镇机关内部管理规定
为切实加强镇机关内部管理,进一步规范操作,厉行节约,努力从紧从严控制各项支出,坚持开源节流,强化廉政建设,打造节约型政府,确保镇机关工作正常、高效运转,现将2010镇政府机关内部管理规定如下:
一、考勤管理制度
严格遵守作息制度和值班纪律,按时上下班,不得迟到早退。坚持每天上班签到
制度,严禁相互代签。每天上、下午上班时间后15分钟,办公室登记迟到缺席人员,每月公布一次,统计迟到在前三名者取消评先资格。严格执行工作纪律,上班不准玩电脑游戏,不准利用电脑炒股。外出开会或公务工作不能签到的,须有会议通知或主要领导人批准,由办公室核实后填好说明,无论公事或私假,必须严格执行请假制度,同时要交接好有关事务,签到人员在本镇范围内外出办事要告知办公室,以便联系与检查,所有机关工作人员外出半天的向分管负责人请假,外出一天的分别向党政主要负责人请假,节假日值班人员要准时到岗,不得缺岗,不得早退,有特殊情况须经值班组长批准。
二、人员经费管理制度
⑴公务员按组织人事部门批准的执行,其他人员其工资按规定结算。所有在事业单位任实职的镇干部,车费按同职级标准实行定额包干,由单位按月发放到人。其它确需在镇政府报销的有关费用,由镇政府办公室主任、财政所所长、镇分管机关负责人联合审核把关,提出意见或建议,由镇政府主要负责人确定处理。
⑵上级到我镇工作的人员,车费、电话费、工作用烟补助等除按规定补贴外,按上级有关规定标准执行。其它费用按规定由原单位报销。
三、印章管理制度
1、印章应由专人专门管理。
2、办公室建立印章使用登记制度,使用时须有分管负责人、经办人、办公室经手人的签字,以便查核。
3、凡使用党委印章,必须先征得党委书记的同意;使用政府印章,必须事先征得镇长的同意,必要时还应征得党委书记的许可。
4、党委办公室、政府办公室的印章参照上述规定使用。
四、公用经费管理制度
㈠公务招待制度:
1、公务招待的范围:餐饮、香烟。
2、公务招待管理对象:镇机关助理级以上在职领导干部,镇各行政事业单位的招待费管理以镇纪委文件为准。
3、公务招待的方法
⑴指标测算。公务招待(餐饮,香烟),由镇党委、政府职能口调研测算。(机关各线、各口、各人公务招待的全年限额附后)
⑵结算方法。①餐饮招待:由财政所按规定的限额,分期下拨给镇政府办公室,由镇政府办公室按规定用途使用,并明确专人负责,严格管理,按章办事,由办公室建立台帐,每月底及时结报帐目,并告知各线、各单位、各人餐饮招待经费使用情况。餐饮招待年终结余的按结余额的50%奖给有关责任人,超支部分不予报支。各线、各单位的招待酒水严格按政府指定的接待用酒和标准执行(原则上白酒不超过60元/瓶,啤酒为中丹茉莉花)。②香烟招待:公务员(来源:好范文 http:///)取消货币化发放,其他人员按有关规定执行,上级机关来我镇组织召开的片会,以会议文件为准,经请示党政主要负责人同意后,一律由办公室按会议规模适当安排用烟,控制数量,控制价格,不得超标准。每月用餐、用烟情况由办公室汇总后报党委政府主要负责人。
⑶公务招待的程序。来郭的上级领导、市部门单位负责人、外地来客以及镇内活动确需招待的,负责接待、招待的人员必须征得党政主要领导同意并到镇政府办公室登记,领取由镇政府办公室根据相应的标准出具的就餐通知单到定点饭店用餐。要控制好用餐标准,酒水实行由政府统一指定的接待用酒和标准。用餐结束后应由镇各口线分管负责人签字,并注明口线。工作日中午严格执行禁酒令,不得饮酒。凡所涉及的公务接待、招待,包括招商引资,一律由分管负责人在报党政主要负责人批准后与办公室联系,履行上述相关登记手续,没有通过办公室履行手续的一律不得列支。凡是应由对口单位接待的,由分管负责人与单位负责人对接,由对口单位负责招待并列支。
㈡公务用车制度:
公务用车按郭政发133号文件执行。凡领取公车改革补贴的人员须严格执行相关规定。镇集体公务用车或招商引资用车,必须事先报镇党政主要负责人批准,一律由办公室核实并统一安排。镇政府办公室建立用车登记台帐,记录用车事由、去向、里程,统一在指定的招用车辆范围内安排,并发放用车随行签字单,行车结束后,由车主主动与办公室按有关标准价格确定好车费,用车人在随行单价格栏注明金额,并签字注明,履行审批手续,每月25日前车主或驾
驶员凭税票到镇政府办公室结帐。凡登记手续不全,一律不予报销。每月用车情况由办公室汇总后报党委政府主要负责人。各口、各线的集体公务用车必须事先报镇党政主要负责人批准,按上述程序由办公室统一安排后归各口各线结算。
㈢招商引资管理制度:
招商办从事专职招商的人员,实行绩效计酬、费用包干责任制,按市招商局同专职招商人员签订的责
任状执行,其他各副镇级干部涉及招商引资用车、用餐、用烟、礼品等费用,均需征得镇党政主要负责人事先同意,由镇政府办公室按程序统一安排,方可报支。未经办公室安排而产生的上述费用,一律不得报支。
五、其他费用管理制度
⑴办公用品包干。由政府办公室统一购买,机关人员个人一律不得购买办公用品,也不得以任何名义报销办公用品。打印、复印继续实行先登记再审批后复印。无实体单位的口线复印一律由办公室登记,未经办公室登记产生的费用由当事人承担。⑵电费分摊。凡入住办公楼的部门单位,均须分摊电费、具体由镇财政所根据空调、照明、烧水、电脑、打印机等用电量情况,制定详细的分摊办法,各单位对照执行。⑶通讯费用。公务员取消通讯费用包干补助,助理级以上人员开通办公室电话。严禁小灵通捆绑办公室号码一同使用。⑷宣传费用。在集体活动中确实需要安排横幅、戗牌等宣传用品、用具的,报党政主要负责人同意后,由办公室统一安排。⑸其他费用。如招商引资、土地征用费用达1000元以上的,需报经党政负责人同意,费用达3000元以上一律实行政府采购。
六、机关环境卫生管理制度
所有政府机关工作人员都有维护和保持政府大院内优美、文明、卫生工作环境的义务和责任。
⑴工作环境:热情接待,周到服务,公正办事,文明用语。
⑵卫生管理:除重大节日统一组织清洗打扫外,平时实行卫生包干,办公室定期、不定期对包干区进行检查、通报,机关工作人员办公室必须保持清洁、整齐。
⑶车辆管理:上下班自行车、摩托车不得通过政府大厅进出,不得乱停、乱放,必须进入指定的停车棚内。
⑷所有机关工作人员都必须爱惜大院内的一草一木,珍惜大院内的公共设施。
七、机关学习制度
加强学习型机关建设,采取交流、讨论、考试等多种方式,组织形式多样的学习活动,每月月初集中组织一次学习,平时以自学为主。主要学习中国特色社会主义理论体系,学习党的路线、方针、政策,学习有关法律法规和市场经济知识、有关专业知识,学习时事政治和报刊杂志重要文章,学习上级党委政府重要文件和领导同志的重要讲话。建立“考学”制度,个人的学习情况作为年终考核、评优评先的依据之一。
八、来访接待和值班制度
进一步强化维护稳定的政治责任,坚持“分级负责,归口办理”、“谁主管,谁负责”的原则,对来政府上访的人员,一律由办公室和综治办初步接待后交职能部门办理。涉及一个职能部门和分管同志的必须主动介入,耐心接待,妥善处理,涉及两个以上部门的,要弄清缘由,相互配合,及时调处,不得扯皮、推诿置之不理。接待来访时,实行首问负责制,讲究工作艺术,注重工作方法,不得在政府机关内大声喧哗,更不得吵吵闹闹。对无理纠缠的要及时安排综治、司法、信访、调解负责人和派出所介入控制势态。坚持领导周三信访接待日制度,健全信访网络,切实维护社会稳定。办公室值班人员负责做好楼内的安全管理工作,对在办公区逗留的身份不明的人员,应主动查问,发现问题及时与相关人员联系。要抓好安全工作,离开办公室要关好门窗,断电灭火,政府门卫每天要有专人值班,政府办公室值班每天由一名副镇级领导领班,每位领导负责同志要亲自过问当日值班情况,对值班情况负总责。遇有重大突发性事件、重要活动、重大节日及敏感时期,由办公室根据需要,统一安排值班人员,加强值班力量,由副镇级领导值总班,其他镇干和工作人员在岗值班。公款存入银行,私款各自保管,如因自身原因造成事故的,后果自负,情节严重的将按相关规定处理。
九、财务管理制度
关键词:检察机关,社会管理创新,检察内部监督
引言
随着最高人民检察院《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》的出台, 社会管理创新迅速成为当前全国检察机关理论研究和检察实践的热门主题。实践证明, 检察机关参与社会管理创新, 确实有利于促进社会管理机制的完善, 有利于推动检察工作持续发展, 有利于和谐社会的构建。但随着检察机关参与社会管理创新实践的深入和推进, 我们也逐渐发现到越来越多检察机关在参与社会管理创新过程中的问题, 例如, 不愿参与、不会参与、违法参与等等, 诸多的问题不仅仅指向了检察机关参与社会管理创新机制的不完善, 也更多地显示了检察机关在自身的建设管理方面还存在不少问题。欲正人先正己, 为了提高检察机关的威信, 为了增加检察权自身运行的正当性, 为了牢固检察机关参与社会管理创新的后盾, 笔者认为, 检察机关参与社会管理创新需要加强内部监督。
一、检察机关参与社会管理创新需要加强检察内部监督的原因
“内部监督是指国家行政机关组织系统内部纵向的自我监督, 主要包括上下级机关之间的监督、领导者与被领导者相互之间的监督, 以及组织系统内部专设机关的监督”。 (1) 据此, 检察机关内部监督是指检察机关组织系统内部纵向的自我监督, 主要包括上下级检察机关之间的监督、领导者与被领导者相互之间的监督, 以及检察机关系统内部纪检监察的专项监督等。检察内部监督是检察权运行的重要保障机制, (2) 其保障作用主要表现在以下几个方面:
(一) 检察内部监督有利于增强检察权自身的正当性
