公共政策执行的问题

公共政策执行的问题（精选8篇）

公共政策执行的问题 篇1

及其成因的分析

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政策执行是政策方案被采纳之后，把政策所规定的内容转变为现实的过程。在整个公共政策的生命周期之中，政策执行是一个关键的环节，它决定了公共政策产生的直接而又实际的效果。纵观我国目前公共政策执行状况，发现在政策执行过程中仍然存在“上有政策，下有对策”的不良现象，从而使得政策在执行中产生偏差和变形。其主要表现如下：

一是“你有政策，我有对策”替换性执行。即当需要执行的政策与负责执行的机关、部门存在利益冲突时，执行机关就有可能制定与上级机关公共政策表面相一致，实际上相违背的执行措施，妨碍公共政策的全面实施。“有利的就执行，不利的就变形”，严重影响了党和国家的形象，极大损害了我国社会主义政策的权威性、严肃性以及国家和人民利益。

二是“断章取义，为我所用”选择性执行。一些地方政府、单位对上级政策指令或命令进行过滤，选择对自身“有利”的规定执行。合自己“利”的就执行，不合自己“利”的就不执行，在执行中“见了黄灯赶快走，见了红灯绕道走”。一些单位臵国家的利益于不顾，站在小团体利益的立场上钻政策的空子，“断章取义，为我所用”，极大程度妨碍了上级部门目标的实施。三是搞“土政策”附加性执行。在公共政策的执行中，执行部门为了本地利益往往采取一些土政策，或附加一些原目标所没有的内容，致使政策不能准确执行到位而出现政策失真。特别是一些地方，打着贯彻上级政策要结合本地实际的旗号，另立一套规定，自行其是，谋取私利，严重阻碍了政策执行的力度和效果。

四是“阳奉阴违”象征性执行。有些单位在政策执行过程中，只做表面文章，没有具体措施，对国家的公共政策阳奉阴违，拒不执行或象征性的执行，直接使政策被搁臵，使政策成了一纸空文。

五是“虎头蛇尾”敷衍性执行。实施政策要坚决贯彻、善始善终，但在现实中，有些部门、有些地区对上级政策虎头蛇尾、前松后紧，敷衍塞责、延宕推拖，消极执行，致使一些政策在执行中难以达到预期效果，甚至有时会出现负面效应，给国家和人民的利益造成重大损失。

六是“相互争权”矛盾性执行。在现实工作中，由于部门之间职责划分不清晰，有时有一些政策在执行过程中会因部门之间的权与利的争夺，部门间的红头文件或执行文书相互打架，政出多门，而使政策在执行过程中出现自相矛盾的现象，“婆说婆有理，公说公有理”。一项公共政策由几个部门共同执行时，有时还会出现两样结果，使政策对象难以适从，不知听从那一个部门的执行意见或决定。综合分析政策执行过程中存在的问题，我个人认为，其形成的原因是多方面的，既有主观原因，又有客观原因；既有外界因素，又有政策本身问题。择其要者，主要表现在如下几点：

一是利益驱使。政策从一定意义上说是对利益进行分配和调整，或者说是对人的行为的指导和约束。政策实施的结果总要造成一些人受益以及另一些人受损。从政策执行的现实情况看，主要反映出三大利益矛盾冲突：即中央与地方利益间的矛盾，部门与部门利益间的矛盾，个人与整体利益间的矛盾。在政策执行过程中，一些单位和个人在执行政策时往往从地方利益、本部门利益、个人利益出发考虑问题；在利益的博弈中，以追求地方利益、本部门利益、个人利益更大的份额为目标，以损害国家利益、其他部门利益、集体利益为代价，变相、拒绝、消极执行政策，普遍出现“上有政策，下有对策”的现象。一些地方不惜牺牲国家利益，在政策执行过程中大搞地方保护主义，本位主义，实施土政策，实行经济利益封锁；一些部门对政策产生抵抗性反映，上面有漏洞，下面不补；上面有错误，下面加以扩大；上面政策对头，下面顶着不办，政策成了一纸空文。一些执行主体有时也为了个人一点私利，故意曲解政策，不积极执行政策，使政策执行变了形、走了样。如一些地方在我国构建社会主义市场经济的过程中，为了保护本地利益封锁资源和市场，不准原料外运，不准外地商品进入，到处封关设卡，争夺资源的大战此起彼伏，如出现了“羊毛大战”、“棉花大战”、“烟叶大战”等，狼烟四起，扰乱了市场秩序，也阻碍了相关公共政策的有序有效执行。

二是行为失范。目前我国正处于新旧体制转型阶段，新体制尚在建立过程中，出现行为规范体制上的“真空”，公共政策执行机制和保障机制不健全，容易出现执行偏差、变形现象。一些政策执行部门因受传统行为规范的影响，党政合一，仍然使用计划经济时代那种政策执行方式，缺乏现代政策管理理念和方法，使得许多好政策得不到很好实施，往往出现一种政策执行行为失范的现象。如湖南嘉禾事件中其政府执行理念——谁影响嘉禾一阵子，我就影响他一辈子——就是其中典型的反映。

三是素质不高。政策执行是由人来执行的。执行者的素质高低也从一定程度上直接影响到政策执行效果。从现实政策执行过程来看，一些地方、一些单位执行人员的素质参差不齐，一些人甚至缺乏必备科学文化知识，必然使政策执行产生不利影响。特别是个别执行人员素质也确实不敢恭维。一是文化水平较低。二是业务技能较弱。三是职业道德较差。不仅直接影响到政策执行效果，也损害了党和政府在人民群众心目中的形象。

四是政策缺陷。首先是有些政策缺乏科学性，不完整，不配套。在政策制定过程中，新老政策之间，宏观和微观政策之间，政治、经济和社会各领域和各部门的政策之间，以及一个大政策和它具体实施细则之间，往往没有很好的衔接和配套，没有形成科学合理的政策体系，这一方面给政策执行带来难度，另一方面也给执行者寻找对策、钻空子造成可乘之机。其次是政出多门。我国目前机构繁多，部门林立，职责不明，多头决策，缺乏有效的沟通协调，常常是政出多门，甚至相互矛盾。面对众多甚至相互冲突矛盾的政策，政策执行者不得不采取“优先法”：顶头上司的优先，其他领导的靠后；经济监督、杠杆部门优先，其它部门乃至党政机关靠后；领导个人交办的优先，集体名义布臵的靠后。这样一来，其政策执行必然大打折扣。其三是政策多变。往往是今天制定了一个政策，时隔不久，情况发生了变化，又忽忙出台一个新政策，头痛医头，脚痛医脚。政策朝令夕改，法无常规，缺乏稳定性和连续性，这样就无法建立政策的权威性和可信度，也很难使人遵从，因而造成“上有政策，下有对策”就不足为奇了。

五是监控不力。我国目前虽然建立了比较健全的行政监察体系，对国家行政管理机关及其工作人员的活动进行有效的监控，但在政策的执行过程中，从上至下依然缺乏强有力的监控机构，专门负责检查监督各种政策的贯彻落实情况。往往是一遇到需要解决的问题，就下发一个文件，做出一些规定，而较少关心这些政策的执行情况和还有哪些需要进一步完善之处。即使是组织检查，相当一部分也是搞形式主义，听听汇报，看看材料，吃好玩好，一切都好，实际上什么也没有检查到。由于法律、法规或政策的落实缺乏监督保障体系，执不执行都是一个样，时间一久，令不行、禁不止，“上有政策、下有对策”之风自然盛行。政策执行在政策管理中具有举足轻重的地位，直接关系到我党的执政地位和执政水平。在当前形势下，如何才能改善和消除政策执行中存在的一些问题呢？根据上述分析，我认为应从以下几个方面下功夫：

一是实现公共政策执行的公开化，应打破传统的公共政策神秘感，提高公共执行活动的透明度，让群众和新闻媒体对执行的领导、协调和控制环节有所了解，接受群众和舆论的监督，提高社会对执行的认识和配合程度。这既有利于公共政策执行目标的实现，又能促使公共政策的民主化进程。另一方面要加强政策制定机关和执行机关的沟通，让执行人员政策执行过程中人力、物力、财力的配臵，执行目标实现的时间要求以及执行的步骤和方法，克服执行过程的盲目性。

二是整顿执行机关，提高执行人员素质。政策执行是由执行机关来具体行使的，执行机关的特性直接决定着政策执行的成效问题。很难想象一个无战斗力、无效率的官僚主义的机关组织能够获取政策执行的成功。执行机关必须做到首先职责分明，即明确规定每一个执行机关的权力大小和职权范围，其次，领导集中，指挥统一，目标、行动和指令要一致；第三，制度健全，运行机制要有序。一方面，要不断提高执行人员素质。由于执行机构的核心要素是执行人员对政策理解的程度的意向、态度和行为与执行效果有直接的关系。因此，要重视执行人员的选择和配备。执行人员不仅要具有良好的政治素质，还应具备一定的文化和专业知识，合理配臵不同专业的执行人员，最大限度地发挥其长。

