户籍制度改革研究

户籍制度改革研究（精选8篇）

户籍制度改革研究 篇1

财政学09-2班

小组成员：雷磊20095894曾宇帆20095857沈骞20095869李伟20095877邵立志20095863孙翔20095882

李文鑫200958徐徵200958

一、中国户籍制度的现状分析

中国的户籍制度，有狭义、广义之分。狭义的户籍制度是指以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。

（一）我国户籍制度的变迁

中国户籍管理制度的变化大致可划分为3个阶段：第一阶段，1958年以前，属于自由迁徙期；第二阶段，1958年至1978年，为严格控制期；第三阶段，1978 年以后，半开放期。

1951年7月16日，公安部颁布了《城市户口管理暂行条例》，是新中国全

国城市统一户口管理制度开始形成的标志。1953年4月3日，政务院决定进行全国人口普查，并发布了《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》和《全国人口调查登记办法》，在全国城乡分别实行了两种目的不尽相同的户籍管理制度，城市户籍制度偏重于维护社会治安，农村户籍制度主要在于掌握人口数量状况。1955年6月9日，国务院发出《关于建立经常户口登记制度的指示》，明确提出全国户口登记由内务部和县级以上人民委员会的民政部门主管。1956年2月，国务院发出指示，要求把内务部和各级民政部门管理的农村户口登记、统计工作移交给各级公安机关，至此，全国城乡户籍管理机构得到了统一。1958年1月9日，《中华人民共和国户口登记条例》颁布。该条例是全国城乡统一户籍制度正式形成的重要标志，也是当代中国户籍制度发展史上重要的里程碑。1977年11月8日，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，提出对从农村迁往市镇(含矿区、林区等)，由农业人口转为非农业人口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制。1984年10月，国务院发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，准落常住户口，统计为非农业人口，口粮自理。1985年7月13日，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行《暂住证》、《寄住证》和旅客住宿登记证相结合的登记管理办法。1985年9月6日，全国人大常委会颁布实施《中华人民共和国居民身份证条例》。居民身份制度的实施，加强了对流动人口的管理，严密了户口登记管理制度，也为人口管理的现代化打下了良好的基础。1992年8月，公安部发出通知，决定实行当地有效城镇户口制度。实行当地有效城镇户口制度的范围是小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区；对象是外商亲属、投资办厂人员、被征地的农民；办法是实行“蓝印户口”。1995年7月1同，经国务院批准的《小城镇户籍管理制度改革试点方案》正式出台。1997年6月10日，国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案。据此方案，已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。1998年8月底，国务院下发文件，批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，作出了四项改革：施行婴儿落户随父随母自愿的政策；放宽夫妻分居问题的户口政策；男性超过60周岁身边无子女的公民，可以在其子女所在的城市落户；在城市投资、举办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，己居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户。同时，允许因“农嫁城”而办理市区户口，条件是：结婚满15周年以上；配偶年龄满40周岁以上；配偶系市区内久居(连续20年以上)居民；随配偶在市区实际生活10年以上；在市区有居住条件。2001年3月30日，国务院在批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见中，明确指出全面推进小城镇户籍管理制度改革。根据意见的要求，2001年10月，全国开始推进小城镇户籍制度改革工作，广大

农民在小城镇基本实现了迁徙自由，但农民进入大中城市的迁移门槛仍然很高。从2006年10月1 R起，小城镇户籍管理制度改革从试点走向全面实施。

（二）我国户籍制度的弊端

中国现行的户籍制度，以旧时的计划经济为背景，以人为划分人们之间的等级差异，强化个人差别待遇为特点，与现代构建和谐社会的要求已经不相适应。12我们今天在社会生活里于户籍方面遭遇到的诸多困扰，意味着这个现行制度已经暴露出越来越多的问题。具体来说，体现在几个方面：

1、配置失衡——对我国市场经济发展中城乡劳动力的分割导致了人力资源的配置失衡。

流动是市场经济的本质特点，市场经济要根据供求变动，利润趋向来对生产资源作最优配置，在法制允许的范围内以市场供求关系变化为轴心去追求利益的最大化。这种经济运行的内在机理势必要求资金、物料、劳动力的自由合理流动，要与完善的劳动力市场相匹配。一方面，由于中国区域经济发展不均衡，大城市的拓展及东南沿海地区的经济发展需要大量的劳动力来补充，而我国现行户籍制度本质上却与这种市场经济运行的基本要求相矛盾，将流动人口排斥在他们所工作和生活的城市之外，使城市劳动力市场被人为地分割为正式市场和非正式市场，导致了对于流动人员普遍的就业限制，直接恶化了流动人员立足城市的制度环境，使大量外来劳动力的就业活动转入“地下”，成为打“黑工“，建立的劳动关系不具合法性，同时政府无法通过加强管理来规范劳动力市场。另一方面，农民向城市流动并非一种盲目流动，而是理性人的自然选择，是“人往高处走I水往低处流”这一自然规律的体现。在资源配置的空间和地域等级体系中，个人变动或迁移自己的户籍所在地是改变自己获益状况的重要手段，同时也是获得上升流动机会的重要途径。市场经济的发展，必然会引起区域间、行业间利益(收入水平)的差异，基于对收益和成本的合理计算，在比较利益的驱动之下，人口的流动可以说是势不可挡的，人们必然要流向收益大条件好的地方和部门，而且差异越大其流动性也越大。根据第五次人口普查数据显示，全国现住地与户口登”记地不一致的有14439人，扣除市区内人户分离的2332万人，全国流动人口12107万人，接近全总国人口的十分之一。是什么力量驱使人们如此大规模迁移呢?关于这一点，目前流行一种“推一拉理论”，该理论认为，迁移者选择迁移的过程，是原住地的推力和迁入地的拉力共同作用的结果。迁出地的消极因素起着推力作用，把迁移者推出原住地，这些消极因素主要包括：l、自然资源的枯竭；

2、农业生产成本的增加；

3、农村劳动力过剩；

4、收入水平降低，等等。

迁入地的积极因素对迁移者起拉力作用，其中主要包括：

1、较多的就业机会；

2、较高的收入水平；

3、较好的文化和公共设施；

4、较好的受教育条件，等等。在人口迁移中，乡一城迁移一般较为普遍。关于这种迁移的原因，刘易斯(w．A．Lewis)提出了一种二元发展理论，认为在发展中国家存在着传统的农业部门和现代工业部门并存的现象，由于传统部门的生产所依赖的资源是非再生性的，经济效益增长缓慢，随着人口的增长，将出现零值劳动；相反，现代部门的规模在不断扩大，对劳动力的需求将增长，从而为传统部门的劳动力转换提供了重要渠道。在市场经济背景下，农村人口向城市的流动和城市之问的人口流动，其实质是追求收入回报最大化的人力资本投资过程，是市场资源的一种配置方式。因此，从市场经济的基本要求出发，户籍管理制度必须根据市场主导的城镇化的要求，即必须以实现人力资源的市场化配置为目标，进行户籍制度的改革和创新。

2、制度性障碍——阻碍、延缓了我国城镇化与农村人口重心转移。

实现建设社会主义新农村这一宏伟目标，关键在广大农村地区，而要全面繁荣农村经济，实现农村全面小康，就必须加快农村城镇化进程。所谓“城镇化”，就是乡村人口向城镇人口转化，以及人们的生活方式由乡村型转向城市型的一种现象，是随着工业化而发生的经济

和人口分布重心向城镇转移，城镇数量和城镇人口迅速增加，及其在国家经济和社会生活中的作用逐渐强化的历史过程。推进城镇化主要是为了解决农村人口和劳动力数量过剩的问题。一国的城镇化，在根本上受制于两个因素，即工业化和制度安排：工业化通过非农产业就业人口的聚集促进城镇化，而制度安排则通过对各种经济社会运行规则的制定和执行来影响城镇化。农村人口的转化需要从两个层次上实现：一是将农业剩余劳动力由农村就业转移到城镇就j业，二是将农村富余人口由农村居住转移到城镇居住。也就是通过非农产业的集聚和发展，带动农村多余的劳动力和人口转移到城镇，相应减轻农村自然资源的负载率，并使转移的农村人口和劳动力逐步与农业脱离关系。在相当长的一段时间内，城乡二元户籍制度的存在，加深了城乡二元经济的对立。我国过去几十年的做法是，将农业提供的工业原料从农村集中到城市，而将农村劳动力阻挡在城镇之外。结果工业发展确实比较快，但是城镇化进程却严重滞后。即使目前非农产业增加值在国内生产总值中所占比重己达85％左右，世界上也没有承认我国已经实现了工业化，我们自己也不认为我国已经实现了工业化。究其 原因，就在于我国非农产业远远没有吸纳和消化过剩农业劳动力，表明我国非农产业的发展还很不充分。2001年，我国城镇人口占总人口的比重仅为37．7％，农村人口比重仍然高达62．3％。一方面，一批农村集镇和一些中小城市周围乡镇企业迅速发展，农村剩余劳动力大量向城镇集聚，但户籍制度的限制，使他们始终以农民身份从事非农产业，并不能成为完全意义上的城市产业工人而实现向非农产业的真正转移。另一方面，城市国营经济和集体经济也得到迅速发展，但不允许向农村招收工人，而只能优先安排城镇待业青年。这样，使这两部分人及其随从人口不能及时转为城镇人口，严重地阻碍了城镇化的发展。没有城镇化，不可能从根本上解决农村人口过剩的问题。世界城市化发展经验已经表明，城市建设和发展的根本环节在于改革和管理，在于把城市空间和城市功能载体作为资源和商品，面向市场，用市场经济手段对城市中的各种形态的资源进行集聚、重组和营运，而不是简单的采取限制人口进城的方法。第五次全国人口普查资料显示，全国至少有10％的人口户籍身份与他们所从事的非农职业、居住地的实际情况不一致。这些久离户口所在地、普查登记时居住在城镇的人口，不少已经是名副其实的城镇常住人口。从法律上讲，他们虽然作为农村剩余劳动力已完全或不完全转移到二、三产业，但作为农村剩余人口却并没有由农民转换为市民，就因为在制度安排下他们仍然是农业户口。

3、角色错位——现实生活中职业与身份的分离产生社会实体性农民与制度设置性农民的角色错位。

身份是与社会位置相一致的权力、责任和社会预期等一系列因素的集合。“身份认同的困惑”，就是指这几个方面的模糊，结果必然是导致无所适从。当前我国的农民群体在城市社区的身份则是处于这样一种“困惑”之中。农民首先是一种社会实体性存在。作为社会实体性的农民是指一种农业生产经营性职业以及与此相适应的一种乡村社会生活方式的统一。从“职业”的角度看，农民主要以劳动力分布的产业差别为标准的，广义的农民包括在第一产业从事种植、养殖(农、林、牧、渔业)以及副业等生产经营活动的人，狭义的农民仅指种植业农民。农民同时也是一种制度设置性存在。农民与非农民作为一种制度设置，是与特定 社会规范对人们的社会关系及其权利义务的规定相联系的，在制度设置下对农民与非农民界定的标准就是作为社会规范的户籍制度等身份性制度规定：农民就是有农业户口或其他农民固定身份的人。一方面许多农民离开土地从事工商业，大量农民长年在城市打工或在乡镇企业从事工商业生产，他们已经不是农民了，或者至少在他们打工期间暂时已经不是农民了，但是我们仍然要把他们称为农民，因为他们有农业户口，这些有农业户口的人，被称为“农民工’’与“农民企业·家”等等；另一方面，在农村生产与生活的国有农场职工、军垦场职工，他们从事的是农业生产经营活动，但是我们并不把他们称为农民。此类对农民界定的分歧反映了作为社会“社会实体”意义上的农民与作为“制度设置”意义上的农民相分离的事实。制度安排的惯性使改变了生活场所和职业的农民仍然游离于城市体制之外，他们虽常年外出，但又“移而不迁”；虽进入了城市，加入了产业工人的队伍之中，但又不被城市社会所认同，仍然保留着制度限定的农民身份，造成了城市外来人口的生活地缘边界、工作职业边界与社会网络边界的背离，使得大量的农村人口在城市里处于非城非乡、进退失据的尴尬状态。因为在我国现行的户籍管理体制背景下，农民流动群体实际上属于非制度化的迁移者，即他们的迁移行为并未得到权威制度的认可。尽管他们已经在城市居住、生活、工作或 经营，似乎身份对正常的生活和工作并没有过多影响，但是，他们摆脱不了自己身份合法化的困扰，不能融入城市社会，无法通过与城市居民的社会交往、人际没有他们所在城市的社区意识，对所生活的城市社区没有归属感和认同感，正是这种不确定性，让他们更难以确定自己在城镇的生活预期。因而不能够有效的激发个人的积极性、创造性和开拓进取的精神。如何根据中国社会发展的实际需求，及时调整制度设置，实现社会实体性农民与制度设置性农民在更高层次上的统一，使社会实体性农民真正成为农业生产经营者，使从事工商业生产经营的制度设置性农民真正转变成为市民，是我国今后统筹城乡经济社会发展的基本目标和 要求，同时也是户籍制度改革的动因之一。