任何一种权力都必须受到制约, 失去监督制约的权力必然滋生腐败, 实践证明, 这是一条万古不变的道理, 履行法律监督职能的检察权也同样如此。检察内部监督作为一种监督制约检察权的重要机制, 通过对检察案件和检察队伍的监督, 通过及时发现和纠正检察权运行中的偏差和错误, 赋予检察权更多的生命力, 增强检察权自身的正当性。
(二) 检察内部监督有利于促进检察权的规范正确运行
检察机关重建以来, 由于种种原因, 检察权在运作上出现了不少问题, 职务犯罪嫌疑人受到长期羁押和非法审讯的现象早已引起社会各界人士的高度重视。而检察权是一个错综复杂的权力复合体, 包括刑事案件侦查权、批准和决定逮捕权、公诉权、立案监督和侦查监督权、审判监督权、执行监督权以及司法解释权等等, 众多权力的规范行使, 必然要求设置相应的专职部门, 不同部门之间相互独立但又不可分割, 而检察内部监督促使各个部门按照公正与效率的价值要求, 正当履行自己的权力, 使检察机关内部各部门、各权力之间既相互配合又相互监督制约, 成为各个部门、各权力自身规范和相互之间密切配合的助推器, 从而保证了整个检察系统和检察权规范正确运行。
(三) 检察内部监督有利于维护检察权的权威
检察部门行使的法律监督权力, 涉及到行政执法和刑事司法的方方面面, 能否经得住金钱与权力的诱惑与考验, 能否做到正人先正己, 廉洁办案, 将直接决定检察工作的质量和检察干部的形象, 也最终影响着检察权的权威。坚守拒腐防变的思想防线, 是抵御外来侵蚀的最佳警戒线。正如曹建明检察长所强调的那样, 各级检察机关要切实把强化自身内部监督制约放到与强化法律监督同等重要的位置, 用比监督别人更严的要求来监督自己。只有如此, 检察机关才能真正做到自身正, 自身硬, 才能抵御住各种诱惑和腐蚀, 正确履行好检察权, 维护好检察权的权威。
二、检察内部监督的现状及其不足的原因
正如上文所言, 检察内部监督对于检察权运行的保障作用至关重要, 同理, 属于检察权运行范畴的检察机关参与社会管理创新工作也一样, 因此, 为了更好地保障检察机关参与社会管理创新, 我们必须高度重视并大力加强检察内部监督, 那么应该如何加强哪?当然, 这需要我们首先认识检察内部监督的现实状况, 尤其是检察内部监督机制在建设上所取得的成绩和不足。
(一) 检察内部监督在保障检察权运行上的成绩
1. 保障检察权运行所必须的检察内部监督制度建设基本完成。早在1998年10月21日, 为了解决职务犯罪侦查工作中的突出问题, 最高人民检察院就颁布了《关于完善人民检察院侦查工作内部制约机制的若干规定》, 之后又对其做了进一步的修改和补充, 于2004年6月24日重新颁布了《关于人民检察院办理直接受理立案侦查案件实行内部制约的若干规定》。2005年9月23日, 为了加强上级检察院对下级检察院的领导和监督, 最高人民检察院检察委员会又通过了《关于省级以下人民检察院对直接受理侦查案件作撤销案件、不起诉决定报上一级人民检察院批准的决定》 (试行) 和《人民检察院直接受理侦查案件立案、逮捕实行备案审查的规定》 (试行) 。此外, 为了进一步规范检察机关的执法活动, 保证办案质量, 最高人民检察院还先后制定了《关于加强案件管理的规定》、《检察机关职务犯罪侦查部门办案质量考评办法》、《人民检察院错案责任追究条例》等规定。同时, 为进一步推进党风廉政建设, 加强对检察队伍的管理, 最高人民检察院还先后出台了《检察人员任职回避和公务回避暂行办法》、《检察人员廉洁从检十项纪律》、《检察人员纪律处分条例》等一系列制度, 从而初步形成了具有中国特色的检察权的内部监督制约体系。
(二) 检察内部监督机制建设逐步完善
首先, 在对检察干警廉洁自律的监督方面, 形成了以检察长、纪检和监察部门为主, 多种方式并行的廉洁从检监督机制, 包括检察长对班子成员廉政谈话制度、分管检察长对分管部门领导廉政谈话制度、领导干部个人重大事项报告制度、述职述廉制度、纪检组廉政教育制度和对检察干警的警示约谈制度等, 从而形成了从检察长到普通干警, 自上而下全面覆盖的对检察人员的监督体系。
其次, 在对检察业务和执法活动的监督方面, 2007年10月《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》出台, 标志着我国检察机关内部监督机制建设又探索出了一条新的有效的路径。时任最高人民检察院副检察长张耕称这项制度是“解决检察权运行中的事前、事中动态监督相对薄弱状况的有效制度, 是检察机关强化内部监督制约机制, 完善对检察权行使的监督制约的一项重要举措, 其核心在于规范检察机关的执法行为”。根据《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》, 检务督察是指“检务督察部门及其工作人员依照法律和规定对督察对象履行职责、行使职权、遵章守纪、检风检容等方面进行的监督检查和督促落实”, 并具体规定了检务督察的具体对象和可以采取的措施, 包括:检察人员遵守和执行国家法律法规以及最高人民检察院重大工作部署、决议、决定、指示的情况, 在执法办案活动中遵守办案程序和办案纪律、落实办案安全防范措施的情况, 严明执法作风、遵守检容风纪的情况等事项。
此外, 近年来, 许多地区的检察院又在发挥案管中心监督职能方面进行了有益的尝试, 通过案管中心统一案件归口受理和统一分流, 通过案管中心与监察室的分工合作与密切配合, 形成了以案管中心和监察室为合力的对检察案件监督的案管制度。
1. 内部监督的思想认识不足。
虽然高检院对于加强检察内部监督的决心和力度是显而易见的, 但在一些地方还有部分检察机关并不能真正重视内部监督, “上有政策, 下有对策”的劣根性并未得到根本改变。监督工作只是走过场, 并未认真去分析存在问题的症结, 因而很难取得好的成效, 此外, 检察机关内部传统思想的作祟以及其他一些思想惰性的存在, 极大地影响了有效的内部监督制度的确立和有力的监督行为的实施。这些思想主要有:一是“家丑不外扬”, “报喜不报忧”的思想。检察机关每年上级院对下级院进行一次年度考评, 在考评办法中规定, 有干警违法违纪的, 按照比例和人次扣除该院综合得分, 甚至取消全院评先资格。这种个人违纪违法却有单位整体“代为受过”的考评机制, 导致很多地方的检察机关习惯于大事化小, 小事化了, 不了了之, 还美其名曰:“内部消化处理”, 却不知, 正是这种处理方法, 埋下了祸根, 留下了种种隐患, 一旦爆发, 便是大问题。二是得过且过、老好人思想。问题不严重不过问, 不出问题不过问, 防范意识差, 尤其是对人的防范。对内部监督问题抱无所谓态度, 能不得罪就不得罪。 (5) 三是视内部监督为障碍, 排斥和抵制内部监督思想。许多检察干警尤其是自侦部门的干警, 认为查处职务犯罪本身阻力重重, 而又在检察院内部进行监督, 等于又设置了重重“障碍”, 因此, 非常排斥检察内部监督, 甚至有时会与内部监督部门公然对抗, 逃避检察内部监督, 或者拿出“你监督我就不办案”的架子, 抵制检察内部监督。
2. 监督主客体信息不对称。
监督主体只有充分了解监督客体的真实情况, 才有条件对其实施到位的监督。但由于一些业务部门的排斥思想, 加上检察信息系统建设的不完善, 以及监督客体信息公开滞后性等因素, 监督部门对监督客体行使权力和从事活动缺乏及时、全面、深入的了解, 也就无法对监督客体实施有针对性、有份量的监督。
3. 检察内部监督机制的建设和执行工作不到位。
虽然当前检察系统内部, 上至中央下至地方的检察机关都非常重视内部监督的制度建设, 但客观来讲, 检察内部监督机制在建设和执行上, 仍然存在不少问题, 有待进一步加强和完善, 例如对于案管中心监督功能的发挥问题, 检务督察制度的贯彻落实问题, 纪检监察的力度问题, 检察干警“八小时外”的监督问题等等。
(二) 检察内部监督在保障检察权运行上的不足原因
虽然检察内部监督的制度建设基本完成, 机制建设也日益完善, 检察内部监督在规范检察权的运行上的保障作用也逐渐得到更广泛的发挥, 但不可回避检察队伍还存在不少突出问题。据统计, 2003年至2007年, 各级检察机关纪检监察部门共立案查处检察人员违法违纪案件1399件1767人, 给予党纪处分542人, 检察纪律处分1260人, 移送司法机关处理136人。 (3) 仅2006年, 检察机关惩处“害群之马”, 严肃查处违纪违法的检察人员就达273人, 其中追究刑事责任27人。 (4) 2008年, 全国检察人员有24人被追究刑事责任。可见, 在保障检察权运行方面, 检察机关内部监督还存在不少问题, 而存在这些问题的原因主要有以下几个方面:
三、强化检察内部监督, 保障检察机关充分参与社会管理创新的建议
因症施策, 根据检察内部监督在保障检察权运行、保障检察机关充分参与社会管理创新上的不足及其原因, 笔者认为, 我们要完善检察内部监督机制, 以保障检察权更加科学规范运行, 需要从以下几个方面采取对策:
(一) 加强宣传教育和文化建设, 强化并端正检察人员对检察内部监督的思想认识
思想认识是行动的前提, 只有检察人员都充分认识到检察内部监督的作用和意义, 才能真正从心底接受检察内部监督。只有检察院的领导提高了认识, 才能真正下大力气强力推进检察内部监督的各项工作。我们必须采取多渠道和多样性的措施, 通过制度宣传和案例教育以及实实在在的统计数据展示, 加强说理工作, 以强化并端正检察人员对检察内部监督的思想认识。当然, 最根本也是最重要的是要加强检察文化建设, 通过不断提升干警的个人素质, 强化干警自我监督的意识。任何纪律措施所起到的都只是辅助作用, 真正起到决定因素的还是干警的本身, 只有加强引导, 以先进的文化理念引导人, 以高尚的文化精神鼓舞人, 以浓厚的文化氛围塑造人, 由内而外, 增强干警的道德意识和自律意识, 才能起到事半功倍的效果, 保证干警在任何情况下都能自觉遵守各项纪律, 也只有如此, 检察内部监督才能充分发挥其应有的作用。
