地方政府融资平台梳理

地方政府融资平台梳理（精选8篇）

地方政府融资平台梳理 篇1

地方政府融资平台是由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人。监管部门和各银行业金融机构按包含退出类和仍按平台贷款处理两大类的全口径统计平台贷款。退出平台整改为一般公司类贷款的，银行可按照商业化原则自主放贷、自担风险责任；仍按平台管理的，如符合条件可以新增贷款。

（一）、事件发展

2008年年底，中央出台四万亿应对金融危机的方案，地方政府面临大量的资金配套的任务，地方融资平台成为主要的融资工具。

2009年底地方政府融资平台贷款余额达到约6万亿至7万亿元，此后还将进一步上升，直到2011年达到峰值，为9.8万亿。

2010年6月银监会为地方融资平台贷款划定三红线，即严禁发放打捆贷款；不得与地方政府签署无特定项目的大额授信合作协议；对出资不实，治理架构、内部控制、风险管理、资金管理运用制度不健全的融资平台，要严格限制贷款，并立即协商风险防范具体措施。要求银行要借助当前地方政府对自身债务进行清理的契机，对原有政府融资平台贷款逐笔打开梳理，按项目开展重新评审和严密的风险排查。

2010年6月10日，国务院颁发《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。

2010年7月30号，财政部、发改委、央行和银监会四部委联合下发《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》，进一步加强地方政府融资平台公司管理。《通知》中规定“向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体”，是指贷款资金应用于项目本身，承贷主体应为具有独立承担民事责任的市场主体。《通知》中“凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款”，是指对于自身没有稳定经营性现金流或者没有可靠偿债资金来源的融资平台公司，银行业金融机构等不得发放贷款。

2010年9月29号，财政部、发改委、人民银行和银监会共同签发《融资平台债务清理核实情况表的通知》，要求填写包括地方融资平台成立时间、主管部门、级别以及2009-2010年6月间的所有负债、资产负债率债务余额等详细数据说明。

8月19日财政部等四部委发布了地方政府融资平台清理的实施细则，要求各地财政部门在10月31日前上报地方融资平台公司债务清理核实情况。11月10日，银监会正式签发《关于开展地方政府融资平台贷款台账调查统计的通知》(以下简称《通知》)并下发到各商业银行。2011年开始,除了原有存量平台贷款陆续到期外,银行新发放给平台公司的贷款将与公司类贷款一视同仁,按照公司类贷款的审批条件和程序发放。银监会已要求商业银行明确平台贷款名单、贷款金额和还款来源，纳入银监会调查统计的平台贷款调查名单由各地银监局确定，同一平台公司旗下跨多种主营类型的贷款都要统计。

2011年8月，平台贷实施交叉监控，一项违约所有银行贷款连坐。

2012年2月21日，银监会下发《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》，要求各银行原则上不得新增融资平台贷款。

（二）、主要文件

中国银行业监督管理委员会于2012年2月21日下发《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发【2012】12号），以下简称12号文件，是当前地方融资平台监管工作的指导性文件。

（三）、主要内容

1、关于对存量贷款的“五分法”处置措施。

对于融资平台的存量贷款，12号文件要求在“分类管理、区别对待、逐步化解”的原则下，根据现金流覆盖与项目本身的情况，按照以下五种情形分别处理。

一是对于自身现金流100%覆盖贷款本息，且项目已建成达产、形成了经营性现金流的融资平台，要以现金流来源为基础，制定均衡的分期还贷计划，并专户集并、封闭现金流收入，按照原来约定及时清收贷款；

二是对于现金流100%覆盖，项目已建成但尚未达产形成经营性现金流的融资平台，在借款人的抵押担保、还款方式等方面整改合格的情况下，经各银行总行审批，可在原有贷款额度内进行再融资，也即“收回再贷”；

三是对于现金流100%覆盖，贷款到期而项目尚未建成的融资平台，在借款人的抵押担保、还款方式等方面整改合格的前提下，经各银行总行审批后，可按照工程建设实际周期合理确定贷款期限，一次性修订贷款合同，使贷款期限符合项目建成要求；

四是对于自身现金流不能100%覆盖贷款本息，但项目能够吸引社会资金投资的融资平台，在现有贷款余额不增加的前提下，通过资产重组、合并、转让或引入新投资者、项目出售等市场化处置方案，引进资金用于还贷。

五是对于自身现金流不能100%覆盖贷款本息，且工程项目不宜吸引社会资金投资的融资平台，银行只收不贷，并要求地方政府将贷款纳入财政预算，分期清收贷款，不得展期。

2、严控新增融资平台贷款。

实行信贷分类制度。各银行应在平台贷款原有的“名单制”管理基础上,对融资平台按照“支持类”、“维持类”和“压缩类”三种情况进行信贷分类。将从“压缩类”平台中减少的贷款额度用于投向“支持类”平台,以在融资平台总量不增加的情况下实现贷款结构调整。支持类：指符合融资平台贷款的新增条件和银行信贷政策的风险偏好，可以新增贷款的融资平台；维持类：指不完全满足融资平台贷款的新增条件，但未超越银行风险容忍度，可以为保项目完工进行再融资但贷款余额不得超过年初水平的融资平台；压缩类:指既不符合融资平台贷款的新增条件和银行信贷政策，又超越银行风险容忍度，贷款余额不得增加且不得以任何形式新发贷款的融资平台。

新增贷款投向及要求。融资平台新增贷款应优先保证重点在建项目需求，既要避免重点项目出现“半拉子”工程，又要防范融资平台假借“保续建”之名套取贷款。仍按平台管理类的新增贷款的投向主要为五个方面：一是符合《公路法》的收费公路项目；二是经国务院审批或核准的且资本金已到位的重大项目；三是土地储备和保障性住房建设项目；四是农发行支持且符合中央政策要求的农田水利建设项目；五是工程进度达到60%以上且现金流达到全覆盖的在建项目。

12号文件规定新增平台贷款要满足5个前提条件：一是公司治理完善；二是现金流全覆盖；三是抵押担保符合现行规定且存量贷款已在抵押担保、贷款期限、还款方式等方面整改合格；四是借款人资产负债率低于80%；五是平台存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理并已落实预算资金来源。

强化授信审批制度。各银行应按照“统一授信、总量控制、逐笔审批、监督支付”的原则，加强总行对仍按平台管理类贷款的集中审批和管理，对于新增贷款，由总行统一授信、逐笔审批，加强支付监督，防止贷款挪用。

严控新发放融资平台贷款。对于存在以下情形的融资平台，各银行一律不得新发放任何形式的贷款：一是信贷分类结果为“压缩类”的；二是借款人为异地平台的；三是所在地区地方政府债务规模达到或超出限额的；四是地方政府以直接或间接形式提供担保承诺的；五是以学校、医院、公园等公益性资产作为抵质押品的；六是以无合法土地使用权证的土地预期出让收入承诺作为质押的；七是存量贷款担保抵押、贷款合同等方面整改不到位的；八是资产负债率和现金流覆盖率不符合规定要求的。

3、严格平台退出程序。12号文件要求，融资平台退出必须严格遵循“牵头行发起—贷款行(总行)审批—三方签字—退出承诺—监管(局)备案”五项程序；与此同时，必须符合公司治理健全、资产负债率在70%以下、现金流100%覆盖贷款本息、存量贷款已整改合格、无违约记录等5项条件。对于退出类平台贷款实施动态监测，对五项条件之一低于监管要求和违背退出承诺的，要重新纳入平台管理。退出类新增贷款应严格遵循产业政策、信贷政策和一般公司贷款条件，实行“谁贷款，谁承担风险”的责任追究机制。不得向退出类平台发放保障性住房和其他公益性项目贷款。

二、发改委关于企业债的规定

12年4月，发改委有关部门以口头通知的名义传达，按照银监会《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发【2012】12号）有关融资平台监测类和监管类两分法，原则上不再批准监管类平台的发债申请，而被列为退出类平台的，则可继续发债。针对发行人已退出平台，而下属子公司尚未退出平台的，交易商协会允许其申请注册，但募集资金不能用于尚未退出平台子公司的项目。

交易商协会也向各主承销银行发布了“地方政府融资平台企业注册要点”，明确申请企业须在2011年底前退出银监会地方政府融资平台名单；且同时必须具备真公司、真资产、真项目、真支持、真偿债、真现金流等“六真”原则。