4、管理缺位——户籍管理缺位带来预期目标与实际效果的偏离。

户口登记与管理是掌握人口信息、了解人口事件变动情况的重要途径和手段。从国家的制度条文来看，户口的登记管理主要是为了证明公民身份、维护社会治安、保障公民合法权益，以及提供准确的人口信息。但从该制度的实际执行情况来看，可能更偏重于管，而轻视社会性的、法律性的和公益性的服务功能。随着市场经济的发展对人员流动的需求量增大，传统的二元户籍管理结构，已不能对现有人口进行有效管理。它不仅人为制造了公民初始机会的不均等，也不能真实反映我国人口的地区分布、劳动力的产业构成状况及城市化水平，造成人口信息统计失真、登记不全，人户分离问题突出，流动人口管理难度加大等许多问 题。至今全国仍有相当数量的“空挂户”“双重户口”和“口袋户口”等等。还有不少是城乡问的“三无游民”，无固定住所、无稳定职业、无合法收入，这些游离于城乡间的游民同时也给社会带来了极多的不安定因素。包括居民使用的身份证也有不少问题，丢失、损坏、冒用、涂改、伪造都很普遍。16周岁以下的人口无证可用，这些都给户籍管理带来很大困难。我们以基层建制镇的行政社区来加以分析就可以看到，基层户籍管理的体制是派出所——社区居委会两级管理、公安系统——基层镇政府两块管理的模式。从整体上看，镇派出所似乎是统一管理全镇的户口，掌握全镇人口事项的变动情况；然而在具体的工作实际中，派出所的功能却更倾向于维护社会治安状况，户口的管理仅仅只是一种可以提供数据帮助的手段而已。社区人口具体的统计与管理其实主要是通过半行政性的基层组织——社区居委会的协助完成的。派出所则对这些工作进行核实与认可，因为他们代表的是法律权威的认定。而居委会的工作本身更倾向于城镇社会性的、公益性的民政事务，行政性的任务主要是与国家计划生育政策相关联。派出所不是居委会的上级机关，不能直接领导和监督户口登记和管理方面的工作，居委会也无须对派出所下达的任务精益求精。体制与机构的不统一，意味着各自追求的目标和执行的方式存在着一定的差异，同时由此导致对户籍管理所提供的人口信息是否具有可靠性的怀疑也就不足为怪了。在全国第五次人口普查中发现，瞒报、拒报、漏报现象严重，光湖南省应该登记的人口就少了近千万，北京市全市有291万人居住地与户籍所在地分离，浙江奉化市人户分离者达到200多万，重庆市死亡人口未被注销者统计有13万，中西部地区农村相当一部分人有籍无户，“空壳’’现象十分突出。可见，通过基层户口登记渠道获得的人口信息，与实际人口相差太远，准确性不能确定。从另一个角度来看，制度安排本身就没有解决好实现这个公益性社会功能的条件。或者说，制度没有从被管理者的实际情况

户籍制度改革研究 篇2

我国的户籍制度经历了上千年的历史,它是统治者统治管理社会及民众的主要手段。现阶段我国主要实行城乡二元制户籍制度,它是政府对公民实施的、以户为单位的人口管理制度。户籍制度不仅是对人口基本信息进行统计、登记、存档和形成证件等,它还与公民的身份、职业、迁徙等权利相关的一系列社会管理制度密切相关。二元户籍制度对我国公民的所得权益具有巨大的影响,国家为实现全面的公平、公正、平等,加快了对户籍制度改革的步伐。

我国户籍制度共经历了三个发展阶段。第一阶段是1949年到1957年,这一时期户籍制度对人口的迁移入户没有太多限制,公民的迁徙非常自由。直到1951年7月,公安部出台了《城市户口管理暂行条例》,才开始对城市人口进行规范化管理。1955年6月国务院颁布了《关于建立经常户口登记制度的指示》,开始建立统一的全国城乡户口登记制度,掌握了我国人口的基本信息和数据。第二阶段是1958年到1978年,这是我国开始严格控制户籍制度的时期。1958年1月,《中华人民共和国户口登记条例》开始实施,初步形成了新中国的户籍制度法律体系,并且首次以法规形式限制农村人口迁往城镇,标志着我国城乡二元户籍制度正式确立。此时的户籍制度还与公民的生活供给密切相关,非农业户口公民凭借粮票、肉票等票证领取配额定量的生活用品,这使城市公民更加依赖其户籍所在地,不仅进一步拉大了城乡差距,而且两种户口的社会福利待遇也进一步拉大。此后,我国二元化户籍制度不断固化,形成了一套严格的户籍管理制度。文化大革命运动促使大量知识青年上山下乡,他们由非农业户口转变为农业户口,这给户籍管理带来了很多的问题。70年代末,知青返城又给城市带来了巨大的压力,到1978年我国的城市化率仅仅为18%,严重地阻碍了我国城市化的进程。[1]第三阶段为1978年至今,这一时期我国对户籍的管制逐渐松动,户籍制度经历了很大的变化。改革开放以来,随着我国社会主义市场经济制度的确立,经济飞速发展,人口流动的压力日益突出,二元户籍制度的弊端凸显。1984年国务院颁发了《关于农民进入集镇落户问题的通知》,允许有条件的农村人口迁入小城镇。为了适应新的经济发展环境,1985年9月,《中华人民共和国居民身份证条例》颁布,标志着我国开始正式推行居民身份证制度。此后,我国全面取消了粮票等票证的流通使用,允许农村到城镇务工人员办理常住户口,开启了户籍改革新的尝试。2000年以后,我国加入了世贸组织,社会与经济发展迅速,城市急需大量人力资源,同时公民的权利意识也逐步增强,一些特大城市和大城市开始了户籍制度改革的探索之路。例如,我国最先尝试户籍制度改革的湖州市,以“一化二改”的方式进行改革,降低城市落户门坎,吸收外来人口转变为城市户籍人口。上海市采用“三元过渡”方式改革,设定新型人口分类———持居住证人口,持证人在满足一定年限和条件后,转变为城镇户籍。广州市实行“积分入户”改革制,具体是指通过科学设置积分指标体系,对申请入户人员的各方面条件按照事先设定的各项指标进行量化,赋予相应分值,当积分累计达到一定分值时,可申请入户。[2]目前,我国户籍制度逐渐由控制型转化为社会管理型,并逐步与社会福利和公民权利剥离,城乡一体化趋势日益显现。

二、我国户籍制度改革存在的主要困境

我国目前实行城乡二元户籍制度,这是计划经济时代的产物,具有鲜明的中国特色。随着改革的逐步深入,其赖以存在的经济和社会基础已经逐渐淡化,这种将城乡分割开的户籍制度已经阻碍了现代社会的发展。这种户籍制度将城市与农村严格划分开,设定了公民的先天身份,限制了他们的迁徙自由,人为地扩大了城乡之间的差距;实践证明其已经不适应改革开放后的市场经济发展要求,严重阻碍了我国城市的发展,延缓城市化进程。

1. 户籍制度管理落后,缺乏统一的法律标准

自建国以来,我国制定并发布了许多户籍管理的政策措施,但这些政策具有的法律效用却不明显。1958年的《户口登记条例》依然沿用至今,但其严重限制了人口的自由流动,已不适应现代社会的户籍管理。目前,我国真正具有法律意义的人口管理方式,只有2003年颁布的《中华人民共和国居民身份证条例》。随着信息化的发展,户籍管理也逐步实现信息化,2008年我国居民基本使用了电子机读信息的第二代身份证,但是身份证所包含的信息量太少,还不能够作为户籍凭证来使用。

户籍管理制度是一项重要的社会管理制度,应当具有统一的法律制度作为其实施的保障。但是,我国目前没有明确的户籍法律,这使相关的主体权力和职责无法明晰,无法形成一种自上而下的基本法律制度改革,导致户籍制度改革步履维艰。

2. 城市公共资源短缺,环境承载能力不强

我国的户籍制度已经推行了很多年,它不但是国家对人口的管理,而且还是一种与教育、医疗、就业等联系紧密的利益分配制度。由于巨大的城乡差别,导致农村人口不断涌入城市,城市人口激增,这给基础设施建设滞后的城市造成了巨大的压力。面对巨大的人口增长数量,原城市户籍居民本应享受的公共服务、社会福利等公共资源必然被外来人口挤占,每个公民所得到的城市资源供给量必然减少,这体现在生活中的各个方面。例如,城市的住房、交通紧张,城市的教育、医疗拥挤,城市的环境承载压力大等。

由于城市资源环境承载力与人口增长之间存在的矛盾,地方政府一般考虑如何维护本地利益,满足本地户籍人口公共服务需求,对于外地人口的落户条件一般是人才引进和购买房产这两种方式。这些情况制约了户籍制度的改革,延缓了城市化进程。

3. 配套政策不完善,缺少统一的社会保障机制

户籍改革并非是全部取消农业户口、非农户口等各类型的户口,而是必须整体性推进,剥离掉附加在户籍管理上的不协调的社会管理功能。如果户籍制度进行调整,相关的配套政策没有及时修正,社会保障机制没有统一的标准,即使居民拥有相同的户籍登记证明,他们所享有的社会服务和社会福利依然会不平等。

目前,我国拥有城市户籍的人口在教育、就业、医疗、交通等社会福利待遇方面要优于农村户籍人口,各项政策的实施也是自上而下,城市优先的。而农民拥有的土地使用权和计划生育政策又要优于城市人口。这些情况表明,户籍制度的改革需要相关配套政策一齐跟进,同时要统一户籍所附加的社会福利保障,统一城乡间的利益差别,这是户籍改革的关键。

4. 农民对土地过分依赖,土地流转制度不完善

自古以来,农民依靠土地种植生存,他们对土地的依赖性非常大。而农民落户城市的首要条件就是要放弃原有的土地使用权,只有交出土地,落户城市的农民才能享有以养老保险为主的社会保障制度。这种用土地使用权换取城市社会保障权力的户籍改革方式,不仅侵害了农民的合法权益,而且违背了公平、公正的原则。这使农民不愿落户城市,户籍制度改革也受到了阻碍。