(二) 加强检察信息化建设和检察业务公开, 提高检察内部监督的针对性
一方面, 要积极推进检察信息化建设, 把检察业务和检察执法活动通过电脑进行规范化管理, 这样以来, 不仅可以通过电脑对检察执法活动进行自动监控, 充分利用现代科技手段实施全程动态监督, 也可以让检务督察部门更加便捷地跟进检察案件的办理过程, 以随时纠正不当和违法的检察执法行为。另一方面, 要进一步加大检察业务的公开力度, 在不与保密要求相冲突的前提下, 尽可能公开检察业务执行的各个环节, 以让监督主体更加充分了解监督客体的相关执法情况, 提高监督的针对性, 增强内部监督的效果。
(三) 多措并举, 丰富和完善检察内部监督机制
这些需要进一步丰富和完善的检察内部监督机制主要有:
1. 不断完善案管机制, 从加大程序规范力度来促进检察内部监督。
监督工作要取得实效, 其中一个比较重要的工作就是要细化和规范化监督制度的各个环节, 在这方面, 我们可以借鉴陕西省大荔县人民检察院案管机制的工作思路:以“信息化办案”为依托, 运行“五制度五图表”工作模式, 即运用案件管理实施办法、案件质量考评办法、案件受理分流制度、涉案款物管理制度、律师会见管理制度等五个制度和案管中心流程图、案件登记表、案件质量评查表、案件程序监督一览表、涉案物品登记表等五个图表来具体规范案件监督管理工作。从而加强对案件的集中管理, 统一监管模式, 通过对所有进入检察环节的案件均由案管部门统一受理、扎口监管, 促进规范执法和检察内部监督。
2. 进一步落实检务督察制度和巡视制度, 以加强对检察权运行的直接、全程监督。
一是要突出监督重点, 实行关口前移, 从立案环节就加强监督, 使廉政监督与检察工作同步进行。二是要不断强化对检察机关重点岗位重大经费开支、政府采购、重大工程建设项目的监督, 强化对各级检察机关领导干部行使权力的监督完善集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、谈话和诫勉等内部监督制度。三是要推行领导干部问责制度, 院领导班子成员向一把手作廉政承诺制度, 下级院一把手向上级院述职述廉制度, 切实从制度层面增强对各级领导监督的预见性、针对性、主动性和有效性。四是要不断增强内部监督的合力, 充分发挥纪检监察部门的监督职责, 切实发挥检务督察在维护检察机关形象、加强纪律作风建设中的作用。五是要认真落实党风廉政建设“一岗双责”, 注重发挥各部门自身的监督作用, 努力形成对领导干部和检察干警进行监督的整体合力, 形成内部监督机制的良性运转, 切实增强监督的效果, 真正把法律效果、社会效果和政治效果有机地统一于各项检察执法中。 (6)
3. 坚持廉政教育与源头预防相结合, 加大纪检监察力度。
一是坚持抓好领导班子及中层队伍建设, 认真贯彻执行检察长对班子成员廉政谈话制度、分管检察长对分管部门领导廉政谈话制度、领导干部个人重大事项报告制度、述职述廉制度等, 不断强化领导班子及中层干部率先垂范、廉洁从检意识。二是坚持对干警进行廉政教育, 由院纪检组通过案前教育、案中检查和事后查处等方式, 把廉政教育贯穿于办案整个过程中, 努力促进全体干警树立监督者更要自觉接受别人监督的意识。 (7) 对于干警办案过程中出现的不良苗头, 院纪检组及时与有关人员进行廉政教育和诫勉谈话, 打消干警违法办案念头, 努力筑牢干警拒腐防变的思想防线。三是要求干警如实申报其财产、收入情况, 防止干警不当收入甚至非法收入。申报可采取立即申报和年度申报两种方式, 以便纪检监察部门随时掌握干警财产、收入情况。如发现有迹象表明申报登记情况不实, 纪检监察部门可对其进行核查, 如有大宗不实, 如虚报房产等, 则予以停职, 调离工作岗位, 如果经调查发现有违法问题, 要果断移交相关部门处理。
4. 建立奖惩并举的检察内部监督机制。
目前各种检察纪律规定, 都偏重于对违法违纪现象的惩罚, 对于检察纪律遵守状况良好的干警却缺乏对应的奖励措施, 笔者以为在惩罚违法违纪行为的同时应当建立对应的奖励机制, 提高检察干警遵守自觉检察纪律的积极性。此外, 在认真贯彻落实《检察人员执法过错责任追究条例》, 坚持实行严格责任追究机制方面的工作, 要进一步加强。凡对上级检察院的决议、决定和指示拒不执行、推诿塞责, 报告虚假情况, 造成严重后果或者恶劣影响的;违反办案程序或者刑讯逼供发生错案, 造成严重后果或者恶劣影响的;违法违规扣押、冻结公私财物或者违法违规处理赃款赃物, 造成重大损失或者恶劣影响的;动用单位车辆, 违反交通管理法规, 造成重大交通事故, 致人重伤、死亡或者造成重大影响的, 坚决对负有直接领导决策责任或者直接管理责任的检察长或者领导班子成员及干警实施问责, 对尚未造成严重后果的, 进行全院通报批评和诫勉。要认真研究检察系统发生的违纪违法案件的特点和规律, 深入分析案件查处的难点问题尤其是制度缺陷, 建立健全案件及时揭露、及时发现、及时查处的机制, 更加有效地惩治检察人员违法违纪行为。 (8) 检察机关纪检监察部门要加强与各业务部门的沟通协调, 检察机关各内设机构要积极配合纪检监察部门核查违法违纪线索, 对队伍中发生的违法违纪案件, 该调查的调查, 该处理的处理, 真正做到有报必查、查实必究。
5. 构筑“八小时以外”监督管理防范机制。
仅仅依靠本部门的纪检监察监督, 不足以对干警的“八小时以外”进行有效监督, 而很多检察干警的堕落和腐败都是从“八小时以外”开始的, 因此, 要加强对检察干警“八小时以外”的监督管理。为了扩大监督面, 纪检监察部门必须面向社会公众, 建立与社会监督相结合的立体监督网络。具体而言, 可以开通检察纪律监督热线, 并在各院网站上开通纪律举报版块, 接受社会各界举报, 由纪检监察部门负责核实, 改变目前纪检监督的滞后性和局限性。从而切实构筑起检察干警“八小时以外”的监督管理防范机制。
四、结语
制度的生命力在于执行。反腐倡廉的实践证明, 建章立制仅仅是制度建设的开始, 更为重要的是要保证制度得到严格的落实和执行, 对于保障检察机关充分、规范参与社会管理创新的检察内部监督机制来讲也同样如此。检察机关推进自身内部监督机制建设, 加强检察人员廉洁行使检察权的各项制度, 也应坚持“立”、“行”并重, 强化制度落实, 切实提高制度的执行力, 让检察内部监督机制在贯彻执行中赋予社会管理创新更多的生命力。
注释
1 丁建军, 苏祖勤, 张成军:《行政监督概论》, 高等教育出版社2007年版, 第11页。
2 如上文所言, 检察机关参与社会管理创新并未脱离检察权的运行范畴, 因此, 检察内部监督对于检察权的保障作用, 实际上也是参与社会管理创新的保障作用。
3 《法制日报》, 2008年11月05日。
4 贾春旺:《2007年最高人民检察院工作报告》, 2007年3月13日在第十届全国人民代表大会第五次会议上所作。
5 陈峰:《完善检察机关内部监督机制》, 载《今日南国》, 2010年12月刊。
6 莫文秀:《推进检察机关内部监督制度建设》, 载《党建研究》, 2010年02期。
7 张英:《强化内部监督确保检察队伍办案公正廉洁》, 载《传承》, 2011年01期。
关键词:基层检察院 案件管理 内部监督
泾阳县人民检察院依托全国检察机关和陕西省检察机关案件管理改革的实践,在不断探索、推进和深化的基础上,全面推行了案件集中管理。泾阳县人民检察院案件管理中心于2013年12月26日正式筹建成立,按照案件集中管理要求进行部门职能调整,依托于检察机关统一业务应用系统的优势和便利,及时配备了案件管理工作人员,对接各项检察业务,积极搭建了本院案件集中管理模式。
一、强化案件管理部门内部监督职能的重要意义
(一)强化内部监督能提升案件管理的科学化水平
"管理"一词包涵着监督的内容,强化监督是为了更好的管理。案管部门如果仅是进行程序性工作,不对业务部门办案过程进行动态、及时、全面、有效的内部监督,就不能发挥案件集中管理的作用,必然背离设立案管部门的初衷。因此,强化案件集中管理的内部监督作用,是提升检察机关案件管理的科学化水平、提高办案质量和执法规范化的必然要求。
(二)强化内部监督能有效保障公正廉洁执法
目前,人民群众对检察机关保障司法公正、依法惩治腐败、维护社会公平正义的期盼越来越大。检察机关自身的公正廉洁执法便显得尤为重要。但是仍有部分检察机关执法办案不公正不规范的问题发生,其中一个重要原因就是缺乏对执法办案活动全过程进行有效地监督管理。通过案件集中管理,强化内部监督是保证检察机关公正廉洁执法的重要举措。
二、通过案件集中管理进行内部监督具有的优势
(一)案件集中管理在内部横向监督方面的优势
案件集中管理系统中横向的线性结构打破了检察工作各环节中各部门封闭的办案、管理、监督模式,串联了各诉讼环节,使得各诉讼环节的进程更加流畅、信息传递更加透明;在流畅、透明的信息传递和共享中,为内部监督提供了全程、同步的便利。
(二)案件集中管理在内部集中监督的优势
泾阳县人民检察院在成立案件管理中心的同时,配备了案件管理部门的工作人员。其工作人员由来自公诉部门、预防部门、办公室等部门的人员和新进人员组成,同时配置了信息化操作设备包括计算机、视频显示器、摄像工具等,正是对于人力、物力、财力的集中,使得泾阳县人民检察院案管部门工作高效高质的完成。
三、案件集中管理中进行内部监督的方式
泾阳县人民检察院自实行案件集中管理以来,从根本上改变了办案者与管理者、监督者混同的状况,通过案件集中管理实现内部监督,起到了规范运作、强化监督、提高案件质量的实效。内部监督是案件集中管理的重要职能,泾阳检察院通过制度构建明确规定了在案件集中管理中进行内部监督的内容和方式,依托检察机关统一业务应用系统,以多种方式实现了内部监督,形成了动态、实时、全程、全面的内部监督体系。
(一)通过统一对案件进行进出口管理从而实现动态、实时监督