在12年7月，为落实“稳增长”的政策精神，进一步发挥债务融资工具市场对实体经济的作用，协会对相关企业发债的要求做出调整。如按照协会此前的要求，企业发债前须先退出银监会地方政府融资平台名单，现有望放宽该项要求。目前在银监会地方政府融资平台名单内的企业，有四类将可以直接公募发债，包括符合六真原则的产业类公司，如高速、铁路等；因全民所有制企业而进名单的；曾经退出银监会的名单，但因为承建地方保障房项目又进入的；国发19号文可以继续融资的，比如地铁、快速轨道等。”

三、政策解读

1、名录：各银行应建立符合自身经营实际情况的融资平台“名单制”管理系统。由银行法人总行（部）统一规划，合理确定融资平台客户名单，适时动态调整，并向监管部门备案。不得向该名单之外的融资平台发放贷款。

2、进入、退出平台的区别：退出平台的贷款按照一般公司贷款原则，但无法获得保障性住房和其他公益性项目贷款。平台类公司贷款的限制、要求更多，且必须在“名单”内。

3、平台已有贷款即存量贷款是否展期的处理方法——五分法，分类依据：现金流100%覆盖的项目是否建成投产以及现金流无法100%覆盖的能够引入社会资金；新增贷款处理方法——名单制基础上的信贷分类制度（支持类、维持类、压缩类），分类依据是否符合融资平台贷款的新增条件和银行信贷政策的风险偏好。

4、贷款审核主体——主评审行（如在两家及两家以上银行办理业务，采取主评审行制度，参与行及时准确向主评审行提供有关数据和信息）。

5、母公司未出融资平台，子公司能否贷款——按照一般公司贷款进行。

6、融资平台内的企业只有符合相关条件的才可以发债。

地方政府融资平台梳理 篇2

应当肯定, 地方政府融资平台的不断发展, 为当地经济和社会发展提供了稳定的资金流, 对地方政府基础设施建设和经济增长起到了积极的作用。近年来, 其主要融资方式如下:

一、债务融资

(一) 银行贷款

银行贷款一直是地方政府融资平台最重要的融资渠道。为了应对经济危机, 2008年以后我国实行积极的财政政策和宽松的货币政策, 甚至在一段时期内中央还鼓励地方政府从银行获取贷款, 以支持基础设施建设推动经济增长, 地方政府融资平台的银行贷款数额由此出现大规模增长。地方政府融资平台的债务中有80%来自银行贷款, 主要来源于国家开发银行和工农中建四大行, 融资平台大多是通过政府担保和抵押来获取贷款。

2012年3月银监会下发的《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》 (银监发[2012]12号文) 提出“降旧控新、控制总量、把握投向、严控新增贷款”的总体目标:一是各银行今年不得对压缩类融资平台发放新贷款;二是今年各银行年度信贷计划不得为融资平台新增贷款规模;三是各地方政府融资平台贷款余额不得超过当地政府的债务规模上限。从目前的情况来看, 银监会提出的目标难以实现, 特别是在以土地财政收入为担保的地区, 银行融资平台贷款清理工作难度很大。

银行贷款作为地方政府融资平台最重要的融资渠道, 具有以下优点:一是融资平台一般以政府财政收入作担保, 信用相对较高, 容易获得银行青睐, 成为银行利润新的增长点;二是融资平台通过银行贷款融资, 保证了项目建设获得稳定、充足的资金供给;三是由于地方政府与银行存在一定的利害关系, 融资平台能够从银行那里以相对低廉的成本获得资金支持。

但是, 银行贷款融资又存在一些不足:一是融资平台的大量贷款使得风险向银行聚集, 增加了银行等金融机构的系统性风险;二是银行对于发放贷款有严格的审批条件, 一般要求融资平台提供担保, 而多数融资平台自身可供抵押资产不足。

(二) 债券融资

地方政府融资平台的另外一种重要的融资方式是债券融资 (见表1) 。《中华人民共和国预算法》第28条规定:除法律和国务院另有规定外, 地方政府不得发行地方政府债券。在我国地方政府的债券融资只有两种途径:一是通过财政部代理发行地方政府债券 (2011年10月20日, 财政部发布了关于《2011年地方政府自行发债试点办法》的通知, 批准上海、浙江、广东、深圳四个地区为试点, 允许地方政府自行发债。) ;二是通过地方政府融资平台发行城投债。

目前我国的城投债主要有企业债、短期融资券和中期票据三种形式。城投债在我国的发行由来已久, 是地方政府融资平台除银行贷款外最重要的融资方式, 为地方基础设施建设作出了重大贡献。2005年以前, 对于城投债发债主体的要求十分严格, 基本仅限于中央企业, 且主要分布在东部发达省市。2005年以后, 城投债发生重大变革, 其发行主体不再局限于中央企业, 一些行政级别较低的地市级融资平台也可发行城投债进行融资, 城投债的品种也从企业债扩展到短期融资券和中期票据等。

注:数据来自wind资讯

对于融资平台而言, 城投债的融资成本低于银行贷款。但是城投债的发行、审批程序都要严于银行贷款, 而且城投债每次的发行规模都是事先确定的, 无法满足融资平台的机动性需求。城投债的风险在于发行过程中存在评级过高、过分包装的问题。其原因在于发改委要求城投债的发债主体信用等级不低于AA-, 而评级机构出于各方面的利害关系, 往往会出具不够客观的评级结果, 使得一些不符合发债条件的融资平台取得发债资格;其次多数融资平台是由地方政府以土地使用权等无形资产注资设立的, 但是近期以来我国房地产市场的发展前景不明, 有持续走低的趋势, 因此融资平台的实际资产价值可能缩水;此外一些融资平台为达到发行条件, 可能会高估资产披露虚假信息, 加大信用风险。

(三) 信托融资

2012年以来, 基础设施类信托产品需求旺盛, 持续走热, 其融资主体遍及省、市、县各级平台。信托按其资金来源分为集合资金信托、单一资金信托、管理资产信托, 按其业务特点分为信政合作、银信合作、私募基金合作、PE、基金化房地产信托等。地方政府融资平台信托融资的方式主要有两种, 分别为集合信托及银政信合作。信托业协会的数据显示2011年末信政合作业务余额为2536亿元, 占比5.27%;2012年第三季末为3903亿元, 占比6.18%, 增长了1367亿元。2011年末银信合作业务余额为16709亿元, 占比34.73%;2012年第三季末为18409亿元, 占比29.13%, 增长了1700亿元。

1. 信托融资方式

(1) 集合信托。地方政府融资平台参与的集合信托主要是由信托公司负责募集资金, 然后把资金贷给地方政府融资平台或项目公司, 在贷款过程中引入地方政府作为第三方为信托提供担保, 如江信国际金象119信托计划;或由融资平台及第三方公司以其财产作担保, 如中信盛景天津区域发展基金三期集合信托计划。

(2) 银政信合作。目前融资平台信托融资的主要方式是银政信合作, 银政信合作的客户与资金均由银行提供, 信托公司只是起到中介作用。银政信合作的本质是银行贷款业务的表外化, 推出银政信合作产品的原因在于融资平台的筹资成本普遍不高, 分布在12%-15%这个区间。如果采用集合信托方式, 则客户取得的收益较低, 在市场上不具有吸引力。因此, 该类信托通常由银行认购单一资金信托计划, 之后由银行将其作为理财产品销售给中高端客户来获得资金。银政信合作主要存在于一些融资渠道比较匮乏的落后地区, 2008年昆明市人民政府、富滇银行与中融信托联合发行了20亿元的“新昆明信托”人民币理财产品, 开银政信合作之先例。

2. 信托融资的风险

2009年4月, 银监会发布《关于信托公司信政合作业务风险提示的通知》, 要求全国各信托公司对于融资平台信托项目谨慎投资, 控制风险。目前, 融资平台的信托融资已呈现出过度发展的趋势, 出现风险隐患。

(1) 法律风险。融资平台能够取得信托融资的主要原因在于地方政府提供了担保。但是我国《担保法》规定:国家机关不得为保证人, 经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。因此, 地方政府担保的法律效力存在争议, 政府担保无法起到分散风险的作用。

(2) 偿还风险。地方政府融资平台负债总量过大、增长过快, 使得融资平台到期偿款压力较大, 存在偿付风险。虽然通过信托融资获取的资金在融资平台负债总量中占比不大, 但融资平台整体过大的负债规模会对信托这部分的偿付带来很大的风险。由于存在信息不对称, 信托公司等金融机构很难对融资平台的风险进行客观评估, 只能基于地方财政情况作出决策。融资平台可多头融资以获取更多的资金而不受限制, 并且不用承担附加的风险成本。