三是增强理性与法律权威。在政策执行过程中，所存在的“上有政策、下有对策”这种有法不依现象，与政策执行人员缺乏法律和政策权威意识有直接的关系。树立法律和政策的权威是整治的正确选择，为此，在政策执行领域，必须做到：第一，执行机关和人员必须在法律和政策的范围内行事；第二，政策执行者不得享有不受法律和政策调节和制约的特权，任何人都不能违背政策和法律的规定；第三，一切违背法律政策的行为，都是违法行为，都要承担法律的责任。

四是加强政策执行的协调。一项公共政策的执行及其目标的实现，需要诸多机关、部门和人员之间的相互配合，密切合作，从科学管理的角度来看，政策执行的协调要注意如下方面：第一，政策本身自当明确，不可含糊不清；第二，执行计划为执行之纲本，凡事预则立，不预则废，依计划而分工，避免发生事权的冲突；第三，建立统一有效的领导，才能集中各方面执行政策的力量，共同实现政策目标；第四，健全监督。

公共政策执行的问题 篇2

我们不能因为发展中出现了问题和矛盾就产生怀疑或批判，对待今天的住房产业要有清晰的认识和正确的态度。住房政策改革必须切合中国经济、社会发展的实际，即人多地少、经济发展还处于初级阶段、居民收入水平较低、收入差距大和城市化快速发展的基本国情，合理界定政府与市场的分工，建立多层次的住房供给与保障体系，进一步完善中国的住房政策。

加快完善多层次住房供应体系建设

完善多层次住房供应体系建设，坚持住房的市场分配和社会保障分配两条腿走路，不能只讲市场不搞保障。住房政策目标的双重特性决定了住房性质的两面性，即市场性和公共性，市场化分配的住房即商品，社会保障性分配的住房即公共品，两种物品相互作用，共同满足社会需求，维护社会的公平和稳定。

政府一方面要毫不动摇地坚持住房的市场化改革方向，大力发展商品住房市场，因为70%以上的住房供给要靠市场来解决，市场的主导地位不容置疑，要鼓励多种渠道扩大住房的市场化供应。就房地产一级市场来说，在房地产商供应普通商品房、高档公寓、别墅等住房的基础上，允许城镇居民自己组织集资建房，鼓励社会有力量的企业和机构合作建房，进一步增加住房供应渠道。

同时，进一步培育二级市场和租赁市场，充分利用社会存量住房，扩大住房供给规模。应该简化旧房交易手续和流程，鼓励二手房进入流通，进一步活跃二级市场，增大市场规模。要进一步培育、规范住房租赁市场，通过减免租赁环节税收，使租赁市场公开化和合法化(建议参考国外一些国家的做法，对普通住房出租实行个人所得税减免，从租金收入中扣除经营开支、其他税收、抵押贷款利息等各项成本，允许加速折旧);利用开征物业税等经济手段，促使更多的存量资源进入租赁市场;鼓励机构投资者进入住房租赁市场，改善租赁市场的供应结构。另外，利用经济手段，引导住房适度消费，使部分住房消费需求向二手房市场和租赁市场分流，缓解一级市场的压力。

要扭转当前过分依赖住房的市场供给、供给渠道单一的格局，下大力气完善多层次的住房保障体系，把工作的重点放在公共住房的供给与分配上。

第一，各地要继续抓好经济适用住房建设，进一步完善经济适用住房制度，真正解决低收入家庭的住房需要。对城镇低收入者来说，既经济又适用才是真正意义的经济适用住房。

第二，加强廉租住房制度建设。当前的重点是完善廉租住房制度，切实落实资金，加快解决最低收入家庭的住房困难。廉租住房是解决低收入家庭住房困难的主要渠道，要稳步扩大廉租住房制度覆盖面，尽快建立廉租住房制度。除了新建设廉租房，对行政机关、事业单位的闲置房、房改腾空房、清退房和直管公房都纳入廉租房的供应体系，政府还可以向社会收购小户型的二手房来作为廉租房的补充，扩大房源供给。

加快调整产业结构增加普通商品住宅供给量

调整产业结构，增加普通商品住宅尤其是中低价位、小户型住房的供给量，保证中低收入家庭有房住。由于商品房供应结构不合理，各地出现了高档商品房供大于求，中低档商品房供应数量明显不足的状况，而与中低档次的商品房相对应的消费群体却是占全国绝大多数的中低收入家庭，这就使许多中低收入家庭望房兴叹，解决住房供应结构不合理问题成为房地产行业的主要问题。

加大土地调控力度提高住房用地的供应量

在坚持城市土地利用总体规划，执行国家新的土地制度的基础上，进一步提高居住用地在土地供应中的比例，特别是加大普通商品房和经济适用房用地的供给量，该划拨的划拨，该出让的出让，出让土地中也可以规定中标的开发商提供相应面积的住房作为廉租房来冲抵土地出让金，严格控制低密度、高档住房用地的供应，政府财政要改变以往对土地出让金的依赖。

多渠道筹集住房保障资金提供更多的保障性住房

住房保障体系实际上是政府向居民提供的一种公共产品，其效用就是通过支付转移的方式实现社会收入的再分配，使广大中低收入和最低收入家庭享受经济发展带来的利益，从而保持分配公平和社会稳定。根据其他国家、地区的经验，结合我国目前经济发展的实际特点，应建立以公共财政为主，多渠道筹集资金，形成规范的住房保障资金来源，主要有以下几点：

一、建立以公共财政为主的住房保障预算支出制度，中央政府要承担保障资金的支付，专项用于住房保障制度，地方各级人民政府也应根据廉租住房工作的年度计划，将廉租住房保障资金纳入年度预算安排。

二、建立住房金融机构，对于低收入家庭购房给予政策优惠，如减免税、政府进行收益担保、购房贷款贴息等多种优惠，通过优惠政策来减轻低收入家庭的购房压力。

三、完善低收入家庭住房保障保险体系。以公共财政为基础，建立专项基金，住房公积金的部分增值资金、直管公房出售后的部分净归集金、土地出让净收益金的一定比例都可以用来建立住房专项基金，对中西部财政困难地区，通过中央预算内投资补助和中央财政廉租住房保障专项补助资金等方式给予支持。

四、从社会福利奖券的筹集中适当提取一定比例，专项用于住房保障。

五、接受社会捐赠和通过其他渠道来筹集资金。

加快制订住房保障法律法规

完善住宅法律、法规体系，以“法”的形式将住房政策加以明确，依法维护城镇居民的基本居住权。自1991年全面实施房改以来，住房产业已经发展了20年，但至今还没有确保居民基本住房问题的法律出台。从今天住房领域出现的问题可以看出，住房保障问题只靠临时性文件，是不能解决长远问题的，住房政策以“法”的形式确立下来已十分必要。西方国家都有关于住房方面的法律、法规，我们应该有所借鉴，抓紧制定《住宅法》、《住房保障条例》等法律、法规，从根本上解决城镇居民基本住房问题。

加强市场监管力度完善市场行为

首先，要清晰界定政府与市场的关系，要求政府通过规划、管理、供地、税收、金融政策等多种手段加以引导与调控，但必须以公开、透明、公平为原则，以促进公平竞争和社会利益为目标，既要防止政府不作为，又要防止政府部门过度干预，官商勾结，更要防止政府部门以利益为导向的选择性干预。

其次，要维护公平竞争的市场环境，保护消费者的合法权益。要从面积和单价等方面明确普通商品房的标准，对于不符合普通商品房标准的现房转售需缴纳营业税及其附件税。提高购买第二套商品房和高档住房的首付款比例，取消贷款优惠政策。在保证居民自住商品房供应的同时，抑制商品房的投机行为。

同时，加大对住房市场的监管力度，实行商品房明码标价、网上销售和实名制购房，停止商品房期房转让，重点查处开发企业无证售房，囤积住房和哄抬房价行为，规范市场经济秩序，培育讲信誉、有品牌的开发企业与中介企业，完善市场主体。

促和谐扩大住房保障范围

社会住房保障的对象应该包括所有无法从市场获得住房的中低收入家庭，既包括具有城镇户口的城镇居民，也包括城市中大量流动的非户籍人群。可以借鉴欧洲、新加坡、日本等国家的成功经验，应该适当扩大保障覆盖范围。

一方面，横向扩大我国住房保障体系保障对象的范围。我国大城市的外来人口中有相当比例的人群属于低收入群体，重视解决中低收入人群尤其是外来人口低收入人群的安居问题，对我国社会的健康、和谐以及经济的可持续发展至关重要。住房保障对象不应以户籍为界限，而应积极主动地制定长远规划和具体措施来解决大量外来低收入人群的住房问题。