对案件进出口进行统一审核。在案件集中管理模式下,案件集中管理部门负责统一案件的进出口。在统一进口方面,案件管理部门在受理案件后将案件及时分流给各办案部门进行办理。在统一出口上,案件管理部门统一接受侦查机关、审判机关送达的法律文书,对需送达侦查机关、审判机关、和其他檢察机关的案件材料 ,案件管理部门负责统一审核,对符合送达要求的统一送达。
(二)通过办案流程监控实现对案件全程、全面监督
第一,对案件实行流程监督。针对个案在系统中流转的不同情形,在以下各环节的办案信息上予以动态监控:案件是否超期,文书审批是否规范,文书使用是否有不当或明显错漏,文书归档是否及时,案卡填写是否规范完整,有无侵害当事人、辩护人、诉讼代理人的诉讼权利的情形,查封、扣押、冻结、保管、处理涉案财物是否符合有关法律和规定。
第二,将赃证款物纳入监督范围。统一管理涉案款物,即对侦查机关随案移送和检察机关在办案过程中扣押、冻结的涉案款项、物品进行管理。分散式案件管理模式下涉案款物的管理主体是财务部门,案件集中管理模式下,对于涉案物品,由案件管理部门负责管理。
第三,对案件质量进行事后监督。案件质量综合管理的开展可以采取听取情况介绍、调查审查、座谈、走访等方式,对案件情况进行调查核实,发现程序存在问题的,应当向办案部门提出纠正意见;发现案件实体出现错误的,提出纠正意见,报请检察长或者检察委员会决定。
(三)通过信息管理为其他内部监督的实现提供条件
第一,通过统一进行业务统计和分析为领导决策提供参考。案件管理部门定期对各办案部门的办案数据进行综合分析,通过研判各业务部门办理的案件在诉讼过程中的数量、态势和规律,形成报表或是数据分析图,提出加强和改进的对策建议,为领导科学决策提供全面、准确的参考依据。
第二,通过统一接待辩护人、代理人为内部监督提供信息。统一辩护人、诉讼代理人接待,即对辩护人、诉讼代理人提出的案件查询,查阅、摘抄、复制案卷材料和对检察机关及其工作人员的投诉等事项由案件集中管理部门统一接待。
四、加强案件集中管理内部监督工作的建议
案件管理工作是一项崭新的、创造性的工作,既要规范执法行为、提高案件质量和效率,又要防止滥用监督权影响正常办案工作。在强化内部监督时,应注意处理好几个关系。正确处理案管部门与业务部门的关系,既要大胆监督,发现问题及时提出,保证办案的规范与公正,又要防止滥用监督,干扰或影响办案。正确处理程序监督与实体监督的关系,案管部门对案件的审查,更多的是一种程序上的形式审查,但这并不否认对个别案件进行实体的审查和监督。在审查中发挥内部监督作用,保障检察权的正确运行,促进公正廉洁执法。
参考文献:
[1]刘秩平:《关于案件管理部门机构定位的思考》,载于《法制与社会》2013年8月(上)
[2]张洁莹:《当前案件管理存在的问题及对策》,载于《法制与社会》2014年2月(下)
[3]史书义:《对基层检察院设立案件管理中心的思考》,载于《中国检察官》2010(10)
[4]刘明:《案件管理工作的对策研究》,载于《法制与经济》2013年5月(总第347期)
总 则
第一条 为了规范本镇党政关公务接待管理,厉行勤俭节约,反对铺张浪费,加强党风廉政建设,根据《四川省贯彻<党政机关厉行节约反对浪费条例>实施细则》、《宜宾市党政机关国内公务接待管理办法》等有关规定,结合我镇党政机关实际情况制定本办法。第二条 本办法适用于**镇党委、政府机关的国内公务(以下简称公务)接待行为。
本办法所称公务,是指出席会议、考察调研、执行任务、学习交流、检查指导、请示汇报工作等公务活动。
第三条 公务接待应当坚持有利公务、务实节俭、严格标准、简化礼仪、高效透明、尊重少数民族风俗习惯和对口接待的原则。
第四条 积极推进国内公务接待服务社会化改革,有效利用社会资源为国内公务接待提供住宿、用餐、用车等服务。推行接待用车、接待用餐、接待住宿定点服务制度。第二章 接待管理
第五条*镇党委、政府应当加强国内公务接待管理,严格执行有关管理规定和开支标准。第六条*建立公务外出审批制度。加强公务外出计划管理,科学安排外出的时间、内容、路线、频率,严格控制人员数量和经费预算。公务外出确需接待的,派出单位应当向接待单位发出公函,告知内容、行程、人员和需协助安排的食宿标准。
第七条*建立公务接待审批控制制度。接待单位对能够合并的公务接待要统筹安排,按照“先审批、后接待”的管理程序,根据派出单位公函拟定接待方案,由单位主要负责人审批。有公函的公务活动,以公函为依据填写《公务接待审批单》报主要领导审批同意后在镇内定点接待场所进行公务接待。
虽无公函、但确系相关部门、单位来电通知进行公务活动的,以镇党政办的公务活动电话记录单为依据填写《公务接待审批单》报主要领导审批同意后在镇内定点接待场所进行公务接待。因招商引资、项目争取、工作汇报等工作需要进行公务接待,且无公函和公务活动通知单的,经主要领导同意后再填写《专项接待审批单》按程序审签同意后进行公务接待。第八条*建立公务接待清单制度。接待清单包括接待对象的单位、姓名、职务,公务活动项目、时间、场所和接待费用等明细。公务活动结束后,接待单位应当如实填写接待清单,经接待单位相关负责人审签后,作为财务报销凭证之一并接受审计。
第九条 建立公务对口接待制度。一般情况下,接待对象的对口部门提出接待申请,经审批后进行接待。来镇执行公务的副县级以上接待对象或者其他重要宾客的接待工作由镇党政办公室统一负责。
第十条*建立公务接待信息公开制度。适时公开镇国内公务接待制度规定、标准、经费开支、接待场所、接待项目等有关情况,接受社会监督。第三章 接待标准
第十一条*接待工作餐标准暂按照《中共宜宾市委办公室 宜宾市人民政府办公室关于印发〈宜宾市市直机关会议费管理办法〉的通知》(宜委办[2014]22号)文件中关于三类会议用餐标准为接待标准最高限额。如县上明确标准后,按县上标准执行。
第十二条*接待对象应当按规定标准自行用餐并支付费用。确因工作需要,接待单位可以安排工作餐一次,并严格控制陪餐人数。接待对象在10人以内的,陪餐人数不得超过3人;超过10人的,不得超过接待对象人数的三分之一。工作餐遵循节俭原则,可以安排桌餐或者自助餐,应当供应家常菜,鼓励使用本地食材、酒水,不得提供鱼翅、燕窝等高档菜肴和用野生保护动物制作的菜肴,不得使用私人会所、高消费餐饮场所。第十三条*接待住宿应当严格执行差旅、会议管理有关规定,不得超接待对象的住宿费标准安排接待住房,不得额外配发洗漱用品和生活用品。
第十四条*公务接待中的出差人员,应当按照差旅费管理有关规定交纳食宿费,凭票据回本单位报销。出席会议人员食宿费,按会议费有关规定,在会议费中列支。
第十五条*国内公务活动中,确因工作需要为接待对象安排车辆的,应当做到轻车简从,严格控制随行车辆数。国内公务接待活动不得迎送,严格控制陪同人数。第四章 经费控制
第十六条*公务接待实行一事一结制度。每批次公务接待活动结束后,应当按规定及时结算。接待费报销凭证应当包括原始票据、派出单位公函和接待清单(以下简称“三单”)。“三单”不齐全或者内容不一致的,财务部门不得报销。
第十七条*接待费用支付应当严格按照国库集中支付制度和公务卡管理有关规定执行。第五章 监督管理
第十八条*镇纪委、党政办、财政所等有关部门应加强对公务接待工作的监督检查。监督检查的主要内容包括接待规章制度制定、标准执行、经费管理使用、信息公开、内部接待场所管理使用的情况。
第十九条*建立公务接待内部审查制度。定期对“三单”是否齐备及接待经费使用等情况进行内部审查。第六章 附则
第一章 总 则
一、为加强镇机关思想、作风和制度建设,实现科学管理,使全体机关工作人员有章可循,增强组织纪律观念,根据党章、《中华人民共和国公务员法》和有关法律、法规、政策,特制定本制度。
二、实施规章制度,旨在强化服务职能,提高服务质量和办事效率,廉洁勤政,求真务实,恪尽职守;使机关成为统一协调,作风过硬,廉洁高效,管理规范,服务一流,政令畅通的机构。
三、本规章制度包括学习制度、工作制度、考勤制度、包村制度、值班制度、文件收发制度、卫生管理制度、公物管理制度、首问责任制度、门卫制度、机关干部行为规范、责任追究制度等。
四、本制度适用范围涉及镇机关、村委会、驻埝有关单位。
第二章 机关学习制度
一、学习是加强干部队伍建设的必然要求,也是提高干部自身素质的主要途径,学习的方式包括集中学习、自由学习、短期培训、以会代训等。
二、全体机关干部每周一、三、五为集中学习时间,由党政办具体组织实施;周二、四为自由学习时间,各办站根据各自的工作实际安排,每周累计学习时间不少于12小时,并坚持记写学习笔记和工作日志。
三、讲究学习方法,注重学习效果。要根据机关干部的思想及业务工作实际,有的放矢。做到学以致用、学用结合,达到改进思想,促进工作,树立机关新形象的目的。
四、学习要做到“四有”,年初有计划,年中有指导,年底有效果,个人有体会文章,坚持记写学习笔记,字数在20000以上,撰写心得体会,举办学习专栏,党政办定期检查。
五、做好通讯报道。对在各级各类刊物上发表的文章给予不同的奖励,县级1篇50元、市级1篇100元、省级1篇200元。特别优秀的给予重奖。同篇文章按照最高级别奖励。
第三章 工作制度
一、自觉执行党的路线、方针、政策,严格执行镇党委、政府的决定,严格履行职责,按时完成组织和领导交给的各项工作任务,严禁不作为和乱作为。
二、牢固树立全心全意为人民服务的宗旨,爱岗敬业,文明执政,热情服务,坚持信访接待制度,充分发挥政府的服务职能。
三、尊敬领导,听从指挥。同志讲团结,处事讲公道,工作讲程序。深入基层,调查研究,合理建议,准确决策。
四、外树形象,内练硬功,严守职业道德,努力做到四不准:不准以权谋私,不准拉帮结派,不准酗酒、赌博,不准参与非法活动。
五、机关工作人员都必须按照规定时间上下班,不得迟
到、早退和旷工。
