检察官和律师制度

检察官和律师制度（共8篇）

检察官和律师制度 篇1

因工作需要，区委、区政府决定面向全省公开选调法官5名、检察官3名、司法局律师1名（最后选调人数将根据报名人数按不低于1：5的比例确定），现将有关事项公告如下：

一、选调范围

1、法官、检察官：全省范围内的检察院、法院在职专业人员；

2、律师：全省各级公务员和参照公务员管理单位的机关工作人员。

二、选调条件

（一）基本条件

1、政治素质高，事业心、责任心强，遵纪守法，作风正派，热爱本职工作，具有良好的职业道德；

2、专业知识扎实，业务能力强，会普通话，熟悉计算机操作，有较强的组织、协调、管理和文字综合能力；

3、具有公务员（或参照）资格，年龄在35岁以下（1974年5月1日以后出生）；

4、身心健康。

（二）各职位的特殊条件

1、法官、检察官应具备：全日制法律专业本科及以上学历，通过全国司法资格考试，具有检察官或法官资格，有2年以上的办案经历。其中检察官限男性。

2、律师应具备：本科及以上学历（专业不限），男性，通过全国司法资格考试，具有法律职业资格证书（A证），有2年以上相关工作经历。

三、选调程序

选调工作严格按照“公开、平等、竞争、择优”的原则，分报名、资格审查、笔试、面试、体检、考察等步骤进行。

1、报名和资格审查

应聘者于4月11日到13日到芙蓉区政府五楼人事局513房报名，填写报名登记表，提供学历证书、身份证、工作证和其他资历材料的原件及复印件，交近期同底免冠两寸照片2张，对报名资格审查合格者当场发给准考证，不收报名及考务费。

2、笔试

参考者于4月19日上午8：30-11：30到芙蓉区政府政务服务中心三楼教室参加笔试，笔试采取闭卷方式，主要考法律专业知识的运用和相关业务知识。笔试成绩分职位从高分到低分排序，法官、检察官按1：3的比例确定面试人员，律师按1：5的比例确定面试人员。

3、面试

由有关人员和专家组成面试小组负责面试工作。面试对象、时间、地点另行通知。面试后，分职位以笔试成绩占40%、面试成绩占60%合成综合成绩，从高分到低分排序。法官、检察官按1：2的比例确定考察对象，律师按1：3的比例确定考察对象。综合成绩相同者，以面试成绩高者入围。

4、体检

考察对象集中进行体检，时间、地点另行通知。体检参照公务员录用通用体检标准执行。

5、组织考察

由相关部门的人员组成考察小组，到考察对象原单位对其现实表现和实际能力等进行全面考察，并查阅个人档案，落实选调资格中规定的有关条件，根据考察情况确定录用人选。

四、待遇与管理

对考察合格人员按组织程序讨论确定后办理调入手续，试用期为3个月，试用期间，享受机关同等人员的工资福利待遇。经试用胜任者留用，经区委组织部确认，保留原职级待遇，5年内不得调离本区；不胜任者，可回原单位或自行联系工作。所有录用人员不负责解决家属随迁。

附：芙蓉区公开选调工作人员报名表

联系人：区 法 院关长新4784806

区检察院蔡铃4748619

区人事局段向阳4683261

区司法局龙群锋4683240

检察官和律师制度 篇2

现代检察制度创始于法国的1789年法国大革命, 被誉为革命之子和启蒙的遗产, 是自由主义思想和法治国文明的产物。在现代国家, 检察制度是司法制度改革不可或缺的一环, 在建设法治国家过程中起到了举足轻重的作用。

创立检察官制度的主要目的是适应废除纠问制度和确立诉讼上分权的原则。纠问制度下, 法院侦查取证, 而且包办了起诉和审判的职权。审判官直接调查证据发现事实, 自诉自审。纠问制度存在诸多弊端, 诸如法官独揽追诉和审判大权, 却没有外部监督制衡;自诉自审, 违背了公正客观原则。为杜绝流弊, 确立下权力分离原则和控诉原则, 从而将刑事诉讼程序一分为二, 分为侦查和审判两阶段, 以便职能分离和角色区分。专门主导侦查程序, 并进行控诉职能的官员就是检察官。原来全能法官就被削弱为单纯的审判法官了。在侦查阶段, 检察官组织展开侦查活动, 收集证据, 逮捕犯罪嫌疑人, 却不能做出有罪或无罪的终局判决。在进入审判阶段, 必须由检察官提出控诉, 由法官做实体审判, 不告不理, 裁判的对象也仅限于检察官控诉的对象和事实, 而不能审理未被起诉的被告或未被起诉的犯罪。“创设检察官制度的最重要的目地之一, 在于透过诉讼分权模式, 以法官与检察官彼此监督节制的办法, 保障刑事司法权限行使的客观性和正确性。”[1]

创设检察制度的另一个重要功能就是防范警察肆意专断开展活动, 制约警察权膨胀。警察实施犯罪侦查活动时, 往往被赋予更多职权, 一方面有利于有效开展打击犯罪, 但另一方面却蕴含着对公民基本人权的威胁。因此, 由负有法定义务的法律官员控制警察的活动, 以避免任意执法。正是出于对于警察国的恐惧, 检察制度便有了其创设的根基。综上所述, 检查制度实际上是一剑两刃, 双重制约, 不仅法官的审判要受制于检察官的追诉, 而且警察活动也要受到检察官的监督。这种双向制约也是标志着刑事司法活动由任意化走向程序化。

创设检察官制度还有一个重要的法治国功能是:守护法律, 使客观的法意志贯通整个刑事诉讼程序。客观法意志包括追诉犯罪外还有更重要的是保障民权。比较法学家梅里曼在评价大陆法系刑事司法制度的近现代发展时称, “努力将客观公正的进行活动的检察官发展称为诉讼活动的核心, 是欧洲近一个半世纪以来刑事诉讼程序走向更为人道和正义的方向发展两个成果之一。”[2]得出这样的结论, 是因为检察官负有法定义务和客观性义务, 是法律的守护人。检察官在行使检察活动时, 不仅要全面收集对被告有利和不利的一切证据, 而且要关照被告在诉讼活动上应有的权力, 不能一味的追诉犯罪, 检察官一切活动以法为准则。1845年德国刑事法改革先锋米德迈尔的名言:“检察官仅力求真实与正义, 因为他知晓, 显露他片面打击被告的狂热将减损他的效用和威信, 他只知晓, 只有公正合宜的刑罚才符合国家的利益。”[3]

2 检察官基本职权和检察活动的基本原则

2.1 检察官的职权

检察官的主要任务或职权范围在刑事诉讼程序中, 检察权最主要的权能是侦查权和处分权。

2.1.1 检察官主导侦查程序

检察官是侦查程序的主导者, 警察机关只是其辅助机关。侦查职能是检察官制度创设的目的之一, 就是为了克服纠问式诉讼的流弊, 保护被告人在刑事诉讼程序中的基本权益。侦查权具有行政权性质, 但是并不等于承认检察机关就是行政机关。因为检察机关在侦查活动中负有更严格的法律义务, 要控制和监督警察的活动。为了有效开展案件调查工作, 逮捕犯罪嫌疑人, 必定需要一定的权力和适当的自由裁量权。以检察官监督警察活动是否合法, 具体的侦察活动仍是由警察完成, 只不过侦查活动要受到检察官的具体指挥和监督。监督手段可以是事前审查也可以是事后审查。比如, 通过审查警察移送起诉意见书和证据材料, 来发展侦察活动的方式和手段是否合法。更为重要的是, 检察权还对案件进行了初次的筛选, 有权决定一些不足以定罪的案件。检察机关有裁量不起诉的决定权, 可以决定一些无足以构成犯罪嫌疑的案件不予起诉, 以免犯罪嫌疑人多受讼累之苦和司法资源的浪费。

