相对人利益的保护，而且能使城市规划的决策更具科学性；三是司法工作者代表，他们将会对听证程序及整个城市规划决策的程序是否合法提出自己的意见，保证城市规划不偏离法律的轨道。一般而言，除了第一类听证参加人必须参加外，其他两类听证参加人都可以由听证主持机关根据具体的情况邀请其参加。城市居民的代表与后两类代表构成之间应该有一个合适的比例，考虑到现实中规划纠纷主要体现在利益性矛盾方面，因此，城市居民代表中两类利害关系人的数量与其他两类代表的数量以２：２：１为合理。

（二）听证费用的负担

听证费用由政府财政承担是一项被广泛认可的原则，这一原则也被我国各级立法所确认，①《行政处罚法》、《行政许可法》皆有规定。《国土资源听证规定》（２００４）第３６条第１款规定：“组织听证不得向当事人收取或者变相收取任何费用”。该条第２款进一步规定：“组织听证所需经费列入主管部门预算。听证机构组织听证必需的场地、设备、工作条件，主管部门应当给予保障。”为了进一步细化操作，可借鉴我国台湾地区“行政程序法（２００５）”第５２条第１、２款规定：“行政程序所生之费用，由行政机关负担。但专为当事人或利害关系人利益所支出之费用，不在此限。”“因可归责于当事人或利害关系人之事由，致程序有显著迟延者，其因延滞所生之费用，由其负担。”由此，既确定了政府部门的主要责任，又避免了公共财政为私人利益买单，且可以防止当事人滥用听证权利。

四、规范听证会的程序

程序正义是法治精神的精髓，规划听证如何体现正当程序，现行的城市规划法律法规的规定还不够明确，各地具体实施的地方性法规也没有统一的规范。因此，有必要通过立法从机制上、程序上来保障城市规划听证的实现，以解决听证在实际操作中遇到的问题。结合国内外的立法经验，笔者认为，我国城市规划行政听证程序应当包含以下几个阶段：

（一）听证会举行前的公告和听证代表遴选

在规划行政部门主动组织听证的情况下，应在听证举行之前的合理时间通知听证当事人有关听证的时间、地点及相关问题，并公告规划文本，将规划在受规划影响的行政区域进行陈列，供公众阅览，使公众明确该规划所涉及的内容及自己可能被影响到的利益，从而使听证更有针对性。而当规划行政部门决定不主动组织听证的情况下，应在规划草案形成后，以公告的方式告知社会公众和利害关系人，当其对城市规划存在异议时，可以在什么期限内向哪一個部门申请举行听证。

在确定组织听证后，应当立即进行听证代表的遴选。听证代表是指当遇有申请参加听证会的公众过多的情况时，听证会组织机关和公众通过协商、选举等方式，从符合条件的申请人中选择部分能够代表民意作为陈述人参加听证会的个人。前文已经提到参与主体的问题，这里要特别强调的是应将利害关系人代表和人大、政协及专家代表进行区分，前者应根据受规划影响的正负程度及代表人群进行遴选，后者则可随机抽取。［９］（ｐ１１７）此外，可以考虑由利害关系人按照其利害关系类型和人数比例自行组织推选代表。

（二）确定听证时间和发放参会资料

根据《城乡规划法》的规定，省级、市级和县级的城市规划都应报上级人民政府审批，因此听证会应在规划编制完成之后、交上一级政府审批前召开。考虑到进行听证后可能要对规划进行修改，因此也应考虑预留出这一部分时间。具体时间应考虑到参与人的方便，以周末召开为适宜，避免出现对公众参与的间接性抑制。①此外，为了方便听证代表的产生，加强听证效果，有必要在听证会举行前的一定期限内通过网络、电子邮件等便捷手段，向社会公众公布与听众的城市规划事项有关的信息，同时向听证参加人提供为参加听证所应当获得的相关规划方案及背景信息。

（三）确定听证主持人

听证主持人在听证中享有主动程序权限，承担着重要的作用。因此，确保主持人的公正、中立以及有足够的能力主持听证会十分重要。中立是为了确保主持人不偏不倚地对待所有参加听证会的主体，包括规划的编制部门、公众和相关利益团体，从而主持人与规划的编制机关应为不同。例如英国在地方规划编制过程中举行的听证会就由中央政府规划主管部门的规划监察员作为听证主持人。［１０］至于主持人与规划的审批机关能否为同一，则存在争议，目前国外也有不同的立法例。我国目前城市规划听证会的主持人基本是由规划主管部门内部工作人员担任，其中立性存在瑕疵。但这些部门的工作人员对听证会涉及的问题往往有深刻和广泛的认识，有能力迅速处理相关事务。而由独立于组织单位的人担任主持人，虽具有一种更加独立的外观，但很难保证这些人具有足够的专业知识来处理听证中出现的相关问题。