六、上班时间必须挂牌在办公室工作和学习,因公务外出或下乡,应向分管领导或办公室负责同志打招呼,并在去向告示牌上标明去向。
七、遵守作息时间,除工作和特殊情况外,晚上十点半大门上锁,以保证机关安全。
八、严肃会风,遵守纪律,按时到会。坚决禁止会议期间手机响铃,每次会议,响铃一次罚款10元,同一人二次响铃罚款50元。
九、厉行节约,注意安全,出门随手关灯,禁止机关内使用电炉子,以经发现立即没收并罚款100元。
十、凡年度工作被镇或上级部门评为先进的,将给予适当的物质奖励。但对在工作中造成重大失误的,要追究责任,取消年终评选资格。
第四章 干部驻村制度
一、全体包村干部必须服从党委、政府的统一安排部署。
二、实行领导包片、干部包村的工作制度,每个领导包联2-3个村,每个村由1-2名同志包联。
三、实行层层负责制,即包片领导向党委、政府负责,包村组长向包片领导负责,包村同志向包村组长负责。
四、认真贯彻党委、政府的阶段性工作部署,按时完成阶段性工作任务,及时实现工作目标和工作重心的转移,确保阶段性和重要工作任务的及时完成。
五、包村工作要按时完成各项经济目标和共同目标任
务,积极实现所包村的社会稳定,经济发展、人口计划及其它目标任务的完成。
六、严格遵守工作纪律,工作期间严禁酗酒,不得参与赌博,严禁假公济私,以权谋私。
七、综合考评,年终按所包村目标责任书对包村干部进 行综合考核。
第五章 机关考勤制度
一、机关干部实行每周一、三、五上午8点集中点名、学习;周二、四上午8时30分签到制,签字不到的按旷工对待,各主管领导分头组织学习,安排工作,特殊时期特殊处理。
二、严格履行请销假手续。领导干部请假需经党委书记批准。机关干部请假半天的,由主管领导批准;请假1天的,经主管领导签字,副书记批准;请假两至四天的,由镇长签字批准;五天以上的,由党委书记批准;七天以上按照干部管理权限须到县委组织部、县人劳局履行请假手续。所有请假必须以请假条为准,不得捎假或电话请假,否则按旷工论处。
三、请病假3天以上的,须出示县级以上医院诊断证明。
四、请假条由党政办公室统一印制,请假人在党政办公室领取,经领导审批的假条交由办公室存查,方可离开单位。假满后本人要及时到办公室销假,假满不到岗按旷工论处。凡无假条无故不上班的,按旷工论处。(婚、丧、病另行对待)
五、点名迟到、旷工或没有履行书面请假手续不上班的,迟到1次,罚款20元;旷工1天,由主管领导提出批评,罚款50元;当月旷工累计超过3天的,停发绩效津贴工资;全年累计旷工超过15天的,停职,停职期间停发工资和所有津补贴,并将结果上报县人事部门。全年事假累计超过15天的,按照有关规定办理。
六、机关组织的集体活动,无故迟到、早退者,每次罚款20元;无故缺勤者,按旷工对待。
七、党政办公室把每月考勤情况汇总后送主要领导签字,并在公布栏公布当月考勤结果,当月考勤与工资挂钩,月底落实奖罚制度,现金兑现,否则将从工资中双倍扣除,考勤结果将作为年度考核的主要依据。
第六章 值班制度
一、坚持领导带班,同志值班,每周一班,由值班领导在每周一全干会上编排落实每天电话值班同志,交党政办公室备查。
二、值班期间,要求所有值班人员全天在岗,晚上必须在机关内住宿,值班室电话24小时保证有人接听。
三、值班期间处理好日常事务及机关安全,做好来人来访接待工作,并做好值班记录,对群众来访所反映的情况,要及时与相关站办所及主管领导联系,争取尽快给予答复,重大事情要及时报主要领导。
四、值班期间由值班领导进行考勤,值班人员如实填写值班日志。
五、值班期间,值班人员一律不得请假(婚、丧假除外),若要调换,须经值班领导同意签字;防汛期间要严格执行防
汛工作纪律制度,防汛、维稳值班查岗不在加倍处罚。
六、值班期间机关的财物统一由值班人员管护,如有丢失或损坏,当班人员照价赔偿并提出批评。
七、值班期间值班人员负责打扫机关大院、会议室卫生,确保机关内干净整洁。
八、值班人员出现一次不在岗,由值班领导提出批评,罚款100元;出现两次不在岗,由本人写出书面检查,扣发当月绩效津贴;主要领导随时对值班和卫生情况进行抽查。
九、值班考勤结果也将作为年度考核的主要依据。
第七章 文件收发制度
一、上级来文,传达室必须按时送交党政办公室,不允许任何人在传达室随便拆阅文件,确保机密。
二、党政办公室接文后,必须按时收文,提出拟办意见,交领导审批,做到当日来文当日收交,不得积压。要分清轻重缓急,对于急件,务必及时送领导审阅,按时办理,杜绝延误。
三、确定发文形式后,起草单位(拟稿人)领取相应文件稿纸,填妥有关内容(起草单位及拟稿人、主送单位、操送机关、文件正文)。正文必须主题明确,重点突出,文字精练,语气通畅,标点符号正确。
四、发文必须按程序进行。各口发文须经主管领导审查签字后,送书记或镇长审查签字,方可到党政办公室登记挂号。
五、发文一般送党政办公室打印,经办人员要认真校对,确保文件质量。
六、文件原稿在文件发放后,附带二份正式文件,由经办人员交至党政办公室相关人员归档保存。上级来文办结完毕,要及时归档。党政办公室每季度要对文件的归档工作检查一次,年终及时整理。
第八章 机关卫生管理制度
一、机关内卫生实行目标责任制,划分责任区,明确责任人,并张贴上墙。
二、各办公室坚持做到一天一小扫,一周一大扫,并随时保持室内外整洁,窗明桌净,地洁墙白。
三、各办公室人员要定期打扫包干区卫生,每周值班人员要按时打扫会议室卫生,党政办督促食堂工作人员要按规定打扫餐厅,并经常对餐具进行消毒。
四、树立文明良好的举止形象,爱护公共卫生,爱护一草一木,不随地吐痰。
五、大院内花草、绿化地带坚持定期修剪,定期清除杂物,保持美观整洁。
六、每个月最后一个工作日为机关干部义务劳动日。
第九章 公物管理制度
一、机关公物统一由党政办公室负责管理、调配、添臵。
二、对所有公共财物清理登记、造册、建档,属固定资产范围的,列入固定资产的管理;属低值易耗品,专项登记,办理领用保管手续。
三、机关人员调离时,所领用保管的公物应主动移交,不得私自交于他人。
四、全体同志都要爱护公共财产,各办站财产、财物由办站负责人保管,电脑实行专人签名保管,保管期间如因人为因素损坏、损失的由保管人负责修理赔偿,无故丢失的一律自行赔偿。
第十章 首问责任制度
一、首问责任人是有关人员(或电话咨询)办事、咨询时,首位接待的工作人员。
二、办事人提出的办理事项,属于职责范围内的,凡符合规定,手续齐全的,首问责任人应当在规定时限内及时办结,手续不全或未能及时办结的,应主动说明原因;对不符合规定,不能办理的事项,应详细说明并做好解释工作。
三、办事人提出的办理事项,属于其他责任人职责范围的,首问责任人应主动负责联系。必要时,应请办事人留下联系电话并及时告知有关经办人,同时将经办人的姓名、联系电话告知当事人,事权管辖不明确的,应及时报请领导批办。
四、对不属于本单位职责范围的事项,首问责任人应予以说明。
五、首问责任人应文明礼貌、主动热情,使用文明用语。
第十一章 机关干部行为规范
政治坚定,理论领先;执行政策,是非明辨; 解放思想,更新观念;锐意改革,开拓创新; 服从领导,顾全大局;积极工作,提高效率; 精通业务,认真钻研;学习先进,争创一流;
爱岗敬业,关心集体;爱护公物,勤俭节约; 勤政为民,踏实肯干;尽职尽责,乐于奉献; 依法行政,秉公办事;服务规范,平等待人; 遵纪守法,弘扬正气;作风正派,廉洁自律; 团结同志,忠诚可靠;实事求是,保守秘密; 接待周到,礼貌热情;着装整洁,举止文明。
第十二章 干部职业道德规范
一、政治坚定,方向明确,拥护党的领导,服从组织,遵守纪律,在政治上、思想上和行动上与党中央保持高度一致,确保依法行政、政令畅通。
二、忠于职守,一心为公。树立全心全意为人民服务的思想,坚持“四爱”:爱党、爱社会主义、爱国家、爱集体。做到克己奉公,甘做公仆。
三、坚守岗位,埋头苦干。要将高度的工作热情、科学的工作态度与实干精神结合起来,增强对本职业的高度责任感和荣誉感,增强时间观念,提高工作效率,保证工作质量,争创一流业绩。
四、努力学习,钻研业务。认真坚持学政治、学文化、学法律、学专业知识,不断提高政治素质、业务素质和道德素质,提高公文写作水平、办事能力、指导能力和协调能力。
五、实事求是,秉公执政。一切从实际出发,注重调查研究,处理问题秉以公正,解决纠纷主持公道,坚持原则,不徇私情。
六、实事求是,做到“三老四严”。说老实话,办老实事,做老实人。坚持讲真话,不讲假话空话,言行一致,表里如一,脚踏实地,不图虚名,扎实工作。出了问题,敢于承担责任,修正错误。
七、艰苦奋斗,廉洁奉公,勤俭节约,反对浪费。坚决反对讲排场、摆阔气、大吃大喝、挥霍浪费、追求享乐、以权谋私、贪污受贿等腐败现象。
八、团结共事,宽厚容人。要以事业为重,顾全大局。要勇于开展批评与自我批评,不斤斤计较个人得失,求大同,存小异,互谅互让。坚决反对那种不讲团结,争名争利,对个人恩怨耿耿于怀,想法打击报复的不良思想和行为。
九、遵法守纪,坚持原则。遵守政纪国法,敢于同违法乱纪行为做斗争。坚决反对是非不分,当面一套,背后一套,对错误言行姑息迁就或支持怂恿的做法。
十、与时俱进,开拓创新。要解放思想,反对因循守旧、固步自封、保守落后。工作要有新思路、新举措、新方法,不断开创新局面。
第十三章 门卫制度
一、门卫人员每天要按时开关大门,关门后非特殊情况未经许可任何人不准进出。
二、坚持24小时值班,配合值班人员做好值班工作。
如遇特殊情况离岗,应及时与值班领导联系,做到门卫室的门常开、常有人。
三、加强对大院的巡视,发现可疑情况及不明身份人员应及时询问并及时报告值班领导。
四、严禁在机关院内晾晒任何农作物及杂物。
五、做好大院树木、花草的管护工作,并及时进行灌水。
六、每天清晨对大门周围、院子及厕所卫生进行打扫。
七、做好联络工作,及时传达,报告有关情况。
第十四章 责任追究制度