(3) 资金投向风险。由于融资平台的政府背景, 其取得融资后是由地方政府根据项目需要再转拨给融资平台, 而不是由其直接管理。金融机构和审计、监管部门很难对资金流向进行监控, 这就造成资金的投向和用途不明, 这种不确定性影响了融资平台对信托产品的到期还款。资金使用方向及使用主体的混乱和不透明加剧了融资平台的流动性风险。

二、上市融资

随着资金需求量以及融资难度的增大, 地方政府融资平台需要开拓新的融资渠道。近年来, 上市融资逐渐成为地方政府融资平台的一个重要选择, 主要方式有以下三种:

(一) 整体上市

如中天城投 (000540) , 中天城投集团股份有限公司前身为贵阳市城镇建设用地综合开发公司, 公司具有一级房地产开发资质, 是贵阳市城市建设与开发的重要力量。上市后公司主要从事房地产开发与物业管理、教育、休闲康体等行业。

(二) 借壳上市

如云南城投 (600239) , 云南城投是控股股东云南省城市建设投资有限公司旗下从事房地产开发业务的企业, 全称云南城投置业股份有限公司。该公司原主营业务为啤酒产品及印楝产品的生产和销售。2007年公司通过资产置换方案, 借壳云南红河光明股份有限公司在上海证券交易所实现上市。上市后主营业务为:房地产开发与经营、商品房销售、房屋租赁、基础设施建设投资、土地开发等。

(三) 原有上市公司战略转型

如西藏城投 (600773) , 公司前身为西藏雅砻藏药股份有限公司, 2009年11月, 西藏雅砻藏药以向上海市闸北区国资委发行新增股份的方式购买其持有的上海北方城市发展投资有限公司100%的股权。闸北区国资委持有雅砻藏药60.25%的股份, 成为雅砻藏药的控股股东, 雅砻藏药的主营业务也因此发生了改变, 成为经营房地产业务的上市公司。

地方政府融资平台通过上市融资可以降低负债水平, 改善平台公司的资本结构。目前我国上市融资的平台公司较少, 主要为规模较大发展成熟的企业。平台公司上市后就由国有企业转变为股份制企业, 可以采用现代公司治理模式, 提高平台公司的营运水平。

平台公司上市融资也存在不足之处:一是上市时间太长跨度过大, 不能及时满足城市建设迫切的融资需求;二是需满足我国《证券法》的严格要求, 上市流程繁琐、限制性条件太多、门槛过高;三是以出让控制权为代价, 稀释地方政府对平台公司的控制权。地方政府融资平台主营业务为公共基础设施建设, 具有公益性。而上市后股东对其有盈利要求, 其需在公益性目标与盈利性之间需寻找平衡点。

综上, 地方政府融资平台的资金来源已有多种渠道, 然其结构不尽合理, 主要还是依靠银行贷款和发行城投债, 信托和上市融资仅起到补充作用。融资平台应依据自身的经营情况及地方发展水平合理选择融资模式, 实现资金来源多元化。

摘要：当前我国地方政府融资平台债务规模庞大, 结构不尽合理, 蕴藏着极大的风险。文章对地方政府融资平台的主要融资渠道进行分析, 旨在明晰其发展模式和现状, 发现融资活动中可能存在的风险和问题, 以期实现地方政府融资平台更好的发展。

关键词：银行贷款,城投债,信托融资,上市融资

参考文献

[1].何健, 李雪葱.地方融资平台主要融资渠道探析[J].国际金融, 2012 (5) .

地方政府融资平台进退 篇3

根据新政策的相关规定，地方政府融资平台的现有债务以2014年底为界限实行新老划断，即2015年以后融资平台（城投公司）新增债务将不被认定为政府债务。对于存量债务，将在甄别分类的基础上确定余额，分类逐步处置，只能减少不能增加;对于增量融资，以地方政府为举债主体的债务融资只能在限额管理之下由省级地方政府代为举借，并鼓励通过PPP模式（政府与社会资本合作模式）开展不形成政府债务的融资。

根据相关政策要求，自2016年起，政府融资平台公司必须剥离政府融资职能。因此，以承担地方政府融资为核心职能的平台公司面临转型。

平台公司自身面临的问题

除政策因素外，平台公司自身面临一系列问题和困境也迫使平台公司必须转型为市场化经营主体。

（一）平台公司资产质量欠佳

平台公司组建时普遍存在以存量土地资产作价、非经营性市政资产抵充行为，各地方政府注入平台公司的资产中很大一部分是公益性资产及准公益性资产，如市政道路、桥梁、污水处理厂、公交客运公司等，这些资产很难产生收益或者产生的收益不能覆盖其成本，资产质量不佳。而且平台公司即使注入大量土地，土地出让收益大多也以政府应收账款挂账，并无真实收入和利润，平台公司资产不实。而且由于缺乏明确的城镇化战略和土地开发规划，土地闲置也导致了土地价值虚高。

此外，有些地方政府融资平台公司承担了引导当地特色产业发展的职能。但由于缺乏融资平台往往缺乏产业规划，旗下资产关联性较差，分散的资产未能形成在产业链上的协同经营和发展，严重影响了平台公司的经营效率和当地特色产业集群的发展。

（二）投资项目盈利能力不足

目前地方政府融资平台所投资的项目主要分为公益性项目、准公益性项目、经营性业务三种，公益性项目和准公益性的项目缺乏稳定收入和较高的投资收益，很难覆盖成本;经营性项目虽然可以达到投资平衡，但所投资项目前期投入大、建设及回收期长，产生的现金流入慢且不稳定，而且其产生的收益往往用来补贴前两类项目的亏损，总体而言平台公司欠缺自身造血能力，主要依靠政府的财政补贴和各类基金来维系经营。

此外，平台公司投入建设的许多大型工程建设项目竣工投入使用后，政府部门及平台公司都未能及时更新维护，重建设轻管理的现象时有发生。这主要是因为平台公司政府化运作使得项目的产权、经营权与收益权脱节，再加上项目的经营和管理由政府的不同部门来协调和监管，容易造成权责不明的情况。导致平台公司项目后期管理欠妥，无升级换代更新存量项目的动力，进一步影响了项目的长期收益和现金流。

（三）尚未建立现代公司治理制度

目前很多平台公司还未真正建立起现代化公司治理制度，行政色彩比较浓厚，配套的财务制度、人力资源管理制度、项目决策体系不规范。平台公司的资产主要是当地政府以股权划转的形式纳入平台公司中，公司的投资、融资行为主要是依据当地政府的意愿来决策和执行，平台公司自身对于旗下的业务板块、所投资的项目缺乏掌控力，对于自身的业务发展战略规划也缺乏自主权，存在投资和管理分开的“两层皮”现象。

（四）面临着财务瓶颈制约

在“43号文”及其配套政策的规定下，并非所有债务都能归为政府性债务，一旦脱离了政府信用支持，融资平台就必须独立面对现实的财务问题：

一是资产负债率高。目前很多融资平台都有70%以上的高负债率，不仅仅是缺乏长期偿债的能力，一旦与政府信用担保分割，融资平台内的债务未能划拨为政府性债务，融资平台就会因缺乏资产信用失去进行继续融资的能力。

二是到期偿付债务的比例高。政府融资平台公司的长期债务比例高，债务偿付具有明显的周期性。从偿付期来看，地方政府融资平台所要承担的债务在2014年末及2015年末左右达到偿付高峰。国家统计局相关数据显示，按2013年6月底地方政府性债务余额为基数，从未来偿债年度看，2014年到期需偿还的政府负有偿还责任债务占21.89%，2015年、2016年和2017年到期需偿还的分别占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需偿还的占18.76%。再加上2013年下半年和2014年的债务增加，可以推测融资平台面临着偿债高峰。

三是资产的流动性低。由于企业的资产质量不佳、资产不实，所以资产的流动性也很低，自身的短期融资能力也比较缺乏。

四是经营性现金流量满足率低。受资产质量和投资项目的影响，目前融资平台经营活动产生的现金流量较低，融资平台的再投资能力不强。

未来转型原则

（一）分类原则

地方政府融资平台具有复杂性和多样性，在新政策下地方政府融资平台转型需要遵循分类原则，因地制宜、因材施策，针对不同类型的地方政府融资平台因根据其自身的特性和拥有的资源，走适宜的转型之路。目前我国的平台公司大致分为以下三类：

第一类融资平台公司是政府建设项目的责任主体，名义上是公司法人，实际为事业体制，隶属于政府某一职能部门，较多采用“一套班子、两块牌子”的组织结构，仅仅是政府建设和实施项目的“代理人”，主营业务以公益性项目为主，独立性低。