检察官具有处分权。检察官的处分权主要包括了强制措施的处分权, 起诉或不起诉的决定权。在现代法治文明和控诉原则下, 法官的角色是消极的, 不告不理。只有检察官提起公诉了才能启动审判程序, 法官不可能主动地行使审判权。诉讼程序就是先有检察官根据起诉的条件———有足够证明犯罪嫌疑, 判断是否进入审判程序;在审判过程中, 法官要以法律确信和自由心证作出判断, 达到犯罪事实确实充分的标准就要判处有罪。这样一来, 刑事诉讼活动就要经过两道程序, 以保障最终终局裁判的正确性和客观性虽然刑事诉讼法上确立了法官独立审判的原则, 但是一体行政仍然可以通过干预检察活动, 进而影响法官的独立判断。在实证上已经证明了检察活动的过程和结果直接决定了审理过程的效果。另外, 不起诉决定又是检察官处分权里的一个具有司法属性的权力, 由检察官决定对犯罪嫌疑人不追诉了, 自然消极的审判权也就没有行使的可能, 因此具有一定的实体确定性。如果检察官的判断不是依照法律规定进行, 必将使得犯罪分子脱逃法律的追究。检察官虽然负有追求真实与正义的义务, 但是如果没有对检察权加以制约和监督, 法定主义和客观性义务也就形同虚设了。

2.2 检察活动的基本原则

检察官在行使职权时, 负有追求真实与正义和贯彻国家法意志的义务。法定原则和客观公正原则是检察活动的基本原则。

2.2.1 法定性义务

检察活动必须依法律规定, 不能违法从事活动。检察机关必须依法侦查, 依法起诉和依法不起诉。法定主义产生的原因正是为了实现追诉犯罪的同时保障民权的基本目标。侦查终结之后, 起诉或不起诉处分需要严格的按照法律规定的要件。只有在例外情况下采取便宜主义, 根据具体案情采用方便适宜的灵活方式处理, 但也必须在法律规定的可以自由裁量的范围内。

2.2.2 客观性义务

检察官要客观公正的执行职务。体现在两方面, 首先, 在检察活动中, 检察官要依法回避。回避制度是为了避免检察官与所处理的案件有利害关系, 做出有失客观公正的判断。其次, 在审判过程中, 检察官负有协助法官做出公平正义的判决的义务。第一, 检察官应全面客观的调查取证。在大陆法系国家, 检察官的地位是法律守护人, 是为了贯彻国家法意志, 而不是一方当事人的立场。在侦查活动中, 要全面的收集一切对被告有利于不利的证据。在调查取证过程中形成的证据材料直接影响了审判的质量。第二, 检察官在法庭辩论过程中, 通过举证质证和辩论, 依据在审理过程中形成的法律确信, 应当请求法官做出公正合宜的刑罚。审判活动的目标之一也在于防范检察官滥权起诉和滥用强制措施。因为一旦有以上滥权行为在庭审中就会被认为证据不足而暴露出来。

参考文献

[1]林钰雄.检察官论[M].北京:法律出版社, 2008:26.[1]林钰雄.检察官论[M].北京:法律出版社, 2008:26.

[2]龙宗智.高级检察官教程[M].北京:法律出版社, 2002:164.[2]龙宗智.高级检察官教程[M].北京:法律出版社, 2002:164.

检察官和律师制度 篇3

编者按：十二届全国人大常委会第十五次会议通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点的决定》，最高人民检察院随后发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》，两个法律文件的出台，为检察机关提起公益诉讼提供了法律依据。然而，开展好这项工作，需要正确的思路和科学的方法，这是一个不断探索和改进的过程。针对此，本期专题结合案例从检察机关提起行政公益诉讼的宏观定位、线索发现、调查取证及庭审应对等不同角度展开探讨，提出具体的工作方法，以期对司法实践有所裨益。

【典型案例】2010年3月，某县一砂石场向县国土局申请采矿许可证时，县林业局在会审表上签署“原则同意，但动工前必须办理林地使用手续，否则将从重处罚”的意见。同年5月，县国土局向该砂石场颁发了采矿许可证。自2010年6月起，该砂石场在未取得林地使用许可的情况下，一直违法占用10亩林地开采砂石。2015年1月，该县检察院生态环保检察科在开展生态保护专项行动中发现了该违法行为。同年2月，该县检察院向县林业局发出检察建议，建议县林业局对砂石场违法占用林地的行为进行处理，并将处理情况在一个月内答复。因林业局逾期未答复，同年3月，该县检察院以县林业局为被告、以砂石场为第三人，向法院提起诉讼，请求法院判决确认县林业局未依法对砂石场非法占用林地的行为进行查处的行为违法。同年4月，法院对该案进行了开庭审理并当庭宣判支持了检察院的诉讼请求。

内容摘要：检察机关提起行政公益诉讼试点工作要在把握制度内涵的基础上，积极探索实践路径。其制度内涵可以从三个方面加以把握，即：牢牢抓住“公益”这个核心，立足于“检察机关”的法律监督职能，以“诉讼”为手段发挥促进依法行政、保护社会公益的作用。试点要在《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点的决定》等法律依据的基础上，把握制度内涵，在相关规定和基本法理的框架内，对公益诉讼的具体方式方法进行探索和实践。

关键词：检察机关 行政诉讼 公益

2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点的决定》（以下简称《授权决定》），最高人民检察院随后发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》（以下简称《方案》）。两个法律文件的出台，是近年来备受理论界和实务界关注的公益诉讼向前迈出的重要一步，为检察机关提起公益诉讼提供了法律依据。相较于检察机关曾经进行的民事公益诉讼的探索情况而言，检察机关提起的行政公益诉讼几乎空白，如案例中，对于某砂石场非法占用林地等损害公益行为，现实中直接对违法行为主体提起民事公益诉讼的情况较多，而对于某县林业局未依法对砂石场非法占用林地的行为进行查处而导致公益损害发生和扩大的行政违法，现实中则鲜有提起公益诉讼。因此，如何理解和把握行政公益诉讼的理论内涵和制度设计，对于指导试点地区检察机关开展行政公益诉讼实践具有重要的意义。

一、检察机关提起行政公益诉讼制度的内涵分析

公益诉讼是指对损害国家和社会公共利益的违法行为，由法律规定的国家机关和组织向人民法院提起诉讼的制度。[1]而行政公益诉讼则是在上述定义的基础上，将领域限制在一定的行政范围内，在被告方面对应的是行政机关，被诉的行为是行政违法行为。全国人大常委会的《授权决定》对我国公益诉讼制度发展有两个重大突破：一是第一次从法律上明确规定了行政公益诉讼制度；二是第一次明确了检察机关提起诉讼的主体资格。因此，关于行政公益诉讼必要性和可行性、关于主体资格的探讨，就这两类基础问题可以说有了初步的共识，在此基础上，有助于告别纸面上的争论，使相关改革设计进入实施阶段。

检察机关提起行政公益诉讼的制度内涵可以从以下三个关键词来把握，即：牢牢抓住“公益”这个核心，立足于“检察机关”的法律监督职能，以“诉讼”为手段发挥促进依法行政、保护社会公益的作用。

（一）“公益”——以公益为核心

公益是检察机关提起公益诉讼的根本出发点和落脚点，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组审议检察机关提起公益诉讼试点方案时，突出强调“检察机关要牢牢抓住公益这个核心”。由于公共利益归属主体的非特定性和外延的动态性，使其在很大程度上“只可被描述而无法对其定义”。[2]立法部门在有关法律法规中对公益已经进行了一定程度的类型化，[3]但公益的类型是无法列举穷尽的。要保障公益既能得到合理保护，又不被滥用，可以考虑明确公益的一些重要特征。在试点工作中，可以从以下三个方面把握公共利益：