一、凡机关工作人员都应严格遵守各项规章制度,认真履行岗位职责,按政策规定、办事程序为社会各界和广大群众提供优质服务。
二、首问责任人没有履行首问责任制,承办人没有履行一次性告知制,在规定时间内无特殊原因没有按时限要求办结工作事项的,要视情节轻重追究其违规责任。
三、对前来办事人员询问有关事项不耐心解释的;对符合政策规定和办事程序且材料齐全、手续齐备未能当场或按时办理的;对材料不齐全、手续不齐备或者不符合办事程序,未落实一次性告知制,造成前来办事人员多次往返的,由分管领导对承办人员给予批评教育。在办理有关事项时,玩忽职守,怡误工作,吃拿卡要,违反有关规定造成严重后果和恶劣影响的,对当事人进行严肃批评,并责成有关人员在机关干部大会上作出检讨,对责任人视情节轻重按有关规定建议给予党纪、政纪处分。
四、行政效能违规被追究责任的工作人员取消当年度考
核评优资格,当年度受到追究责任三次的工作人员,本年度考核不能评为称职。
第十五章 附 则
一、为严肃、客观、公正地执行好本制度,特成立镇机关管理规章制度监督执行小组,组长由党委副书记、纪委书记担任;组员由党政办公室成员组成;党政办公室负责考勤统计和制度考核执行工作,每月初在党务政务公开栏公布上月考核监督执行情况。
二、本制度未尽事宜,由领导会议讨论决定。
知
X字[2012]14号
中共XX镇委员会
关于印发《XX镇机关干部考评
管理办法》的通知
全体镇机关干部:
现将《XX镇机关干部考评管理办法》印发给你们。请大家严格按照有关要求和规定,结合各自工作职责,认真贯彻执行。
中共XX镇委员会
2012年5月20日
XX镇机关干部考评管理办法
为充分调动全体机关干部积极性,提高工作效率,建立公平、公正的竞争机制和责权利相统一的管理机制,实行干部管理制度化,建立科学的干部考核体系,营造奋发有为,积极向上的工作氛围。经党政联席会研究,特制定本办法。
一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,坚持以人为本,树立和落实科学的发展观,正确的政绩观,创新方法,努力探索加强镇机关干部管理,激活干部队伍的新路子,着力打造一支“纪律严明、工作踏实、清正廉洁、善于学习”的干部队伍,掀起争做“五型”(即学习型、创新型、实干型、服务型、清廉型)党员干部的新风尚,为我镇社会主义新农村建设、和谐平安创建以及经济、社会和各项事业发展提供强有力的组织保证。
二、考评工作领导小组
组
长:XXX
副组长:XXX
XXX 成员:XXX
XXX
三、考评对象
凡镇属在职干部,行政、事业编制均列入考评范围。离退休人员、退居二线人员不列入考评。
四、考评时间
2012年1月--2012年12月
五、考评内容
主要包括组织纪律、工作业绩、廉洁自律、理论学习四个方面。
六、考评办法
考评采取千分制记分管理办法。凡列入考评对象每人给予1000分的标准分,其中:组织纪律100分,工作业绩800分(驻村干部业务工作100分),廉洁自律50分,理论学习50分。全年累计计分,加减分不封顶。按年终综合得分计算,将干部年终考核评定优秀、称职、基本称职和不称职四个档次。排名后五位,总分800分(不含)以下的确定为基本称职,排位最后二位且总分为700分(不含)以下的评定为不称职。
(一)组织纪律(100分)
1、具体要求:
(1)请销假制度。请假实行分级负责制,副职领导的请假由镇长批准,并报书记备查。一般干部请假一天的由片长或分管领导批准,二天(含)以上由片长或分管领导审核,报镇长批准后,留党政办备查。凡未请假即视为旷班处理(以书面请假条为准)。凡未经请假旷班一天扣除10分,罚款300元;未经请假迟到或早退一次扣除5分,罚款100元(请假以书面请假条并经领导签字同意)。
(2)日常考勤制度。星期一至星期五原则上必须在岗在位。安排双休日休息时,在星期五下午三点签到后方可离岗,星期一早上九点集中,但休息必须服从工作需要。凡是离岗或到岗没有签到的,视为旷班一天处理。如果发现代签名现象,每次各扣除代签双方10分,罚款300元。
(3)假日值班制度。值班期间不准请假,特别情况在镇长批准后可自行换班,报值班领导备查。违反值班纪律,擅自离岗或不在岗在位的(除应急事件下村处理外,一律应在政府大院内上班),按旷班予以处罚。
(4)会议考勤制度。及时参加会议,迟到或早退一次扣5分并罚款100元,无故缺会一次扣10分并罚款300元,如遇特殊情
况需临时请假的,必须向主持会议的主要领导请假。
(5)应急调度制度。凡遇防火扑火、防洪抗旱等抢险救灾突发事件时,机关干部接通知后,必须在规定时间按要求赶到指定地点,及时开展工作。联系不上(经查实在工作岗位除外)没有参加、接通知后不参加和不按指挥早退,每次扣20分,罚款300元,情节严重的给予党纪政纪处分。
(二)工作业绩(800分)
1、阶段性工作考核。阶段性工作任务下达后,实行量化考核,完成任务列全镇前三名的分别给予个人业绩加10分、8分、5分;列全镇倒数后三名且未达到底线分的予以扣10分、8分、5分(阶段性工作有明确规定的,以新规定为准)。
2、对未按时按要求上报有关表册、资料的扣除10分。
3、年终考核时,驻片领导按所驻片平均分、驻村干部按所驻村年终考评得分的70%计算,驻村干部业务总分100分,未驻村干部业务总分800分,年终由分管领导根据业绩评定后,报党政联席会确定。
4、所驻村以2011年度村级考核排位为依据分三个档次,年终考核视位次变化给予驻片领导、驻村干部相应加分。原前三位的村继续列前三名加15分。原列4-7位的村每进一位加10分。原列8-11位的村每进一位加5分。
5、因矛盾纠纷调处不力,导致群众上访,每出现一次非正常访或群体访事件对驻片领导、驻村干部及站所负责人实行扣分,初次赴京上访扣20分,重复赴京访扣30分;初次赴省上访扣15分,重复赴省访扣20分;初次赴市访扣10分,重复赴市访扣15分;初次赴县访扣5分,重复赴县上访扣10分,年内零上访加
20分,6、在上级检查考核后,检查结果位列全县前三名的(以书面通报为准),分别奖励分管领导(驻片)及相关干部20分、15分,对检查结果不达标且列全县后三名的,分别扣除分管领导(驻片)30分、驻村(站所)20分。被县以上组织评为先进个人(以书面通报为准)奖励个人10分,先进站所加15分。
(三)廉洁自律(50分)
年终对机关干部品德和廉洁情况组织两级干部进行民主测评,测评结果优秀率达60%以上按比例计分,优秀率低于60%以下廉洁自律零分。
1、严禁赌博。凡经他人举报经查属实的,每赌博一次扣参赌干部每人20分。
2、严禁乱收费。所有机关干部必须坚持依法行政,凡受到举报查实一次私自乱收费、乱罚款的扣除该干部40分。
3、严禁吃、拿、卡、要。任何干部必须秉公办事,热情服务,凡受举报查实有借工作之便向群众吃、拿、卡、要的,扣除该干部20分。
4、严格财经纪律。严禁截留贪污、私分公款,挪用公款或不按规定时间上交有关款项,凡经举报查实有违反财经纪律的给予该干部扣20分。
5、以上4条纪检部门应介入调查,情节严重的予以党纪、政纪处理。凡受党纪、政纪处分的干部,一律一票否决。
(四)理论学习(50分)
1、镇党委、政府将在工作日内不定期临时召集相关学习活动,缺席一次按旷班一天处理。
2、认真做好会议记录和“三送”民情日记。考评领导小组将采取抽检与调阅相结合的办法,发现缺少一次会议记录或民情日记
扣5分,接受县以上抽查合格的每次奖20分。
3、学习调研和心得体会文章,上交一篇2000字以上文章并被获县以上采用的奖50分。
4、积极向县级以上刊物投稿。凡稿件(稿件内容为宣传XX镇)被县级录用的每篇奖5分,市级录用的每篇奖10分,省级录用的每篇奖20分,国家级录用的每篇奖50分。
(五)、奖惩政策
1、旷工或因工外出,请假期满无正当理由逾期不归,连续超过15天或全年累计旷班30天以上者实行一票否决。
2、因本人工作严重失误,导致社会不稳定因素或安全事故以及严重影响我镇形象的,实行一票否决。
3、本人违反计划生育政策的,实行一票否决。
4、不服从工作调度,造成恶劣影响的,实行一票否决。
5、因违法违纪,受到严重党纪、政纪处分或依法追究法律责任的,实行一票否决。
6、一票否决对象,一律待岗学习三个月,待岗期间每月发放生活补贴300元,停发其他工资福利;待岗学习结束后,实行双向选择重新择岗;不能再次上岗的,继续待岗学习三个月,不发生活补贴和任何工资福利,又不能再次上岗,将给予辞退。一票否决对象如与上级文件规定相冲突,按上级文件执行。
(六)结果应用
1、干部年终考评分数与镇干部年终绩效奖金挂钩,考评分700分以下或列为一票否决的评为不称职干部,年终不予发放工作津贴和其它福利。
2、年度考勤为全(满)勤的,参加本单位(上级部门)组织的外出参观、考察或学习一次,乡镇(部门)未组织将给予奖休假期7天,补助经费1000元,给予外出参观学习。年度考核优先推
荐为优秀等次。
3、作为干部评先评优、推荐、提拔、重用的重要依据。
关键词:公安执法,内部监督,机制,完善
公安机关内部执法监督, 是指公安机关内设的监督机构或监督主体按照一定的职责和程序对公安机关及其人民警察的执法权行使的合理性、合法性和有效性进行的法制审查、法律监督和执法评判活动。它是公安机关执法权的一种内部自我调节机制[1], 体现着法治化背景下“国家权力对公安行政执法权的约束”[2], 也成为当前公安机关依法执法、健全执法民主化、增强执法公正化的必要手段和重要途径。
然而随着我国法治化进程的加速, 公民获取法律利益的公正化和追求社会公平的最大化的增益, 这种以“权力监督权力”的架构渐渐呈现出诸多弊病, 内部执法监督产生了不被信任的危机, 被冠以“警中警”标签, 也成为公众眼里的公安执法权人格化扩张、监督权人情化衍变的“权力呼啦圈”。因此, 在法治语境下, 创造合理、客观、公正的公安机关内部执法监督机制、提高内部执法监督的“法、理合一”的社会效应, 是当前执法规范化建设的一个重要内容。
