浅论我国的宅基地使用权（共11篇）
宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式，在我们的审判工作中，宅基地使用权案件在各种案件中仍占据相当的比例，在此，有必要对宅基地使用权作认真的分析。
一、我国对宅基地使用权的定义以及立法地位
宅基地使用权是指农村居民及少数城镇居民为建造自有房屋对集体土地所享有的占有、使用的权利。宅基地使用权可以分为两种：即农村宅基地使用权和城镇宅基地使用权。农村宅基地使用权的权利主体包括农村集体经济组织的成员和符合一定条件的城镇居民。新修订的《土地管理法》没有确认城镇非农业户口居民在农村建房、对集体土地享有宅基地使用权。城镇宅基地使用权的主体是解放以后因历史的原因形成的城镇私房所有者及经批准在城镇建房的城镇居民。
由于农村宅基地与集体经济组织成员的资格是联系在一起的，宅基地在一定程度上具有福利和社会保障的功能，而城镇宅基地则不具有这一特点。因此在物权立法时，是否可以将宅基地使用权限定为农村居民因建造自有住宅对集体所有土地占有使用的权利。至于城镇居民因历史原因对私有房屋的宅基地取得的土地使用权，应当通过立法将其纳入到土地使用权制度中进行调整。今后城镇居民取得宅基地的使用权，应当通过土地使用权的出让和转让程序进行。
关于宅基地使用权的性质，我国学者大都认为，宅基地使用权本质上属于土地使用权。据此，也有一些学者认为，将来农村宅基地使用权制度也应当纳入到土地使用权制度的调整之中，从而没有必要在法律上设立单独的宅基地使用权制度。笔者认为，这一看法是不正确的。因为，一方面，土地使用权在我国具有特定的含义，它主要是指国有土地使用权，除了划拨的土地以外，土地使用权的取得必须通过出让、转让、出租的方式进行。这些方式在本质上都是一种等价交换的交易方式。而农村宅基地使用权，不仅具有物权的属性，而且在一定程度上，与集体经济组织的成员资格和福利是联系在一起的，这就决定了它不可能作为交易对象自由转让。另一方面，国有土地使用权和宅基地使用权在管理机构、管理方式以及基本规则等方面也是不同的。例如，根据法律规定，一户农户只能申请一处宅基地的使用权，而土地使用权则没有这样的限制。我们还应当注意到，宅基地使用权主要发生在农村，它是广大农民的基本生活资料，在将土地使用权作为一种特定的用益物权形式在物权法中规定后，它就应当和土地使用权区别开来。因此，不能以土地使用权替代宅基地使用权。
宅基地使用权具有如下特点：
第一，农村的宅基地与集体经济组织成员的权利和利益是联系在一起的。也就是说，农民申请宅基地很大程度上是因为农民是农村集体、经济组织的成员，每一个成员都有权以个人或者农户的名义申请宅基地，土地的有限性决定了集体经济组织以外的人员一般不能申请宅基地。所以，宅基地通常是与成员权联系在一起的。农村的宅基地具有一定的福利性质，这种福利主要表现在农民能够廉价取得宅基地，获取基本的生活条件，这也是农村居民与城市居民相比享有的最低限度的福利。因为提供了宅基地，农村居民享有了基本的居住条件，从而维护了农村的稳定。由于宅基地具有福利的性质，集体经济组织的成员获得宅基地大多是无偿的或者只要支付较少的地款就可以获得，而不可能按市价购买。
第二，宅基地使用权是特定主体对于集体土地的用益物权。宅基地作为用益物权，首先表现在权利人可以对宅基地长期享有占有、使用的权利。对于宅基地，权利人有权在宅基地上建设房屋和附属物。由于房屋可以继承，所以宅基地使用权实质上也可以继承，因此宅基地使用权是一种无期限限制的即长期的权利。尽管权利人对宅基地享有长期的使用权，但这种使用权不是长期不变的。如果因为国家建设需要征用土地，或者村镇规划需要改变土地用途，或者居民个人的.宅基地实际过多，远远超过了当地规定的标准，可以经过法定程序，进行合理的调剂或重新安排。应当指出的是，由于宅基地主要是作为生活资料提供的，所以权利人不能将宅基地作为生产资料使用，例如将宅基地投资建厂或者改为鱼塘等。