另一方面，建议改革现行的廉租房申请体制，放宽申请条件，扩大廉租对象覆盖面。针对现行廉租住房体制中的廉租对象覆盖面太小的问题，应该建立一种相对宽松的申请体制。在具体政策的实施上，我们应该确保任何城市人口，包括流动的城市人口、进城民工等，只要能提供在该城市工作且居住的证明和住房困难证明，均可以申请廉租住房。

政府鼓励和引导居民理性消费

居民住房消费观念不成熟，住房消费行为尚欠理性。针对中国居民住房消费中普遍存在的“租不如买”、片面追求住房大面积等不成熟、非理性消费心理与行为，政府应该运用宣传、税收、金融政策等加以引导，鼓励居民消费中小户型、功能良好的住房，引导居民进行合理的住房消费。这方面可以借鉴韩国、日本等国家的成功经验。

加强住房保障的管理与实施

首先，要明确住房保障的标准。各地应按照当前经济发展水平，合理制定保障对象的收入标准和住房保障标准。

其次，成立政府住房保障的执行机构，专门进行住房保障制度的运营实施和管理。该机构应与城市建设部门、土地部门、财税部门、发展规划部门、民政部门等相关政府机构密切配合。保障性住房要实行准入资格管理、封闭管理和动态管理。保障性住房的分配要公开、透明、公正，杜绝腐败。要始终保持住房保障制度的对象是低收入群体。

建立住房市场运行监控系统

当前，住房市场宏观调控涉及的相关部门在信息披露、调控市场方面还没有形成协同的应急措施和长效机制，对住房市场运行情况实时监控、全程监控的综合能力不强。因此，要建立和完善科学的住房市场统计体系，规范统计渠道，对所有住宅项目的土地供应、上市情况、交易情况、和售价指数等信息全部实行网上公示，实现对住宅开发项目全过程的监控，为居民购房和开发商销售提供有效的技术支持。

公共政策执行的问题 篇3

【关键词】 公共政策；执行；政策执行者

所谓政策执行是指政策執行者通过建立组织机构,运用各种政治资源,采取解释,宣传,实验,协调与控制等各种行动,将政策观念的内容转化为实际效果,从而实现既定的政策目标的活动过程，这是一种动态的过程。一个政策能否顺利执行直接影响到它既定目标的实现，甚至影响到它存在的意义，可以说执行时实现政策的唯一途径。然而，政策的执行是一个复杂的过程，在这个过程当中会存在许多阻碍政策能够顺利运行的因素,造成了公共政策不能够按照既定的规划有效地进行，从而使公共政策的执行过程中出现许多问题。

1.公共政策执行过程中出现的问题

1.1政策执行过程中下级敷衍上级。由于政策的执行者经常不能够真正了解该政策的重要意义，执行过程中往往不能够在组织工作、资金、管理等方面到位，或者只做必要的宣传而不去做真正的执行工作，亦或是做工作时前紧后松，应付上级的检查。

1.2机械的执行政策。我国基层政府在公共政策执行过程中却普遍存在机械执行的现象，具体表现在：一是无视公共政策的精神实质，不考虑客观环境条件，机械地照搬公共政策。二是无视公共管理组织与公共管理对象的具体情况和特点，机械地照搬其他地区部门或行业的公共政策。三是无视公共管理中各种新情况、新特点，机械照搬陈旧的过时的公共政策。

1.3政策执行中的缺损执行。一项政策往往是由相关的若干个小部分组合而成，一些政策执行者却往往对政策进行断章取义，对于其中对自己有利的部分就严格保证其执行，而对于其中不利于自己的部分则虚与委蛇，使政策的整体功能难以发挥，政策目标的实现也必然大打折扣。

1.4执行过程中对政策的某些部分进行替代。即公共政策在实施过程中从表面上看与原政策相一致，而事实上背离原政策精神的内容，进行偷梁换柱。公共政策执行者利用政策的某些抽象性，借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释，从而导致公共政策执行的偏离。

1.5公共政策的附加执行。政策附加执行是指公共政策执行者根据自己的利益倾向，在原政策内容的基础上再自行增添了若干个新的内容，使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求，从而使原政策不能到位，导致政策扩大化，其中新的条款更有利于本部门、本行业、本地区或者少数利益集团。

1.6公共政策的歪曲执行。公共政策歪曲执行的表现为对原政策执行的走样，对某项政策的精神实质吃不透，因此把本来正确的政策理解歪了，执行起来也会难以达到既定的目标。

2.公共执行过程中存在这些问题的原因

2.1政策造成的利益冲突。从本质上说，政策执行就是相关政策主体之间基于利益得失的考虑而进行的一种利益博弈过程，而我们的公共政策意在维护大多数人的利益，必然会对一部分人的利益造成损害，许多政策之所以在执行过程中出现了偏离，其根本原因就在于各种利益之间存在着矛盾和冲突，并且利益主体未能正确地认识和处理好这些利益矛盾和冲突。

2.2政策本身的缺陷造成政策难以执行，具体表现在以下几个方面：

2.2.1公共政策内容缺乏合理性。在现实的政治生活中，之所以有些政策得不到切实的推行，一个很常见的原因就是这些政策内容缺乏合理性。

2.2.2政策目标的不确定性。有一个清晰而明确的目标是保证公共政策顺利执行的重要因素，当前我国制定的部分公共政策存在目标不清的问题，这就造成了执行者在执行过程中难以摸透政策的本身含义从而造成执行不力。

2.2.3公共政策缺乏稳定性。公共政策的稳定性是其得以有效执行的重要前提条件，政策是否稳定在很大程度上关系到政策执行主体对政策的认同和接受程度 政府的政策都必须有诺必践，注重信誉。否则，就会破坏正常的政策秩序，给政策的有效执行造成种种障碍。

2.3公共政策执行者的素质水平参差不齐，造成政策执行效果不同。表现在以下几个方面：

2.3.1公共政策执行者的政治思想道德素质决定着能动性发挥的方向和程度。政策执行者思想道德素质较低，信奉有权不用，过期作废等腐朽的处世哲学，他们在执行政策时，往往自觉不自觉地按个人偏好本能地采取抵触和破坏的行为，把人民赋予的权力仅仅当做谋私的手段而已。

2.3.2公共政策执行者的心理素质制约着能动性发挥的大小和质量 。负面的情感则会降低主体的活动能力，妨碍能动性正确而充分地发挥，而意志薄弱的人害怕牺牲与风险，求稳怕难，在执行中瞻前顾后首畏尾可见，公共政策执行者心理素质差，必然影响政策实施的质量。

2.3.3公共政策执行者的知识能力素质制约着能动性发挥的大小和质量。一般说来，知识能力素质差的政策执行者，由于其能动性发挥既可能是盲目的，又可能是低效的，因而更易于造成政策执行的偏离。

2.4体制问题。在我国的行政组织中存在这样一个现象，职能不清和职能交叉，有些工作没有一个明确的负责部门或相同的工作有多个部门负责，这就造成了部分无利可图的工作无人问津而相对来说有利可图的工作又争先恐后地去做，这也在一定程度上造成了公共政策实施不力。

2.5政策的被执行者不了解政策，对政策的执行漠不关心。这样就造成了公共政策难以积极执行和缺乏监督的现象，我国对公共政策执行机构的监督主要建立在上级监督体系上，这样的监督方式难以确保政策执行者的执行质量，而广大群众又对政策漠不关心，不积极去监督，致使执行者在执行过程中有偷工减料的机会。

3.结论

综上所述，我国公共政策的执行情况存在许多问题的，而造成这些问题的原因是多方面的，必须反复权衡各方面利益冲突，改革政策执行、监督体制才能确保我国公共政策的顺利实施。

参考文献

[1]李超伟,论转型期公共政策执行力的主要影响因素及其重要意义[J],经济与法2010.06

[2] 王 骞 ,论公共政策执行偏离的成因与对策[J],政治研究

[3] 刘波,钟志勇,胡启繁.基层政府政策执行的问题成因及对策研究[J], 广州大学公共管理学院.