第二类融资平台公司，通过土地运作、储备、开发及国有资产划拨，整合了一定的社会资源，主营业务集中于各类园区土地一级开发、基础设施项目建设以及其他衍生资源。这类融资平台拥有的核心资源主要是土地。

第三类融资平台公司，随着开发业务发展及管理成熟，路桥等市政建设、环境保护和水电气公交等民生产品供应等更多的资源被划入成为子公司，多元业务板块逐渐形成母子架构，主营业务重心也逐渐由总部下移至子公司，公司旗下的部分经营性业务板块已经具备了良好的经营能力，自身造血能力强，具有市场竞争力，集团公司在资本市场上也积累了一定的融资渠道和投资管理能力，但主营业务发展仍呈现自发性与被动性，缺乏战略层面的业务整合和市场化运作的能力，对政府信用资源和银行系统性融资的依赖度仍然较高。

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针对以上上述不同类型的融资平台公司，应按分类原则规划转型之路。

（二）市场化原则

市场化原则是政府融资平台转型的根基。在新形势、新政策下，地方政府融资平台要将原有的政府资源、资本通过市场化模式，建立起“政府引导、社会参与、市场运作”的持续发展机制，从政府性的投融资平台向市场化的产业发展运营平台转变，提高自身的造血能力，走可持续经营的道路。

在制度层面，融资平台公司应当规范公司法人治理结构，建立市场化的企业管理制度，在公司领导体制和组织机构上，真正实行政企分开;在经营层面，平台公司应以提高资产盈利质量为目标，通过重组、盘活、运营现有资产，优化资产质量，为转型为成自主经营的市场主体打下基础，同时在投资项目方面通过广泛地引入社会资本进行市场化运作。在财务管理层面，平台公司也应当摒弃传统的依赖政府信用支撑和资金支持的思维，通过预算控制、成本控制、盘活存量、财务预警、妥善应对等手段，增强有效管控财务和运营风险的能力，真正成为市场化的自负盈亏、独立核算的实体。

（三）共赢原则

地方政府融资平台的转型还需要遵循共赢原则。这主要是指地方平台的转型离不开地方政府、平台公司自身和PPP模式下社会资本三方的统筹和协调，三方都有自身的利益诉求，这就需要遵循共赢原则。对于地方政府平台现有的公益性项目、准公益性项目和经营性项目，按照目前国家鼓励的政策方向，是通过 PPP模式引入社会资本来运营，这就需要地方政府、平台公司与社会资本建立利益共享、风险分担的长期合作关系，地方政府可在同等条件下优先支持引入社会资本的项目，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式，支持社会资本参与重点领域建设，吸引优质的社会资本参与项目的建设和运营中去。

未来转型道路

根据分类原则、市场化原则和共赢原则，地方政府融资平台转型方向应当是比较明确的。财政部发言人也在关于“43号文”的答记者问中指出：对以前主要通过融资平台公司融资建设的项目，规范后主要有三个渠道：一是对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由省级政府发行债券融资;二是对商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务;三是对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的准公益性项目，要积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任。

从项目推及平台主体，未来融资平台的发展方向大致有三个。

（一）平台公司由融资主体转为项目实施主体

针对第一类平台公司，即主要代理政府建设公益类项目的平台公司，这类公司独立性低，拥有的可支配资源少，转型方向可由融资主体转为项目实施主体。地方政府可将需要继续实施的公益类项目进行梳理，整合至某一平台公司继续实施。根据新政，该平台公司不能承担融资职能，今后将主要依靠地方政府发行政府债券来解决融资问题。平台公司则变为政府类公益性项目的实施主体。日后，该平台公司实施的项目由政府负责融资，并纳入预算管理。

（二）平台公司转型为PPP模式下的合作公司（主要方向）

财政部指出，对融资平台存量项目适合采用PPP模式融资的项目，要优先采用PPP模式融资，由此可见转型成为PPP模式下的合作公司是未来的主要转型方向。根据前文的平台公司分类，第二、三类平台公司适合转型为PPP模式下的合作公司。新政策规定，对于平台公司承担的收益性项目，如：城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施类，可以吸引社会资本出资共同合作建设运营，即PPP模式。

根据财政部等国家部委的指导意见，目前国家鼓励的PPP模式主要包括委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（ROT）、SPV（公私合营）及BT（建设-移交）8种主要模式。

具体的PPP合作模式和细节要求可参考财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》，及发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》。就平台公司而言，其具体转型的方式如下：

针对第二类平台公司，由于其主营业务主要是园区土地一级开发、基础设施项目建设，拥有的可支配资源主要是土地，所以这类平台公司可转型为项目建设与运营管理公司，与社会资本共同参与旗下收益性项目的管理和运营维护，或以土地作为资本注资参与设立公私合营SPV，共享利益并共担风险。

针对第三类平台公司，可由旗下子公司或设立子公司作为PPP模式下的合作方，积极探索合理的共赢模式。集团公司自身可转型为一般经营性国有企业。（见第三部分）。

需要注意的是，不同阶段、不同形态的项目适用的PPP模式也有所不同，目前的项目分为三类：一是已经建成的项目;二是正在建设的项目;三是需要扩建、改造、新建的项目。

针对将现有的项目：政府可以通过O&M、MC、TOT 等模式与民营企业合作，民营企业可以直接向使用者收费，也可以通过政府向使用者收费。如果民营部门获得基础设施的运营权，就可以按照与政府的特许经营合约，自己向用户收费;如果民营企业仅是对政府拥有的基础设施进行维护，那么可以由政府向民营企业支付一定的费用。

针对在建的项目：地方政府可以采用BOT、TOT、BOO 等方式化解债务。这种情况下，地方政府的债务支出得以延缓，只需合同到期后付费即可。

针对扩建、改造、新建项目：可采用的PPP 模式也有若干，如政府可以通过BT、BOT、ROT 等形式与民营企业合作。政府将需要升级改造或者扩建新建的基础设施转交给私人部门，由私人部门升级改造原有的基础设施，甚至参与升级改造和新建扩建后的经营管理。

PPP模式下，项目可通过资产证券化、项目收益债等多种渠道的融资方法来解决项目投资建设的资金问题。具体可参考国海证券编写的《PPP模式下的融资方法分析》。

（三）通过资源整合和重组，直接转型为经营性国有企业。

针对第三类平台公司，由于其市场化的基础较好，可直接转型为经营性国有企业。为了提高这类平台公司的资产质量和盈利能力，地方政府可依托当地特色资源和产业，打造经营性产业龙头企业。首先，剥离原有平台公司的公益性等盈利能力不强的资产和政府类负债，由政府或其他平台公司承接，使平台公司“轻装上阵”。其次，围绕地方重点发展的产业，整合上下游资源，形成由国有企业投资控股的各产业类公司，将地方政府融资平台改造为完全自主经营、自负盈亏、真正市场化经营的一般国有企业，实现持续发展。这既能继续发挥原平台公司的后续融资职能，又能在当地形成产业引导，吸引更多资源投入，对产业集群的形成和区域经济发展具有重大意义。

（作者系财经评论员）

政府融资平台贷款试题 篇4

单位： 姓名： 得分：

一、填空题：每题1.5分，计60分）

1、“三个办法一个指引”是指（固定资产贷款管理暂行办法）、（流动资金贷款管理暂行办法）、（个人贷款管理暂行办法）和（项目融资业务指引）。

2、全覆盖是指借款人自身现金流占其全部应还债务本息的比例达（100%（含））以上。基本覆盖是指借款人自身现金流占其全部应还债务本息的比例达(70%)（含）至100%之间。半覆盖是指借款人自身现金流占其全部应还债务本息的比例达(30%（含）)至(70%)之间。

3、银行对平台贷款要按照（“保在建、压重建、禁新建”）的总体思路，将有限的信贷资源着重用于生产经营性的项目建成完工和投产上，严格按照政策要求管控新增平台贷款，以实现全年（“降旧控新”）的总体目标。

4.贷款人应合理测算借款人营运资金需求，审慎确定借款人的（流动资金授信总额）及（具体贷款的额度），不得超过借款人的 实际需求发放流动资金贷款。

5.《流动资金贷款管理暂行办法》的核心指导思想是（需求测算）

6.三个办法中，贷款资金支付应采用（借款人自主支付）1 或（贷款人受托支付）的方式。

7、贷款人应在合同中与借款人约定对借款人相关账户实施监控，必要时可约定专门的（贷款发放账户）和（还款准备金账户）。

8、流动资金贷款贷款人应根据借款人生产经营的规模和周期特点合理设定流动资金贷款的（业务品种和期限）。

9、固定资产贷款发放和支付过程中，贷款人应确认（与拟发放贷款同比例）的项目资本金足额到位，并与贷款配套使用。

10、贷款资金用于生产经营且金额不超过（五十万元人民币）的个人贷款经贷款人同意可以采取借款人自主支付方式。

11、《个贷办法》中要求执行贷款“两面一访”制度，其中“两面”是指（面谈）、（面签）。12、2010年《中国银监会关于规范中长期贷款还款方式的通知》要求，各机构要综合考虑项目（预期现金流）和（投资回收期）等情况，合理确定还款方式，实行分期偿还，做到（半年一次还本付息），鼓励有条件的可按季度进行偿还。