同时,我国的农村土地流转制度不完善,农民无法自由抵押、转让或买卖土地,在未改变农村户口的情况下,进入城市生活的农民,没有精力关心土地的种植和收益,这就造成了土地资源的浪费。农村土地流转制度的不完善束缚了农民的自由,限制了农民向城市的流动,不利于户籍制度的改革。

三、我国户籍制度改革的现实路径

户籍制度改革的目标是适应国家发展和市场经济的需要。2014年7月,中共中央政治局召开会议,审议通过了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。会议指出,加快户籍制改革不搞指标分配,不搞层层加码。优先解决好进城时间长、就业能力强、可以适应城镇和市场竞争环境的人,使他们及其家庭在城镇扎根落户,有序引导人口流向。到2020年,基本建立与全面建成小康社会相适应,有效支撑社会管理和公共服务,依法保障公民权利,以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度,努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

1. 建立完善的户籍法,加快推进户籍管理信息化

我国社会目前正处于转型期,各方面矛盾频发,户籍制度改革需要一个和谐稳定的社会环境,同时完善的户籍管理制度也是使社会和谐稳定的重要手段之一。党的十八大明确提出,要全面推进依法治国,推进科学立法,要把以人为本、公平正义作为法治建设的灵魂,把切实维护公民的合法权益作为法治建设的根本任务。因此,只有以完善的法律制度为保障,户籍制度改革才能顺利进行。加快户籍立法工作,完善户籍法律体系就成了重中之重。首先,应恢复宪法中公民的居住自由和迁徙自由权利。这是民主的体现,公民既可自由选择居住地,又服从了法律。其次,应当制定一部具有中国特色的户籍法,这不仅适应了依法治国的大背景,而且也使户籍改革有了法律保障,可以加快户籍改革的进程。

目前我们已经进入信息化时代,计算机网络促进了户籍管理的现代化,我国户籍管理的信息化也在建设当中。我国已经在户口登记、人口统计、户口查询、编制身份证号码等方面实现了管理工作的网络化。但是,教育、就业、医疗等其他基本信息还未实现全面的户籍管理网络化,所以应该尽快完善户籍管理的信息化建设,及时掌握人口动态信息,便于政府对社会的监管。

2. 推进城镇化建设,实现城乡资源配置均等化

根据党的十八大和十八届三中全会精神,大力推进城镇化建设是不断完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化总目标的必然要求,是全面建设小康社会,保持经济持续健康发展的强大引擎。推进城镇化的建设关键要坚持“以人为本”的原则,其实质就是要实现“人的城镇化”,即使落户于城市的农民享有和当地市民相同的社会福利待遇。据国家统计局统计,我国2013年的常住人口城镇化率为53.73%,而户籍人口城镇化率仅为27.6%,这说明我国还有一半在城市居住人口是农业户籍的,这距离实现全面城镇化还有很长的一段路。[3]

2014年3月5日,国务院总理李克强在第十二届全国人民代表大会第二次会议上所作的政府工作报告中明确指出,今后一个时期,着重解决好现有“三个1亿人”的问题,即促进约1亿农业转移人口落户城镇,改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村,引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。[4]这就为我国的新兴城镇化建设指明了方向。推进城镇化建设就是要提升城市公共服务和社会保障制度,逐步实现城乡公共资源平均分配。

3. 及时修订配套政策,与户籍制度改革相协调

我国特殊的国情决定了户籍制度与社会福利功能密不可分。从我国城乡二元户籍制度的结构中,可以充分感受到由户籍制度带来的巨大城乡社会福利待遇上的差别。我国的户籍制度改革并非是单纯地将二元结构户籍转化为一元结构户籍,隐藏在户籍背后的教育、就业、住房、土地、医疗、保险等也是同时需要解决的。

在户籍制度改革的同时,与户籍制度相关的各项社会政策也应同时跟进,消除附加于不同户籍性质之上的各种不公平待遇,实现平等的社会保障机制。这样,户籍制度改革才能够取得实质性的突破。

4. 加快推进与户籍相关的农村土地制度的改革

中国户籍制度改革的关键问题之一是农村土地制度变革问题。我们必须创新土地管理制度,使土地有效地流转起来,切实保护农民合法权益和保护农业耕地资源。首先,保持现有农村的基本土地管理制度不变。根据农民自身的意愿,决定土地使用权的归属问题,不得变相强制收回。其次,完善土地流转制度。确立农民土地承包权稳定,在土地流转时,必须坚持“依法、自愿、有偿”的原则,设立专门的土地流转机构,遵循市场规律,确保土地使用权交易的公平。使农民的土地资源得到高效的利用,不造成资源浪费,使农民能够安心落户城市。

摘要：我国城乡二元户籍制度已经不适应目前的政治与经济的发展,阻碍了人口的自由流动及资源的优化配置,延缓了我国城镇化进程。因此,改革现行的户籍制度,已成为国家和人民重点关注的问题。本文阐释了户籍改革历程,分析了目前我国户籍改革所面临的困境,如缺乏户籍立法,城市公共资源分配不均,没有平等的社会保障机制以及农民对土地的过分依赖等问题。根据以上问题,提出了解决对策。

关键词：户籍制度,改革,对策

参考文献

[1]王国新,樊玉梅.当前我国户籍制度改革存在的问题及对策[J].新疆大学学报,2014(5):27-31.

[2]李育林.新型城镇化背景下户籍制度改革的“积分制”探索——基于广东、上海的比较[J].广东广播电视大学学报,2014(2):96-99.

[3]胡建辉.清华大学中国经济数据中心调查数据显示——中国户籍城镇化率仅27.6%[N].法制日报,2013-10-28(6).

户籍制度改革研究 篇3

关键词 城镇化 户籍制度 改革内容

中图分类号：D631.42 文献标识码：A

1国内外户籍制度改革的主要做法及特点

从近几十年世界各国颁布的民事人口登记法来看，户籍管理法规相对完备，法制化程度较高。亚洲的日本在1987年修订了《户籍法》，1996年新加坡公开公布《国民注册法》。欧洲的比利时、瑞士、法国民事登记被纳入《民典法》。从1858年到现在英国一直沿用《出生、死亡、结婚注册登记法》，并对其作过多次修改。德国的联邦政府在50年代颁布了《户籍管理法》，直到1987年又颁布了使户籍法规更加完善的《居民身份证法》。在美国虽无户籍制度，各州的法律不尽相同，但都有出生、死亡登记作为生命统计的数据，以此来适应卫生保健事业的需求。由以上可见，户籍制度并非中国所特有，世界各国在此方面的名称虽然不同，实际内容大同小异。

我国在新中国成立后，政府废止了旧的户籍制度，重新制定了新的户口管理制度。我国现行的户口管理制度是城乡二元结构的产物，具有以下特点：

（1）在指导原则上，在我国自古以来遵循的是“治民”原则。而户口是用来证明公民身份，控制人们的活动范围的一种特别的工具。

（2）在功能上，多元化的功能是我国户籍制度的特点。它可以是利益和资源分配的重要依据；可以控制人口流动，进而起到维护社会治安的作用；同时它又可以有助于统计人口数量，提供人口信息，证明公民身份。

（3）在户籍等级身份上，“世袭制”的烙印被深深的打在了我国居民的户籍上，也就是说子女的户口要承袭父母的户口。同时在医疗卫生、生活资料的供应、子女入学、养老保险、就业、失业救济等与户籍制度相配套的各个方面农村居民与城镇居民享受的待遇明显不同。

（4）在管理方法上，我国户口管理没有依靠法律，而是主要依靠各种行政命令来执行，以致造成了各地区各部门之间条块分割不协调现象较为严重的局面。

（5）在居民迁移的管理上，我国没有实行较为灵活的事后迁移制度，而是事前迁移制度，即居民必须凭迁移地的有关部门核发的准迁证才准予迁移。

2当前中国城镇化进程中户籍制度改革存在的问题

什么是城镇化，学术各界自有不同解释。在以何种方式推进城市化问题上，国内一直有两种相左的意见。一种意见认为，我国应根据城市的规模效益，大力主张优先发展特大城市及大城市；另一种意见认为，单从中国人口、土地资源紧缺的角度考虑，应该优先发展中小城镇。“严格控制大城市，适当发展中等城市，积极发展小城镇”这二十二个字是我们国家在上世纪80年代初制定的城镇化的战略方针。而“小城镇，大战略”则又是在上世纪90年代后期又提出的。其政策的关键和重心是要大力解决国内的“三农”问题。到了“十五”期间，国家又提出城镇化要与时俱进，要适应时代的发展。它提出的基本任务是：对有特色的小城镇要有重点地发展；对有活力的中小城市要积极的发展；要逐渐完善区域性中心城市功能；对城镇人口、工业密集区域大力引导以助于其有序发展。

我国目前的城镇化问题就是要对不合理的产业结构、就业结构进行逐步调整，改善旧有的城乡关系，并转移、安置大量剩余农村劳动力。与此同时，还要对长期困扰我们的“三农问题”力争合理的解决。国家“十五”计划中大胆提出，首先，要打破原有的城乡分割行政体制，并对不尽合理的城镇户籍制度彻底改革。如此这样才能制定出能够引导剩余农村劳动力在城乡、地区间的流动，给社会创造自由流动的良好就业环境的政策。当然了现代社会进步的标志，以及我国经济社会发展的必然趋势是城镇化。当前城镇化进程的难点和主要矛盾仍然是城乡关系如何处理。目前，我国已经进入一个关键时期：一方面，旧有的城乡“二元”社会结构亟待破除，另一方面，需大力加快城乡一体化进程，以便能够统筹城乡合理、协调发展。只有这样才能实现我国国民经济长期的健康发展、城乡社会的融合及和谐稳定以及全体人民生活质量的根本提高。

3城镇化背景下户籍制度的新认识及改革内容

2014年7月24日中共中央发布了《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》其中包括以下几点：

（1）指导思想。是以毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，进一步推进“二元”制户籍制度改革，使放宽户口迁移政策得以落实。使得大中城市和中小城镇能够协调发展，使产业分工、就业和城镇能够共同融合发展。对户籍二元制度改革和与之配套相关经济社会领域改革进行合理统筹，做到有计划的引导农业人口有序向城镇转移，同时有序推进农业转移人口的全面市民化。

（2）基本原则。要实现以上目的，我们必须坚持积极稳妥、规范有序的原则。对农业转移人口落户城镇的预期和自主选择我们要做到合理引导。要以以人为本、尊重城乡群众意愿为前提，做到尊重并重视城乡居民自主定居意愿。禁止各地、市采取强迫大规模安置的做法办理落户，进而依法保障农业转移人口和其他原有常住人口合法权益。要做到以上几点就必须坚持因地制宜、灵活合理、区别对待的做法。必须要采用城乡统筹配套、提供基本保障的做法来推进二元户籍制度改革。

（3）发展目标。加快调整户口迁移政策的步伐，尽快实现城乡户口登记制度的统一，早日全面实施居住证制度。稳步有序的使我国的就业服务、义务教育、基本医疗卫生、基本养老、住房保障等与城镇公民息息相关的配套制度和基本公共服务尽早覆盖到全部常住人口。我们可以大胆预计，到2020年我国的新型“一元”制户籍制度已经建立健全，其特点是：以人为本、科学高效、规范有序。

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针对中共中央《意见》中提出的发展目标，我国的户籍制度改革应包括以下内容：

①加紧调研，早日制定户籍法。随着我国三十多年的经济发展和社会进步，特别是全面改革开放的深入，并逐步形成并确立社会主义市场经济体制。我国旧有的户籍管理工作面临许多新情况、新问题，并不断增多，1958年出台的《中华人民共和国户口登记条例》中的某些内容时过境迁，早已经与现实情况严重脱节，早就失去效力。确保这项工作能做到有法可依，依法行政，严格执法，就要尽早加强户籍立法，严格城乡户口登记制度。因此，当前很有必要借鉴外国民事人口立法的经验，再结合我国的特殊国情，制定一部具有中国特色的户籍法。这部户籍法应该以生活基础为依据选择居住地，按职业划分人群，保障公民自由迁徙，具有详尽的登记内容，法定的登记制度及签发证书制度的一部科学的完备的户籍法。