[4]马娜,关于公共政策执行问题的研究综述[J],法制与经济,2009.07

[5]张蕊,我国公共政策执行偏差及其矫正策略研究[J]，大学公共管理学院行政管理专业

（作者单位：长江大学管理学院）

公共政策执行的问题 篇4

作者：

时间：2010年1月25日

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为贯彻自治区国税工作会议以及全国税收政策法规会议精神，认真落实“税收管理年”活动，积极构建“大征管”、“大教育”工作格局,加强税收政策法规理论研究，提高税收政策的正确执行能力，增强税收法制观念，根据阿克苏地区局政策法规工作的安排，温宿县国税局按照上级领导部门的指示，专门成立以马晓辉局长为负责人的课题研究小组。小组就“税收优惠政策执行中存在的问题与改进意见”进行了专门研究。认真听取了纳税人、县里相关领导和工作人员，就近几年来税收优惠政策执行中存在的问题、建议等相关问题，进行了座谈交流，同时布置相关业务科室的业务尖子对收集的材料进行了认真地分析和筛选，进行了全面地讨论和研究。现将有关调研情况报告如下：

税收优惠政策的设立为国家鼓励产业发展、保护农民权益、扶持弱势群体，促进和谐社会的建立起着积极作用。但由于社会经济活动的多元性、复杂性、特殊性，政策执行中存在着认识、协调、落实上的不足，有些政策并没有实现其制定初期确定的目标和效果；同时，部分增值税税收优惠政策的设立，也违背了增值税普遍征收、环环相扣的原理，破坏了增值税抵扣的链条，增大了税收管理的难度，因此税收优惠政策有待进一步完善和规范。

一、税收优惠政策执行中存在的问题：

税收优惠政策在国家宏观经济调控、促进经济发展等方面充分发挥了积极作用，但随着我国经济的高速发展、市场经济体制的逐步完善，其不足日益凸现。

（一）增值税优惠形式繁杂，缺乏规范性和统一性，部分增值税优惠政策破坏了增值税的扣税链条。

从现行增值税优惠形式上看，减税、免税、税务退税和财政返还等多种形式并存，少数货物（化肥、农药产品等）还存在征、免、退政策经常变化的情形，严重影响了税收优惠政策的规范性和统一性，且一种优惠形式在不同的规范性文件中有不同提法，如对民政福利企业采用“先征税后返还”和对部分资源综合利用产品采用“即征即退”,其含义及操作方法基本一致，但提法不同容易造成混淆。现行增值税的免税破坏了增值税的扣税链条，违背了增值税的中性原则，对纳税人的生产经营造成了极大的扭曲。目前大量免税规定的存在，使原来上一道环节缴税下一道环节扣税的原则遭到了破坏，形成了“不缴税却扣税”或者“为多退税而少扣税”的现象，最终导致了整个扣税链条的“断裂”，使增值税偏离了规范化管理的轨道。

（二）部分增值税优惠政策导致了纳税人之间的不平等竞争。

一些增值税优惠政策在体现国家产业政策的同时，也造成了纳税人之间的不平等竞争，加大了对市场经济的扭曲力度，违反了税收公平的原则。由于部分增值税优惠政策的条件限制，如对投资主体、生产规模、组织形式的限制，使同一行业或生产同一产品的纳税人面对不同的税收政策，如福利企业、粮食、资源综合利用产品、废旧物资经营等。享受减免税的纳税人和正常缴税的纳税人在生产经营过程中，同等质量的产品往往只能选择不同的产品销售价格和营销策略，从而导致了经营利润的差异，最终影响了企业的发展方向。

（三）随着形势的发展变化，部分税收优惠政策陈旧，难以适应经济发展的要求

1994年我国以增值税为核心的税制改革是由有计划的商品经济向社会主义市场经济过渡过程中的产物。在党的十六届三中全会提出完善社会主义市场经济体制的今天，有些税收优惠政策已明显不能适应社会主义市场经济的发展。

如国家两次修订《资源综合利用目录》，但相关的增值税政策始终处在调研阶段，对于日益涌现的如污水处理企业、固体废弃物处理等作为公益事业由企业化运作的配套政策，未能尽快出台扶持政策。

（四）部分优惠政策操作难度较大

从我们税务部门的日常征管中，我们不难发现，有不少优惠政策在执行中是有很大难度的。如：（国务院令〔1993〕134号）第十六条第一条规定《中华人民共和国增值税暂行条例》：“下列项目免征增值税:(一)农业生产者销售的自产农业产品。” 《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》（财法〔1993〕38号）第三十一条“条例第十六条所列部分免税项目的范围，限定如下:第一款第(一)项所称农业，是指种植业、养殖业、林业、牧业、水产业。农业生产者，包括从事农业生产的单位和个人。”既有农产品的加工（或其它），同时又有小部分的农业生产时，处于两种或两种以上的混合经营时，使得我们税务机关在管理上有一定的难度。对废旧物资经营企业的管理也因政策本身的缺陷，加大了基层管理难度。

（五）部分增值税优惠政策并没有给税法设定的受益群体带来真正的优惠

增值税属于间接税，最终还是由消费者承担其税收。但是在实际生活中，我们可以发现，虽然某些行业或产品属于免税范围，但是消费者事实上并没有从中获益，如增值税暂行条例规定：避孕药品和用具免征增值税，但事实上某些避孕药具虽然免税，而依然价格不菲、暴利惊人，在实务中，我们就曾发现某些安全套的零售价为其进货价的近10倍。

增值税暂行条例规定：农业生产者销售的自产农业产品免征增值税。在这里，用一个实事来说明这个问题：温宿县国税局管辖区内农业生产者企业从1994年的5户发展到现在的28户（其中牧场5户、林业3户、其它20户）。从农业生产者发展的纵向看，在这十几年的发展中，确实得到了长足的发展。大力鼓励农业生产者，使从事一线生产的农业生产者得到重点发展，这种较快的发展势头主要源于国家税收优惠政策的实施。但从其横向看，就单个企业的发展情况看，并没有达到国家政策预期的目的，在发展中走了型、变了样。分析其原因，主要存在以下几个方面：

1、企业税收优惠政策所减免的税款，并没有把大部分减免的税款用到企业发展上来，国家减免税这一政策的目的，并没有对农业的发展起到很大的推动作用。

2、部分农业生产者企业，采取以农业生产者为名的挂靠的方式进行生产经营，以便享受国家的优惠政策。比如有的农业生产者企业租赁或承租别人的土地，自己并没有真正从事一线的农业生产，而是在从事农业产品的加工、冷藏等业务来生产，利用这一优惠政策，从而达到获利的目的。由于该

类似企业具备“有土地证、有自产的农产品”的特征，我们的税务执法人员无法对其按照其它的有关税收政策进行依法征税。

（五）国家税收优惠政策的实施与优惠政策下受益的纳税人之间，存在着一定程度的偏差。同等的税收优惠政策下的行业发展不平衡，使得税收政策的杠杆调节作用发挥的不明显。例如：我局所管辖区共有农业生产者（企业）共有28户企业，其中果树业4户、牧场5户、林木业3户、粮食种植业16户，从表面上看：农业生产者（企业）发展快，数量多，但从整个农业生产者（企业）来看，不同行业发展是不平衡的。就来我县辖区来说，果树业与粮食种植业两种行业来比较：果树业数量虽少，但发展的速度较快，而粮食种植业数量虽多，但发展的速度却较慢。追其原因：一部分与水果和粮食的价格有着直接的关系，另一部分与企业利用税收优惠政策追求经济效益而采取一定的手段有着直接的关系。如粮食种植业企业采取租赁或承租的方式进行生产经营，把收上来的粮食进行初级加工后，再卖出去，却享受到了税收优惠政策。

（六）税收优惠政策的减免与行业的发展不匹配，导致从事一线的生产者没有得到相应的实惠。而从事其服务的行业却从中得到了很好的利益。如：财政部 国家税务总局关于农业生产资料征免增值税政策的通知（财税[2001]113号）第一条第一款和第四款规定：“下列货物免征增值税:1.农膜。4.批发和零售的种子、种苗、化肥、农药、农机。” 就拿我局辖区来说，现从事批发和零售种子、种苗、化肥、农药、农机、农膜的企业就有一百六十多户。国家减免农资产品的增值税，就是为了减轻农民的负担，但实际上，农民购买农资产品的价格仍然比较贵，而从事批发和零售的纳税人利用税收优惠政策从中获得较高的利润。

（七）税收优惠政策发挥的积极作用，在部分行业实务操作中存在一定的难度。如在资源综合利用退税中也普遍存在，水泥生产企业退税在实务操作过程中，需要凭检测部门的检测报告来确定其掺废比例，但实际上检测部门主要对企业送检的样品进行检测，企业实际的用废情况究竟如何，却缺少权威部门连续的、具体的监督，税收优惠的作用是否真正发挥难以衡量。

（八）对我们基层的县级税务机关来说，在具体的减免税审批中，诸如审批程序、审批权限和使用的文书等等的细化工作上还不是特别地规范、准确、全面。

二、改进意见。

针对税收优惠政策在设立和执行中出现的问题，为使税收优惠政策发挥应有的作用，税收优惠政策需要不断地完善和规范。

（一）取消或重新制定影响纳税人公平竞争的部分税收优惠政策

以增值税为例：制定的增值税优惠政策应以行业、产品、产业标准为原则，规避因地域、投资主体、经营规模、组织形式等要件对同一企业或同一产品增值税优惠政策适用的影响。要重新审视当前的增值税优惠政策，全面衡量这些政策的利弊，实事求是地评估法定受益人从各项优惠政策中得到的利益。一些过渡性的优惠措施和已经不适应经济发展的优惠政策，以及容易出现弄虚作假的优惠政策要坚决进行清理，该取消的要予以取消。对于确实需要扶持的产品和项目，国家应当限制使用直接减免方式，代之以“先征税后返还”方式，以加强对这些优惠政策的控管，确保增值税的链条的完整。