一是从与“私益”的区分上把握公益。公益诉讼与一般诉讼相比，其特殊之处就在于“公益”，从诉讼所保护的利益归属，可以将诉讼分为公益诉讼（客观诉讼）和私益诉讼（主观诉讼）。私益诉讼是诉讼主体以维护自身利益为目的提起的诉讼，相反，公益诉讼所维护的不是自身的利益，而是一种个体基于对公共秩序的需要所形成的利益关系。比如，案例中林地资源受到损害，直接导致属于国家所有的资源或社会成员共享的环境受到减损影响，表面上可能并不会影响某个具体的个体，但是会对与每个公民或社会成员都息息相关的社会整体秩序产生影响，由此影响到社会个体。相较于个人利益，公共利益有以下重要特征：第一，公共利益的主体是不特定的多数人，且其享有主体具有开放性；第二，公共利益是有关国家、社会共同体及其成员生存和发展的基本利益，比如公共安全、公共秩序、自然环境和公民的生命、健康、自由等；第三，公共利益是一种整体性利益，不仅有涉及全国范围的存在形式，也有某个地区的存在形式；第四，公共利益与社会价值取向联系在一起，也会随着不同社会价值观的改变而变动。

二是公益的范畴要符合社会发展实际。公益的范畴是随着社会的发展而不断扩大的，随着社会交往日益频繁和社会流动性的扩大，社会个体与外界的联系愈发紧密，某种损害影响的范围大幅扩张，而且在影响对象上表现出更多的不确定性，这就增加了对不特定范围社会公众所共有的某些利益进行保护的必要性。在公益范畴扩大的同时，也要防止脱离实际将“公益”泛化，动辄以“公益”为名，把不具有公共性的利益以公益诉讼的方式进行保护，导致公益诉讼被滥用，浪费司法资源。endprint

三是公益是检察机关履行提起公益诉讼职责的事实前提，也是人民法院受理的前提。正是公益诉讼的“公益”性，其受到损害时，需要一定的主体来维护，这种需求为建立检察机关提起公益诉讼制度提供了事实前提。公益也是法院受理的前提，在公益诉讼中，法院在受案时必然对案件是否涉及公益进行审查，只有在公益确实受到违法行为的侵害，影响到多数公民的合法权益时，法院才会受理。从这个意义上说，公益也是检察机关所提起的诉讼能够顺利进入诉讼程序的前提。

（二）“检察机关”——以法律监督为基础

检察机关提起公益诉讼的法律基础是其法律监督职能。针对行政机关执法的监督是法律监督的重要组成部分。有学者认为：“检察机关提起行政公益诉讼制度主要是基于检察机关代表公益的特性。”[4]我们认为，由于公共利益“公共性”的特点，应由公共机构作为其代表。从国家机关的职能分工来看，行政机关是公共利益的代表，是实现、发展和维护公共利益职责的主要承担者。检察机关则通过行使法律监督权，监督行政机关依法实现、发展和维护公共利益，提起公益诉讼是检察机关履行法律监督职权的一种方式或手段。我国检察机关提起公益诉讼，不同于西方国家，根本区别就在于检察机关的性质，西方国家的检察机关一般是“政府的代理人”，本身就是作为国家行政权的一部分而存在。我国检察机关提起公益诉讼突出体现了中国基本政治制度的特色。与其他诉讼主体相比，作为国家法律监督机关，检察机关提起行政公益诉讼能更有效地维护国家和社会公共利益；检察机关拥有法定的调查权，有利于调查取证和解决举证困难问题；能够从大局出发，审慎地行使公益诉权，避免影响到正常的行政秩序；具有专业法律监督队伍，能够高效、准确地配合人民法院进行诉讼，可以大幅降低司法成本。

（三）“诉讼”——以诉讼为方式

诉讼制度被认为是社会正义的最后一道防线，是现代法治国家所公认的最重要的保障机制，但诉讼并不是唯一的方式，一个有效的利益保障体系必然是包括诉讼在内的多种保障方式的融合。

在公益保护的方面也是如此，“公共利益的公法保护是一项社会系统工程，在多元化的公益救济机制中，行政诉讼并非是主要的公益保护方式”。[5]公益保护的常态机制不在诉讼内，而在诉讼外，引入诉讼机制必须以其他保护机制为基础。这在由行政引起的公益保护方面表现得更为明显，行政机关的性质决定了其与公益的联系更为紧密，其维护公益的方式更为灵活，在公益受损的情况下，行政机关保护公益职责的履行是第一位的。检察机关提起行政公益诉讼的制度设计对此给予充分考虑，不仅严格限定了范围，即只是在公益保护最为紧迫、行政机关“缺位”或违法严重的特定行政领域进行试点，此外还在程序上规定了督促行政机关自身先行纠正的前置程序。由此可见，诉讼是一种强有力的保障，但这种保障本身是一种补充性质的，更大意义上是对检察建议等其他监督方式效力的强化，不能优先适用。

二、检察机关提起行政公益诉讼的路径探讨

《授权决定》已经解决了检察机关提起公益诉讼缺乏法律依据的问题，但是作为一项新的制度，在实施过程中必然存在各种各样的困难和问题，要从理论上、制度上加以解决。《方案》对检察机关提起公益诉讼的一些基础问题作了规定。检察机关要在公益诉讼改革总体思路的指引下、在《授权决定》和《方案》的基础上把握制度内涵，在相关规定和基本法理的框架内对公益诉讼的具体方式方法进行探索和实践。

（一）主体资格

主体资格是公益诉讼研究中的热点问题。《方案》规定，检察机关以公益诉讼人身份提起民事或行政公益诉讼。之所以作此规定，特殊性就在于突出体现检察机关作为国家法律监督机关的宪法地位和性质上。有学者认为：“检察机关本质上只是一个个具体公益诉讼案件中的公共利益代言人，其身份性质不具有中立公正性”，[6]从而在认识上导致与一般原告之间的混淆。正如这位学者所言，这种观点只关注到“一个个具体公益诉讼案件”，而没有从整体上去把握公共利益，也忽视了制度建立的基础即我国检察机关提起公益诉讼的法律基础是其法律监督职能，进而将个案中的检察机关等同于一般的“原告”，甚至否认其“公正性”。

检察机关提起公益诉讼，有学者认为会产生检察机关“既是运动员、又是裁判员”的身份冲突。[7]实际上，这些担心或争论不只是在探索公益诉讼中才出现，在检察机关行使诉讼监督职能中也一直存在。对此要客观全面地分析，不能简单地将职能行使方式上的差异等同于身份上的冲突。在刑事领域，检察机关既是审查起诉机关，同时对于其认为不公正的裁判有抗诉等其他法律监督职权，这两种职权的行使存在于诉讼的不同阶段，并没有产生身份上的冲突，也未影响审判公正，反而在相当程度上强化了审判公正、维护了审判权威。在民事、行政公益诉讼领域也是如此，检察机关既是进行调查、提起诉讼的公益诉讼人，同时也享有抗诉等法律监督职权。归根结底，检察机关所行使的只是程序上的监督权，并不必然对具有实体上处置性质的法院审判权产生影响，基于法律监督而产生的各种检察职权与公正审判之间并不冲突。