②打破旧有的城乡二元结构，努力建立全国统一的户籍管理制度。城乡严重分离，使城乡被区别对待是我国现行户籍制度的弊端。要彻底打破农业户口和非农业户口并存的这种二元制户籍管理结构，大力建立健全城乡统一无差别的居民户口登记管理制度是目前我国户籍制度改革的重点及难点。废止不合理的阻碍公民迁徙就业的行政限制，培育培养城乡一体的劳动力市场是目前我国户籍制度改革的基点。通过改革后的户籍制度应具有可操作性、权力性、一元性、科学性、公平性、管理的可控性、客观性和合理性的特点。

③建立科学的人口管理系统。此系统应该包括以下几点：以现代科技为技术支点，以城乡一体的户口登记、公民身份证管理制度为基点，以实现对人口的静态管理向全面动态管理为亮点。第一，准确完善户口登记制度。此制度的功能包括：全面准确的掌握全国人口信息，并对其进行系统的、科学的开发利用；它还可以促进国民经济和社会各项事业全面有序发展，最终达到有效维护国家安全和保障社会稳定的目的。第二，加强身份证管理力度。身份证是保护自己个人权利不受侵犯的证件。有关部门可以利用城乡居民申领办理身份证的有效时机，合理合法运用科技信息技术，把居民的个人信息安全完整的储存下来，以实现居民身份证的唯一性和排他性。逐步加强人们对身份证重要性的理性认识，以规范、科学实行开放、动态的户籍管理，使全国城乡人口流动逐渐的可操控、有序化。第三，建立个人信用系统，有助于实现人口的动态管理模式。我国地域广阔、城乡差别较大、流动人口数量惊人、而且当前我国城镇化程度较高，对于人口的管理也应由静态管理转向动态管理。我们应该运用现代信息技术手段建立公民身份证号码查询服务，实现户籍管理的全国联网，以便准确及时的掌握人口变动的信息，为城市建设规划提供可靠依据。

④建立健全与户籍制度改革相关的配套制度。户籍制度改革是否彻底关键是要看相关制度、相关部门是否能够实行好配套制度。我国要进行现有的户籍制度改革，其重点及难点在于一方面大中城市户口背后附加的各种复杂的相关利益要取消，人为造成的城乡分割的行政樊篱必须努力消除。清理改变目前在就业、教育、医疗等方面的歧视性政策，让相关待遇惠及城镇化的农民及所有农民与城镇居民，逐步取消城乡之间旧有的由二元制户籍带来的相关利益分配的差距，实行城乡一体化融合。

4结语

由上述可知，原有的二元制户籍制度改革是一个难度非常高的全面的系统工程，与之相关的体制有社会福利体制、农村土地制度、公共服务体制以及中央和地方的财政体制，还有国内不同行政区域管理的问题。这些问题其实反映了中国现代城镇化发展到一定程度和规模时，对城乡人口有更大范围自由流动的诉求。要适应这一要求就必须顺应中国城镇化的发展趋势，就必须落实科学发展观努力打破以往不合理的户籍分割和二元制，逐步弱化、淡化城市户籍的附加值，消除户籍与公民应享有的社会权益和福利的联系。这样才能真正实现城乡居民的自由迁徙、就业和流动，最终实现社会的公平、公正与和谐发展。

参考文献

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农村土地制度改革思考与研究 篇4

内容提要:土地制度是农村经济社会的基石，是农村基本经营制度的核心，也是破解“三农”问题的根本着力点。本文通过对建国以来土地制度变革历程和土地制度改革经验的回顾总结，指出目前农村土地不完善有些是制度本身的缺陷造成的，有些是经济社会环境变化引起的。要进一步稳定和完善农村土地公有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，从根本上解决当前存在的问题。关键词：农村 土地制度 研究

土地制度是农村经济社会的基石，是农村基本经营制度的核心，也是破解“三农”问题的根本着力点。随着农产品供求关系的变化，改造传统农业，发展现代农业，已成为农业发展的必然趋势。总结农村土地制度改革的经验，逐步建立适应社会主义市场经济体制的农村土地流转制度，对于建设社会主义新农村、统筹城乡发展和实现全面建设小康社会的宏伟目标具有重大战略意义。

一、农村土地制度改革的历史进程

新中国成立后，我国废除了地主阶级剥削的土地制度，经历了四次大的变革，逐步探索建立起农民集体所有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。

第一次变革：从封建地主所有和租佃经营向所有权与经营权相统一的农民所有制和农村家庭经营体制变革，实现了耕者有其田。1949年9月第一次全国政治协商会议通过的《共同纲领》，要求有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制，实现耕者有其田。1950年通过的《中国土地改革法》，为这次土地制度变革提供了法律依据。到1952年底，全国普遍建立了农民所有和农村家庭经营的土地制度。土地革命使农民成为农业生产的主体，实现了农业劳动力与生产资料的有机统一。从历史的角度看，这一制度安排适应了当时农村生恢复产力的客观要求。

第二次变革：从所有权与经营权相统一的农民所有制和农村家庭经营体制向土地集体所有、集中统一经营的土地制度变革，确立了农村土地公有制。为了促进农业生产专业化分工协作，实现土地资源优化配置，1953年开始了农业合作化运动，在不改变土地个体所有权与经营权的基础上，将土地等生产资料作股入社(初级农业合作社)，由合作社统一经营，农民按劳取酬，年终进行土地分红。1955年又掀起初级农业合作社向高级农业合作社转化高潮，即农民将土地所有权和经营权无偿入社，农民成为合作社的劳动者，形成所有权与经营权相统一的合作社集体所有、集体经营土地制。1958年夏秋之际开始的人民公社化浪潮，推动形成了“三级所有、队为基础”的土地所有制，实行队内统一经营、独立核算、按工分酬的经营管理体制。这种一大二公的农村土地制度，在建立之初对促进农业生产发展发挥了一定积极作用，但在技术落后条件下搞集约化生产、分配的平均主义和农产品计划流通制度，严重挫伤了农民生产积极性，逐渐形成农产品全面短缺的局面。

第三次变革：从集体所有、集体统一经营向所有权与经营权适度分离的集体所有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制变革，彻底打破了高度集中的计划经济体制。1978年，我国波澜壮阔的改革开放先在农村获得突破，一些地方创造了多种形式以“包”为主的农业生产责任制，从包工、包产、联产到组，发展到“包产到户”、“包干到户”，最终形成以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这一变革突破了一大二公、高度集中的人民公社制度，在坚持集体所有制的前提下，将土地承包给农户经营，极大地解放和发展了农村生产力。第四次变革：从土地承包经营权不得转让向允许农户在承包期内依法流转土地承包经营权变革，稳定和完善了农村土地制度。1988年12月通过的《宪法》修正案，解除了土地使用权流转禁令。在第一轮土地承包到期后，国家延长了耕地、草地、林地承包期，通过《土地管理法》和制定《物权法》、《农村土地承包法》等，明确家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，以法律形式将改革开放以来农村土地制度改革的成果确定下来。从总体上看，建立在土地公有制基础上的以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，基本适应了中国特色社会主义市场经济的要求。

二、农村土地制度改革的主要经验

土地制度是农村生产关系的主要内容，牵动着整个农业、农村和农民的神经。改革开放以来，从基本国情出发，尊重农民首创精神，把解放和发展农村生产力作为第一要务，持续不断地完善农村土地制度，积累了一些必须长期坚持的成功经验。主要经验有四条：

第一，坚持土地公有制不动摇，确保公有制为主体、多种经营制度并存的基本经营制度。中国特色社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。土地是农村的主要生产资料，只有坚持农村土地国家所有和多种形式的集体所制，才能确保农村经济制度的公有制性质。在稳定和完善农村土地制度的过程中，虽然农村土地使用权的实现形式日益多样化，但始终坚持了农村土地制度的公有制性质不动摇、进一步深化农村土地制度改革也不动摇这根底线。

第二，坚持不断完善农村基本经营制度，使农村生产关系始终适应生产力的要求。纵观我国农村土地制度变革的历程，每一次变革都是生产力发展的结果，每一次变革都不同程度地促进了生产力的发展。随着农业发展方式、组织形式和经营模式的变化，必须不断完善农村土地制度，赋予农村基本经营制度新的内涵，激发农业生产要素更大的活力，促进农村生产关系高级化，实现农业生产现代化。第三，必须坚决维护农民的根本利益不放松，保证农产品供应充足。土地作为农业基本生产资料，不仅是国家粮食安全的重要保证，也是农民的命根和饭碗。中国无农不稳，农民无地不稳。维护和增进农民利益是农村土地制度改革的出发点和落脚点，在操作上必须把制度创新和维护农民根本利益结合起来。农村土地制度改革不但要适应农村生产力发展的根本要求，而且要确保农民收益稳步提高。第四，必须切实尊重群众首创精神，循序渐进推进农村土地制度创新。农民是农村生产力中最活跃的因素，是土地的直接生产经营者，农村土地制度必须反映农民发展生产的根本要求。我国历次农村土地制度创新，都是基层群众在生产实践中首先进行试验，积累经验后，通过国家政策或立法措施向全国推广，逐步建立新的土地经营制度。继续推进农村土地制度改革，仍然要发挥群众的创造力，采取农民自发探索与政府推动相结合的办法。

三、现行农村土地制度存在的矛盾和问题

随着社会主义市场经济体制不断完善，统筹城乡发展要求农村土地制度为城镇居民向农村流动开辟空间；发展现代农业要求农村土地制度有利于促进农业集约化生产；转变农业发展方式要求充分发挥市场在农村土地资源配置中的基础性作用。“三农”问题的根本是农村土地制度问题，农村的许多矛盾和问题都是由土地问题引起的。目前我国农村土地制度所确立的农地产权关系还不明晰，在建立和完善市场经济体制的过程中，农地产权主体模糊、权能残缺等内在缺陷不断凸现，导致农村土地的流转困境。

1、产权不清晰，农民的权益容易受到侵害。

土地产权是人们在土地占有、使用、转让、收益分配方面的权利关系，产权具有激励和约束功能，权责对称的产权安排可以成功地使外部性内部化。能够形成有效激励的产权结构具有完整性、排他性、明晰性、可分割性、可转让性和稳定性。土地承包拉开了我国农村的改革的序幕，土地承包调动了亿万农民的生产积极性，促进了农村和整个经济的繁荣。承包地不仅是农民重要的生产资料，而且是农民最基本的生活保障。但在我国，现行的农地产权制度存在一定缺陷，其主要表现为：土地权属关系混乱，所有权主体界定不清，内容界定不完整。

目前农村土地所有权主体呈现多样性。我国2002年8月29日由第九届全国人民代表大会常务委员会第29次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》第16条规定，承包方享有下列权利:依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的赔偿；法律法规规定的其他权利。从法律的规定来看，我尽管规定农村土地的所用权归集体所有，但各级管理处置权却由国家掌握，集体所有名不副实，再加上农村双层经营体制中，家庭经营层次日益强化扩大，农村集体机构对土地使用方面的监督、管理和调控能力也就非常有限了。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，从法律条文上看农村土地集体所有权界限十分清楚，然而事实上，我国农村集体土地所有权主体是不明确的，产权是虚置的。一方面，法律没有明确国家所有的农村土地具体由哪一级政府代表国家行使所有权；另一方面，农民集体是一个抽象的概念，不符合产权主体的特征，而且国家通过立法和严格的土地管理措施制约农村土地产权主体的权利，导致农村土地的主要产权实际上由国家掌握。从产权内容来看，农村土地所有权不完整，现行法律只将占有权和部分使用权赋予集体经济组织等农村土地的所有权人，并且限定了使用方式即发包给集体经济组织成员，所有权人并没有农村土地的收益权和处分权。从土地承包经营权来看，一方面，现行法律明确规定，土地承包期满后由原承包经营权人继续承包，从法律上确认了农民对土地长期依法占有、使用和收益的权利；另一方面，法律又禁止使用土地承包经营权出资入股、抵押和担保等，致使农民土地承包经营权不完整。