13、贷款人应依照（《中华人民共和国物权法》）、（《中华人民共和国担保法》）等法律法规的相关规定，规范担保流程与操作。

14、贷款人应设立独立的责任部门或岗位，负责贷款（发放）和（支付）审核。

15、流动资金贷款，7月1日后单笔贷款金额（1000）万元以上的应采用贷款人受托支付方式。同时，银监部门要求受托支付走款比例要达到（80%）以上。

16、银监会有关平台贷款清理规范和风险监管的政策对新增问题要（严格加强管理），存量问题要（全面推进整改），“退出”问题要（严格监测风险）。

17、流动资金贷款按照贷款使用方式分为（一般流动资金贷款）和（可循环流动资金贷款）。

18、流动资金营运资金缺口=营运资金总量-（流动负债）-（借款人自有资金）

19、项目资本金一般是项目的（非债务性资金），项目法人无需返回这部分资金，且不承担任何（利息）。

二、名词解释（每题4分，计16分）

1、政府融资平台贷款借款人自有现金流

包括经营性现金流，自有资产变现价值（自身拥有土地使用权证的土地处臵收入、自身拥有的已办理过户手续的上市公司股权分红和股权转让和其他资产等）和已明确归属借款人的专项规费收入（如车辆通行费）。

2、贷款人受托支付

贷款人受托支付是指贷款人根据借款人的提款申请和支付委托，将贷款资金支付给符合合同约定用途的借款人交易对象。

3、宽限期

指固定资产借款合同约定的，自第一次贷款发放日起至借款人第一次偿还贷款本金之日止的时段。

4、审批有效期： 指从批复生效日起至借款合同签订日止的时段。

三、简答题（每题6分，计24分）

1、满足哪些条件的企业法人类平台贷款，银行可整改为一般公司类贷款，并按照商业化原则运作？

一是符合“全覆盖”原则，即各债权行对借款人的风险定性均为全覆盖。二是符合“定性一致原则”，即各债权行均同意整改为一般公司类贷款。三是符合“三方签字”原则，即各债权行均已就平台风险定性和整改措施与融资平台及地方政府相关部门达成一致，并通过三方签字（地方政府相关部门、融资平台及各债权银行）进行确认。

2、个人贷款，哪些情形，经贷款人同意可以采取借款人自主支付方式？

（一）借款人无法事先确定具体交易对象且金额不超过三十万元人民币的；

（二）借款人交易对象不具备条件有效使用非现金结算方式的；

（三）贷款资金用于生产经营且金额不超过五十万元人民币的；

（四）法律法规规定的其他情形的。

3、固定资产贷款哪些情形应采取受托支付？

单笔金额超过项目总投资5%或超过500万元人民币的贷款资金支付，应采用贷款人受托支付方式。

4、《流贷办法》要求流动资金贷款额度如何确定？

地方政府融资平台梳理 篇5

对于商业银行来说，应从以下几个方面入手：一是建立项目监管制，监控信贷

资金流向。及时进行财务监督，防止地方融资平台抽走银行资金。同时在贷款审批发放过程中，尽可能采用多种抵押和担保措施。比如要求“土地抵押+财政担保”或者“股权质押+财政担保”，采用多种形式着力化解风险。二是实行资产证券化，化解银行信贷风险。商业银行可以对融资平台的贷款进行证券化，借助于债券市场来解决巨大的存量问题。三是建立银行间沟通机制，共同防范贷款风险。一个政府投融资平台往往同时与多家银行有业务往来，银行之间缺乏沟通机制，不能全面了解企业状况。对于政府部门来说，一是进一步探索项目融资方式。例如，对于部分项目可以允许地方政府以税收或土地为抵押发行债券。也可以探索根据独立项目进行融资，将项目作为独立的法人，以该项目未来的现金流回报作为抵押进行融资，筹措资金只用于该项目，金融机构以该项目回报率作为评价体系进行贷款发放。此外，在项目选择上，地方政府要进行充分的可行性研究，确保回报率较高的项目才可以融得资金。对于那些有良好社会回报，但经营回报不足的大项目，还可以考虑用地方财政收入直接补贴。二是适度增强财政透明度。融资平台的长远发展受益最大的是当地政府和当地人民。为此，地方政府应有长远眼光，一方面要主动增强财政收支的透明度，对于自身财政情况有较为清醒的认识，“量入为出”，防止财政风险和金融风险的发生。另一方面，要建立偿付基金保障机制，每年在财政收入中拿出一定比例作为银行偿付基金。同时，督促地方人大对以财政收入作为贷款担保的行为进行立法规范，从而使政府财政对地方融资平台的隐性担保转变为显性、合规担保。通过以上措施，最大限度地降低银行融资平台贷款风险，从而实现地方经济长期、稳定、可持续发展。——肖 耿 李金迎 王 洋 《央行提出开两道正门》

首当其冲的是地方融资平台负债率高；偿债能力不乐观则是第二重风险；第三重风险隐忧在于，虽然融资平台是借款主体，但其所承贷的资金通过划转至财政专户或关联企业后，实际上发挥着土地储备、搭桥融资等多重职能，银行难以监测资金流向。

解决之道———立足于债券市场建设，从增量和存量两个方面，为地方政府平台企业融资打开“正门”，以部分“解放”银行信贷。对于“增量”首先要规范，即在制度安排、产品设计上“开正门”，允许符合条件的地方政府发行市政债。对于“存量”，刘士余建议，可以将巨大存量的政府融资平台贷款与债券市场对接起来，进行资产证券化 《地方融资平台与银行信贷风险管理》 《基于委托代理理论的分析框架》 从委托代理的角度分析，随着融资平台贷款政策的加码，银行的拨备压力在不断加大。（图片来源：东方早报）

早报记者 张飒

关于地方融资平台还款风险的关注，近期骤然升温。

6月2日，新华社发表题为《警惕地方融资平台的债务违约叠加风险》的述评，援引中国人民银行报告称，由于平台贷款普遍额度大、期限长，用途监督存在一定困难，信用风险仍需予以关注。

而在此前的5月31日，路透社更是引述消息人士的话称，中国监管层拟于6月至9月期间，清理2万亿-3万亿元可能违约的地方政府债务，做法是将部分债务转入数家新创设的公司，并解除省级及市级政府机构出售债券的限制。

对此，全国人大财经委副主任委员吴晓灵6月1日予以否认，并称“只是要进行地方政府债务的摸底”。

但据早报记者了解，已有地方政府融资平台在向银行申请展期，但银行因可能计提更多拨备而拒绝为地方融资平台展期，双方陷入尴尬境地。

而此前多个地方融资平台的主办行(编注：即对同一个地方政府融资平台贷款份额最大的银行，由于五大国有银行的贷款额度远高于股份制银行以及城商行，平台公司的“主办行”多是国有大行。)向当地银监局申报材料，希望通过多重举措主动调高相关地方融资平台贷款评级的申请，有相当部分也被否，银行面临进一步提高拨备的压力。

银行的拨备压力

近日，某国有大型银行即拒绝了一大型地方融资平台的贷款展期申请。知情人士分析说：“如果展期，这笔贷款就要从正常级调成关注级，银行则需要计提更多拨备。”

据了解，上述地方融资平台还款资金告急并非个例，尤其对于无法转成公司贷、现金流较差的地方融资平台而言，由于银行贷款基本停滞，而工程项目仍不断需要资金运转，存量资金难以维持较长时间。

某国有银行相关负责人称，中西部地区或县、乡一级地方政府融资平台贷款风险相对较大，东部地区的地方政府偿债能力比较强，融资平台贷款风险相对较小。

随着融资平台贷款政策的加码，银行的不良资产余额可能进一步提高，资本充足率也将承受一定压力。据介绍，地方融资平台贷款项目自身现金流、担保及抵质押品折现价值合计不足贷款本息120%的融资平台贷款，应至少归为次级类；不足80%的，应至少归为可疑类。