基于检察机关作为公益诉讼人的特殊地位，检察机关认为法院一审裁判有错误的，应当向上一级法院提出抗诉。人民法院决定开庭审理的，同级人民检察院应当派员出庭。一审裁判结果支持检察机关，行政机关不服提起上诉，此时检察机关是公益诉讼人；一审裁判结果不支持检察机关，检察机关提出抗诉，此时检察机关是抗诉机关。

（二）受案范围

从充分保护公共利益的角度出发，理想的状态是“法律就是朝着允许全体公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展”，[8]各国实践发展也符合这一趋势，但是受案范围要根据该事项对公共利益造成损害的可能性和危害性、社会整体的法治水平等具体情况逐步扩展。此外，由于检察机关的身份与一般公民不同，其行使权力的前提是有法律明确的授权，这就决定了检察机关提起公益诉讼的范围必须有明确的规定。《授权决定》把检察机关提起行政公益诉讼案件的范围限定在生态环境和自然资源保护、国有资产保护、国有土地使用权转让等领域，主要是由于这些领域行政违法行为造成国家和社会公共利益受到侵害的现象频发、社会广泛关注，在这些领域进行行政公益诉讼试点，符合我国法治发展的实际需要。检察机关必须严格在《授权决定》确定的范围内开展试点，不能突破这些领域。随着社会的发展，待未来有法律授权扩大受案范围时，方能在其他相关领域进行实践。endprint

（三）线索来源

案件线索是检察机关提起公益诉讼个案的起点。基于审慎稳妥的考虑，《方案》将检察机关提起行政公益诉讼的线索来源限定为履行职责中发现的情形。在检察机关履行的诸项职责中，控告检察职责意义尤为重要，涉及的领域最为广泛。依据《宪法》第41条规定，公民享有对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为提出申诉、控告和检举的权利。通过权利对权力进行制约，既是广大人民群众对国家机关及其工作人员的民主监督权，也是宪法对公民权利的一种保护。控告检察职责可以说是将权利对权力、权力对权力两种制约模式有机结合到一起，这样就较其中任何一种模式都更为有力，既能迅速、及时地发现侵害公共利益的违法行政行为，也能有效避免滥诉现象的发生，有助于解决中国当前行政违法多发的乱象。

如果案件线索既涉及民事公益诉讼，又涉及行政机关的违法行为或不作为，此时该如何选择？由于公权力部门承担着维护公共利益的职能，其违法行为侵害公共利益的可能性最大，而其他社会个体危害公共利益的行为在一定意义上也是因为公权力部门疏于管理造成的。因此相比较而言，行政公益诉讼较之于民事公益诉讼来说意义更加重大。而且最高人民检察院有关工作部署也强调，检察机关提起公益诉讼试点工作的重点是生态环境和资源保护领域的行政公益诉讼。因此，我们认为应优先提起行政公益诉讼，这也符合诉讼效益原则。如果只解决民事方面的问题，行政违法还在持续，还可能导致进一步的民事上的损害；而如果解决了行政方面的问题，行政机关严格履行职责就可以使受损公益得到保护或补偿。

（四）案件管辖

由于检察机关提起行政公益诉讼本质上涉及检察权对行政权的监督问题，在管辖问题上，先后存在着两个既相互联系，又相对独立的体系——检察机关的立案管辖和法院的诉讼管辖。关于检察机关的立案管辖，以属地管辖为基础、特殊情形上提一级管辖，即一般情况下，由违法行使职权或者不作为的行政机关同级人民检察院进行提起公益诉讼之前的调查核实、前置程序等工作。这种同级监督原则有利于检察机关开展工作。当被告为本级人民政府，或者造成的侵害后果跨越多个行政区域，或者存在其他同级人民检察院不宜提起公益诉讼等情形时，应当上提一级管辖，这是考虑到涉及公益的行为影响范围广、避免受同级人民政府影响等因素，由上一级检察院负责有利于案件的办理。上级人民检察院认为确有必要，可以办理下级人民检察院管辖的案件。下级人民检察院认为需要由上级人民检察院办理的，可以报请上级人民检察院办理。上下级检察院间建立完善的提级管辖和报送审批机制，从制度上弱化不正当干预。

关于法院的诉讼管辖，应依据行政诉讼法及相关司法解释确定。考虑到行政审判管辖的实际情况和公益诉讼的特殊性，行政公益诉讼案件一审一般应由行政机关所在地的中级人民法院管辖。根据起诉与诉讼管辖对等的原则，提起公益诉讼的检察机关应当为有管辖权人民法院的同级人民检察院。鉴于检察机关的立案管辖和法院的诉讼管辖在某些情况下会出现不一致的情形，提起诉讼前负责审查的检察机关应当将案件移送至有管辖权人民法院的同级人民检察院提起公益诉讼。

（五）调查核实

基于法律监督职权和公益诉讼复杂性，作为公益诉讼人的检察机关应当享有调查核实权。检察机关的调查核实权在民事诉讼法和行政诉讼法中作了规定，但是履行提起公益诉讼职责中调查核实权的内涵与在履行抗诉职责中不尽相同。一是目的不同，在抗诉中，“检察机关行使调查核实权，旨在审查相关案件的处理是否存在提起抗诉的事由，或者审判机关是否存在违法行为，而不在于查明案件真相”；[9]而在提起公益诉讼中，检察机关作为公益诉讼人，为了使诉讼请求得到法院的支持，必须尽可能获取充分的证据证明案件事实。二是客体不同，在抗诉中，仅限于支持抗诉事由的事实；[10]而在提起公益诉讼中，则是支持诉讼请求的全部事实。三是地位不同，在抗诉中，调查只是阅卷的补充，检察机关不代行当事人的举证责任，不能破坏举证责任规则；而在提起公益诉讼中，检察机关事实上成为提起诉讼的当事一方，直接承担相应的举证责任，调查成为获取证据的主要手段。

（六）举证责任

行政诉讼的类型化对举证责任有一定的影响，有学者指出：撤销之诉、确认之诉和义务之诉由被告对被诉具体行政行为的合法性负举证责任，给付之诉则应由原告对于行政机关负有特定义务或者约定负举证责任。[11]也有学者以待证事实作为分类标准：对于诉权事实（即原告起诉要有根据），原告负责举证，例外是被告认为原告起诉超过起诉期限；对于合法性事实（即行政行为是否合法），一般由被告证明，例外是起诉被告不作为的案件，原告承担向被告提出过申请的举证责任；对于损害事实（即原告受到行政行为的损害），原告承担举证责任，例外是因被告原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任；对于诉讼事实（即诉讼进行中发生的事实），一般是谁主张谁举证。[12]

行政公益诉讼作为一种特殊的行政诉讼类型，其举证责任应与一般行政诉讼中的举证责任不尽相同。《行政诉讼法》将举证责任归于作为被告的行政机关，主要基于两个原因：其一是原告即行政相对人在证据收集方面的能力远弱于作为被告的行政机关，将举证责任归之被告较为公平；其二是被告即行政机关在作出行政行为时，必须有充分的事实根据和法律依据，如果行政机关不能举出上述事实及依据，将在诉讼中承担不利后果。其中，第二项原因为根本原因。在行政公益诉讼中，虽然第一项原因己不存在，但第二项原因依然存在，因而仍应由被告负担主要的举证责任。而基于行政公益诉讼的特殊性，在主观上的举证责任方面，可以适度加重检察机关的举证责任，检察机关应对经过诉前程序、起诉符合法定条件、不作为案件中对行政机关负有职责应为而不为的事实等内容承担举证责任；而在客观上的举证责任方面，应该按照行政诉讼法的规定，由作为被告的行政机关承担不利的后果。