当前，为适应发展现代农业需要而在农村推进的土地流转，特别是在我国中西部广大传统农业区，由于城镇化水平较低，吸纳农民就业能力不足，农村剩余劳动力向城市转移空间有限，以及农民自身知识技能储备不足，进城就业门路窄，无法在城市获得稳定的职业和收入，土地对他们兼有生产和社会保障双重功能，可以说是生命的依托、生存之本。在这些地方推进土地制度改革和土地流转，必须按照中央政策要求，矫正农村各级干部多年来形成的工作惯性视角，厘清农民对土地流转中的土地产权、经营权和流转收益权的困惑与担忧，立足围绕农业增效、农民增收这一主题，实现土地经营权良性流转、转出成果。

2、土地资源零碎化，不利于规模经营和集约化生产。

自家庭联产承包制改革以来，我国农业和农村发展取得了巨大成就，但为了充分体现社区成员平等取得土地使用权的权利，农村土地承包采取按人口平均分配土地的办法。按人口均分土地的制度安排，由于我国人多地少的特殊国情，使得农地经营规模特别小，加之实行好坏搭配以及定期调整等，又造成了地块的数量增加和分布零散。土地规模经营的推进却甚为缓慢，使得农民增收空间非常有限，同时也给控制农产品的质量标准和市场风险带来挑战。这种多地块、小面积、分散狭小的经营规模，不利于合理利用农业机械和水利设施，不利于实行合理耕作和采用先进技术，不利于调整作物结构和防止病虫害，不利于保持优良品种的纯度和品质，不利于增加农户对土地的投入，必然造成农业的粗放经营和低效益，并且与现代市场经济的大规模、集约化经营相违背，特别是与当前大力发展现代农业、提高农业效益相冲突。

现阶段农村土地流转和规模经营形成很多还处于自发性初级阶段的现状，田地肥沃程度不一，地理区域不佳，土地常常不能连成片，规模经营不好操作，风险也比较大，阻碍了规模经营的进一步发展。

土地规模经营的一个非常重要条件就是农民的自觉和自愿参与，但是传统农村一家一户为生产单位的自然经济惯性和部分农民恋土思想偏重，还没有摆脱小农经济思想的束缚；现实外出打工的艰辛使得农民把具有保障性功能的土地仍视为不可放弃的最后防线；少数农户的“忌富”心理，宁愿自己的田荒芜，也不给别人搞规模经营，从而制约了规模经营的形成。所以应采取各种形式深入宣传土地流转和土地规模经营的作用、意义及做法，提高广大农村干群的认识，消除广大农民的各种疑虑，消除传统的小农意识影响，使他们切实认识到，实现土地规模经营是实现农民致富的重要举措，是实现农村高质量小康的重要条件。

3、没有统一的土地流转市场，承包经营权流转不顺畅。

在我国，农地流转主要是指农地使用者的农地权利全部或部分地从一个主体转移给其他主体的行为，即农地使用权的流转。随着我国市场经济的不断发展，城市化进程的不断加快，大量的农业人口转为非农业人口，从事非农产业将不可逆转，这样就产生了土地流转的客观需要。农业用地在转变为非农业用地时，农民几乎没有议价的权利，导致大量土地交易徇私舞弊，养肥了一些开发商和一些腐败分子，让国家和农民双双吃亏。因为农民没有议价的权利，使得一些地方的土地交易成为一种黑箱操作，农民极度不满。为了解决这方面的问题，中央政府也出台了许多政策，但因为政策执行主体的利益往往与农民的利益不一致，结果使政策的执行总是被大打折扣。新的土地征用补偿标准，使农民的利益得到了较高程度的保障，但有效实行这个制度的成本仍然很高，真正消除一些地方政府在土地征用中对农民利益的损害。关键在于让市场机制发挥基础性的作用。农地使用权流转如果主要是农民自发的，政府或集体组织协调和服务缺乏，流转往往在亲戚、朋友、邻居间进行，交易成本大，流转关系不稳定，同时也限制了土地流向边际产出率高的使用者。在竞争激烈而自身又与市场联系不紧密的情况下，由于农民个人或家庭获得土地流转收入较少，其积极参与市场的动力不强，在市场交易谈判中也就容易处于不利地位，最终因与预期存在明显差异，土地流转失败可能性较大。因此必须建立农地使用权流转中介组织，发挥专业机构的优势，规范和畅通市场交易，促进农地资源的优化配置。而现实情况是中介组织不健全，土地流转的信息不畅通、不及时，无法真正建立起土地供给者与土地需求者之间的桥梁，导致统一的土地流转市场很难形成。由于缺乏农村土地承包经营权交易市场，难以形成反映真实价值的农村土地承包经营权流转价格，农民只能是较低价格的被动接受者，宁愿撂荒、交由他人代耕而不愿流转土地承包经营权，造成农村土地承包经营权流转难。有意愿出让的农民找不到租赁者，而一定经营能力农户则因信息不畅找不到合适的土地来进行规模化经营。

土地流转的中介组织不健全主要还表现在缺乏土地测量评级，土地评估以及从事土地信用，融资和保险等的中介服务机构。使土地的跨区域流动难以实现。现行法律虽然允许依法流转承包经营权，但集体经济组织内的其他成员具有优先受让权，而且采取转让的方式流转土地承包经营权必须经过发包人同意，土地承包经营权流转还存在很多无形的制约。

4、法律法规体系不完善，操作的随意性较大。

如同一切公有资源一样公有土地只要它拥有足够的价值，必然会成为强者掠取的对象。土地承包法实际上显示了国家、集体和农户对土地所有权的分割，但却没有明确地合理地界定它们之间的权利边界。土地承包法的本意是要克服传统集体所有制的弊端，但又想继续

维持集体所有制的框架，不免在逻辑上漏洞昭然，在实践中弊端丛生。当法律不能清晰界定权利边界，或者界定之后又不能维护这种界定的有效性，实际的政治力量就要发生作用。这其中最大的问题是在政治关系中处于弱势地位的农民会受到利益的侵害，而法律本来想削弱的“集体”力量却因现实的政治关系而得到加强。大量调查发现，地方政府和乡村干部对土地控制的强度决定于下述方面的因素。第一，国家权力的配置状况。地方政府违反中央土地承包法关于承包期限的规定几乎没有任何风险。土地承包的频繁调整已经不是村干部的行为，而变成乡里、县里的行为。县政府把调整土地作为一个时段的中心工作去抓。县政府调整土地承包期限的动力在于增加税收。在目前政治权力格局之下，每一级政府对上级政府都有很强的隐蔽信息的能力，除非有告状事件（特别是集体“上访”事件）发生，上级部门并不纠正下级的违法行为。从立法来看，目前仅制定了农村土地行政管理、所有权归属、土地承包经营等方面的法律法规，相当一部分农村土地关系仍由政策性文件和地方法规来规范，下位法超越上位法的现象还在一定范围内存在。从法律法规的内容来看，重实体规定轻程序规定的问题比较突出，不同法律法规之间关于所有权主体、土地承包经营权抵押担保等关键问题的规定相互冲突，难以有效规范农村土地的生产、使用、收益和处置等活动。从法律适用来看，由于多部同位法交叉规范农村土地关系，以及法律法规对农村土地关系的一些规定比较模糊，出现了一些部门、地方选择性地适用法律法规的问题，难以维护法制的统一性和权威性。

此外，户籍制度改革、农村综合配套改革以及支农惠农措施等制度和政策调整，使农村土地制度和经营体制的环境正在发生深刻变化。农村家庭人口自然增减，不同家庭人均承包耕地面积呈现持续扩大趋势；大量农民转移就业，造成投入降低、粗放耕作甚至弃耕、撂荒等问题；同时，城镇化和工业发展大规模征用耕地，土地征用制度不科学，导致土地承包纠纷不断增多。

目前农村土地制度存在的问题，有些是制度本身的缺陷造成的，有些是操作不规范导致的，还有一些是经济社会环境变化引起的，从根本上解决这些问题，必须进一步稳定和完善农村土地公有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。为解决农村土地制度面临的突出问题，近几年有关部门和地方大胆探索，积累了有效的做法和经验。如正在推广的集体林权制度改革，允许把森林、林木和林地使用权作为抵押、担保、出资入股的条件。

四、农村土地制度改革的基本着力点

统筹城乡发展要求农村土地制度为城镇居民向农村流动开辟空间；发展现代农业要求农村土地制度有利于促进农业集约化生产；转变农业发展方式要求充分发挥市场在农村土地资源配置中的基础作用。为此必须建立归属清晰的农村土地产权制度，构建市场化土地承包经营权流转机制，形成有序流畅的土地承包经营权流转机制，健全以法律为手段的农村土地权益保护制度。

第一，建立归属清晰、权能完整的农村土地产权制度。目前农村土地实行国家所有制和劳动群众集体所有制相结合的所有权制度，其中国家所有的农村土地交由集体经济组织经营，劳动群众集体所有制包括农村集体所有、村内两个以上农民集体所有、乡镇农民集体所有等三种形式。进一步明确农村土地所有权主体，可以考虑由县级人民政府代表国家行使国家所有的农村土地所有权，科学界定农村土地所有权主体，逐步将经济管理职能与村委会的社会管理、公共管理职能分开，简化农村土地所有权主体结构。在此基础上，适当拓展农村土地承包经营权的权能，有条件地允许以农村土地使用权作为抵押、担保、出资入股。

第二，探索建立农村土地使用权评估制度。尊重农民对承包土地的长期使用权，发挥市场在农村土地使用权价格形成中的有效作用，借鉴我国固定资产评估的经验，考虑农村土地的功能，建立以市场为基础，现代评估方法为手段，职业化、专业化、社会化的评估机构为依托，完善的法规体系为保障的农村土地评估制度。经过科学评估确定的农村土地使用权价值，可以作为转包、出租、互换、转让、抵押担保、出资入股的定价基础和确定征地补偿的主要依据。

第三，逐步建立农村土地产权流转市场。参照我国目前各类产权交易市场的做法，运用信息化的交易平台，遵循依法、自愿、有偿的原则，开展农村土地产权交易市场试点，逐步建立区域性和全国性的农村土地产权交易市场。可以先在县域范围内进行农村土地产权交易市场试验，取得经验后再全面推开。配套推动建立农村土地产权国家赎买制度，对举家转为非农业户口，以及举家流入城镇就业达到一定年限并纳入城镇社会保障体系的家庭所承包土地，由国家按照剩余承包年限和收益现值法评估的价值赎买。国家赎买的土地所有权属于国家，优先用于解决人均承包耕地面积差距过大问题，剩余部分按照市场化原则租赁给农业产业化企业经营。逐步放开政策，允许城镇居民携带资金、技术到农村租用土地承包经营权从事农业生产等经营活动，推动城乡统筹发展。