银监会在4月下发的《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》中要求，对于融资平台严重资不抵债、到期不能足额归还贷款本息、出现债务重组及违反贷款集中度要求等情况的，银行应按相关规定下调五级分类等级，并相应增提拨备和采取清收处置措施。

不过，多位银行业内人士对早报记者表示，目前地方融资平台出现还款风险只是局部现象，本轮地方融资平台的增长大多是在2009年，而借款期限大多是3-5年期的中长期贷款，地方融资平台大规模的还款风险可能在2012年之后出现。

部分平台“升级”被否

风险虽说尚远，但银行未雨绸缪，已是题中之意。

部分银行还向当地银监局递交了调高相关地方融资平台贷款评级的申请，但未获批准。一银行内部人士称，上述递交监管部门调高评级的申请，针对的已是银行内部整改较好的融资平台，“如果这些较好的融资平台升级被否，那么剩下的融资平台就更难整改，从而减少银行的拨备压力了。”

参与某直辖市下属的区级地方融资平台“升级”申请的一位银行业内人士说，在3月底递交地方银监局的申请中，他们把用于抵押的学校、医院等不产生收益、公益性的资产全部剔除，重新按照“全覆盖”的还款能力标准，置换为该区国资委下的部分土地及未来的拍地收入，希望从此前的“半覆盖”评级调高为“全覆盖”，但此申请最终未获批准。

上述人士称，按照新的地方融资平台风险监管政策，纳入抵押的土地资产必须明确是借款人即融资平台公司名下的，上述申请恰是卡在了这一项。

银监会此前下发的通知要求，对于以政府承诺担保、以无土地使用权证的土地出让收入承诺、以规划土地储备抵押的等，均应及时追加合法有效抵押品，消除违规担保的风险。该通知还要求，各银行应在今年6月之前，将不符合要求的由地方融资平台整改为一般公司类的贷款，重新纳入平台贷款管理。

根据此前规定，银监会对地方融资平台风险的划分依据，是以借款人自身现金流占其应还本息的比例。其中，“全覆盖”这一比例在100%及以上，借款人自身现金流充足；“基本覆盖”这一比例在70%～100%之间，有少部分依靠财政担保；“半覆盖”这一比例在30%～70%之间，部分依靠财政担保；“无覆盖”这一比例在30%以下，借款人自身有少量现金流，但大部分依靠财政担保。

地方政府融资平台梳理 篇6

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地方政府投融资平台的发展及其风险评

估

巴曙松 研究员

华创证券首席经济学家

国务院发展研究中心金融研究所副所长、博士生导师

一 地方政府投融资平台成为增长最为活跃的负债主体

从2008年11月中国实施积极财政政策和适度宽松的货币政策来应对金融危机以来，信贷投放的增长异常迅猛，仅2009年上半年的信贷投放就高达7.37万亿元。在高速信贷投放的主体中，地方政府的投融资平台是其中最为活跃、也是最为引人注目、同时也是最值得关注的融资主体。

所谓地方政府投融资平台，实际上广泛包括地方政府组建的不同类型的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等不同类型的公司，这些公司通过划拨土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。

地方政府组建投融资平台进行基础设施和城市建设方方面的融资由来已久，但是投融资平台发挥主导作用则是近一年来在应对金融危机时期刊文献

期刊文献

期的事情。2009年初中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，更是被地方政府视为对地方政府投融资平台的肯定和鼓励。

从2008年底以来，地方投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，据初步统计，目前全国有3000家以上的各级政府投融资平台，其中70％以上为县区级平台公司。2008年初，全国各级地方政府的投融资平台的负债总计1万多亿元，到2009年中，则迅速上升到5万亿元以上，其中绝大部分来自于银行贷款。如此快速的信贷增长，不仅加大了地方政府的债务负担，同时也对银行业的经营风险形成显著的潜在压力。

二 过度负债的地方投融资平台所形成的风险是多元化多角度的 从积极作用看，地方投融资平台通过大规模融资并推动城市化建设，为中国应对危机和扩大内需发挥了重要的作用。但是，无论是从微观的风险管理角度还是从整个经济运行的角度看，地方投融资平台的融资行为存在明显的风险。

从微观风险管理角度看，地方投融资平台的融资状况很不透明，不仅商业银行难以全面掌握，有的地方政府自身也并不清楚不同层次政府的期刊文献

期刊文献

投融资平台的负债和担保状况；商业银行在与地方政府的互动中相对处于弱势，使得商业银行运来一直通行的一些控制与地方政府投融资平台的风险管理手段难以真正落实，目前主要依靠的往往是并没有真正法律效率的财政担保等形式。这些投融资平台总体上负债率都相当高，负债率普遍超过80％或者更高，资本金普遍欠缺且偿债能力低下。在实际操作中，往往是由平台公司统借统还，责任主体十分模糊，因为往往贷款使用人是建设单位，大多数平台公司对项目建设和资金使用都不实施管理，项目的最终受益也不属于平台公司，贷款资金实际上完全脱离借款人监控，如果出现偿还问题，商业银行实际上难以进行顺利的追溯。

在地方投融资平台推进的各种基础设施项目中，普遍存在资本金不足的问题，使得不同地方的投融资平台积极变通来补充资本金，使得银行的贷款风险明显加大，例如，这些投融资平台会通过委托银行发行理财产品来补充资本金然后再继续要求银行贷款，也可能要求不法代理机构高估实物出资或出具虚假注册资金证明等手段虚假出资；有的项目以流动资金或搭桥贷款充作项目资本金，还有的以股东借款的形式借到新的投融资平台作为资本金，还有的利用扩大投资规模的名义在增加新的贷款之后抽回初期注入的有限的资本金。

从财政运行的角度看，这种大规模的地方投融资平台主导的信贷高速增长，实际上增大了财政的隐形负债，在地方财政出现偿还困难时，实际上还是由中央财政承担了事实上的支付责任。换言之，对于具体的投融资平台来说，如果能过通过自身的经营来偿还贷款，则理论上来说期刊文献

期刊文献

通过城市化的投资带来的收益还是大于贷款的投入的，但是如果不能偿还这些贷款，则或者转嫁为商业银行的不良资产，或者由中央财政事实上承担偿还的责任，这在客观上成为少数地方政府挤占信贷资源以及财政负债能力的一个重要渠道。地方投融资平台天然具备的软约束机制，使得投资的风险十分容易转移到中央财政或者商业银行体系。

地方政府通过投融资平台获得大量的资金，在不少地方呈现出一些新的风险行为。首先，因为许多地方政府主要依靠土地收入等来偿还这些地方投融资平台的负债，因此在客观上有强烈的动机来推高土地价格，从而对房地产泡沫形成显著的推动作用。其次，在具体的项目选择和决策上，地方政府替代企业，成为主要的决策者，其中的经济合理性就值得怀疑，这些投资不可避免地出现过于超前的基础设施投资、或者是加剧产能过剩的投资，从目前一些地方地方新建在建工程和项目看，低附加值的建筑用钢材、建材和焦炭等投资品需求上升推动了这部分原本已过剩的产能投资和生产增速出现加快之势，有保有压的产能调整，在实际执行过程中往往是一些本来需要退出市场的落后产能不容易被淘汰，反而一些地方政府在相对宽松的融资条件下还继续支持这些产业的发展。

从宏观政策的角度看，地方政府通过投融资平台进行大规模的借贷，直接制约了宏观货币政策的调整空间。例如，2009年高速增长的信贷投放大量通过地方政府投融资平台金融到一些大型的中长期基础设施项目，不仅使得商业银行贷款的集中度显著提高，期限明显延长，还使得期刊文献

期刊文献

明后年的信贷投放的调整空间极大降低，因为2009年启动的一系列大型基础设施项目不可能在明年或者后年因为信贷紧缩而使其成为“半拉子工程”，这样就在客观上倒逼明后年的信贷投放依然保持在相对的高速增长水平。这一点十分类似于1993年宏观紧缩之后的几年，信贷投放依然保持了十分快速的被动增长。

三 应当着手对地方政府投融资平台进行规范化市场化透明化改革

给予地方政府投融资平台在地方城市化建设和应对金融危机中所发挥的积极作用，以及地方政府投融资平台已经累积形成的巨大的融资规模和潜在的风险状况，应当着手对地方政府投融资平台进行规范化市场化和透明化的改革。