第三，集体经济组织的成员只能申请一处宅基地。因为土地资源的有限性，不可能给每个农村居民提供更多的宅基地，而每户申请到一处宅基地，即足以保证其基本的生活需要，如果允许申请多处，则将导致土地资源的浪费。修订的《土地管理法》明确规定一户只能拥有一处宅基地。许多人认为应当保留这一规定。笔者认为这一规定是必要的，但应当有一些例外的规定。因为，一方面，在农村中客观上存在一户可能拥有多处宅基地，如某人分家离去之后又继承父母的房屋，这就形成多处宅基地的情况。又如子女成家盖房，申请了一块宅基地，不一定分户，这样一户形成两块宅基地。那么法律是否禁止公民获得两处以上的宅基地呢?对此存在着两种以上的观点。一种观点认为，既然现行法律禁止公民拥有一处以上宅基地，因此对于多出的宅基地，应当由集体收回。另一种观点认为，公民只要是通过合法的方式取得宅基地，集体不能予以收回，否则，等于禁止对公民的房屋进行继承和买卖。笔者认为，公民只能拥有一处宅基地，只是就申请而言的，法律上不应当禁止公民通过继承等方式取得两处以上的宅基地使用权。当然，公民拥有两处以上的宅基地可能会造成土地的浪费，如果宅基地长期闲置的，集体应当有权重新规划、调整，以保证土地资源的有效利用，集体如果因规划调整需要收回宅基地的，应当给予恰当的补偿。所以，建议将立法改为“一户只能申请一处宅基地”。
宅基地依法经过统一规划的，以规划后确定的使用权为准，公民原用的宅基地已经依法统一规划另行分配了的，不得再要求收回。宅基地经过法定程序个别调整了的，以调整后的所有权为准。抢占、多占集体土地或他人的宅基地的，一律无效。不按审批权限或程序划拨的宅基地，一般不予保护。城市房屋所有人在原宅基地上翻建、改建、扩建自己的房屋时，未按规定办理合法手续的，依法不予保护。
二、我国宅基地使用权的流转问题
现行立法严格禁止宅基地使用权的抵押、出租和转让的做法是不完全合理的。因为法律并不禁止农村私有房屋的转让，既然宅基地上的房屋所有权可以转让，则意味着宅基地使用权也可以转让。因为“地随房走”是我国现行法的一项基本原则。如果禁止宅基地使用权可以转让，权利人也会通过房屋转让的名义转让宅基地使用权。更何况，如果宅基地使用权不能转让，则意味着宅基地的交换价值不能实现，从根本上不利于保护农民的利益。所以，从发展农村经济出发，完全禁止宅基地使用权的转让是不合理的。我们必须看到，宅基地尽管是一种财产权利，但是具有一定的身份性质，否则宅基地就不再与农村集体的成员权联系在一起，这不符合宅基地使用权的固有属性。所以，笔者认为，宅基地只能在集体经济组织成员之间自由转让。如果限制宅基地使用权的转让和抵押，就会使农村的不动产难以进入市场进行交易，在一定程度上会限制农民的融资的手段，甚至会阻碍农村经济的发展。尤其是现阶段，许多农民已经进城打工，在城里已经购置了房产，在农村的房屋已经闲置，如果不允许农民转让房屋，将会造成农民房屋的长期空闲，不符合“物尽其用”的原则。因此，法律虽不允许宅基地使用权的自由转让
和抵押，但应当允许农村居民对宅基地长期出租，对于出租的对象，在法律上也不应当有所限制。这样，就会在一定程度上弥补不能自由转让所产生的不利后果。