我国公务员绩效考核制度改革研究 篇5

摘要：我国公务员绩效考核的制度化形式是国家公务员的考核制度。经过几十年的发展，我国的国家公务员考核制度，已经取得了很大的成就，并逐渐走上了规范化、法制化的道路。但是由于我国公务员管理体制方面的障碍、公务员自身特性的制约和政治文化环境的影响，目前在公务员绩效评估过程中，评估者往往自觉不自觉地产生各种偏误，如不加以规避改革，势必影响公务员绩效评估的公正性，产生破坏性冲突，最终破坏政府和谐劳动关系的构建。关键词：绩效考核激励改革

科学的公务员绩效考核是加强公务员有效管理的基础，但是由于种种原因，我们对于广大公务员的考核与测评还有着许多不足。如何科学、客观、精确地分配绩效评估指标权重，实现对公务员公正评估就显得尤为重要，因而加强对绩效评估指标权重确定方法的研究对各级政府制定合理、公正的绩效评估体系有着重要意义。

公务员绩效评估即公务员绩效考核，是指根据特定目的在一定范围内，按照规定的内容和标准，通过适当的方法和程序，有组织、有领导地对公务员的素质和表现进行的调查、衡量和评价，并以此作为公务员奖惩、培训、任用、辞退及调整职务、级别和工资的依据的制度。它是实施公务员各项管理制度的重要依据，对建设高效、廉洁、透明的政府、加强公务员队伍建设、增强应对新形势新任务的挑战能力等，都具有重要作用，也是公务员晋升、晋级的重要依据。

一、目前我国公务员绩效考核制度现状

根据2005年《中华人民共和国公务员法》第五章规定，目前，我国公务员考核标准客观明确，方法实事求是。其中主要内容涵盖德、能、勤、绩、廉五方面；考核方式分为平时考核与定期考核；考核等次则分为优秀、称职、基本称职和不称职4等。

目前，我国公务员考核缺少外部监督，民主化、公开化程度不高。考核程序是指为保证考核的客观、公正而必须经过的法定步骤或阶段。但在公务员考核的实践中，却不是这样的，由于我国行政机关大多数实行行政首长负责制，首长权力集中，实际中，领导的评价作为公务员考核的一个重要组成部分往往起着很重要的作用，同时被考核者的直接上司对人员考核也往往占有很大的权重系数，忽视了群众对公务员的评议和考核，领导评估与群众评估相分离，使公务员考核成为上司任人的合法途径，使公务员考核带有了很强的主观色彩。同时缺少必要的考核信息反馈。许多单位只是将考核结果简单通知被考核者，并没有进行必要的面谈；有的单位甚至没有把考核结果通知给被考核者，所以被考核者根本就不知道自己的问题在那里，也就无所谓改进，从而使考核失去了实际意义。同时，测评指标体系不合理。我公务员绩效评估虽然明确强调要采取定性和定量相结合的原则，但政府目标的多元性和复杂性，使公务员的工作受多种因素的制约，以至于一些单位缺乏评估公务员的量化测评指标体系，不同部门、不同岗位的公务员都采用统一评估指标体系，对不同职位职责及其所承担的工作任务没有区分，公务员的评价依然是公式化、概念化、简单化，评估过于笼统，缺乏针对性，这些都造成了评估效度不高，从而难保证考核工作的顺利开展。

其次，评估等次比例不合理。考核结果等次越多，区分度越高，考核的准确性就越高。在这个等次中，有德才和工作实绩表现好的，也有表现差的，他们享受同样的待遇，大大削弱了考核制度的激励作用。

最后，奖惩不合理。对被评为优秀的公务员奖励不够，中间两档又几乎与利益无关，奖励档次没有拉开，很难引起评估者与评估对象的广泛重视，对不称职公务员的处理似乎又过于严厉，连续两年考核被确定为不称职等次的，按规定就会予以辞退，这比受行政处分的公务员惩罚更重、更严厉，这就使得执行起来存在多方面的压力，较为困难，就容易造成放宽标准定等次。结果导致“平均主义”和“轮流作优”两种现象，即不管工作实绩优劣，表现如何，一律“利益均沾”，这严重挫伤了公务员的工作积极性，大多数公务员就在这样平淡而又无可奈何的制度下混日子、等年头，公务员考核评估的激励作用得不到体现，没有鼓励，没有刺激，没有动力，最终导致公务员考核评估变得软弱无力、疲惫不堪。

二、应对绩效考核所采取的措施

1、选择合适的考核方法

考核的方法要简便易行，评估有成效。根据职务要求和考核目的，具体可选用三种考核方法：一是与认同目标相比的考核方法，如目标管理法；二是与工作标准相比考核方法，如评价量表法、关键事件法；三是在个体之间相比的考核方法，如一一对比法、强迫分配法。考核任务的繁重、复杂使得广泛应用计算机、网络、心理学等手段进行公务员绩效考核变得越来越必要。

2、信息公开化

要在制度建设上建立公示制度、告知制度。即要求评估的过程和结果都要及时对内对外公示, 整个评估过程应在各方面的监督之下进行。还要把评估结果及时反馈给被评估者，可以给被评估者一个申辩说明或补充的机会，同时也可以使其了解到自己的表现和组织期望之间的差距。只有实行有效的监督，才能保证考核的公平、公正，也才能使其发挥实际作用。还可以采取评估面谈的方法，面谈者与被评估者通过谈话，将评估意见反馈给被评估者，征求被评估者的看法，同时，就被评估者的要求、建议与新一轮的工作计划的制定等问题与被评估者进行广泛的沟通。

3、合理设计绩效评估指标

一般而言，评估指标应力求细致、量化、全面，避免粗枝大叶，建立定量分析和定性分析相结合的绩效评估体系。首先建立科学的职位分类制度，对每一个岗位制订职位说明书。在工作分析的基础上设立指标，明确每个职位的具体职责，然后再结合该部门的战略目标和所属的系统设置指标。其次，要充分考虑政务类与事务类公务员之间的本质差异和管理需求差异，确立不同的评估维度。再者，要建立定量分析和定性分析相结合的绩效评估体系。最后还要注意绩效指标的制定应由评估专家和评估对象共同参与。

4、培训评估者

加强评估者的培训对于提高评估者的业务能力，减少评估者人为造成的偏误。通过培训，可以增进考核者对考核目的和重要性的认识，提高考核者理解考核内容、维度和搜集被考核者信息的能力，养成考核者时时注意搜集有关被考核者的信息并做好记录的习惯，达到提高绩效考核的公正性，防止因评估者主观原因造成的各种偏误，进而达到有效地防止因评估者主观原因造成的各种偏误的目的。

5、建立健全公务员绩效评估的法律体系

对政府行为的绩效评估，没有制度保障是很难进行下去的，制度化也是当前国际评估活动的趋势之一。应在《中华人民共和国公务员法》基础上，通过制定行政规范、规章及相关政策文件对《公务员法》中关于公务员绩效评估的规定进行细化，增强公务员绩效评估的可操作性。通过制定法律法规将绩效考核主题的权力和责任以法律的形式固定下来，从而保障绩效考核的公平性和科学性，从制度上保障我国公务员绩效考核的顺利实施，并实现其应有的功能。

6、强化公务员绩效评估的激励功能

绩效考核是依据一定的方法和标准，对公务员在某一时期内履行职责或完成工作情况所进行的考察、评估和审定过程。通过分析公务员的绩效评估结果，根据结果合理公正的对公务员进行奖惩和晋升等，让绩效评估充分发挥其激励功能，调动公务员的工作积极性和提高公务员的工作效率。

三、总结

总之，公务员绩效评估是一项综合性的工作，需要在实践中不断完善和探索，如对每个公务员能力、素质深层次评定，其个人自身的比较分析，不同岗位和不同单位同岗位公务员的比较分析仍有待进一步研究和探讨。不能够为评估而评估，而应该以人为本，把公务员绩效评估作为党政人才资源开发的重要环节之一抓紧抓好，不断完善和提高绩效评估的方法，使之成为激励公务员奋发向上、督促公务员爱岗敬业、鼓励公务员提高素质的措施和手段，从而真正使我国的公务员队伍更充满生机和活力。

参考文献：

户籍制度改革研究 篇6

高大伟

提要: 在我国的审判方式改革中，诉讼证据制度不断趋于完善。然而，在不断推进法治的进程中，诉讼证据制度的不足和弊端也日益显露出来，从而不利于深化司法改革和实现司法公正。因此，应采取有效措施，推进诉讼证据制度改革，从而促进司法公正和法治秩序。

诉讼证据制度是司法过程的重要环节。我国正在努力建设法治国家，深化审判方式改革，促进司法独立和公正也提上了重要议事日程，因此，诉讼证据制度的改革和完善也必然日显迫切。

一、我国诉讼证据制度的弊端和不足

1.当事人举证没有时间的限制

举证期限问题是审判实践中遇到的最为突出的问题之一。法律对法院审理案件有审限的限制，但对当事人的举证期限则没有明确的规定，使审判实践中出现许多问题。主要表现在:一是当事人在诉讼的各个阶段都可以提出证据，使相当一些当事人在庭前故意不提交证据，而在庭审中突然提出新证，或只在二审中才提交关键性证据，以达到“突袭”对方当事人、限制对方当事人的答辩权或上诉权的目的。由此往往导致遭受“突袭”的当事人在法庭调查和法庭辩论中由于对“新证据”缺乏了解而处于十分被动的地位，进而有可能影响到法院裁判的公正性。二是拖延诉讼，浪费人力、物力、财力，增加诉讼成本。当一方当事人在法庭上突然提出“新证据”时，对方当事人自然不愿处在被动地位，其通常要考虑用一定时间对对方的“新证据”进行分析研究，并力求找到能够作为反驳意见的相关证据材料。由此产生的后果是，该当事人向法院提出延期审理的要求，而这一要求是合法的，法院应当予以支持，在个别情况下诉讼就有可能无限期地进行下去。这样，不仅增加了当事人的诉讼成本，而且扰乱了法院的正常审理秩序，降低了审判效率，一定程度上影响了法院公正司法的形象。

2.举证责任不清

实践中，法院为了查明案件事实，过多地主动依职权调查收集证据，甚至包揽调查取证，致使不少案件在收集和提出证据方面存在较大的任意性和随意性。这不仅造成了个案中当事人之间心态的不平衡，而且使一些当事人认为法院有意偏袒一方，进而怀疑法院裁判的公正性。同时，由于法院力量与任务的矛盾日益突出，尽管审判人员疲于奔命，而案件仍然大量积压。另一方面，助长了当事人提供证据的惰性和对法院调查收集证据的依赖性，从而导致诉讼责任不清，使当事人负举证责任的法律规定没有得到真正贯彻。

3.鉴定的效力认定比较混乱

在司法实践中，鉴定方面存在的问题主要有:一是对同一专门性问题存在着多头鉴定、重复鉴定的问题;二是鉴定结论互相矛盾，造成众多案件难以及时下判;三是鉴定、勘验人不出庭接受质询问题严重，影响和制约着审判工作的开展;四是鉴定的提起程序混乱，有诉讼前的鉴定，也有诉讼中的鉴定，有法院提起的鉴定，也有当事人委托的鉴定，这些问题的存在影响着鉴定效力的认定。

4.证人不出庭问题严重

目前，法律只规定了证人出庭作证是公民的法定义务，但对其出庭的费用如何补偿、其人身安全如何保护等等，均缺乏明确规定。实践中，证人拒不作证，或即使作证，出庭率也极低。这些问题的存在，影响了证人证言作为证据的认定效力。

5.法庭质证与认证等做法不统一，有损法庭审判的严肃性

各法院对法庭证据的出示和质证上标准不一样，有的法院对于当事人提交的证据全部出示，有的是有选择出示;在质证方式上有的采用一证一质，有的采用综合质证;证据在裁判文书中的表述不一，有的详细表述，有的综合表述，有的仅仅列举了证据名称便得出“足以认定”的结论。无法反映法院对证据的分析和采纳的过程，使当事人难以相信裁判的公正。