首先，提高地方政府投融资平台的透明度，推动当前地方政府通过投融资平台所形成的隐形负债向及时公开披露的合规的显性负债转变，改变当前信息披露严重不透明的状况。

其次，推动地方政府融资平台融资行为的市场化。从各地基础设施的建设情况看，通过债券发行等形式筹资建设的项目，往往具有相对较高的透明度以及相对较严格的自我约束，这与债券发行所引入的各种市场约束机制密切相关，例如投资银行和会计师、律师、评级机构的参与等等，促进了项目投融资行为的规范化。在当前的状况下，应当积极创造条件推动市政债券等的发展，鼓励这些融资平台发行企业债券，也可以创造条件申请设立产业投资基金开发区或科技园，同时也可以尝试运用期刊文献

期刊文献

更为市场化的投融资方式来经营经营基础设施项目公司，这主要是包括资产的证券化和更为灵活的融资结构安排。

第三，银行应当推进更为审慎的对地方政府融资的风险管理举措。这包括对项目资本金的严格监控，以及对偿还能力的深入分析，控制发放打捆贷款，重点跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力，来把握融资平台的还款能力和贷款风险。

第四，建立地方政府投融资责任制度。无论是地方政府通过投融资平台的贷款行为，还是不同形式的发展行为，都必要应当要求地方政府的债务规模必须与财力相匹配，期限必须尽可能与政府任期相一致，要建立地方政府投融资责任制度，严格管理地方政府担保行为。同时在地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况下，适时探索实施地方政府财政破产制度并追究主要领导人的责任，否则一个软的预算约束加上一个宽松的信贷投放环境，必然会鼓励一些缺乏自我约束能力的地方政府对信贷资金的低效率滥用。

地方政府融资平台风险与发展探讨 篇7

关键词：银行贷款,融资平台,风险防范与发展

随着地方政府融资平台的风险的认识不断提高, 当前, 研究如何防范化解地方政府融资平台风险成为一个具有理论和现实意义的课题。地方政府融资平台是具有中国特色的经济发展产物, 不断研究其发展过程的风险并进行防范, 使相关财政金融的理论得到进一步丰富和完善, 进而创新和发展了风险管理的新理论。

1 银行信贷与政府融资

在我国目前的市场经济体制下, 政府进行宏观调控、管理社会资金, 是通过财政和银行两个部门, 这两个部门各自运用不同方法, 对社会上的货币资金进行有利的集中和分配。税收是强制性、无偿性的, 是财政资金的主要来源, 地方政府可以用来进行社会基础设施的建设、投资到各种公益项目、发展特定的产业等等。地方政府可以无偿使用财政资金, 而负债和权益融资是银行资金的主要来源, 银行对社会闲置资金的吸收是有偿的, 并在资金紧缺部门发挥作用, 这样可以做到合理地配置各种社会资源, 使经济运行的效率得到提高。地方政府构建了融资平台, 用各种形式组建企业, 包括划拨土地、股权、规费、债券、税费返还等, 其资产和现金流均可达到融资标准。通过行政手段, 政府合理地配置了资源, 而银行则通过市场, 使政府与银行不断配合, 不断协调, 从而促进了国民经济的健康发展。

银行为了自身的发展, 需要各种多样化的贷款组合来分散风险, 地方政府融资平台则为其提供了新思路, 这是银行发展的策略。而有了银行的贷款, 地方政府的融资平台就有了充裕的建设开发资金, 从而发展了地方的经济建设, 同时也支持了银行的健康发展, 银行在这个过程中可以自由地选择地方政府融资平台的各种发展项目, 确定方向进行信贷投放, 有效地配置社会闲置资金, 即金融深化。从目前地方政府融资平台与商业银行信贷的关系来看, 仍然存在两个方面问题。第一, 地方政府通过强制手段使银行信贷资金流向地方政府融资平台, 但政府主导投资却不能实现资源配置效率的最大化, 造成很低的资金使用效率。第二, 地方政府的融资平台使用了信贷资金, 也就相应地减小了其它中小企业经济体的资金使用空间, 造成没有必要的资金支持, 这些企业的发展就受到阻碍, 造成了社会上不平衡的经济结构, 形成金融抵制的经济新现象。地方政府获取银行的信贷资金, 可以通过地方政府融资平台, 但也必须把握好与其它经济实体的关系。

2 地方政府融资平台风险成因与后果

在经济学的理论方面, 经济风险是指无法确定某个经济事件在未来可能发生的经济结果及经济损失。在发展初期, 由于融资平台自身管理的不规范、过度负债等诸多因素, 将会导致其不能按时偿还本息所带来的管理、法律、金融及发展风险, 包括管理风险、法律风险、金融性风险和发展风险。

地方政府融资平台的产生和发展, 有其必然的因果关系。它推动了我国的经济发展, 蕴含的风险也越来越突出。首先是现在有太多的融资平台, 造成了太大的债务总规模与注册资本及地方财政收入, 而如此大的融资平台债务总量, 其融资渠道却很单一。银行信贷提供了大部分的融资平台的负债, 并且在非常集中的期间偿还贷款, 超过了银行对违约风险的承受能力, 银行必然逐步减少对融资平台的继续放贷, 对原来本息的催还力度不断加大, 以期降低贷款集中度的较高风险。其次是融资平台用来出资的资产本身价值不实, 有的公司实际价值小于其账面成本。还有的融资平台的资产重复充当资本, 内部虚假增资。第三, 目前中国在实施的宏观调控, 货币紧缩政策和严厉调控房地产市场, 将会严重影响地方政府融资平台, 催使形成和爆发更大的风险。在后金融危机时期, 中国为了使新一轮的通货膨胀得到有效的防范, 就实施货币紧缩的政策, 银行考虑到其自身的安全, 还有应对“提准”的目的, 开始收缩资金流动性, 不断加大催还地方政府融资平台已到期的债务, 同时严格控制新增贷款, 这必然提高了地方政府融资平台再融资的难度。资本市场也开始出现持续下跌, 因为财政税收收入、转移支付和平台运营收益等, 是地方政府融资平台的还款来源, 国家对房地产市场进行持续深入的调控, 严重影响了融资平台的债务本息偿。

地方政府融资平台所产生的债务风险, 包括融资平台本身的偿债风险, 并以多种形式表现出平台本身存在的风险, 其他领域也会受到影响, 带来各种不可预知的后果。在经济过程中, 这些风险相互影响, 形成了系统性风险。融资平台贷款大面积违约现象就必然会出现, 金融行业系统性风险也会随着产生, 在银行的财务表中, 如果出现大量的不良贷款, 后果就是会引起银行股的收益下降、股价下跌, 同时带动资本市场下滑甚至骚乱;可能会导致地方政府遭遇发展障碍, 影响地方基础设施和城市化建设。

3 地方政府融资平台风险分析

3.1 地方政府融资平台存在的问题

地方政府融资平台的快速发展有力的支持了地方经济发展, 在地方政府可支配财力不足、其它融资渠道受限的情况下, 为当地的经济建设提供了必要的资金。但要看到其存在的问题, 包括: (1) 融资规模缺乏约束; (2) 法人治理结构不健全运行管理不规范; (3) 公益性项目融资过多, 未来财政风险较大; (4) 贷款抵押品违规, 财政担保承诺法律效力不明; (5) 风险评估和贷后监管困难。

3.2 地方政府融资平台的风险

贷款财政担保风险是地方政府融资平台的最大风险, 在未来某个时候, 当政府拥有的公共资源无法使其履行其应承担的支出责任和义务, 进而损害经济、政治、社会的稳定和发展, 就会出现这个风险。如果政府通过财政担保方式从银行取得贷款不受节制, 一旦政府融资平台未来经营性收益不足, 无法偿还贷款, 强大的财政预算支出压力就会出现在作为担保方的政府面前。其次, 地方政府融资平台还应该考虑到筹资风险。筹资风险是由于负债筹资引起的, 由主权资本承担的附加风险。筹资风险的形成原因各式各样, 包括现金性筹资风险和收支性筹资风险。抵 (质) 押贷款、财政担保贷款和信用贷款是地方政府融资平台的主要贷款来源, 这三种类型贷款的还款保障都存在着问题。其影响因素包括: (1) 还款来源风险; (2) 财政担保有名无实, 抵 (质) 押违规; (3) 多头借款, 违规挪用; (4) 融资渠道单一, 融资负债率高; (5) 责任主体不明确; (6) 贷后监管难度大。第三, 地方政府融资平台同时存在过度融资风险。一方面, 地方政府利用变相进行银行信贷融资, 也有的采取用地生财的土地财政进行融资, 当然这些是不正规的, 也就没有纳入地方政府预算统一管理。另一方面, 地方政府自身也不愿意让上级政府和公众了解相关债务情况。