宅基地使用权是指农村居民及少数城镇居民为建造自有房屋对集体土地所享有的占有、使用的权利。宅基地使用权可以分为两种:即农村宅基地使用权和城镇宅基地使用权。农村宅基地使用权的权利主体包括农村集体经济组织的成员和符合一定条件的城镇居民。新修订的《土地管理法》没有确认城镇非农业户口居民在农村建房、对集体土地享有宅基地使用权。城镇宅基地使用权的主体是解放以后因历史的原因形成的城镇私房所有者及经批准在城镇建房的城镇居民。
由于农村宅基地与集体经济组织成员的资格是联系在一起的, 宅基地在一定程度上具有福利和社会保障的功能, 而城镇宅基地则不具有这一特点。因此在物权立法时, 是否可以将宅基地使用权限定为农村居民因建造自有住宅对集体所有土地占有使用的权利。至于城镇居民因历史原因对私有房屋的宅基地取得的土地使用权, 应当通过立法将其纳入到土地使用权制度中进行调整。今后城镇居民取得宅基地的使用权, 应当通过土地使用权的出让和转让程序进行。
关于宅基地使用权的性质, 我国学者大都认为, 宅基地使用权本质上属于土地使用权。据此, 也有一些学者认为, 将来农村宅基地使用权制度也应当纳入到土地使用权制度的调整之中, 从而没有必要在法律上设立单独的宅基地使用权制度。认为, 这一看法是不正确的。因为, 一方面, 土地使用权在我国具有特定的含义, 它主要是指国有土地使用权, 除了划拨的土地以外, 土地使用权的取得必须通过出让、转让、出租的方式进行。这些方式在本质上都是一种等价交换的交易方式。而农村宅基地使用权, 不仅具有物权的属性, 而且在一定程度上, 与集体经济组织的成员资格和福利是联系在一起的, 这就决定了它不可能作为交易对象自由转让。另一方面, 国有土地使用权和宅基地使用权在管理机构、管理方式以及基本规则等方面也是不同的。例如, 根据法律规定, 一户农户只能申请一处宅基地的使用权, 而土地使用权则没有这样的限制。我们还应当注意到, 宅基地使用权主要发生在农村, 它是广大农民的基本生活资料, 在将土地使用权作为一种特定的用益物权形式在物权法中规定后, 它就应当和土地使用权区别开来。因此, 不能以土地使用权替代宅基地使用权。
宅基地使用权具有如下特点:
第一, 农村的宅基地与集体经济组织成员的权利和利益是联系在一起的。也就是说, 农民申请宅基地很大程度上是因为农民是农村集体、经济组织的成员, 每一个成员都有权以个人或者农户的名义申请宅基地, 土地的有限性决定了集体经济组织以外的人员一般不能申请宅基地。所以, 宅基地通常是与成员权联系在一起的。农村的宅基地具有一定的福利性质, 这种福利主要表现在农民能够廉价取得宅基地, 获取基本的生活条件, 这也是农村居民与城市居民相比享有的最低限度的福利。因为提供了宅基地, 农村居民享有了基本的居住条件, 从而维护了农村的稳定。由于宅基地具有福利的性质, 集体经济组织的成员获得宅基地大多是无偿的或者只要支付较少的地款就可以获得, 而不可能按市价购买。
第二, 宅基地使用权是特定主体对于集体土地的用益物权。宅基地作为用益物权, 首先表现在权利人可以对宅基地长期享有占有、使用的权利。对于宅基地, 权利人有权在宅基地上建设房屋和附属物。由于房屋可以继承, 所以宅基地使用权实质上也可以继承, 因此宅基地使用权是一种无期限限制的即长期的权利。尽管权利人对宅基地享有长期的使用权, 但这种使用权不是长期不变的。如果因为国家建设需要征用土地, 或者村镇规划需要改变土地用途, 或者居民个人的宅基地实际过多, 远远超过了当地规定的标准, 可以经过法定程序, 进行合理的调剂或重新安排。应当指出的是, 由于宅基地主要是作为生活资料提供的, 所以权利人不能将宅基地作为生产资料使用, 例如将宅基地投资建厂或者改为鱼塘等。