（七）撤诉权

在行政公益诉讼中，行政机关经过诉前程序未纠正违法而被诉，有可能在诉讼阶段进行纠正，此时该如何处理？根据《行政诉讼法》第62条和第74条第2款的规定，撤诉权是作为起诉一方享有的权利，检察机关提起的行政公益诉讼中也同样享有此权利。考虑到检察机关的法律监督属性和行政公益诉讼的公益属性，如果行政机关故意拖延到诉讼中才进行纠正，而撤诉对行政机关又无不利后果，这不利于督促行政机关尽早纠正违法，因此检察机关可以依第74条之规定，要求对行政违法性作出确认。在案例中，如果某县林业局在诉讼进行中依法对砂石场非法占用林地的行为进行了查处，那么某县检察院可以根据实际情况，决定撤诉以终结诉讼，或者要求对某县林业局原不作为的违法性作出确认以强化执法机关及时履责的意识。

注释：

[1]《最高检相关负责人权威解读检察机关提起公益诉讼制度改革》，http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-07/02/c_127977906.htm，访问日期：2015年10月2日。

[2]蔡志方：《公益代表人制度之比较研究》，载黄学贤主编：《行政救济与行政法学》，学林文化事业有限公司1998年版，第526页。

[3]如《信托法》第60条和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条分别对公益的情形作了列举式规定。

[4]陈丽玲、诸葛旸：《检察机关提起行政公益诉讼之探讨》，载《行政法学研究》2005年第3期。

[5]章志远：《行政公益诉讼热的冷思考》，载《法学评论》2007年第1期。

[6]韩德强：《环境治理法治化，人民法院在环境公益诉讼中应如何定位》，http：//m.thepaper.cn/newsDetail_forward_1361781，访问日期：2015年10月2日。

[7]同[6]。

[8][美]伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第440页。

[9]颜卉：《增强检察机关调查核实权的可操作性》，载《人民检察》2013年第10期。

[10]傅郁林：《我国民事检察权的权能与程序配置》，载《法律科学》2012年第6期。

[11]李广宇、王振宇：《行政诉讼类型化：完善行政诉讼制度的新思路》，载《法律适用》2012年第2期。

法官检察官警察将建单独薪酬制度 篇4

南都讯 记者程姝雯 据新华社昨日消息，近日中办、国办印发《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》(以下简称《实施方案》)，就进一步深化司法体制和社会体制改革圈定84项改革举措，为改革划定路线图和时间表。

这是十八届四中全会决定公布以来，中央印发的首个专门领域贯彻落实四中全会决定的文件。值得关注的是，基于此前司改中触及的深层次体制机制问题，《实施方案》逐项明确了责任单位、工作进度和成果要求，其中包括了社会各界尤为关注的法官检察官离职潮问题，《实施方案》明确：将从管理制度、保障体系等方面入手改革和完善，建立起法官、检察官、人民警察专业职务序列和工资制度，以留住人才。

新华社介绍，此时推出《实施方案》，则是在协调衔接三中全会相关改革任务和四中全会改革举措的基础上，为进一步深化司法体制和社会体制改革绘就的路线图和时间表。而《实施方案》中所列的84项改革举措，都是着眼于在解决深层次体制机制问题上取得实质性进展，敢于啃硬骨头，突破利益格局的藩篱，逐项明确责任单位、工作进度和成果要求。

今年将推动制定社区矫正法 据了解，《实施方案》特别就司改中社会各界尤为关注的如何防范司法“打招呼”、如何留住司法人才、如何启动错案倒查问责、如何建立立案登记制、检察机关如何提起公益诉讼、审判权与执行权如何分离、社区矫正如何走向法治化以及如何推动法制教育8方面焦点问题进行详细部署分工。

其中，对社会各界尤为关注的法官检察官离职潮问题，《实施方案》明确，将从管理制度、保障体系等方面入手改革和完善，建立起法官、检察官、人民警察专业职务序列和工资制度，留住人才。

根据《实施方案》要求，在接下来的改革中，将探索提起公益诉讼的条件、适用范围和程序，明确公益诉讼的参加人、案件管辖、举证责任分配，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。还将推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，在总结人民法院内部审执分离改革经验的基础上，研究论证审判权与执行权外部分离的模式。此外，还将进一步明确社区矫正管理体制、执行程序、矫正措施、法律责任，实现社区矫正制度化、法律化，建立监禁刑和非监禁刑相协调的刑罚执行体制，并在今年推动制定社区矫正法。

焦点解读

双管齐下防范司法“打招呼”

建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，确保司法机关依法独立公正行使职权。建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度，防止司法机关内部人员干预其他人员正在办理的案件。

点评：一些领导干部出于个人私利或地方利益、部门利益，为案件当事人请托说情，对案件处理提出倾向性意见或者具体要求，甚至以公文公函等形式，直接向司法机关发号施令，以言代法，以权压法。一些司法机关内部人员利用上下级领导、同事、熟人等关系，通过各种方式打探案情、说情、施加压力，非法干预、阻碍办案，或者提出不符合办案规定的其他要求。只有排除外部干预加强内部监督相结合，建立一整套的防止干预司法的制度体系，才能从根本上解决司法机关和司法人员受各种因素非法干扰，办权力案、关系案、人情案的问题。

3月30日，中办、国办公布《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，中央政法委同日公布了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》这两项规定的出台，分别从外部和内部构筑起防止干预司法的“防火墙”和“高压线”。

法官员额设置不能简单论资排辈

加快落实党的十八届三中全会部署的建立符合职业特点的司法人员管理制度改革任务，建立健全法治工作人员管理制度，完善职业保障体系，建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度。

点评：长期以来，我国对司法人员等法治工作人员实行与普通公务员基本相同的管理模式，不能充分体现法律职业特点，不利于把优秀人才留在法治工作第一线。需要进一步推动实施人员分类管理制度改革，建立法官检察官员额制、专业职务序列和单独薪酬制度，强化职业保障，提升职业尊荣感，实现责权利相统一。

最高人民法院司改办主任贺小荣就法官员额制分析说，为确保这项改革稳妥推进，法官员额的设置一定要考虑法官职业群体的年龄结构和不同审级法院的要求，不能简单地论资排辈，搞“一刀切”，而是要根据法官业务水平、业务能力、职业品德进行选任，要让优秀的法官留在法官队伍里面。

实行办案质量终身负责制

方案要求实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制的同时，还要求统一错案认定标准，明确纠错主体和启动程序，保证这一制度的顺利实施。

点评：只有建立符合司法规律的办案责任制，做到“有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究”，才有助于建设公正高效权威的社会主义司法制度，实现司法公正。最高人民检察院司改办副主任张新泽介绍，去年以来，检察机关开展检察官办案责任制试点，择优选任460名主任检察官，赋予相应司法办案决定权，主任检察官对所办案件终身负责。为深入推进这项改革，最高检将进一步健全检察权运行监督制约机制，完善防止利益冲突、严格回避制度，研究建立终身禁止从事法律职业制度等，坚决落实责任追究制度，严肃查处。

建立立案登记制推行网上立案

变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。建立预约立案制度，因地制宜推行网上立案及其他远程立案方式，方便当事人诉讼。建立对无正当理由不予立案的司法救济机制。加大立案信息的网上公开力度。

点评：4月1日中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》。新修改的行政诉讼法已经对立案登记制作出了详细规定：法院在接到起诉状时，对符合规定的起诉条件的应当登记立案。不能当场判定的，应接收起诉状，出具书面凭证，七日内决定是否立案。