4 地方政府融资平台发展分析

4.1 加强地方政府融资平台管理

地方政府融资平台具有风险, 应充分正视这个问题。风险对于任何融资行为都存在, 不能回避地方政府融资平台在实际运营中的风险, 这些风险或者已经存在, 如何及时有效地防范、化解和控制风险, 才是解决问题的关键, 应加强地方政府融资平台规范化、市场化和透明化的改革。规范地方政府融资平台, 区别对待不同类型平台, 加强地方政府融资平台的信息透明度, 实现信息共享, 合理评估融资项目严格控制资金流向。

4.2 规范地方政府财政管理

地方政府财政管理应规范地方政府的担保承诺行为和贷款抵押行为, 引导地方政府融资平台设立偿债基金。加强银行内部管理。首先, 建立适应融资平台的风险控制机制, 加强贷前管理, 严格授信制度, 加强贷后管理, 强化财务监督;其次, 完善地方政府融资平台的信用评级制度;第三, 完善银行不良贷款责任追究制度。

4.3 加强银行内部管理

银行首先要在贷前做好充分的调查, 对当前该政府融资平台的负债状况进行深度考察, 严格授信制度, 建立合理的机制控制融资平台的风险, 并管理好贷前和贷后动态体制;银行要对信贷资金的用途、流向进行密切跟踪监控, 这可以通过合适的方式进行, 即账户信息系统监测与实地考察相结合的方式, 资金专户的监管力度就会得到加强, 并有效地防止不良挪用信贷资金, 资金变化、融资平台经营状况就能及时掌握, 政府财力得到准确的综合评估, 并跟踪关注变化情况。商业银行应该对地方政府融资平台信用评级制度不断地完善提高, 构建良好的信用评级体系, 针对地方基础设施投资, 应完善其激励机制和约束机制, 才能使地方政府合理投资得到规范化的管理。当不良贷款产生时, 银行内部应按照制度对其责任人员进行处罚, 即完善不良贷款责任追究制度, 才能够严谨地约束银行工作人员, 促使其认真负责贷款的贷前审查、贷后监督。

4.4 借鉴国际经验拓宽融资渠道

市政债券融资、公私合作模式、信托租赁筹资、股权融资、产权交易融资、银团贷款、商业银行直投方式参与融资平台运作。

5 结束语

地方政府融资平台的风险需要有效地防范和化解, 这是一项长期、复杂和系统性的工程, 要求各方面的积极协作和共同努力, 包括各级政府、融资平台、商业银行等;要处理好各方面的关系, 如政府与市场的关系、金融和财政的关系、长期和短期的关系、质量和规模的关系;还要处理好现任政府和继任政府的关系。地方政府融资平台正在快速地发展, 在宏观政策指引下, 市政基础设施建设是各银行的主要投向目标, 地方政府融资平台的贷款需求加快, 由于存在地方政府信用变相担保等等原因, 地方政府的隐性负债及或有负债己经出现, 导致不断地加剧了地方政府的债务风险, 也正对银行业的经营构成巨大风险。

参考文献

[1]巴曙松.地方政府投融资平台的发展及其风险评估[J].西南金融, 2009, 9 (9) :9-10.

[2]祁永忠, 栾彦.地方政府融资平台风险及其治理[J].理论探索, 2012, (2) .

[3]孙晓娟.我国地方政府融资平台的风险和对策[J].经济研究参考, 2012, (47) .

对地方政府融资平台发展的思考 篇8

摘 要 地方政府融资平台在保增长、扩内需、调结构中发挥了积极作用，但是仍然存在设立和运作不规范、偿债能力不足等一系列问题。当前迫切需要建立相应的融资约束机制，以防控地方政府融资平台贷款风险

关键词 融资平台 风险

一、融资平台产生背景与相关政策发展

（一）体制方面

自分税制改革以后，中央和地方呈现出财权上移、事权下移趋势。1994 年以来，地方政府创收来源及其向地方政府提供的收入额大幅减少。同时，地方政府的支出责任却没有发生变化。需要重点指出的是，尽管财政压力大大限制了地方政府（及其所属实体）创收的权力，但新制度没有直接叫停地方政府利用诸如国有投资集团公司等预算外实体进行融资的做法。

所以，地方融资的问题，根源还是在财税体制和行政体制上。正是地方政府财力与事权的不匹配、合法的融资渠道少之又少，导致地方融资过于依赖银行贷款。而要想改变这种现实，更是需要从机制、体制上下手，使地方政府融资在满足发展需要的同时，得到持续有效的约束和控制。

（二）法规方面

1．催生地方政府融资平台的政策法规

1993年《国务院关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知》（1993年4月）第3条，1995年《预算法》第二十八条都规定了地方政府不得发行地方政府债券。

1994年分税制度改革后，地方政府在财力大大消弱，但是还要承担大量的公共事务支出。使预算法禁止地方财政负债的“明规则”，被事实上的普遍负债这一“潜规则”强制替代。地方政府融资平台也就产生了。它满足了向银行借款必须要有一个能独立行使民事责任的法人的要求，所以地方政府融资平台是具有法人基础的，合法的独立法人。

2．促进融资平台发展的法律法规

2009年3月，中国人民银行和中国银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。

3．规范地方政府融资平台的中央政策法规

2010年6月国务院下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（即 “国发19号文”），对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署。

2010年7月财政部会同银监会、发展改革委、人民银行等部门出台了《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》，对国发19号文件中的一些概念和政策内容进行了细化和说明，并提出加强组织领导、确保工作落实的具体要求等，制定具体实施方案。

为切实推进四川省融资平台公司清理规范工作，四川省出台了《四川省人民政府关于贯彻落实国务院加强地方政府融资平台公司管理工作有关问题的通知》

二、地方政府融資平台面临风险与防治

（一）地方政府融资平台带来的各方风险

1．融资平台自身风险

项目贷款是以政府融资平台名义借得，而资金的使用者是项目建设单位，地方政府投融资平台只作为政府融资主体，平台公司对项目建设及资金运用并不实施管理，项目的最终受益也不属于借款人，贷款资金实际上脱离借款人的监控。平台公司（借款人）一旦政策性破产，城建项目贷款将会面临巨大的风险。

2．政府风险

各类投融资平台公司的背后是地方政府，投融资平台公司的负债就是政府负债。一方面，投融资平台公司本身是在政府的支持下设立的，资本金主要由政府注入，运营范围由政府指定；另一方面，投融资平台公司的贷款、还款均是在政府担保下进行，贷款资金的流向、相关项目建设等等，都是由政府决定。

同时，当地方财政出现偿还困难，一旦地方投融资平台运营失败，或者转嫁为商业银行的不良资产，或者由中央财政事实上承担偿还的责任，将风险转移到财政体系或者金融体系。

3．银行风险

银行贷款作为地方政府投融资平台资金的主要来源，且地方政府投融资平台的项目具有规模大、货币资金少实物资产变现能力差的特点，一旦失败必将波及整个银行体系的良好运营。

（二）地方政府融资平台风险防治

1．融资行为市场化

从各地基础设施的建设情况看，通过债券发行等形式筹资建设的项目，往往具有相对较高的透明度以及相对较严格的自我约束。这与债券发行所引入的各种市场约束机制密切相关，例如投资银行和会计师、律师、评级机构的参与，等等，促进了项目投融资行为的规范化。在当前的状况下，应当积极创造条件，推动市政债券的发展，鼓励这些融资平台发行企业债券，也可以创造条件申请设立产业投资基金开发区或科技园。同时，也可以尝试运用更为市场化的投融资方式来经营，这主要是包括资产的证券化和更为灵活的融资结构安排。

2．提高透明度

推动当前地方政府通过投融资平台所形成的隐形负债向及时公开披露的合规的显性负债转变，改变当前信息披露严重不透明的状况。

3．更为审慎的风险管理举措

这包括对项目资本金的严格监控，以及对偿还能力的深入分析，控制发放打捆贷款，重点跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力，来把握融资平台的还款能力和贷款风险。具体来说要审查平台公司建设项目的合法性，包括项目立项、占地和环保等方面的合法审批手续；严格执行按项目逐个评估贷款风险，仔细分析项目技术上的先进性，经济上的可行性，管理、运行机制的科学性等情况，确保贷款能通过项目未来产生的现金流得到偿还；严格执行项目贷款资本金要求，按照国家制定的有关标准，严格执行真实资本金制度。同时，根据不同性质的项目或企业，防止银行信贷资金通过企业及其子公司、关联公司等账户绕道转作项目或企业资本金。

参考文献：

[1]魏国雄.建立地方政府融资平台的融资约束机制.中国金融.2009(20).

[2]陈浩然.地方政府投融资平台存在的风险及对策分析.金融理论与实践.