（二）税收优惠政策目标应明确：“以经济目标为主”

优惠政策目标应与经济政策相配合，而不应将经济、社会目标都纳入调节范围，社会目标由其他经济手段去解决。如目前优惠政策应与产业政策相配合，促进产业结构调整；应与循环经济、环保经济政策相适应，使经济可持续发展；应与科技政策相配套，让科技成为经济发展的领头羊，当前我国提出应当从“中国制造”向“中国创造”转变，那么税收优惠政策是否能从这方面加以引导，如加大对高新技术、生物技术等方面的支持力度，在一定程度上助推“中国创造”呢？由于经济政策目标众多，在确保国家财力前提下，应按轻重缓急排序，制定税收优惠政策，从而形成具有明确目标的税收优惠政策体系。

（三）在制定优惠政策时将政策实现和实际操作的难度和风险一并考虑

现行的部分增值税优惠政策制定的初衷是好的，如制定的一些比例在鼓励用废程度、农产品自产自销等都起到了积极的作用，但税务干部在实际操作中却很难把握。一些具体的管理办法无法对纳税人形成有力的监管，给不法分子造成偷逃税机会，带来了征纳风险。同时部分税收优惠政策的执行，需要其他政府部门的紧密配合，形成齐抓共管、通力合作、互相监督的管理机制，才能执行好政策。因此这就需要在制定优惠政策之初，深入考虑政策实现和实际操作的难度和风险，细致调研政策实施中可能出现的问题，避免基层税务部门产生理解上的不一致，做到税法的统一性和严肃性，从而真正实现优惠政策的调控和导向目的。

（四）缩小增值税优惠的范围和规模，以所得税优惠政策取代，我国已经加入WTO，如果还是过多使用增值税优惠政策的话，极有可能遭到其他成员国家以违反公平竞争规则为由，加以反对甚至干涉，以前的集成电路产品的增值税优惠政策就碰到类似问题。我们现行的某些增值税优惠政策，似乎也存在这方面的隐患。我们认为，应当逐步缩小增值税优惠的范围和规模，国家要加大对某些产业的扶持力度，不一定要通过对流转税的减免来达到目的，如果一定要采取税收优惠的方式，可以通过所得税优惠政策来加以引导，因为所得税的征收更多的体现为国家内政，所以遭到其他国家反对或者干涉的可能性较小。

（五）国家的税收优惠政策要明确到具体的纳税人以及纳税人从事的具体项目上来。比如：我们认为，对于农业生产者的界定，要做到具体的明细化，在对纳税人进行明确税务登记时的同时，还要对农业生产者进行税务资格进行认定，认定的条件比照“残疾人就业税收优惠政策”的方法进行，在进行减免税申请及审批时，必须提供以下材料： 1.经有关部门认定的纳税人，出具主管关部门的书面审核认定书；2.纳税人与从事一线具体的农业生产者（即从事农业生产者的农产品的生产工人）签定的劳动合同或服务协议（副本）；3.纳税人为从事一线具体的农业生产者缴纳社会保险费缴费记录；

4.纳税人向从事一线具体的农业生产者通过银行等金融机构实际支付的工资凭证；5.主管税务机关要求提供的其他材料。不予进行资格认定的条件为：因自己有土地而向外租赁或自己没有土地而进行承租别人的土地又进行向外租赁者，这都属于自己不进行农业生产而采取挂靠的方式进行的，都不在认定的范围之内。

（六）税收优惠政策的减免，要与具体从事农业生产者的利益紧密地联系在一起。除了国家必要的财政补贴而外，对生产资料的价格要进行全面地监控，例如：农膜、批发和零售的种子、种苗、化肥、农药、农机减免增值税，从生产厂家到农业生产者，这一系列的流通环节，最终到农业生产者后的价格上，是不是真正起到了减免的效果，是不是真正落实到了国家扶持农业的税收优惠政策。

（七）税收优惠政策的减免，要与从事的具体减免项目的发展紧密地联系起来。减免的目的，就是促使我们纳税人要不断地扩大再生产，这些资金的来源，其中就包括减免的税款。类似情况比照“对营利性医疗机构取得的收入，直接用于改善医疗机构卫生条件的，自其取得执业登记之日起，3年内对其自产自用的制剂免征增值税”，这就是一个很好范例。

公共政策执行的问题 篇5

中的问题及对策

浅析下岗再就业税收优惠政策执行中的问题及对策2007-02-02 21:54:49

人类是社会财富的创造者。我国是一个人口大国，是属发展中国家。随着我国社会生产力的不断发展、进步，原有的主要以手工、体力劳动为主的劳动“密集型”大生产逐步为现代化的机械作业所替代。同时，为了适应市场经济发展的要求，我国国有企业进行了一场广泛而深刻的变革。在企业的用工制度上，彻底打破了原有的“铁饭碗”、“终身制”；国有企业通过转换经营机制、国有资产优化重组、国有民营化，实施减员增效、下岗分流；对原有企业职工买断身份后完全是按照市场经济运作的“聘用制”用

工形式。现代化的发展、企业的一场“革命”，随之而来的是企业的大量下岗、失业人员，给社会造成极大的就业压力，也形成社会不稳定因素，同时也会造成大量人力资源的浪费。下岗、失业人员再就业是民生之本，是当务之急。中共中央为了充分鼓励有着强烈就业愿望的下岗失业人员早日实现再就业，在征税上出台了一系列优惠政策。这对于鼓励下岗失业人员自谋职业和自主创业，拓宽就业渠道，维护国家政治稳定，推动社会经济发展，提高人民生活水平，共建和谐社会，实现国家长治久安都起到了一定的积极作用。但我们也应当看到，在具体执行税收优惠政策过程中，一些不符合条件的经营业户采取各种手段，骗取国家对下岗职工的税收扶持政策，甚至于劳动等部门在办证环节把关不严，充当了纳税人骗取税收优惠的“邦凶”角色。不但在一定程度上造成了国家税收的流失，同时又引发不公平竞争，进而影响国家再就业税收优惠政策作用 的正常发挥。

一、落实税收优惠政策过程中存在的问题

其一，优惠证的办理环节缺乏有效监督制约机制。再就业优惠政策支持和鼓励的群体是下岗失业人员，而享受各项优惠的必备资料是《再就业优惠证》。所以，下岗、失业人员享受税收减免照顾，必须首先依法向劳动保障部门申请办理《再就业优惠证》，这是向税务机关申请减免的前置环节。但并非是所有的国有企业下岗、失业人员都可以申请办理《再就业优惠证》，也并不是办理了《再就业优惠证》就一定应当享受税收优惠待遇。

根据政策规定，下列国有企业的下岗、失业人员不属办理《再就业优惠证》的对象：⒈已按规定办理内部退养的人员；⒉在××年月日以前已从事个体经营并且继续经营的下岗失业人员；⒊在××年月日以前领取营业执照只要其曾经从事过个体经营达到一个月以上或被用人

单位招娉录用或在公益性岗位上工作的（公益性岗位可分为四类：社会公益性岗位，如交通协管、城市协管、广场管理、城市卫生、社区劳动保障服务等；社区性公益岗位，如社区保洁、保绿、保安，社区公共设施维护、托老、托幼、卫生保健服务等；单位性公益岗位，如机关事业单位定编以外的工勤服务岗位；由政府出资购买，用于安置“”人员和双下岗失业人员家庭就业的其他岗位。）或通过灵活多样形式就业和从事非全日制工作、收入较稳定且不低于当地最低工资标准的下岗失业人员从事个体经营的不得享受税收优惠；⒋处于领取失业金期间已实现就业（包括从事个体经营）的国有企业失业人员；⒌对国有企业下岗职工未进入再就业服务中心或进入再就业中心后在协议期满出中心且解除了劳动关系的国有企业下岗人员，如自动脱离原国有企业的下岗职工。

但在具体办证过程中，劳动部门只是凭工商部门出具的是否从事过生产经

营的证明、原国有企业开具的解除劳动合同关系证明（或“改制办”出具的证明）为依据。而该下岗失业人员是否是该国有企业的职工？是否有过从事个体经营的历史？是否已被用人单位招娉录用或在公益性岗位上工作或通过灵活多样形式就业和从事非全日制工作、收入较稳定且不低于当地最低工资标准的下岗失业人员？用劳动部门的话说：没有责任和义务去调查核实。按规定，劳动部门在办证之前应该进行公示，接受社会的监督。而实质上，劳动部门的办证纯粹就是见手续就办优惠证，上级劳动部门也是以办证的多少来考核劳动部门的工作成绩。虽然在优惠政策出台的同时，也明确了对劳动部门办证的法律责任，但由于缺乏刚性，对不按规定办证的又有谁去进行追究？况且对工商部门出具的虚假证明以及改制企业甚至于政府的“改制办”出具虚假的证明又应当如何进行责任追究？如据我们调查，郧西饮食服务公司曾先后给过位人员提供了虚假