第三, 集体经济组织的成员只能申请一处宅基地。因为土地资源的有限性, 不可能给每个农村居民提供更多的宅基地, 而每户申请到一处宅基地, 即足以保证其基本的生活需要, 如果允许申请多处, 则将导致土地资源的浪费。1998年修订的《土地管理法》明确规定一户只能拥有一处宅基地。许多人认为应当保留这一规定。认为这一规定是必要的, 但应当有一些例外的规定。因为, 一方面, 在农村中客观上存在一户可能拥有多处宅基地, 如某人分家离去之后又继承父母的房屋, 这就形成多处宅基地的情况。又如子女成家盖房, 申请了一块宅基地, 不一定分户, 这样一户形成两块宅基地。那么法律是否禁止公民获得两处以上的宅基地呢?对此存在着两种以上的观点。一种观点认为, 既然现行法律禁止公民拥有一处以上宅基地, 因此对于多出的宅基地, 应当由集体收回。另一种观点认为, 公民只要是通过合法的方式取得宅基地, 集体不能予以收回, 否则, 等于禁止对公民的房屋进行继承和买卖。
宅基地依法经过统一规划的, 以规划后确定的使用权为准, 公民原用的宅基地已经依法统一规划另行分配了的, 不得再要求收回。宅基地经过法定程序个别调整了的, 以调整后的所有权为准。抢占、多占集体土地或他人的宅基地的, 一律无效。不按审批权限或程序划拨的宅基地, 一般不予保护。城市房屋所有人在原宅基地上翻建、改建、扩建自己的房屋时, 未按规定办理合法手续的, 依法不予保护。
2 我国宅基地使用权的流转问题
现行立法严格禁止宅基地使用权的抵押、出租和转让的做法是不完全合理的。因为法律并不禁止农村私有房屋的转让, 既然宅基地上的房屋所有权可以转让, 则意味着宅基地使用权也可以转让。因为“地随房走”是我国现行法的一项基本原则。如果禁止宅基地使用权可以转让, 权利人也会通过房屋转让的名义转让宅基地使用权。更何况, 如果宅基地使用权不能转让, 则意味着宅基地的交换价值不能实现, 从根本上不利于保护农民的利益。所以, 从发展农村经济出发, 完全禁止宅基地使用权的转让是不合理的。我们必须看到, 宅基地尽管是一种财产权利, 但是具有一定的身份性质, 否则宅基地就不再与农村集体的成员权联系在一起, 这不符合宅基地使用权的固有属性。所以, 认为, 宅基地只能在集体经济组织成员之间自由转让。如果限制宅基地使用权的转让和抵押, 就会使农村的不动产难以进入市场进行交易, 在一定程度上会限制农民的融资的手段, 甚至会阻碍农村经济的发展。尤其是现阶段, 许多农民已经进城打工, 在城里已经购置了房产, 在农村的房屋已经闲置, 如果不允许农民转让房屋, 将会造成农民房屋的长期空闲, 不符合“物尽其用”的原则。因此, 法律虽不允许宅基地使用权的自由转让和抵押, 但应当允许农村居民对宅基地长期出租, 对于出租的对象, 在法律上也不应当有所限制。这样, 就会在一定程度上弥补不能自由转让所产生的不利后果。
宅基地使用权在转让给集体经济组织的其他成员以后, 如果是按照市价转让的, 应当向集体补交适当的地价。有人认为, 宅基地使用权与成员权联系在一起, 带有不定期的福利性质, 公民取得宅基地支付的费用很少, 如果某个人取得多处宅基地使用权, 可能会损害其他成员的权利, 对其他成员也不公平。这种观点不无道理。正因为农村宅基地使用权确与成员权有一定的联系, 所以认为, 转让房屋时, 集体对转让房屋者要适当收取一定的宅基地费用。至于卖房后, 农村居民没有房住怎么办?依"一户只能申请一处宅基地"的原则, 凡已经行使了宅基地申请权且取得了宅基地, 在转让房屋后又无房住者, 应不能再申请取得宅基地, 只能依转让、出租的方法取得宅基地;凡未行使宅基地申请权的, 即原来是依继承、转让、出租的方式取得宅基地者, 转让房屋后无房住时, 如果再申请宅基地, 因为是初次申请宅基地, 所以应给予批划宅基地。