二、深化证据制度改革，促进司法公正和效率

1.关于法院调查取证与当事人举证的关系问题应当淡化法院调查取证的职权主义，在法律没有明确规定的情况下，法院一般不主动依职权调查收集证据。法院的职权调查取证活动应根据当事人的申请而启动。只有在当事人已充分举证，对于影响查明案件主要事实的证据经过庭审质证仍无法认定其效力的情况下，法院方可依当事人的申请调查收集证据。一般情况下，调查收集证据的内容不得超出当事人申请的范围。

2.关于举证期限问题

鉴于目前我国的法律规定，可以采用当事人协商的方法解决:一是由当事人对举证期限进行协商，法院确认后，由诉讼各方共同遵守，当事人协商的举证期限应在开庭日之前;二是在当事人协商不一致时，可根据案情的需要，由法院在合理的期限内指定举证期限;三是如果当事人在上述期限内提交证据确有困

难，可以向法院申请延期，是否准许由法院决定。应处理好当事人在上述期限内无正当理由拒不提交证据时的一、二审之间的关系，充分保护及时举证一方当事人的权益。

3.关于证人出庭作证问题

一是将证人出庭作证作为当事人举证的一部分，规定证人除正当理由外，均应当出庭作证，并将“正当理由”予以明确限定，加重提举证人的诉讼方的责任;二是在现有条件下，尽量落实证人出庭作证所产生的必要费用，规定“证人出庭作证所产生的误工费、交通费、住宿费等必要费用，证人要求补偿的，由法院审查决定，并计入必要的诉讼费用，由申请证人到庭的一方当事人先予支付，法院根据双方过错程度予以判定”。

4.关于鉴定、勘验问题

侧重解决鉴定的程序问题，增加当事人对鉴定结论的认可度。主要是通过尊重当事人合意意志、减少法院职权的方式实现，规定鉴定机构的确定由诉讼双方共同选择，同时增加对有争议鉴定结论的鉴定人出庭接受质询的规定。

5.关于建立证据交换制度，突出证据公开性问题

近年来，各法院积极实践，在知识产权、民事、经济和行政审判的普通程序中尝试适用，取得了一定效果。主要表现在:一是使诉讼各方对对方的诉讼证据情况在开庭前能有基本了解，一定程度上防止了诉讼一方在法庭上搞“突袭”;二是有利于法院裁判的公开透明，增强了当事人对法院判案的信任度;三是有利于案件的快速审理，一定程度上提高了审判效率;四是促进了当事人间的和解，使相当一些纠纷在开庭前可以得到解决。

6.关于证据的法庭质证与审查认定问题

审判实践中存在的问题主要是证据的质证与审查认证公开性不够。因此，应围绕民主、公平、透明和效率原则，根据法律和司法解释的规定和实践经验的总结做出规定:一是除法律另有规定外，所有证据应当在法庭上公开出示，并由诉讼双方在庭审中进行质辩，凡未经法庭公开出示和质证的证据，不得作为定案的根据;二是突出证据认定与否的说理性，明确证据经过诉讼双方质证后，法院应当依照法律规定对之做出认证，说明认定与否的理由，并在法律文书中表述;三是强调认证包括当庭认证和判决书中的认证，并对适用简易程序、普通程序审理的案件的当庭认证及操作进行规定。

户籍制度改革研究 篇7

关键词：甘肃省,户籍制度,改革现状,对策研究

所谓二元户籍制度是把户口分为农业户口和非农业户口, 分开进行住户和人口的管理制度, 其主要内容是掌握和控制人口和住户的自由迁徙。自从1958年1月9日中国第一部户籍管理法规《中华人民共和国户口登记条例》的颁布和实施标志着中国二元户籍制度的正式形成, 到现在为止其已经有半个多世纪的历史了。二元户籍制度是计划经济时代的遗留, 是国家为了加快经济发展步伐, 实施工业化战略, 防止城市膨胀, 维护社会治安的产物。城乡分割的二元户籍制度在当时的历史环境下为推动国民经济发展的确起到了重要的作用, 但是随着中国市场经济体制的建立和不断完善, 城乡经济社会发展差距的不断扩大以及其与科学发展观和建构和谐社会等重要思想之间的矛盾, 在客观上要求必须改革现存的二元户籍制度。二元户籍制度改革就是取消农业户口和非农户口的划分, 逐步实现城乡统一的户口登记制度, 实现人口的自由迁徙, 为城镇居民创造一个平等的工作环境和生活环境。

一、二元户籍制度改革研究现状

基于城乡分割的二元户籍制度与市场运行机制、经济社会发展要求以及新的历史阶段的战略目标和战略思想之间的矛盾日益凸显, 无论是在国家层面还是相关学术研究者都对这一问题有了一定程度的清楚认识和相关探讨。从国家层面来讲, 从建国初, 中国实施工业化战略开始到目前为止这段历史进程中, 国家都是根据不同阶段国民经济发展对劳动力资源的需求状况以及工业化城市发展的具体需要而对户籍制度进行了一系列相关修改[1], 其出发点是靠限制农村劳动力的自由流动和牺牲广大农业人口的利益来支持城市工业的发展, 在总体上城乡户籍制度二元分割的格局并没有改变。从学术研究者的角度来讲, 学者已清楚地认识到二元户籍制度的弊端及其改革的必然性。但在其研究的侧重点有所不同。有的学者致力于研究如何以渐进的方式, 有步骤、分阶段改变现存的二元户籍制度, 以降低由于利益格局的重大调整对整个社会所带来的负面影响, 比如说, 崔元峰、冯华在分析了迅速改革二元户籍制度的一些负面影响后, 提出了二元户籍制度改革不可冒进的观点[2]。而大多数学者的研究主要集中在总体上分析现存二元户籍制度的弊端并提出相关的改革措施。比如说, 周海娟、殷资在深入分析了二元户籍制度所存在的问题基础上对改革户籍制度提出了一些政策建议[3]。张润君等从制度经济学的角度对户籍制度改革进行了解读, 并提出了从制度刚性和制度嵌入性两个方向来改革[4]。汪立华在比较国内外户籍登记和管理体制的基础上, 提出了中国户籍制度的改革方向[5]。李若军对小城镇户籍改革试点问题做了相关分析并提出了小城镇户籍制度改革的具体措施[6]。这些学者的研究在总体上具有重要的指导意义。

二、甘肃省户籍制度改革现状

甘肃省由于特定地理位置的限制, 其经济发展水平, 城市基础设施建设, 教育医疗卫生等公共服务, 政府职能改革等方面较发达省份还有较大差距, 且省内区域间资源禀赋、城镇经济发展水平及人口空间分布等方面极不平衡, 所以甘肃省无法像河北、重庆、山东等地区一样快速取消农业户口和非农业户口的划分, 采取统一的城乡户口登记制度, 必须以小城镇户籍制度改革为试点, 逐步推进最终实现城乡户籍制度的统一。根据《国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍制度意见的通知》 (国发[1997]20号) 精神, 并结合甘肃省实际, 2000年3月21日甘肃省政府批准并通过了省公安厅制定的《关于小城镇户籍管理制度改革实施方案》, 确定兰州市永登县红城镇、兰州市榆中县和平镇、金昌市永昌县河西堡镇等十七个经济社会发展水平较高的小城镇为首批城镇户口改革试点地区, 这标志着小城镇户籍改革试点工作在甘肃省正式拉开了序幕, 并形成了一套包括指导思想、实施范围、实施条件、审批程序在内的完整的改革方案。

三、甘肃省进一步推进户籍制度改革的对策研究

1. 加强配套制度改革, 做好户籍制度改革配套工作

由诺斯制度变迁理论中的路径依赖现象[7]可以得出, 以往形成的制度对现在和未来的制度演进会产生深刻的影响, 沿着既定的路径, 制度变迁有可能进入良性循环的轨道, 但也可能顺着错误的路径往下滑。二元户籍制度是在特殊的历史环境中, 人为设计出来的一种制度规则, 其经过长期的自我强化, 已经形成了一套包括城乡分割的就业、教育、医疗卫生服务、社会保障等在内的完整的制度体系, 所以改革二元户籍制度的工作是一项牵一发而动全身的系统性的工作, 其改革涉及多个利益主体, 如果做不好相关的配套工作就会使整个户籍制度改革工作陷入一种无效率的状态, 甚至会在一定程度上强化二元户籍制度的作用。为了进一步更好地推进二元户籍制度改革, 为实现城乡统一的户口登记制度创造有利条件, 甘肃省应该在整个市场化、工业化、城市化的现实大背景下对户籍制度改革进行总体的规划。

2. 加快城市经济快速发展, 提高吸纳外来劳动力能力

户籍制度改革是否顺利的外部约束条件可以说是城市基础设施建设和医疗卫生、社保等公共资源, 城市创造的就业岗位以及城市生态环境的承载能力等能否满足涌入城市的农村劳动力的需求。由于甘肃省大量的农业人口长期居住在农村且从事比较简单的农业劳动, 收入水平低下, 生活环境恶劣, 其对城市生活在心理上有一种向往, 伴随着户籍制度的逐步放开, 大量的农业人口离开农村转移到城市, 从第一产业转移到第二产业和第三产业。在这种情况下, 如果城市相应的基础设施建设规模跟不上, 创造的就业岗位无法吸纳转入的劳动力资源, 整个城市会陷入城市膨胀状态, 转入的农村劳动力不仅没有实现预期的收益而且在一定程度上恶化了城市居民的生存环境, 加深了城乡居民的矛盾, 给政府的管理工作和整个社会的稳定带来巨大威胁。

3. 探索切实可行的改革模式, 逐步推进改革深度

自甘肃省小城镇户籍改革试点工作拉开序幕到现在, 甘肃省户籍改革工作已取得了显著成绩。但是随着经济社会的发展, 尤其是小城镇经济的不断发展, 其连接农村和城市“桥头堡”的作用日益凸显, 小城镇实现城乡统一的户籍制度的要求越来越迫切。为适应城市化要求, 甘肃省在现阶段应考虑对县以下城镇和乡村人口的户口实行开放式管理, 即把现在的农业户口和非农业户口管理制度统一为一种管理制度。政府取消“农转非”指标政策, 不对县级一下城镇和农村人口实行“农转非”计划指标管理和控制。而对于实行开放式户籍制度管理模式的县级一下城镇和乡镇的剩余劳动力在转入大中城市方面应该分类考虑, 对城市化程度较高的兰州市、嘉峪关市和金昌市应该严格实行国家的“农转非”计划指标, 根据城市劳动力的需求数量和城市自身人口容纳能力, 科学合理的确定指标数, 防止城市人口膨胀以及农业基础地位的削弱。而对与城市化水平较低的天水市、平凉市等其他十个城市应该放松户口迁移准入条件, 适当增加“农转非”计划指标数量, 积极引导农业人口合理有序地向城市地区和二、三产业转移。在对外来劳动力户口管理方面应该以促进当地经济发展, 产业结构调整, 提高整体劳动力素质、提高科技创新能力等为主要目标。具体来讲, 对外来的优秀大学毕业生, 重点大学毕业生和其他高科技人才实行自愿落户的政策。对外来的在本省兴办第二, 三产业及高新技术产业的劳动者, 在权衡其所兴办产业对本省经济社会发展利弊的基础上, 对满足要求的劳动者及一起居住的亲属的户口进行办理。对外来务工的一般劳动者, 应该在综合考虑其在居住年限、收入状况、居住条件等方面是否满足户口迁入准则, 对满足条件的务工者应及时办理城市落户。通过有步骤、分类别的户籍制度改革, 不断为甘肃省实现城乡统一的户籍登记制度开创道