手续，并且劳动部门也给予办理了优惠证，而这位人员从未在该公司上过一天的班。更有甚者，劳动部门利用税务部门信息不畅的“空挡”，对个人在外地从事经营的更是畅开“方便之门”，而作为经营地税务机关就更是无权也无从查起，只好“听之任之”。如郧西县劳动部门为在十堰从事个体出租司机办理了一个优惠证，居然将该职工“挂靠”在郧西神龙有限责任公司，而该公司是一家私营企业，但在优惠证中却注明该公司为国有企业。特别是对国有企业失业人员，在处于领取失业金期间，劳动部门为了减轻失业金支付的压力，对企业一旦改制，就马上给予办理优惠证件。就郧西办理优惠证的情况来看，为何在一夜之间出现如此之多的优惠证？其中就是将处于领取失业金期间实现就业（包括从事个体经营）的失业人员统统纳入办证范围。如此的鱼目混珠，税务机关也是真假难辩。

其二，经营业户的真实身份扑朔迷

离。受众多优惠政策的吸引，使得少数人想千方设百计地寻找切入点，成为享受优惠政策的对象。为了取得《再就业优惠证》，他们利用朋友、亲属等便利条件，找熟人、托关系，使一些社会闲置的《再就业优惠证》流传到了别有用心之人手里，被“合法”的串用、借用或再串用、再借用、租用、买卖。其通常作法是：由下岗失业人员本人抛头露面向税务机关申请办理减免手续。为了应付税务机关的日常检查，在税务检查时，下岗失业人员才“匆匆”赶到，甚至于将真正的经营业主谎称为雇请之人；或是经营老户将登记注销，以下岗失业人员本人名义重新择址开业，甚至于经营地点、经营内容未变，只不过是营业执照的业主姓名为下岗职工取而代之，诸如此类的，特别是夫妻关系、父子关系等亲属关系居多；或者分明是两人或多人合伙经营的，为了逃避税收，以下岗失业人员一个人的身份办理登记手续。等等。由此以来，使一些过去经营老户或

不符合条件的新开业户也打着“下岗、失业”的幌子，享受着本不该享受的税收优惠政策。对于这种现象，由于其隐匿性强，私下的交易“不显山、不露水”，税务机关明知是假，有心纠正，却无力操作，最直接的表现是取证难。相关当事人守口如瓶，知情者不配合、不举报，有力的证据很难获得，按照无过错推定原则，只好报上来就批。如郧西县某大酒店，原业主为刘某，属粮食系统下岗职工，因其于年以前就开始从事个体经营，本不属于扶持的对象。优惠政策出台后，酒店将原有营业执照注销，又以其下岗的弟弟名义重新办理了营业执照。酒店依然还是那个酒店，人员依然还是原班人马，只不过有了一个《下岗优惠证》，税收全免。

对享受下岗优惠政策的新办服务型企业，常常与税务机关玩起“猫捉老鼠”的游戏：人员超编不能享受税收优惠的，则“摇身一变”：注册为公司；为了达到规定的人员比例，临时招收有优惠

证的下岗失业人员，按月缴纳保费也心甘情愿，因为劳动部门要按季如数返还。经劳动部门认定、税务机关减免手续骗到手后，对所雇请的下岗职工以种种理由予以辞退。税务机关进行突击性检查时，往往以该人临时外出等各种理由进行搪塞，又是电话联系又是派员上下找人，下岗职工成了“应召女郎”。再者，由于雇佣人员的流动性比较强，特别是饮食服务行业，对下岗、失业人员进、出或企业人员的增加、减少的发生尤为频繁。税务人员不可能对企业雇佣的每一个人都一清二楚，纳税人为防止人数“超编”，在税务机关抽查时就“东躲西藏”，使税务机关也很难彻底查清。

其三，发票管理面临严重挑战。长期以来，我们对饮食、服务行业已形成了“以票控税”这一行之有效的税收源泉控管局面。纳税人领多少定额发票相应缴多少的税款，从而有效地防止了税收的跑、冒、滴、漏。而如今，对符合下岗再就业减免税政策的单位和个人是免

税（费）供应发票。特别是个体工商户，由于普遍未要求实行建帐，那么纳税人的营业收入为多少？供应多少定额发票为宜？而税务机关实行发票限额供应又不能以理服人。纳税人索取发票无止境又相应引发一定隐患，如发票转让、转借，不仅加大了税务机关征管难度，更重要的是将使国家税收大量流失。我们已经明显的感觉到不纳税的定额发票需求量在日趋攀升。因为：对于享受减免税照顾的纳税人，由于没有了被控税的顾虑，发票总是免费供应，于是出现高报收入多领发票现象，严重影响了正常的税收征管秩序，使我们多年以来形成的“以票控税”的局面受到冲击。导致发票严重失控，为发票违章者提供了可乘之机。

又如：下岗失业人员从事个体运输的，由于运输单位与承运个人一般未签订书面的合同，税务机关在代开运输发票时虽然一律是按征税，但涉及到对下岗失业人员的应当退税。从目前运行来

看，下岗失业人员的“单车退税”远远大于原有的“单车定税”标准。缘由何在？这里不可避免的存在着个别纳税人“搭车减免”。当然，即便是下岗失业人员代为他人“行方便”，税务机关也无法识别，并且只能是心存怀疑却无证据，奈何不得。而国家则是“两头”受损：一方面营业税要减免，另一方面增值税还必须抵扣。

其四，优惠政策制定不够科学、严谨。目前，再就业税收优惠政策所鼓励实现再就业的人员范围，仅限定在国有下岗、失业、破产需要安置和享受“低保”且失业一年以上的城镇其他失业人员，尚不包括集体企业下岗失业人员。那么，纵观郧西县劳动力市场现状，恰恰有大量的原“二轻”、“三轻”和街道办的集体企业下岗失业人员需要妥善安置和照顾，而优惠政策的制定却并没有涉及于此，有着厚此薄彼之嫌。严格意义上说，这是一种政策不公平，是国家对下岗失业人员身份的政策歧视，隐含了不和谐的

社会音符，完全不符合市场经济发展的要求。再者，在享受优惠政策的时限上，对下岗、失业人员在××年月日以前已从事个体经营的，即便是一个月的时间，也一律排除在享受税收优惠的大门之外，更加剧了社会矛盾，也不利于社会的全面稳定。

又如：对下岗、失业人员从事个体经营人员的限制在人以下。由于现有的劳动力市场运作并不规范，个人聘请员工既不签订合同，又不到劳动部门备案，且雇佣人员的流动性又大，隐形的用工让税务机关也很难发现；再者对从事个体运输的下岗失业的人员，其一个人可以经营七台车辆，完全可以用国家税收来养活所雇请的开车司机。

二、应对措施

（一）加强部门协作配合，共筑税收减免的最后一道防线。尽管劳动部门颁发的优惠证及认定中不乏“水分”，但税务部门处于终端位置，为了保证优惠政策的正确贯彻落实，对纳税人提出的

减免税申请，一是在税收减免审批环节，应严格审查其相关手续，特别是原有工作单位以及原工作单位的经济性质，对此有疑问的，必须提供相关证明，必要时，可调取原单位的人事档案资料加以核实。同时，对由于单位提供虚假手续造成纳税人骗取减免税的，一经发现，对提供虚假手续的单位，税务机关应当依据《税收征管法实施细则》第九十二条之规定处理，即按造成少缴税款一倍以下的罚款，并对出具假手续单位实行公开曝光。造成国家税收流失且已构成渎职犯罪的，移交检察机关依法查处。二是加强与工商、劳动部门的配合，建立信息共享机制，准确掌握下岗失业人员的第一手资料：对照工商部门已办理营业执照的情况，逐个核实已办理优惠证的最初从事个体经营的时限；通过劳动部门将所有国有企业以及供销系统中原国有身份的人员名单调取过来，作为税务机关的备案资料，并将所有人员名单公布在系统内的网站上，不论是是哪