笔者认为，可以由各级人大或其常委会委选派具有城市规划知识和法律知识的人大代表主持听证会，虽然人大是城市规划的审批部门，但作为法定的人民利益代表，其中立性应高于规划部门委派的代表。此外，目前立法是将人大审批作为城市规划公众参与的有效方式存在的，由人大作为听证会主持者也有一定法律依据。此外，也可以采取反向规定，即规定“哪些人不应做主持人”。这些人主要应当是那些与听证事项有明显的利害关系、可能影响听证公正性的人，包括听证陈述人及其代理人、近亲属等。

（四）听证会举行中的陈述与质询

听证会开始后，应当先由城市规划行政部门有关人员陈述规划方案，再由参与听证会的当事人在听取陈述之后，对方案进行询问、提出建议或主张有利于自己的事实，并提出证据。

听证陈述人的权利主要包括：意见陈述权、证据文件的提交权和对规划编制机关工作人员的提问权。此外，为保障听证会组织有序，陈述人向规划编制机关工作人员提问前须经过听证主持人的许可。但是，除了提问权被滥用及听证审理的顺畅有可能受到妨碍时主持人可作出不予许可的决定外，听证主持人不得限制当事人和参加人行使提问权。

此外，针对实践中可能出现的陈述人不能如期出席听证，但仍希望表达意见的情况，如陈述人因故不能如期参加听证会的，可在听证期日之前向城市规划编制机关提交陈述书以及证据。所谓陈述书是作为在听证当日当事人口头意见陈述的替代物，其内容记载有陈述人陈述内容的书面文件。陈述人提交的陈述书，至少应包含以下内容：陈述人的姓名、住址和联系方式，听证案件的名称及陈述人的陈述意见。

（五）听证会进行后的记录整理和反馈

听证主持人应将听证会的各方意见和陈述记录在案，城市规划部门在进行决策过程中，对于相对人在听证会上提出的异议或者建议，应当及时反馈，以加快对公众意见的处理。反馈的方式视意见的个性和共性，可分为个别反馈和公开反馈两种。

（六）明确听证会的法律效力

参与者在听证会上的陈述、辩论等都应作为规划部门最终确定城市规划方案以及审批部门审批城市规划方案的依据。如果规划部门未采取法定的听证程序或未按照听证结果对城市规划进行处理，则应按照《城乡规划法》第５８条的规定追究相关人员的责任。但已经审批的城市规划可以借鉴德国和我国台湾地区的相关规定，除具有严重的、明显的瑕疵外，应该进行听证而未听证的城市规划决策行为不属于无效行为，事后可以补充听证，不影响行政行为的效力。［１１］当然，对于权利已经受到损害的行政相对人而言，应当允许他们通过国家赔偿制度获得赔偿。

总之，目前我国的法律对城市规划过程中的听证会程序和效力规定较为粗略，因此应当明确赋予听证会的法定效力和程序。对重大城市规划事项于审批前必须组织利害关系人和專家进行听证，并对不同事项采取不同的听证模式。听证代表的遴选必须符合比例原则，其有权在同级人大派出的听证主持人主持的听证会中陈述意见，提出证据。听证记录应当作为城市规划方案修订和审批的法定依据。未依法举行听证会应当追究相关责任人的责任，但除涉及重大社会公共利益，不应影响城市规划的整体效力，可以补听证和赋予利害关系人申请国家赔偿救济的权利。

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［３］叶必丰．价格听证中的信息不对称及其解决思路［Ｊ］．上海交通大学学报（哲学社会科学版），２００３，（０３）．

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［５］杨海坤，李兵．建立健全科学民主行政决策的法律机制［Ｊ］．政治与法律，２００６，（０３）．

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［８］朱芒．论我国目前公众参与的制度空间［Ｊ］．中国法学，２００４，（０３）．

［１１］陈志诚等．国外城市规划公众参与及借鉴［Ｊ］．城市问题，２００３，（０５）．

［１１２］黄宇菲．论城市规划中的行政听证程序［Ｊ］．广西社会科学，２００５，（０５）．

（责任编辑：王秀艳）

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