4. 政府要及时转变观念, 切实保障广大进城农民利益

二元户籍制度改革是由政府主导, 对政府部门来说, 其已经认识到改革户籍制度是经济社会发展的客观要求, 但在对户籍制度改革终极目标把握方面, 相关部门常常陷入以户籍制度改革为切入点, 加速农业人口向城市转移, 达到提高地方城市化水平的目标。在这个观念的引导下, 地方政府把改革户籍制度, 增加转移人口数量, 追求城市化速度作为政绩考核的一部分, 而广大农村劳动力在城市并没有实现与城市居民同等的待遇, 导致户籍制度改革陷入无效或混乱状态。市场经济鼓励一切主体在遵守法律的前提下, 尽自己的最大努力来追求财富, 但是现存的二元户籍制度并没有给农村居民创造一个与城市居民同等的追求财富的机会, 这样会加深进城农村人口对城市居民的矛盾, 甚至会滋生进城农村

5. 加强城乡文化交流, 构建和谐价值观

城市居民由于长期享受户籍制度所带来的特殊利益, 以及长期的城乡分割造成城乡居民在文化观念、价值观、生活方式等方面的差异, 随着户籍制度改革对这种利益格局的逐渐打破和农村人口的大量涌入, 城市居民为维护自身利益便极力阻碍户籍制度改革。所以相关政府应该创造条件, 加强城乡居民之间的文化交流。农村居民进城后应通过不断接受教育, 主动接受先进的城市文明、生活方式和思维方式;通过提高自身的劳动技能主动适应工作岗位的需要, 出色地完成工作。广大城市居民应实事求是, 客观地评价进城农村劳动力对城市经济社会发展所作出的巨大贡献, 积极接受农村居民所带来的先进的文化, 做到城乡文化的不断交融, 最终在共同的文化观念下, 形成一个和谐的价值观, 减少冲突, 实现城乡居民的和谐相处。

参考文献

[1]刘贵山.1949年以来中国户籍制度演变述评[J].天津行政学院学报, 2008, (1) .

[2]崔元峰, 冯华.户籍制度改革不可冒进[J].开放潮, 2001, (9) .

[3]周海娟、殷资.论二元户籍制度的问题及改革措施[J].综合管理, 2007, (6) .

[4]张润君.制度的刚性与嵌入性研究——对户籍制度改革的解读[J].甘肃行政学院学报, 2006, (4) .

[5]汪立华.中外户籍登记与管理制度的比较[J].廊坊师范学院学报, 2002, (3) .

[6]李若建.小城镇人口状况与小城镇户籍制度改革[J].人口与经济, 2002, (4) .

完善图书赔偿制度改革的研究 篇8

[关键词]图书赔偿制度；价值；措施；优劣势

[作者简介]薛宏珍，广西科技大学图书馆副馆长。

[基金项目]广西教育厅课题（编号201204LX282）：“知识产权视角下的图书赔偿制度研究”成果之一。

完善的图书赔偿制度不仅可以优化馆藏资源，补充图书馆馆藏资源的不足，而且有利于知识产权的保护。下面以广西科技大学图书馆为例，分析改革后图书赔偿制度的优劣势，探讨图书赔偿制度改革的相应措施。

一、旧版本的图书赔偿制度

广西科技大学图书馆旧版本的图书赔偿制度规定：读者丢失图书应购买相同图书进行赔偿；若购买不到相同图书，则按馆藏复本量来确定赔偿金额。该赔书制度的操作程序简单，方便图书馆员进行赔书处理。但是这种简单的处理方法因其“一刀切”而备受争议。首先，它违背了图书馆提倡的“一切以读者为宗旨考虑问题”的原则；其次，赔款这种方式缺乏法律依据，且全国各图书馆又无统一的赔款执行标准；再次，有些图书馆还出现“以赔代买”的现象，极大破坏和影响了馆藏结构的完整。因此，旧版本的图书赔偿制度改革势在必行。

二、现行图书赔偿制度

1. 现行图书赔偿制度的赔偿方式

广西科技大学图书馆现行图书赔偿制度中规定：读者丢失图书需要与图书馆协商处理，分为专业图书和非专业图书的赔偿。对于专业图书的赔偿，可以采取以下措施：（1）购买相同版本或者新版本的相同图书来赔偿。（2）复印本馆纸质版本的图书来赔偿。若无法购买到相同纸质版本的图书，且需赔偿的图书在本馆有纸质馆藏的，可以复印赔偿读者所丢失的图书。（3）打印本馆电子图书来赔偿。若本馆无纸质馆藏且需赔偿的图书在本馆有电子馆藏的，可以打印赔偿读者所丢失的图书。（4）复印或是打印其他图书馆的图书来赔偿。若需要赔偿的图书在本馆无馆藏，可借组其他图书馆帮助，通过馆际互借和文献传递的方式，复印或打印读者所丢失的图书。对于非专业图书的赔偿，可以采取的措施如下：（1）购买相同版本或者新版本的相同图书来赔偿。（2）购买类似图书来赔偿。若无法购买到相同图书，可以购买价格高于原书价格的其他相关图书。

2. 现行图书赔偿制度的操作程序

第一步， 确认图书价值。读者在丢书之后需要及时了解相关的图书赔偿制度，并确认读者所丢失图书的价值，然后根据具体的图书赔偿制度来选择不同的赔书方式。图书价值分为极具价值图书和一般价值图书两种类型。极具价值图书是指每月借阅次数大于或等于5次和馆藏复本量少于3本的图书；一般价值图书是指每月借阅次数低于5次或馆藏复本量多余3本的图书。

第二步，选择赔偿方式。确认图书价值后，图书馆馆员需结合具体情况根据现行图书赔偿制度指导读者进行赔偿。对于读者丢失的图书，最佳的赔偿方式是买回相同版本或者新版本的相同纸质图书来赔偿。现行图书赔偿制度中专业图书的第一款和非专业图书的两款条文都可以归纳为纸质图书的购买赔偿方式。若读者丢失是一般价值的图书，买不到相同版本或者新版本的相同图书来赔偿，则可以购买类似的图书来赔偿。馆员可先建议读者直接去实体书店购买，或去亚马逊、当当网等大型购书网站选购，或建议读者联系该书的出版社邮购此书。若以上三种方式都无法找到可以替代的图书来赔偿，且丢失图书极具价值，则只能选择打印或是复印图书的赔偿方式。

对于打印或复印图书这一赔偿方式，现行图书赔偿制度中第二至第四款对此进行了规定。若读者丢失的图书是极具价值且又无法购买纸质图书赔偿时，经图书馆确认后，读者需要采用打印或复印图书的赔偿方式。打印或复印读者所丢失图书的最优方案是在最短时间里用最少的经费来解决赔书问题，因此这种赔偿方式应以方便读者获取资源为原则。馆员可先建议读者获取本馆馆藏资源；若本馆无馆藏，则建议读者获取本地区可以进行馆际互借或文献传递的资源；若本地区无馆藏，则建议读者获取全国范围内可以进行文献传递或馆际互借的资源。

三、 现行图书赔偿制度的利弊分析

与旧版本的图书赔偿制度相比，现行的图书赔偿制度具有以下优点：（1）人性化的管理理念。现行图书赔偿制度本着“一切以读者为宗旨考虑问题”的原则，不再让读者独自摸索处理赔偿问题，而是发挥主观能动性，为读者提供现场指导和可操作的赔书方案。因此，读者更易于接受这种人性化的管理理念和操作方案。（2）嵌入式的服务方式。即全程跟踪服务，现场指导读者购书，帮助读者进行馆际互借及文献传递。这种服务方式在操作层面上增加了赔书负责人员的难度，但是这种服务方式赔到的图书质量是符合图书馆馆藏要求的。（3）“以书赔书”是关键。现行图书赔偿制度的重点是赔偿图书，而非赔付罚款。对于图书馆来说，最大的物质财富是有价值的图书。一旦极具价值的图书大量丢失，再多倍率的罚款也得不偿失。“以书赔书”不仅从经济上减轻了读者压力，同时也优化了馆藏结构，保护了每位读者平等借阅图书馆藏书的权利。

由于现行图书赔偿制度制定相对宽泛和灵活，缺乏具体实施赔书处理时可以参照的操作程序，因此，需要细化赔书操作程序，使得赔书有据可依。同时，对于实施过程中出现的版权、团队、质量和制度等方面的问题，也需要进一步完善。

四、完善现行图书赔偿制度的措施

1. 合理规避版权问题

对于读者采取纸质图书的赔偿方式而言，在购买渠道上需加以注意，杜绝盗版图书流入图书馆，避免因购买不当而出现的版权争议。对于选择去实体书店购买图书的读者，建议优选新华书店；对于选择在网上书店购买图书的读者，首推亚马逊、当当网等大型购书网站。

对于读者采取打印或复印的赔偿方式，需要注意相关的版权问题。（1）把读者的打印或复印行为控制在合理使用范围内。《著作权法》和《信息网络传播权保护条例》中明确规定：图书馆可以应读者的需求，打印或复制馆藏中已经丢失的作品。这种打印或者复制行为被定义在出于公益性目的而发生的范围内。（2）明确规定读者打印或者复印的数量。《著作权法》没有对图书馆应读者需求的打印或复印的数量进行规定，但是纵观其他各国的做法，应将打印或复制数量明确在满足读者丢书赔偿和图书馆出于公益性目的而保存图书的数量，数量以一份为原则。（3）控制读者打印或者复制行为发生的场所。图书馆无法监管读者办理借阅手续后，把图书挪移到馆外进行打印或复印的行为，但是图书馆有责任对在馆内发生的打印或复印行为的合法性进行保护。因此，读者丢失图书时，图书馆应提供便利，把打印或复印图书的行为场所控制在馆内，以避免出现借阅图书后无法监管而造成的知识产权侵权。

2. 组建赔书团队

现行的图书赔偿制度采取个性化的赔书方案，赔书负责人员需要全程建议和跟踪服务。因此，对于赔书负责人员个人的素质提出了更高要求。（1）赔书负责人员需要具备图书馆学专业的知识背景，以便对整个图书馆相关知识有较为全面的知识储备。（2）赔书负责人员需要具备知识产权相关方面的知识，才能有效指导读者购买到正版图书，指导读者赔书时正确和合理的规避知识产权。（3）赔书负责人员需要有丰富的工作经验，需要具有团队协作能力、较强的沟通能力。图书赔偿这此项工作需要图书馆各部门之间紧密合作，集中集体智慧的力量，以避免由于个体馆员知识的欠缺而给赔书工作带来弊端。

3. 严格监管赔书质量问题

图书赔偿质量问题主要集中在现行图书赔偿制度中对于专业图书采取打印或者复印赔偿的方式上。此种方式经过实践结果发现，打印或复印图书的质量很难监控。一方面，打印或复印的图书在纸质和装帧技术上很难与购买的正版图书相媲美；另一方面，打印或复印的图书一经外借后，图书的油墨存在脱色现象。加之广西科技大学地处南方，每到潮湿季节，质量较差的打印或复印图书受潮几率高于纸张较好的正版图书，打印图书的保存年限自然降低。因此，对于读者丢失的图书，必须采用打印或者复印图书的赔偿方式时，一定要加强对图书质量的监管。建议采取一站式服务方式，在馆内打印或复印后，直接到指定的印刷厂统一装帧。

广西科技大学图书馆现行的图书赔偿制度有其优点，符合现代图书馆的服务理念，同时它不可避免出现的一些问题也需要完善。图书赔偿制度这项改革仅仅是开始，需要继续在实践中完善相关制度。

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