一家税务机关审批，在审批之前首先就可以通过网上查询下岗失业人员是否为该单位职工以及从事经营的时间，核实持证人的身份，利用网络信息对用证情况进行实时监控，从而让假《优惠证》、不符合领证条件的真《优惠证》的纳税人无孔可钻。三是公开减免税，建立群众监督举报奖励机制。税务机关应当对所有已审批减免的纳税人实行“公示制”，将纳税人的税收减免置于广大群众的监督之下，尤其是对假优惠证、借证经营、挂靠经营、名为个人经营实为合伙性质等，要紧紧依靠群众，积极、主动受理群众的监督、举报，对一经查证落实的，对举报弄虚作假骗取减免税的举报人员根据查实后补征的减免税金额给予相应的奖励。

（二）依法要求纳税人建帐建制，做到有章可循。根据《税收征管法》的规定，纳税人应当按照法律、行政法规和国务院财政税务主管部门的规定设置帐簿，根据合法、有效凭证记帐，进行

核算，对生产、经营规模小又确无建帐能力的纳税人，可以聘请经批准从事会计代理记帐业务的专业机构或经税务机关认可的财会人员代为建帐和办理帐务；聘请上述机构或人员确有困难的，经县以上税务机关批准，可以按照税务机关的规定，建立收支凭证粘贴簿、进销凭证簿。所以说，建帐或不建帐不依纳税人的意志为转移，税务机关完全有依据要求纳税人建帐，特别是对从事餐饮、服务行业的纳税人。对有一定经营规模的，必须要求依法建帐，强制纳税人使用税务机关统一印制的“酒水单”，以此作为收入的入帐依据。税务机关依据纳税人实际申报的收入为依据提供发票。通过加强对纳税人建帐的管理，即便纳税人做假帐或帐务不真实，也有法可依、有据可查。对新办服务型企业享受下岗税收优惠的，要求企业对其用工情况实行“报告制”：企业雇佣人员发生变化，包括用工总人数的增减、下岗职工的进出、员工工作岗位的调整等情况

应当在发生变化的当天及时向税务机关报告，以便于税务机关有针对性、有目的性的抽人抽岗。

（三）加大发票检查力度，杜绝免税发票在市场中流通。一方面税务部门应当加大对正在享受减免税政策大户的清理、监控力度，对涉嫌弄虚作假的经营户按《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则进行必要的处罚或追究相关责任人的责任。对享受优惠的业户在向税务机关领取发票时，必须当场在所领发票上加盖相应的发票专用章，并随时掌握其用票去向。对利用享受优惠政策倒卖发票、滥开发票的业主，一经发现，从严惩处，直至取消享受优惠政策的资格。另一方面要加强对非优惠对象的纳税人的检查，一旦发现收入明显不实即可随时实行突击性检查，调查其用票来源。同时，对非优惠对象的未建账纳税人要改变传统的单纯“以票控税”观念，实行足额定税与“票控”相结合，以确保国家的税收应收尽收。

（四）加强税收减免的后续管理，强化税务机关内部责任追究。税务管理人员存在着“重减免、轻管理”的思想，对减免税一旦呈报上级批准后就不闻不问。下岗税收减免的后续管理至关重要，特别是对借证经营、转让经营、重新又就业、雇佣人员比例的变化等等，税务管理人员必须有着强烈的工作责任心，平时加强减免税业户的检查、监督就能够发现诸如此类问题。作为审批机关也应当对所审批的业户进行抽查，一旦发现审批后不符合条件的纳税人，不仅应当及时取消该纳税人的税收减免，还应当对过去已享受的减免予以追缴并实行公开处罚，对拒不接受处理的，依法收缴或停供其发票。对审批机关检查发现审批后不符合条件的纳税人，不仅要对该纳税人进行处理，更重要的是对税务管理人员要按照《执法过错责任追究办法》的规定，进行严厉的责任追究，以杜绝税务执法人员执法不严、工作责任心不强、善作好人的思想。

（五）合理设置税收优惠限额幅度，保证税收相对公平。国家出台一系列扶持鼓励下岗职工再就业和创业政策，其根本目的是增加下岗职工收入，实现社会稳定。税务部门在制定税收优惠政策上，应当让享受优惠者得到实惠，让全社会感到公平。如果享受无限度的税收优惠，就竞争而言也是不公平的，由此因税收优惠政策产生的新的社会分配不公的矛盾日显突出。如何使两者得到和谐统一，政策制定做到相对公平，笔者认为应通过多种方式来破解这一难题：第一，通过设置税收优惠上限来达到相对公平。税务部门应当以当地年人均收入为参数，确定一个合理系数，规定在某一幅度内予以优惠，超过幅度范围的，比照同行业正常征税，即定额减免。第二，采取财政返形式达到相对公平。对享受下岗再就业税收优惠者，税务部门平时按照正常的征管办法征收税款，按季或按年由财政返还，返还比例由政府确定，即比例减免。第三，通过转移支

付的形式达到相对公平。如公益性支出减免，子女教育支出减免，医疗保障，养老保障等。

公共政策执行的问题 篇6

【发布日期】2002-10-29 【生效日期】2002-10-29 【失效日期】 【所属类别】地方法规 【文件来源】中国法院网

北京市关于延长农转居人员购买安置住房政策执行期限等有关问题的通知

城近郊八区国土房管局、房改办、各有关单位：

为满足农转居人员购买安置住房的要求，经研究，现就农转居人员购买安置住房政策的执行期限等问题通知如下：

一、经市国土房管局、市房改办核准的各区农转居人员购买安置住房实施方案的截止日期，在原规定的截止日期基础上顺延六个月。

二、凡按照国家和本市规定因征用农村集体土地历次所形成的农转居人员现承租的住房为单元式住宅楼房，承租人申请购房的，现产权单位均应按照京国土房管方字[2002]606号文件及房屋所在区农转居人员购买安置住房实施方案，由现产权单位组织向农转居人员出售。

三、各区国土房管局、房改办要按照本区实施方案，积极督促、协调产权单位认真做好农转居人员购买承租的安置住房工作。各有关单位要认真贯彻执行房屋所在区农转居人员购买安置住房实施方案的有关规定。

四、执行中遇有政策性问题，请及时报告。

二○○二年十月二十九日

公共政策执行的问题 篇7

一、《国家税务总局关于个人所得税若干政策问题的批复》 (国税函[2002]629号) 第一条有关“双薪制”计税方法停止执行。

二、关于董事费征税问题

(一) 《国家税务总局关于印发〈征收个人所得税若干问题的规定〉的通知》 (国税发[1994]089号) 第八条规定的董事费按劳务报酬所得项目征税方法, 仅适用于个人担任公司董事、监事, 且不在公司任职、受雇的情形。

(二) 个人在公司 (包括关联公司) 任职、受雇, 同时兼任董事、监事的, 应将董事费、监事费与个人工资收入合并, 统一按工资、薪金所得项目缴纳个人所得税。

(三) 《国家税务总局关于外商投资企业的董事担任直接管理职务征收个人所得税问题的通知》 (国税发[1996]214号) 第一条停止执行。

三、关于华侨身份界定和适用附加费用扣除问题

(一) 华侨身份的界定

根据《国务院侨务办公室关于印发〈关于界定华侨外籍华人归侨侨眷身份的规定〉的通知》 (国侨发[2009]5号) 的规定, 华侨是指定居在国外的中国公民。具体界定如下:

1.“定居”是指中国公民已取得住在国长期或者永久居留权, 并已在住在国连续居留两年, 两年内累计居留不少于18个月。

2.中国公民虽未取得住在国长期或者永久居留权, 但已取得住在国连续5年以上 (含5年) 合法居留资格, 5年内在住在国累计居留不少于30个月, 视为华侨。

3.中国公民出国留学 (包括公派和自费) 在外学习期间, 或因公务出国 (包括外派劳务人员) 在外工作期间, 均不视为华侨。

(二) 关于华侨适用附加扣除费用问题

对符合国侨发[2009]5号文件规定的华侨身份的人员, 其在中国工作期间取得的工资、薪金所得, 税务机关可根据纳税人提供的证明其华侨身份的有关证明材料, 按照《中华人民共和国个人所得税法实施条例》第三十条规定在计算征收个人所得税时, 适用附加扣除费用。

四、关于个人转让离婚析产房屋的征税问题

(一) 通过离婚析产的方式分割房屋产权是夫妻双方对共同共有财产的处置, 个人因离婚办理房屋产权过户手续, 不征收个人所得税。

(二) 个人转让离婚析产房屋所取得的收入, 允许扣除其相应的财产原值和合理费用后, 余额按照规定的税率缴纳个人所得税;其相应的财产原值, 为房屋初次购置全部原值和相关税费之和乘以转让者占房屋所有权的比例。

(三) 个人转让离婚析产房屋所取得的收入, 符合家庭生活自用五年以上唯一住房的, 可以申请免征个人所得税, 其购置时间按照《国家税务总局关于房地产税收政策执行中几个具体问题的通知》 (国税发[2005]172号) 执行。