检察官和律师制度 篇5

1996年我国对刑事诉讼法进行了重大修改，这次修改以加强人权保障为指导思想，对我国原来的强职权主义诉讼模式进行了根本改造，其基本思路是通过在庭审阶段引入对抗制因素来增强庭审的对抗性，着力塑造一个控辩双方平等对抗的新型诉讼结构。要真正实现控辩双方之间的平等对抗，就要求作为控诉方的国家检察机关一改往日高高在上、居高临下的姿态，而“屈身”为与辩护方地位平等、权利对等的诉讼主体。据此，有学者提出了检察官当事人化的主张，倡导检察官在新型诉讼模式下，应当居于原告当事人的地位，它与民事诉讼中的原告并无二致。对于此种观点，我们不敢苟同。基于现代刑事诉讼控辩平等对抗的结构要求，检察官应当还原为诉讼的一方当事人，只有将检察官在诉讼中的角色定位为一方当事人，才存在控辩平等的真正基础;然而，控辩双方的平等对抗应当是有底限的，检察官角色在当事人化的同时不能违背其客观公正的诉讼义务。将检察官在刑事诉讼中的地位等同于民事诉讼中的原告，是对检察官角色的一种误读，它将误导我国刑事司法改革尤其是检察体制改革的走向。

一

从提出控告、发动诉讼的角度而言，检察官在刑事诉讼中自居于原告地位，它构成了刑事诉讼中与被告相对应的一方当事人;但是，这并不意味着检察官在刑事诉讼中的地位就完全等同于民事诉讼中的原告。从国外通行的诉讼理论来说，虽然主张检察官在刑事诉讼中居于提起控诉的原告当事人地位;但同时也强调，“尽管检察机关在刑事诉讼中是原告，但是却与民事诉讼中的原告有很大不同”。[1]检察机关作为国家追诉机关代表国家提起公诉，这一身份特征使其必然区别于代表个人起诉的民事原告，这表现在代表国家追诉的检察官在现代刑事诉讼中除承担控诉义务外，还承担着另外一项重要的诉讼义务：客观公正义务。前一项义务使检察官成为刑事诉讼中的一方当事人;而后一项义务则使检察官具有了司法官或准司法官的地位，换句话说，检察官在刑事诉讼中具有当事人和司法官的双重身份，这就使检察官在刑事诉讼中的地位区别于民事诉讼中的原告。

所谓客观公正义务，指的是检察院负有义务，应当不偏袒、公正地采取行动，特别是要全面地侦查事实真相，检察院不得单方面谋求证明被告人有罪。检察官的`客观公正义务主要体现在以下几个方面：(一)证据收集。客观公正义务要求检察官在进行证据收集时，不仅应当收集对被告人不利的有罪证据，也应当收集对被告人有利的无罪证据。如德国刑事诉讼法第160条第二款规定：“检察院不仅要侦查证明有罪的，而且还要侦查证明无罪的情况，并且负责提取有丧失之虞的证据”。同法第163条规定：“被指控人请求收集对他有利的证据时，如果他们具有重要性，应当收集。”(二)证据开示。客观公正义务还要求检察院在进行证据开示时，不仅应当开示有罪证据，而且应当开示无罪证据。在英国edwards案中，欧洲人权法庭强调根据公正性的要求，所有利于或不利于被告人的物证均应展示给被告人看。(三)诉权行使。检察机关是社会的代表，是以社会的名义进行诉讼活动。由于检察机关不是这种诉权的所有人，因此不能象民事诉讼中的原告那样有权任意处分公诉权，而必须基于客观公正的立场行使公诉权。检察官发现被告人不应当起诉的，就不应提起控诉;已经提起的控诉有错漏的，检察官应当及时通过撤回起诉、追加起诉或变更起诉的方式予以矫正。

我国学者曾经认为，客观公正义务只是大陆法国家检察官的特征，英美法国家的检察官并不负有客观公正义务，因此客观公正义务不具有普遍性。但实际上，考察英美法系国家的作法，多数英美国家均规定了检察官负有客观公正义务，[2]如在英国，普通法判例和律师行为守则均规定检察官不能不惜代价地谋求胜诉。控方律师对被告人负有公正义务并应当公正行事。英国法官阿沃瑞先生指出，检察官不应当追求不利于被告人的裁决，他们应该进入协助实现正义的执法者的角色。英国现行的《律师行为守则》规定，控方律师不应当千方百计地试图获得定罪，他不应当把自己视为一方当事人出庭。他应当公正无偏地向法庭展现构成控诉案件的全部事实，并应当在本案可能出现的所有法律问题上协助法庭。[3]在加拿大，传统的观点认为检察官不是一个合伙律师而是一个“司法官员”，他因此负有客观公正行事的义务。加拿大最高法院的兰德法官指出：“刑事诉讼的目的不是获得定罪，而是在陪审

监察官制度解读 篇6

本文的基础性材料来源自《〈中华人民共和国监察法〉释义》对监察法第14条“监察官制度”的权威解读，特此感谢！

等了又等的书，终于到了！

《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编写。

监察法是我国的基本法律，但对监察法的解释又不同于其他法律的解释。

法律解释根据解释主体和解释的效力不同可以分为正式解释与非正式解释两种，非正式解释也即学理解释，是指由学者或其他个人及组织对法律规定所作的不具有法律约束力的解释。对于集政治性和法律性于一体的监察法来说，非正式解释意义不大。

正式解释：通常也叫法定解释，是指由特定的国家机关、官员或其他有解释权的人对法律作出的具有法律上约束力的解释。正式解释有时也称有权解释。根据解释的国家机关的不同；法定解释又可以分为立法、司法和行政三种解释。

监察委员会不是司法机关，便无权像最高人民检察院、最高人民法院一样做出司法解释，监察委员会不是行政机关，也无权做出行政解释，更无权做出专属于全国人大及其常委会的立法解释，所以，《〈中华人民共和国监察法〉释义》这本书的重要意义就不言而喻了，它基本相当于监察法的“司法解释”了。

“关于《中华人民共和国监察法（草案）》的说明”中指出，中央纪委机关会同全国人大常委会法制工作委员会即共同组成国家监察立法工作专班，经反复修改完善，形成了监察法草案。而这本书的编写主题是中央纪委国家监委法规室，权威性不容置疑。

监察法的最大特色是“嵌入”极其丰富的政治话语，正如中央纪委驻中国社会科学院纪检组高波所言：法律制度作为政治上层建筑的重要组成部分，其实施过程和政治要素有着复杂而密切的联系。理论上讲，现代社会的法律和政治都不是自说自话、相互隔绝的封闭系统，不能脱离政治空谈法律的功能，也不能脱开法律空想政治的愿景。现实地看，创制监察法既是中国法治建设的壮举，也是党和国家政治生活的大事。监察法话语体系作为内在思想体系和外化表达体系的统一体，不仅有立法上的原创性，也呈现政治上的先进性。

对于监察官制度，监察法的规定非常原则，在监察法第14条中规定：国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度。

而今天的监察法第十四条释义中，对于监察官制度有了更进一步的解读，尽管很多规定依然是原则性的、无定论的，但毕竟对迫于了解监察官制度的我们来说，是及时的释义。

下面，就开始对监察官制度进行解读，其中的一些，仅是个人观点，限于探讨。

首先，释义对监察法第十四条规定的主要目的进行了说明：是为建立中国特色监察官制度提供法律依据。值得说明的是，监察法的制定，用留置取代双规措施，为纪检监察机关履行职责提供了宪法和法律的依据，而监察官制度入监察法，更是为中国特色监察官制度的建立提供了法律的依据，这个意义可以说是重大的，因为监察法是为纪检机关提供“名正言顺”的履职依据，而监察官制度则是为纪检监察人员提供一个“名正言顺”的名分。