责任编辑:曲庆莲
摘要：宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式, 在我们的审判工作中, 宅基地使用权案件在各种案件中仍占据相当的比例, 对我国宅基地使用权和流转问题做进一步探讨。
一、我国农村宅基地使用权概述
农村宅基地使用权，是指农村集体经济组织成员依法享有的在农村集体所有的土地上建造住宅的权利，它是农民维持其生产、生活的一项重要权利。主要有以下几个特征：
(一)农村宅基地使用权主体的特定性。在我国，农村宅基地仅限于本集体经济组织内部成员享有使用权，该集体经济组织成员申请宅基地只可以向本集体经济组织提出。
(二)农村宅基地使用权取得的无偿性。《中华人民共和国土地管理法》第62条规定：“农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准”。农民申请宅基地使用权，需要经过乡、镇人民政府审核，由县级人民政府批准。农村宅基地使用权的取得，原则上是无偿的。这充分体现了农村宅基地使用权的福利性，即保障农村村民“居者有其屋”。
(三)村民一户只能拥有一处宅基地。《中华人民共和国土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”
(四)农村宅基地使用权转让的范围特定。国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定：“宅基地转让须符合规定条件，购买人必须为房屋所在地本集体经济组织成员，我国农村宅基地使用权一般在本集体经济组织内部转让。”由此，我国法律将农村宅基地使用权转让限定于本集体经济组织内部。
由此可以看出，我国农村宅基地使用权具有主体的特定性、使用的无偿性、数量的有限性和转让范围的特定性等特点，具有浓厚的福利性质和较强的社会保障功能，是维系几亿农民基本生存权利的基础。
二、我国农村宅基地使用权自由转让的利弊分析
随着社会经济的发展，农村闲置房屋不断增多，农村房屋所有权转让也越来越频繁。伴随着农村房屋所有权的转让，农村宅基地使用权的隐性转让也在不断增加。《国土资源部<关于加强农村宅基地管理的意见>规定》：“宅基地转让须符合规定条件，购买人必须为房屋所在地本集体经济组织成员，我国农村宅基地使用权一般在本集体经济组织内部转让。”因此，我国只允许农村宅基地使用权在本集体经济组织内部转让，严禁农村宅基地使用权在城乡之间转让。
关于如何规范农村宅基地使用权的转让，学界提出了不同的观点，有的学者认为，宅基地使用权可以在城乡之间自由转让；反对者则主张，农村宅基地使用权只能在农村集体经济组织内部进行。
(一)自由转让论者的理由及评析
赞成者认为自由转让可增加并充分实现农民的经济利益，具有重要的经济价值。
1.以农民为“弱者”，而由立法者充当其“监护人”，未必真正维护了其利益。“弱者”并非“弱智”，农民自有农民的智慧，立法者不必杞人忧天。保护农民的利益，真正的症结不在于防范城市居民对农村集体土地的“侵入”，而在于防范国家和行政机构对于集体土地的“侵入”和肆意剥夺，后者才是真正的农民利益的威胁所在。仅在农民所在集体内符合宅基地使用权分配条件的农户间流转，无法形成有效的市场，无法体现房屋的实际价值，会损害出卖人的利益。