公共政策执行的问题 篇8

【摘  要】 在公共管理领域中，对于政府而言，周详而高质量的公共政策制度是极为重要的环节。然而，基于理想与现实之间的差距，真正致命的是政府针对于这一公共政策的执行力问题。公共政策执行不力往往会导致政府丧失威信，进而严重影响服务型政府的构建。因此，为了更好地推动政府由传统的管理型向治理型、服务型转变，有必要将政府公共政策执行力问题提上议程。

【关键词】 公共政策  服务型政府   执行力  治理

【作者简介】 陈志强，武汉市洪山区人民政府关山街办事处副主任科员，研究方向：党政人事;肖梦航，武汉市洪山区人民政府卓刀泉街办事处科员，研究方向：党政人事。

【中图分类号】 D623      【文献标识码】 A        【文章编号】 2095-5103（2015）04-0007-02

一、公共政策执行力界说

1. 执行力

执行力是企业管理学上的一个核心概念，通俗地说，它是就执行目标指向所形成的力量。从最基本的意义上来说，执行是一种暴露现实并根据现实采取行动的系统化的方式。执行力就是执行所必需的主观条件，是把人员流程、战略流程和运营流程进行整合，进而实现预定目标的能力。概括地说，所谓执行力，是指贯彻战略意图，完成预定目标的操作能力。执行力在管理过程中占据着不可小觑的地位。“执行力是决定组织成败的一个重要因素，是构成组织核心竞争力的一个重要环节。”对于政府而言，执行力是维系政府合法性与旺盛政府生命力的钥匙。

2. 公共政策执行力

公共政策执行力在很大程度上是指政策执行结果是否符合政策目标要求的一种内在品质，是政府工作的一种内在力量。因而，公共政策执行力实质上一种整合力，是“通过政策执行主体对公共政策目标、实施方案的准确理解，强化自身的执行潜力，有效使用和控制各种政策资源，使政策执行达到预期效果的行为力度和行为效度的整合力。”

归纳而言，公共政策执行力是指以政府为主体的公共组织，贯彻执行公共政策，实现社会公共利益的能力与在政策执行过程中所形成的一种力量。从构成上看，它包括领悟能力、计划能力、协调能力、判断能力与创新能力。公共政策执行力是这五力整合的结果。由此推演，可以发现，公共政策执行力主要涉及政策执行主体、执行客体、执行制度、执行资源及执行客观环境五方面的问题。

二、服务型政府建设中存在的公共政策执行力问题

所谓公共政策执行不力，是指公共政策执行主体在实施政策过程中，由于主客观因素的共同作用，实施政策行为的效果偏离预定的政策执行目标并产生一系列不良后果的现象，主要表现为以下四个方面：

1. 观望式执行

研究表明，当一种政策实施有损执行主体利益，而政策决策者又没有运用恰当的手段制约和监督执行主体的执行活动时，公共政策执行主体往往会采取观望式态度执行政策，进而造成政策执行效果不明显。所谓观望，就是一种被动的、坐壁上观的心态。观望式执行实际是指公共政策执行主体在“执行”与“不执行”某一政策之间摇摆不定，在政策执行活动中采取“软拖”“硬泡”的对策。

2. 象征式执行

所谓象征式执行，也叫政策敷衍，是指在政策实施过程中，执行主体仅在表面上做文章，建设“形象工程”，在执行活动中往往只做宣传而不务实际，或者前紧后松，或者阳奉阴违，而规避可操作性的政策措施。在这种执行模式中，执行主体的具体措施在于口头上支持政策决策，或以书面形式表态，但却没有按照决策者的期望做任何事情。简单地说，就是将政策束之高阁而不予执行。它的欺骗性特点，往往会导致“错失政策执行的最佳时间，影响政策目标的实现，同时不可避免地造成政策资源的浪费”。

3. 上有政策，下有对策

在公共政策执行领域，执行不力最常见一种表现就是富含替代性执行特点的“上有政策，下有对策”。事实上，这种表现所体现的是上级政府与下级政府之间的一种利益博弈：当上级决策符合下级利益时，下级会设法扩大利益范围;当上级决策与下级利益不符时，下级会努力使上级决策尽量满足下级的利益需求;而当上级决策约束下级行为时，下级往往会寻找替代办法规避约束或打政策的“擦边球”。在这个利益博弈的框架中，形成的不良后果既包括导致政策既定目标无法实现，更重要的是会损害中央政府的形象，进而降低政策决策的社会认同。在这种模式下，政策执行往往会出现执行腐败。

4. 机械式执行

机械式政策执行是公共政策执行中常见的一种现象。所谓机械执行，是指在政策执行过程中，执行主体对上级下达的政策机械地照搬照抄，包括只讲原则，不讲灵活;只顾上情，不顾实情;明知政策有漏洞，也不补救;明知政策执行起来会有偏差，也不纠正。实质上，这严重违背了理论联系实际的哲学规律。“这种呆板地执行政策的做法不但不能解决实际问题，还容易出现责任推诿，把过错归咎于政策本身，认为问题之所以没有解决是政策的质量问题。”

综上所述，公共政策执行不力的表现形式是多种多样的。但是，这些政策执行不力的表象，无一例外地突出了政策执行主体在政策执行过程中存在着主客观因素制约的问题。公共政策执行不力，是主观因素与客观因素共同作用的结果。所谓主观因素，主要包括政策执行者的自身利益和需求、执行者的素质缺陷、执行机构的管理缺陷以及政策宣传过程中存在的缺陷等。客观因素则主要包括政策本身的质量问题、政策环境的变化、目标群体所施加的压力、政策执行经费供给的缺位及相应法制不全、方法不当等造成的对政策执行行为监督缺位与乏力。

三、对策：“四位一体”机制构建

服务型政府建设过程中所暴露的公共政策执行力问题，在深层次上是执行者素质薄弱、执行体制缺位、执行力文化缺失及执行激励缺乏的产物。因此，要提升我国政府的公共政策执行力，必须积极构建“执行者素质——执行体制——执行力文化——执行激励措施”四位一体的运行机制。

首先，加强对公共政策执行者执行素质和执行能力的业务培训，从主体层面提升政府公共政策执行能力。在具体操作方法上，第一，要加强现有公共政策执行者的技术培训和业务培训，并将培训活动推向制度化;第二，要加强理论联系实际，建立公共政策执行者之间的沟通交流平台;第三，要加强重点领域、重点人才的重点引进和使用工作。

其次，加强政府公共政策执行的制度和体制建设，从制度和体制层面不断提升政府公共政策执行的效度与效能。对于服务型政府的公共政策执行力建设而言，制度建设和体制建设是最具根本性质或者说是最核心的工作。公共政策执行力的制度建设和体制建设包括五个方面：第一，建立和完善公共政策执行制度，塑造“以制度管人管事”的良好氛围;第二，加强公共政策执行体制改革，健全公共政策执行机关，实施公共政策执行绩效管理;第三，推进并加强公共政策执行机关效能建设，从效能建设层面促进公共政策执行力的提升;第四，强化督办，建立健全监督机制;第五，加强责任追究力度，对公共政策执行不力者要根据相关制度进行严厉问责。

再次，加强政府公共政策执行力文化建设，以执行力文化建设提升政府公共政策执行潜在影响力。“在一个拥有好的组织文化的政府组织内，其‘执行的氛围浓厚，对执行的速度、质量和纪律非常讲究，注重执行的效益。在这样的执行环境中，政府决策会较容易得到彻底的贯彻执行，具有较高执行力。”据此，加强政府公共政策执行力文化建设，必须要积极创建“即事即办”的执行力文化，同时，加强公共政策执行力锻炼，进而形成高效的公共政策执行习惯。

最后，加强政府公共政策执行的奖惩机制建设，通过物质和精神的激励，褒奖具有良好强劲执行力的执行行为，惩处执行不力的做法，促使政府公共政策执行卓越的执行力文化生成。例如，在政府公共政策执行力文化构建过程中，可以“运用辞职、辞退等手段，使一些无法适应政府执行工作、执行力低下的人员离开政府部门”。

值得一提的是，在“四位一体”运行机制的构建中，不能忽视对公共政策执行进行“成本——收益”分析这一重要前提。事实上，公共政策执行本身就是以利益为中心的公共资源选择、调整和分配的过程。可以说，利益问题尤其是经济利益是公共政策执行不力产生的主要动因。因此，加强对公共政策进行“成本——收益”分析，有利于明确公共政策执行不力的成因，进而加强政策变通和利益协调，消除政策执行主体和目标群体之间的利益冲突，争取获得目标群体更多的理解和支持，以促进公共政策的有效运转和政策目标的顺利实现。

参考文献：

[1] 唐雪敏.我国地方政府公共政策执行力存在的问题及对策思考[J].今日中国论坛，2013，（13）.

[2] 陈浩.执行力[M].北京：中华工商联合出版社，2011.

[3] 刘小康.论公共政策执行力及其影响因素[J].新视野，2011，（5）.