其次，释义对监察官制度建立的背景进行了说明：建立监察官制度，是党中央在改革大局中明确的一项政治任务，是构建具有中国特色的国家监察体系的重要举措。这一条摆出了建立监察官制度的重要性，监察体制改革是一项重大的政治体制改革，是一项重要的政治任务，而监察官制度的建立同样是一项政治任务，是监察体制改革的一项重要组成部分。释义接着指出监察官制度的构建方向：贯彻落实总书记关于深化国家监察体制改革系列重要论述和中央纪委领导同志对构建监察官制度的明确指示。

最后，释义对监察法第十四条的主要内容进行了规定，这也是重点，而重点的重点是在第十四条的后半段。

前半段是对建立监察官制度的明确宣示。释义指出，监察官制度的关键是权责对等，“权责对等”这四个词非常关键，监察官具有监察权力，但也承担着监察责任，“权责对等”是不是意味着监察官制度的建立会效法法官和检察官的“办案终身责任制”、“谁办案、谁负责”？值得我们关注。笔者认为，监察委员会是政治机关，职务违法和职务犯罪调查工作是集体作战模式，不提倡“个人负责制”，相反，纪委监委要构建内控机制，以坚决防止某个环节或某个领域的某个人或少数人说了算，集体决策是优势，同时也要注意不能压制个人办案的积极性，未来的监察官制度会如何在集体决策的同时充分发挥个人能动性、激发个人办案责任，这是一个需要注意的事项。

关于今后监察官制度的主要内容，释义强调，要对监察官履职的政治、道德、廉洁等要求作出明确规定，实现权力、责任、义务、担当相统一。值得注意的是，这里是对监察官的要求，不是监察官的条件，条件与要求还是不一样的，诸如监察官履职的政治、道德、廉洁等要求，体现了政治机关对政治意识的强调，同时，对道德和廉洁等作出要求，也体现了对监察官“打铁必须自身硬”的要求。

监察法第十四条后半段提出要“依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度”。释义分别进行了详细阐释。

在监察官的等级设置上，释义首先强调，要创制具有中国特色的监察官称谓和等级，独立于法官、检察官、警官制度，不照抄照搬。这一条至关重要，这说明，法检的员额制和公安的警衔制度，可能都不适合监察官制度，监察官制度如同监察体制改革一样，是具有中国特色的创制之举，可以借鉴法官、检察官、警官制度，但绝不会照搬照抄，甚至今后的监察官称谓都不一定是“监察官”，释义指出，可以参考古今中外的监察官称谓，创制充分体现中国文化特点的监察官衔级名称，所以今后的监察官称谓可能不一定是“××监察官”，关于中国古代监察官的称谓，中国古代的监察官吏统称为“御史”，最早源于西周宫廷中跟随国军左右、记录要事的史官，秦代在中央设置上下隶属、垂直领导的御史府，作为全国最高监察机关，以御史大夫为长官，汉承秦制，御史大夫改为司空，御史中丞实际上负责监察，并监督法令的具体执行，建立御史台，成为专门监察机关。唐代有“六察官”制度，分察尚书省的吏、兵、户、刑、礼、工六部。宋代的“六察官”由监察御史担任，明代时发展为六科给事中，成为直隶天子的独立监察机构。”（来源自学习时报：中国古代的监察官制度）

对主任检察官制度改革的思考 篇7

一、检察机关办案责任机制的现状与探索

(一) 现行办案责任机制的特点

从1980年起, 最高人民检察院确立了“三级审批制”检察办案模式, 具体运作方式是, 检察人员承办, 办案部门负责人审核, 检察长或者检察委员会决定, 这种模式一直沿用至今。这种办案责任体制在制约检察权的滥用和误用、保证法律统一实施的同时, 弱化了普通检察官在办案过程中的主导地位, 也使得检察权在运作中带上了行政权的成份, 成为现行司法体制下一个备受关注的争议点。

(二) 现行办案责任机制的弊端

一是不符合司法活动直接性和亲历性的要求, “审者不定、定者不审”, 定审分离, 因此难以保证办案决定和办案行为的正确性;二是容易形成办案人员对部门和上级领导过度依赖的氛围, 难以充分发挥检察官的积极性与主动性, 不利于检察官责任感和能动性的培养;三是办案责任难以界定, 审批层级过多导致出现问题时难以区分和细化责任, “集体负责就是无人负责”, 错案责任追究机制难以落实。

二、主任检察官制度改革的观察

(一) 最高检对主任检察官制度的定位

2014年7月4日, 最高人民检察院检察长曹建明在大检察官研讨班上就推进检察官办案责任制提出五点要求。一要健全检察机关办案组织。以主任检察官为主体, 配备其他检察官和辅助人员, 组成主任检察官办案组或办公室, 为完善办案责任制提供组织保障。二要根据检察职能配置, 同步优化整合内设机构。三要依法科学划分主任检察官、部门负责人、检察长及检委会在执法办案中的职责权限, 赋予主任检察官执法办案相应决定权。四要完善监督制约机制。加强办案组织内部各成员之间、各个办案组织之间、执法办案各环节之间的监督制约作用。健全案件集中管理制度, 完善执法办案责任体系, 严格执行执法过错责任追究, 确保对办案质量终身负责。五要研究不同部门如何协调推进主任检察官制度问题。

(二) 基层院落实主任检察官制度面临的主要问题

1.主任检察官的适用。进行主任检察官制度改革的主要目的就是要改变现有的三级审批办案方式, 消除行政层级在检察权行使中的影响。主任检察官作为基本办案组织, 直接对检察长和检察委员会负责, 其办案行为不应受到部门负责人等“中层干部”的干扰, 但是直接在基层院取消原有中间层级将会带来干部分流、职级待遇变化、对外衔接等诸多连带问题。因此要想在基层院推行主任检察官制度, 要从组织结构上破除三级审批的依附体系。

2.办案责任主体的明确。以主任检察官为核心的办案组织, 就是以主任检察官为主导, 配备若干检察官和检察辅助人员, 办案组成员在主任检察官的指挥下开展工作。这种形式打破了原有内设机构主导业务的模式, 主任检察官对组内的所有案件都负有一定的责任。但检察机关的基本办案单位应明确为检察官, 检察机关办案责任制的主体应该是普通检察官。在主任检察官的办案模式下, 主任检察官不应该对“办案组”内的所有案件大包大揽, 而是在对主办案件负责的同时, 对组内其他检察人员行使必要的领导和指挥权;既要尊重办案检察官起码的独立性, 不直接干涉其具体办案行为, 又要为这个组内的所有案件负最终责任。明确办案责任主体, 是推进主任检察官制度健康发展的必要准备。

3.相应保障机制的建立。主任检察官制度的落实, 需要依照各类检察工作人员的岗位职责和工作性质, 按照检察官序列、检察行政人员序列和检察辅助人员序列进行分类管理, 以保持办案队伍的稳定性。同时, 真正发挥检察官等级的功能, 探索检察官等级与行政级别相对应的方式, 使不同的检察官等级能够与相应的行政级别对应。

三、推进主任检察官制度的几点构想

(一) 基本办案组织的设置

可以采取固定办案组和临时办案组相结合的方式。固定办案组由主任检察官配备若干检察官和检察辅助人员作为固定成员组成, 独立办理一般案件, 其成员不接受其他主任检察官指挥, 也不可随意拆分。对于需要集中力量、抽调人员、专案办理的案件, 可以组建由检察长或分管检察长负责的临时办案组, 根据办案需要在一定范围内实现资源倾斜, 可抽调多个主任检察官加强配置承担办案任务, 任务完成即告解散, 人员各回其位。