2.现实中，农村宅基地使用权的转让多为隐形转让、随意定价。一方面，农村宅基地的价值不能得到合理体现，农房的出租或者转让，只是房屋的收益，农村宅基地近乎无偿使用；另一方面，集体经济组织的所有权不能得以实现。农村宅基地所有权归集体经济组织，农民只有农村宅基地的使用权，则农村宅基地使用权和农房转让的收益应在集体和农民之间分配。在现行条件下，如果农户转让住宅的所有收益都归个人所有，那么集体经济组织想要分配增值收益不可能实现。禁止农村宅基地使用权交易的制度，在建立之初，对保护农民的合法权益起到了积极的作用。在市场经济的今天，该制度已经暴露了其弊端，必须进行相应的调整，允许农村宅基地使用权在一定范围内转让。规范农村宅基地使用权的转让，是法律界不可回避的问题。
3.强行禁止城镇居民取得农村房屋及其宅基地使用权，在操作上十分困难。尽管目前宪法尚未赋予公民迁徙自由，但在户籍制度已经放开的情况下，城镇居民和农村居民的区分已经没有太大的实际意义。强行禁止城镇居民取得农村房屋及其宅基地使用权，在操作上也是十分困难的”。城镇居民受让农村宅基地使用权，必须符合农地转用审批制度的规定，同时要经过本集体同意，进而对我国农业生产和耕地保护不会造成损害。
笔者认为，顺应社会经济的发展，扩大农村宅基地使用权转让的范围是必要的。然而，在我国，农村宅基地使用权具有社会保障功能，农村宅基地是维系几亿农民基本生存权利的基础，为此，必须对农村宅基地使用权予以充分保障。中国的城市化发展还不全面，尤其在广大农村地区，农村社会保障体系还没有完全建立起来，农民的私有财产无论从数量上还是从增长速度上都远远落后于城市居民，其住房安全保障在农村显得尤为重要。如果允许城镇居民购买农村宅基地使用权，将会造成农村宅基地的不断减少，对农村居民的生活构成严重威胁。因此，禁止城镇居民购买农村宅基地使用权，合理限制农村宅基地使用权的转让是使“居者有其屋”、保证农民不会成为流入城市的无业游民、避免两极分化的需要。
(二)自由转让吾定论者的理由及评析
反对农村宅基地使用权自由转让的学者则认为，自由转让会导致失地农民流离失所，而将宅基地使用权的转让限制在集体经济组织内部可以保障农民的基本生存利益，具有重大的政治意义。
1.农村宅基地交易与农村宅基地分配制度互不相容。农村宅基地分配制度有两个含义：其一，农民有权基于生存的理由无偿取得定量的宅基地。每户居民只能分得一处宅基地以及每户用地标准，确保了每户农民都能得到一块栖身之地。无论贫富，结果均等，富者不能多占，贫者不会少得，体现了强烈的社会公平，实现了基本的社会保障。其二，宅基地分配必须真正起到使农户安居乐业的作用。宅基地使用权不得抵押、转让或被强制执行，确保了每户居民不因贫穷而流离失所。按户分配一处住宅决定了宅基地的不可交易性，宅基地的不可交易性决定了按户分配一处住宅的有效性。如果农户可以多次或多处分得宅基地，就没有必要禁止宅基地交易，反正卖地不怎么影响农民
的安居；如果宅基地可以交易，就很难坚持按户分配一处宅基地，因为卖了地后农户还得生存下去，总得有存身之处。
2.农村宅基地交易主要是满足强势群体的利益诉求。财产并不是因为流通而成为真正意义上的财产，农村宅基地交易可以解农民的燃眉之急，却带来农民无家可归的后果，这种救济的代价过于昂贵。得益于农村宅基地交易开禁的是中国社会中属于强势群体的那些人：有本事分到多处或超标准宅基地的农民，有能力在农村买地盖房的城里人，从事房地产行业的商人、掮客和投机者，农民并不能从中得到实实在在的利益。
3.土地管理法应当坚持农村宅基地不得交易，其他形式的流转必须有明确的法律依据。农村宅基地的使用权必须以自用为目的，以身份为前提，不得以买卖、抵押、租赁、赠与及其他方式移转给集体组织以外的自然人和法人。除继承外，农村宅基地使用权在集体组织内部的移转必须经过集体组织的同意，并且必须具备土地管理法及其他法律规定的移转事由。禁止集体经济组织以外的人取得农村宅基地使用权。