一、公安机关内部执法监督的现实考察
我国公安机关一直重视内部执法监督工作, 建立了以纪委牵头, 联合督察、法制、监察、审计、政工、信访等部门为主体的多头并举的内部执法监督体制, 形成了执法工作的横向协作监督、纵向层级监督和全警参与监督等机制[3]。这种执法监督公共权力的运行对于推动经济社会协调有序发展的作用不可或缺[4], 并很长的时期内, 对加强公安执法规范化建设、体现公平正义、保护公民的合法权益、推进社会管理良性发展等方面发挥了良好的积极作用。以某省为例, 据不完全统计, 在内部监督机制的合力监督下, 公安机关内部执法的规范化程度在逐年上升, 群众的满意度在逐步提升。见表1。
注:数据来自于某省历年内部执法监督情况的概数统计, 谨为参考。
然而这毕竟是从同比的角度来看待这一现状, 并不能完全考量内部执法监督的实效性。从公安机关内部执法监督机制运行的实际效能来看, 情况并不乐观, 趋势并不平稳, 由于受公安工作阶段性任务、社会管理诉求、执法规范考评、公众舆论压力的影响, 公安内部执法监督呈现出总体趋势向好而阶段性波状反弹的现象, 存在着抓不广、抓不常;宏观多、微观少;规定多、落实少等现象, 真正意义的“赫勒法则”现象并不如愿。有关信访反馈数据显示, 这一现象在一定范围、一定时段内形成与总体趋势相对的态势, 见表2、图1。
从表1与表2的对比分析, 我们发现, 内部执法监督对公安执法状况的转变产生了较为可观的效果, 但并未从根源上实现内部执法监督的期待可能性, 即这种结果并未彻底消除执法工作的不规范行为和人为化影响因素 (从图二可见) , 亦不是公安机关内部执法监督的法治化的本源取得。因而我们有理由认为, 现行的内部执法监督机制因各种功能性障碍因子的存在而难以实现监督的理想状态, 监督权的行使仍然与监督结果仍然存在着一些不相对合的客观性缺陷:
(一) 内部执法监督权的非独立性和行使的分散性导致监督乏力
目前, 我国公安机关内部执法监督权的设置与运行呈现出两种困境:一是内部执法监督权在行政权力体系的纵向分置与横向隶属地位, 使其受控于行政权的制约与支配无法获得真正意义上的独立, 因而在权力的抗衡中, 受行政权的单级优位运行与扩张的影响, 监督权的行使无法回避行政权的牵制和干扰, 而带有为明显的行政权附属性 (行政干预) 和人格化 (长官意志) 倾向[5], 其自在的特质和能效难以达到应有的表达, 呈现出“软弱化”或“弹性化”现象[6]。发生于2010年l月的陕西省汉中公安分局纪委书记网上状告局长的案例就真实地验证了内部执法监督权力地位问题。二是内部执法监督权设置过于分散而引发监督主体行为的分离与互斥, 极易出现监督重复和监管空白两种分野, 见表3、图2。
如上表所示, 以信访为例, 在对一个问题进行监督时, 极易出现两种情况:一是多个部门职能交叉容易造成“多头管理”, 且在在划分行政分管权时, 被多头领导分管, 权力缺乏统一的协调, 造成了内部执法监督力量涣散[7]。二是多元监督主体基于职权不清或归责保护而推诿塞责, 导致公众诉求“无人问津”, 内部监督实难发挥整体作战的功能, 影响了基于立体预防的整体效果, 不仅从运行机制上消解了监督权对执法权的系统性压力, 也严重了削弱内部执法监督的体制威信。
(二) 内部监督权的单向运行模式与迟滞性的表达方式导致监督功能缺失
现行的“条块结合, 以块为主”的公安管理体制下, 公安机关内部执法监督仅局限于上级对下级和同级之间的监督, 而下级对上级的监督权则表现为空白或者空洞。即便这样, 上级对下级的监督权力运行不完整, 仅表现有建议权、协查权, 而无实质意义上的处理权, 而同级监督则受管理权限、行政制约等非理性因素的影响, 亦呈现虚无化表象。并且在监督方式上, 内部监督偏重于事后追偿性的“纠偏于既遂”, 事前预防性及事中过程性的主动监督较少, 迟滞性的被动监督则为常见, 多被公众诟病为一种“马后炮”式的监督[8]。尽管其有“亡羊补牢”作用, 但相对于受损的公民权利以及无法弥补的危害后果来说, “迟来的正义为非正义”。这种滞后性不但损害了内部监督体系的完整功能, 而且使其无法实现独有的法律价值。
(三) 内部监督内容的偏差性和监督权运行的不公开性导致监督失信
当前, 我国公安机关执法规范化建设取得科技化的进展, 执法领域的失范现象得到有力遏制, 内部执法监督也取得了令人欣慰的成绩。从近年来的媒体报道和官方通报数据来看, 公安执法违规违纪案件和行政败诉、国家赔偿案件逐年下降[9], 内部执法监督也从传统方式走向科技化方向。然而, 不置回避的是, 目前的监督还大量存在重程序轻实体, 阶段性治理居多而日常性监督缺失、特殊预防多视而一般预防忽视等现象, 内部监督的“私权神秘”做派与“公权公开”要求还经常性发生抗衡抵触, 内部执法监督对执法不规范的后续补正和技术处理解决还经常发生[10], 这些内部监督的流弊不但使内部监督难以从实质上遏制执法弊端, 而且损害了大众对执法监督的法治公信与情感认同。
二、公安内部执法监督的理念重塑
权力必须被监督, 否则容易被滥用。[11]因此, 在权力存在的地方, 其自由行使必须也必然会受到了一定规则和行为方式的阻碍和约束。公安执法权的内部监督便是这种规则的具体体现, 其目的在于“寻求方法, 以确保行政官吏之行为, 不仅使之与法律相协调, 且同样与公民之目的及心理相切合”[12]。
然而, 从目前我国公安内部执法监督的现实考察来看, 内部执法监督权的有限附从地位、人为异化情节和法流失现象[13]还不能根治, 其监督效能还未达到规范化、法治化、平权化[14]的期待。因此在论及内部执法监督的实效性主题上, 还需作以理念上的重新梳理。具体是:
(一) 内部监督治权平等、法权优先
内部执法监督是一种“权力控制权力”的监督模式, 然而权力的行使受庸俗行政的干扰和行政权力的制约, 易形成“仰视监督”现象[15], 执法监督的实质和应然机能难以求全体现。因此, 应正确处理执法监督与行政权力的逻辑辩证关系, 保持监督权与行政权的治权平等, 在此基础上, 摒弃“监督为行使权力而非权利”的公权意识[16], 破除治权压制或挤消法权的高位运行状态, 还内部监督法权的独立地位和优位运行的平等条件, 消除行政权力对内部监督的反制, [17]推进内部监督法权的规范化、常态化运行。
(二) 内部监督公开化
内部监督公开化是法治化的基本构成要素。在民主法治社会中, “不论人们的政治阶层如何, 每个人都有同等的权利, 而且知道他们有这种权利”[18]。内部监督作为保障执法规范、维护公民正当权益的一种“内部救济”行为, 绝非封闭式系统而具有交互性特点[19], 和其他法律行为公开化一样, 必须在公平开放的法律域境下接受有关方面、有关人员在执法理念、执法法理、执法事实、执法监督真实性等层面的理性的、坦率的评价, 根除长久以来公众对执法监督惯性失实、权利保障失真的现实焦虑, 实现内部监督的“法、情、理合一”的社会确信[20], 并以此获得法治意义上的独立与信赖保护[21]。
(三) 遵循程序正当原则
程序正义是规制权力的最可靠途径之一, 是保障公民权利的重要途径。正当程序原则源于“自然正义”, 其本质是给予公众充分、平等的知情权和参与权, 使当事人的初始动机得以变形和中立化, 从而避免采取激烈的手段来压抑对抗倾向[22]。内部监督作为公安执法的过程评价手段, 应当遵循这一原则, 在不排斥相关外在因子的参与和介入的情况下, 借助外来力量推动监督立场的中立化和法律事实、依据的客观性, 并以行为的过程展示、法律适用和社会包容性的法理为监督结果的形成获得正当性, 排除当事人对监督过程和事实存有的恣意、专断的疑虑[23], 从而打消公众对于其“警中警”的标签考量, 最终回归于“任何人不应成为‘自己’案件的法官”的中正地位。
三、公安内部执法监督机制的假定预设
“国家一切权力属于人民并受人民的监督”, 任何一个监督机制只有得到当事人乃至社会的认可和确信才可能具备科学性与有效性。“单极优位权”下的内部执法监督效能在法治化的今天被公众所质疑甚或对抗, 真实的反映出其监督链的瑕疵和缺失, 正如有学者所说, 我国公安内部执法监督的信任危机并不表现在缺乏监督权力, 而是缺乏监督权利的合理应用和运行, 因此如何建立“科学公开、广泛平等、依法实施”的公安机关内部执法监督运行机制, 应是公安执法内部监督改革的关键所在。
(一) 围绕结果和目标重新配置监督权利体系, 构建内部执法监督一体化格局
当前, 公安机关内部监督权利体系主要是按照功能与活动来进行组织架构和职权配置, 这种模式在长期的运行中因种种因素的影响而呈现出了权能纵向漂浮、职效横向分裂、高耗低效等弊端, 并且逐渐不符合法治社会发展的现实需要。因此在警务改革的大背景下, 必须对现行的内部执法监督权利体系重新配置, 将“以功能与活动为标尺”的配置方式转变为“围绕结果和目标”来配置监督权利体系, 具体是:一是适度分权:改变“条块结合、以块为主”的双向管理模式为“条块结合、以条为主”的单向垂直模式[24], 实行单向垂直监督运行机制, 赋予并保障内部监督更大的独立权和自主权, 抑制同级行政权和“长官意志”的权力干涉, 避免监督权因一些人为干扰因素而踯躅不前, 从而缩短从独立用权到自由行权之间的物理距离[25]。二是权利整合:剥离纪检和政工, 变纪检为外部监督、政工为处理决定实施部门, 对监察、督察、法制、信访等部门“按照简捷和提供无缝隙的服务原则”[26]进行整合和归并, 实行大部门式治理模式, 组建设置公安执法监督委员会 (室、科或局) , 按照“分工而不重复”的集约化、一体化管理体制, 依法履行对公民信访控告投诉受理、违法违纪违规执法案件查处、督导督察、执法质量检查考评、内部审计、法制监察监督、执法责任追究等职责[27], 同时加强和完善不同业务之间的联合与协作, 内聚产生1+1>2的协同效应, 切实体现一揽子治理的整体效果[28]。这样不但实现了内部监督的“瘦身”, 而且减少了内部监督纵、横向不同层级、部门间的钳制环节, 促进内部监督高效运转, 这也是建设效能型警务、实现警力无增长改善的必然趋势[29]。