(二) 内设机构的配套整合

对内设机构进行配套整合, 使其与主任检察官制度相适应, 是解放检力, 提高效能, 突出检察官主体地位的必要途径。可以尝试按照查办职务犯罪、刑事检察、诉讼监督三项基本职能分类进行机构和职权调整, 取消科室负责人这一“中层干部”职级, 整合反贪污贿赂、反渎职侵权、法警职能, 设立职务犯罪侦查局;整合批捕、公诉职能, 设立批捕公诉局;整合刑事诉讼监督、民事行政诉讼监督、监所检察等职能, 设立诉讼监督局;将控告申诉、检察技术、案件管理、职务犯罪预防、乡镇检察室等职能整合入案件管理局;办公室、计财科合并, 设立综合管理局;政治处和监察室合并, 设立人事管理局;以上6个“大局”由除检察长外的其他6名党组成员分别担任负责人, 亲自履行行政管理职能, 主任检察官直接对所在局负责人负责。通过对内设机构的整合优化, 促进检察职能的充分发挥和管理效能的提高。

(三) 主任检察官的权责设置

检察官绩效考核制度浅析 篇8

检察官绩效考核作为公务员考核制度的重要组成部分之一，自1978年检察机关重建以来，一直以“检察人员”对其称呼，对其考核也一直沿用政府公务员的考核方法。直到1995年7月颁布《检察官法》，我国才开始推行检察官制度，为此，同年8月最高人民检察院专门制定《检察官考核暂行规定》，把“检察官”单独作为考核对象与一般公务员加以区分，为职业化检察官奠定了基础，也开始了专业化的检察官考核制度探讨，但是实践中检察官的绩效考核仍没有摆脱公务员考核的束缚，带有浓厚的行政色彩。而在2002年3月的《人民检察院基层建设纲要》就队伍管理等方面明确要求，提出绩效考核要以“动态评价为主，定量和定性相结合”，从此，检察官的绩效考核制度在我国有了政策依据。2011年3月最高人民检察院下发《关于进一步加强和改进人民检察院基层建设的意见》再次重申检察官绩效考核的作用，其重要地位不言而喻，检察官的日趋职业化使得检察官绩效考核制度成为一种历史的必然选择。

一、检察官绩效考核制度概述

我国《检察官法》第2条规定：“检察官是依法行使国家检察权的检察人员，包括最高人民检察院和军事检察院等专门人民检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员。”检察官绩效考核应当是，以《宪法》、《检察官法》限定的检察官职能为依据，法定的考核主体（检察官考评委员会）依照考核程序对检察官从事检察业务过程中所体现出的态度、能力和业绩进行全方位、公正、客观的计量和评价的过程。而检察官绩效考核制度是关于检察官绩效考核主体、内容、程序、方法、结果运用等法律化的规范以及检察系统公认的行为规则和公序良俗。笼统讲绩效考核制度主要包括以下五个层次的内容：“绩效考核的主体、绩效考核内容、绩效考核程序、绩效考核的方法、考核结果运用。”我国《检察官法》第51条对于检察官的绩效考核主体明确规定为检察官考评委员会；而第26条“对检察官的考核内容包括：检察工作实绩，思想品德，检察业务和法学理论水平，工作态度和工作作风，其中重点考核检察工作实绩”，对检察官的考核内容也做了专门规定；但是关于程序的规定是最为简单，实际操作中任意性较大；在考核方法方面，《检察官法》用“具体办法另行规定”一句话简单概括；至于绩效考核结果的运用：第36条、第39条、第41条、第43条分别就处分、工资福利保险、辞退等方面做了概括性规定。

二、我国检察官考评制度面临的困境

目前，检察官绩效考核制度框架已初步形成，并且在各级检察系统内得到了较好的贯彻落实，但是仍然存在很多问题：

1.考评行政化色彩浓厚，不能很好的体现检察官职业特点

当前，我国检察官绩效考核制度的主体是以同级党委组织部为主体的年终考核以及民主生活会、述职述廉会等形式的平时考核和上级检察机关考核下级检察机关的组织考核中的附带检察官个体考核。检察官的绩效考核与公务员考核的内容基本一致，仍是《公务员法》框架下的“德、能、勤、绩、廉”五方面，完全无法凸显检察官的职业特色，无法真正做到有针对性的考核，极大的挫伤了检察官的履职积极性，影响法律公平正义理念的实现。

2.缺乏科学的考评方法和程序

（1）考评方法与模式人际化。考评方法上，平时考评与年度考评相结合的方法，平时考评基本流于形式，年度考核也是院内全院干警民主测评，而后统一填写由党委组织部下发“公务员年度考核表”，使得目前民主测评掺杂了太多的个人情感及利益。

（2）缺乏有效的激励机制。“只有将绩效评价的结果与人们所获得的回报挂钩，才能真正使绩效管理发挥应有的作用”。[1]对检察官绩效考核结果的有效运用直接关系着其制度存在的根本意义。当前，检察官绩效考核结果都未与工资福利、晋升调级、奖优罚劣联系起来，全国性法律法规关于考核结果的运用也是停留在纸面上，缺乏可运作性的细则，致使考核制度无法对检察官履职起到促进作用。

三、我国检察官考评制度的现实选择

完善我国检察官考评制度不可能一蹴而就、一步到位，正视当前检察官绩效考核制度现状，查找制度本身存在的问题，在现有的体制环境下逐步改进。

1.确立检察官考评的目标

考评本身并不是目的，检察官考评的目标必须与检察职能的目标一脉相承，才能体现它的价值所在。应以保障司法独立和实现司法正义为考评的终极目标，以检察官自我发展为其直接目标。

2.充分发挥检察官考评委员会的绩效考核作用，激活检察官绩效考核制度考核主体活力

“人民检察院设检察官考评委员会。检察官考评委员会的职责是指导对检察官的培训、考核、评议工作。”[2]《检察官法》虽然明确规定了检察官考评委员会的对检察官绩效考核的主体地位，但实践中仍然在相当程度上架空了检察官考评委员会考评作用的发挥，这就需要各级检察院给予充分重视，逐步放权给由检察官考评委员会，这样即很好的发挥了《检察官法》赋予检察官考评委员会的职能，又很好的完成了绩效考核。

3.建立健全科学的考评方式

首先在考评步骤方面，主要分为检察官述职、考评组织考核、评议及考评异议四个部分。对考评过程或考评结果有异议的检察官，可以通过复议程序处理。其次在考评频率方面，应当建立平时考评与定期考评相结合、并侧重平时考评的考评体系。在建立平时考评机制的过程中需明确以下两点：一是简便实用的考评指标体系是平时考评的基础，指标体系不宜太过繁琐，否则只会耗费大量的人力物力成本，得不偿失。二是建立检察官考评业绩档案，对检察官行为进行追踪、记录，借用网络管理系统，对检察官的办案行为进行动态量化管理，建立电子化信息的终端记录，确保业绩档案的客观性、及时性。

四、科学、合理地运用考评结果

（1）应将考核结果作为对检察官进行奖惩、培训、免职、辞退以及调整等级和工资的重要依据，防止恣意提拔任免。

（2）作为检察官个人，应当参照考评结果对自己的行为进行改进，有针对性地改进欠缺的法律知识，完善技能，使各项工作有的放矢。

（3）社會公众有权获知检察官的职务行为能力和职业道德水平，对检察官的考评结果公开是公众获知其履职情况的一种有效途径。检察院可以通过设立网上专栏、开办公共宣传栏等形式，将考评结果与社会公众进行互动交流。

参考文献：

[1]孙柏瑛，祁光华著.《公共部门人力资源开发与管理》[M].中国人民大学出版社，2004.164.

[2]《检察官法》第51条.

作者简介：

张媛，内蒙古包头市土默特右旗人民检察院业务监督管理办公室主任。