笔者认为，鉴于农村宅基地的福利性质及社会保障功能，不允许农村宅基地在城乡之间自由转让是可行的。然而，从实践来看，农村承包权转让机制的建立客观上要求宅基地使用权的转让不宜再局限于本集体内部，否则，当外来人员受让或者以其他方式取得土地承包经营权以后，其建造住房所需的宅基地，只能通过受让本集体农户的宅基地使用权来解决，而允许非本集体经济组织成员通过房屋转让取得农村宅基地使用权，有利于保证农地承包权的顺利流转。对宅基地的转让施加过多的限制，是与经济规律相违背的。
三、完善我国农村宅基地使用权转让制度构想
在社会经济不断发展的今天，为了更好地维护农户的合法权益，充分保障农户“居者有其屋”，合理体现农村宅基地的资产价值，笔者认为，我国农村宅基地使用权的转让应区别对待，即区分单纯农村宅基地使用权的转让和农村宅基地上有房屋的宅基地使用权的转让。单纯宅基地使用权的转让应该限于集体经济组织内部农户之间，而农村宅基地上有房屋的宅基地使用权的转让则可以发生在不同集体经济组织的农户之间，这种区分对我国农村宅基地使用权转让制度设计将有重要的意义。
(一)把未建房屋农村宅基地使用权的转让限制在集体经济组织内部。一方面可以解决有两处以上宅基地或确有宅基地转让需要的农户的房屋转让问题；另一方面，也可以为需要宅基地的农户提供便利。为了规范单纯农村宅基地使用权在集体组织内部的转让，法律应该对此作出规定：曾经申请过宅基地使用权，因宅基地使用权的转让而没有宅基地的农户，不得再申请宅基地使用权；因宅基地使用权的转让而拥有两处以上宅基地的农户，应该向集体缴纳一定的宅基地使用费；因宅基地使用权的转让而拥有一处以上住宅的农户，仍然可以申请宅基地，但应该缴纳宅基地的使用费。
(二)允许宅基地上有房屋的宅基地使用权在不同经济组织的农户之间转让，有利于保证农地承包经营权的顺利转让。随着我国家庭联产承包责任制改革进一步深化，异地承包现象逐渐增多。转包方将土地转包出去后，多会外出务工，其宅基地和房屋便闲置下来。若允许农村宅基地和住房在集体经济组织内部流转，于异地承包、规模经营的农民，可以通过购买或租赁当地农房，降低生产成本，更好地行使土地承包经营权或经商的便利；于进城务工的农民，则可以增加一条融资渠道，降低城市务工生活成本。法律应该对此作出规定：允许集体经济组织以外取得土地承包经营权的农户，农户向外转让宅基地使用权的，必须经本集体同意且本集体内符合宅基地使用权分配条件的成员享有优先受让权；通过转让取得宅基地使用权，但应该向该集体缴纳一定的宅基地使用费。
四、结语
通过区分未建房屋的宅基地使用权的转让和宅基地上有房屋的宅基地使用权的转让，将单纯宅基地使用权的转让限于集体经济组织内部农户之间，宅基地上有房屋的宅基地使用权的转让则发生在不同集体经济组织的农户之间，来完善我国的农村宅基地使用权转让制度。我国农村宅基地的资产价值将得到合理的体现，农村经济的活力将得到进一步的释放，农民的生存权益和经济利益也会得到进一步的保障。
宅基地使用权涉及国家对土地资源的管理，更是一种重要的用益物权。从长远发展上看，对宅基地使用权的设立、变更和消灭进行登记，既有利于加强土地管理，又有利于表彰物权的状态，从而减少争端。目前有的地方的宅基地使用权的登记制度不够完善，有的宅基地使用权还没有登记。这一现状尽管还没有引发大的矛盾和纠纷，然而在宅基地使用权发生变动时就有可能带来潜在的风险。本条考虑到我国广大农村的实际情况以及登记制度的现状，虽然没有明确要求所有宅基地使用权一旦发生变更一律登记，但是对于已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，则明确规定了应当及时办理变更或者注销登记。本条的规定既切合了我国物权制度发展的大方向，也有利于从实际出发，未雨绸缪，防患于未然。