(二) 构建内部执法监督公众参与开放平台, 建立内部监督的会商会监制度
公安机关内部执法监督一直以来存在着“自我中心”的模式倾向, 有限的公众参与往往被内部主导或者人为漠视, 无法获得平等的对辨机会或者抗衡能力。“关我西阁窗、对镜贴花黄”一直是内部监督对待公众参与的痼疾, 不仅耗费了执法监督资源, 而且妨碍与消减了遏制执法乱象、保障公民权利的执法监督效能的有效发挥。以听证为例, 有调查显示, 公安内部执法监督客观上普遍存在着不愿意听证的情绪[30]。虽然相关法律 (《行政处罚法》、《行政许可法》等) 均明示了听证公正化的相关规定。但是简单的职能分离并不能避免行政权力对听证的不当干预, 往往蜕变为“表演性”听证, 即“听”而不“证”[31], 难以保证听证的独立、客观、公正地进行并形成监督结论。因此, 我们认为:在创建法治的、民主的服务型警务模式的背景下, 应借鉴“枫桥经验”和人民陪审制形式, 参照司法聆询和听证制度, 构建相内部执法监督开放式平台, 创建以公民法益为中心[32]、无利害关系人和相对人参加的会商会监制度, 依靠民主参与、平等对抗、依法质证质询、释法说理、公平结论等过程处理, 遏制内部执法监督的部门专权化、利益保护观、回应程式化与论断自我性现象, 排解当事人对内部监督的惯性质疑, 追求执法公正的最大化, 最终实现内部执法监督的民本化趋向[33]。
(三) 在内部监督体系中植入舆论反补机制, 建构独立的外向型监督回应系统
如前简述, 内部监督由于种种因素的制约和影响, 无法完全实现过程监督, 而外部监督也多倾向于事后监督的范围。虽然现有的执法办案系统在一定程度上起到过程监督的作用, 但毕竟是人在办案执法, 真正的实体执法的内部监督在事实被公开化以前往往还存在弱视点或盲区。显然, 单靠内部监督的固有职能无法实现监督的全能化。因此, 我们认为:内部监督绝非由单一的固定系统来完成使命, 其内部应该由多个系统来支撑并维系活力。因为在已知的执法评价中, 对同一个执法以及执法监督的理论表达上存在着两种不同路径的竞争性陈述 (competing versions) , 即“舆论事实”和“法律事实”的对质[34]。这种陈述是基于对原发事实的不同的认知基础和判断原则, 展示了不同主体对案件事实不同的叙事方式、角度和原则以及隐藏在不同诠释者之后的“主体偏见”[35]。因此, 在内部执法监督中, 完全可以利用这种“竞争性陈述”来丰富内部监督系统, 一是在内部监督中植入舆论反补系统, 借助公安网络以及现代传媒手段 (QQ、微博、微信等) 等“第四种权力”的监督, 将其监督功用与内部执法监督共享, 并成为执法过程内部监督的一个反哺通道, 使监督客体切实感受到来自过程处理中的内外监督压力而不敢、不能滥用执法权力, 从而使内部监督在监督过程上前置一步, 监督状态由静态转向动态, 实现实体监督的真实性与有效性。二是在内部监督机制中架构独立的监督回应系统, 及时还原、公布监督事实及进程, 将监督的实际性和彻底性设置于社会化的法律与情理考究之下, 期待依靠内联外协的力量形成不同的价值评判或者对辨性监督事实, 来推动内部监督的重新审视, 由此实现内部监督范围和程度的不断深化, 从而可以平息“公众掮客”的对抗性煽动和公众对执法及内部监督的焦虑, 加快整个公安执法工作的规范化进程, 消除以“利益格局保护”和“执法权威”为籍口而人为隔离出的神秘主义, 使执法监督取得社会信赖, 体现“司法因民众的信赖而生存”的法治本意[36]。
关键词:检察机关内部制约监督;廉政风险防控
新刑事诉讼法使检察机关原有的执法办案模式面临重大改变,同时也对检察权运行的监督制约提出了新的课题。高检院在十八大工作报告提出要“健全检察权运行制约和监督体系”。如何完善工作机制,推进检察权运行公开化、规范化以提高执法公信力成为当前检察机关监督制约机制改革的关键。
一、在实践中积累经验,探索一套适合基层检察院实际的廉政风险防控工作措施是建立制约监督体系的基础
(一)建立工作机构,明确工作任务
成立廉政风险防控机制建设领导小组,下设办公室,挂靠在纪检监察部门,具体负责各项工作任务的组织协调、督促落实和检查考核。根据工作实际制定廉政风险防控建设实施方案,确保廉政风险防控机制建设有序推进、深入开展、取得实效。
(二)瞄准权力节点,查找准风险点
紧紧围绕“管钱、管物、管事、管人”等重点岗位和关键环节,广泛开展个人自查、科室评查、评估审查活动,全面查找个人、科室容易发生问题、诱发腐败的廉政风险点,确保将廉政风险点找准、查实。
(三)评定风险等级,制定防控措施
在认真做好梳理职权、排查风险的基础上,对风险产生的内外因素进行分析判断,并从防控的角度,按风险发生的几率或危害损失程度对风险等级进行评估界定。围绕风险点和风险等级,对照检察工作流程,各科室针对查找出的廉政风险点,制定有针对性、可操作性的防控措施。
二、推动廉政风险防控从静态管理向动态监控转变,使廉政风险防控成为内部监督制约体系的重要抓手
(一)将廉政风险防控机制与检务督察机制相结合
将防控措施落实情况纳入督察范围,重点是在于加强对重点部门办案纪律、重点办案环节、办案安全等方面进行督察,发现风险点及时加以督促改进;加强对重大决策执行情况的督察;加强对外出执行公务人员检容检纪以及对警车涉足酒店、娱乐场所的督察。
针对检察人员和检察业务在廉洁从检、规范执法、规范管理、工作效能等方面存在的廉政风险,进行事前或事中监督,并坚持做到“五个提醒”,即:落实制度经常提醒,执法办案随时提醒,安全措施专门提醒,苗头性问题个别提醒,办理大要案特别提醒,使全体检察干警、职工充分认识到公正廉政执法的重要性和必要性。
(二)将廉政风险防控机制与案件管理工作相结合
1.案件受理:审查是否存在可能引发廉政风险的事由
案件管理中心受理案件时,应对该案件是否存在可能影响检察人员公正处理案件的事由从而引发廉政风险的情况进行审查。审查后如发现存在法定回避事由的,告知该检察人员所在承办部门并通知该检察人员回避,配合纪检监察部门做好廉政风险防控前期预防工作。
2.流程监控:对办案过程实行实时监控
案件管理中心借助《检察院综合信息管理系统》对办案过程实施全程监控、质量评查和问题预警,把监督制约落实到案件运行的各个环节。通过实时动态化的信息监测,实现廉政风险防控的中期监控工作。发现存在不规范问题的,案件管理中心可视情况要求办案部门及承办检察人员对照廉政风险防控的内容书面向纪检监察部门说明理由和整改措施。经纪检监察部门审查,对存在风险表现的个人进行告诫或责任追究。
涉检网络舆情工作部门发现可能会由我院办案部门介入的重大敏感案件时,应及时通知案件管理中心。通过召开案件管理部门、办案部门、控告申诉部门、纪检监察部门联席会议,对重大敏感案件及时预警,排查办理重大敏感案件可能产生的廉政风险并制定相应的防控措施。
3.案件评查:结合办案情况不断完善廉政风险防控机制
案件管理中心配合纪检监察部门、检务督察部门,开展案件督察与检风检纪督察,通过个案抽查、专项检查和质量评查,做好廉政风险防控的后期总结工作。纪检监察部门结合案件管理中心质量评查结果及办案情况分析报告,对出现廉政风险的案件进行分析总结,深入查找风险来源,及时补充修订风险点并制定相应的防控措施,逐步完善廉政风险防控体系。
(三)将廉政风险防控机制与执法办案工作相结合
(1)各办案部门在执法办案过程中,应结合部门、岗位实际,客观分析风险点、风险属性、风险等级及防控措施,制作权力运行工作流程图,并上墙公示。
(2)将廉政风险点纳入执法办案风险评估范围,办案人员应对每起案件可能存在的廉政风险点进行评估,将廉政风险评估及防控措施记入《执法办案风险评估登记表》。
(3)在各办案部门设立廉政监察员。由办案部门推荐,纪检监察部门报经院党组同意,聘任办案部门一至两名办案人员担任廉政监察员。廉政监察员应认真履行职责,对本部门落实廉政风险防控的情况进行监督并定期向纪检监察部门报备。设立廉政监察员公示牌,公布廉政监察员姓名、联系电话,接受群众和案件当事人对干警执法活动的监督。
(4)自侦部门应根据高检院《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》规定,在扣押、冻结、保管、处理涉案款物的相关法律文书送达或者制作完成后五日内将法律文书复印件送纪检监察部门。纪检监察部门应当及时进行审查,发现扣押冻结涉案款物过程中可能引发廉政风险的,可以要求自侦部门作出说明并制定相应的防控措施。
(5)自侦部门承办检察人员应每案填写《自侦案件跟踪监督表》。承办人员应将执行办案纪律情况和处理说情、送礼等情况详细说明。纪检监察部门、检务督察部门对填写的内容进行跟踪调查,分别与自侦部门负责人、承办检察人员和案件当事人谈话,核查规范执法办案情况及廉政风险防控的落实情况,将跟踪调查情况记入《自侦案件跟踪监督表》,并报政治处录入《晋江市人民检察院干警个人廉政执法档案》。
(四)将廉政风险防控机制与与执法档案工作相结合
建立干警个人廉政执法档案,内容包括干警个人基本情况、办理案件的执法情况、科室(分管)领导对案件质量的评价意见及廉政风险防控落实情况,并与检察人员调整执法岗位、晋职晋级、评先评优等挂钩。纪检监察部门每月将办案人员的廉政风险防控的落实情况报送政治处,政治处负责将落实情况录入《干警个人廉政执法档案》。
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内部管理工作12-02