目前关于宅基地使用权变更登记与注销登记的规定，主要见于《土地登记规则》中。《土地登记规则》第三十七条规定：“有下列情形之一的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，涉及房产变更的，在房产变更登记发证后十五日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记：(一)依法转让土地使用权的;(二)因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转移土地使用权的;”“房屋所有权变更而使土地使用权变更的，在申请变更登记时，应当提交变更后的房屋所有权证书。”第三十九条规定：“因交换、调整土地而发生土地使用权、所有权变更的，交换、调整土地的各方应当在接到交换、调整协议批准文件后三十日内，持协议、批准文件和原土地证书共同申请变更登记。”第五十六条规定：“因自然灾害等造成土地权利灭失的，原土地使用者或者土地所有者应当持原土地证书及有关证明材料，申请土地使用权或者土地所有权注销登记。”第五
十八条规定：“土地使用者、所有者和土地他项权利者未按照本规则规定申请注销登记的，土地管理部门可以依照规定直接办理注销土地登记，注销土地证书。”
物权法第一百五十三条对宅基地使用权的取得、行使和转让作了与其他法律和国家有关规定的衔接性规定，已经为未来宅基地使用权制度的发展完善留下了空间。本条对宅基地使用权变更登记和注销登记的规定，将随着我国的土地使用制度和宅基地使用权制度的发展完善，逐渐发挥其应有作用。
论文摘要： 我国目前的法律制度中不存在否定非集体组织成员继承农村宅基地使用权的法律渊源;办理农村宅基地使用权继承公证过程中，应当重点审查遗产是否确定无误、继承人之人数、集体组织对该继承的实施所持的意见等问题。在未来进一步完善农村宅基地使用权继承法律制度的过程中，应当考虑对非集体组织成员继承取得宅基地使用权附加使用期限、使用费等合理的限制。
论文关键词：宅基地使用权 继承 公证
当前，中国社会正在发生着一些深刻的变化，其中的农转非现象可谓之典型代表，农民离开土地进入城市，传统的乡土社会经历着微妙的瓦解。在这一过程中，农民的利益受到损害时有发生，宅基地使用权流转制度的合理性及其可行性直接关系着农村社会的稳定与和谐，稍有不慎，即可能引发群x性事件。因此，在这一时代背景下探讨农村宅基地使用权继承的相关问题，具有重要的现实意义。而对于肩负预防纠纷、增进和谐稳定等重任的公证机构而言，探索宅基地使用权继承公证的法理支撑及具体的操作程序更是其使命所在。
一、宅基地使用权继承公证的法理分析
当前，我国法律理论界的主流观点以及实务部门对农村宅基地使用权的继承 均持否定态度。这一观点的理论支撑主要包括：第一，《土地管理法》规定：只有本集体经济组织的成员才有权申请宅基地;第二，《继承法》规定的作为遗产的房屋不包括宅基地。但随着社会的发展及变迁，这一观点显得越来越不合时宜。笔者认为，否定宅基地使用权继承及宅基地使用权继承公证事实上是一种误解。
(一)从继承自身属性的角度
继承不是法律科学专有的概念，在社会学的语境中，继承是一种社会机制。人类社会的进程已经证明，“没有一种社会能不经过生孩子、把孩子抚养成人、送入社会的分工体系，代替退休和死亡的人员，以完成社会新陈代谢的需要，这些方面可以说是永久的和普遍的，在他们自成体系的一点上说是独立的。” 由此可见，这种社会新陈代谢的`需要既然是永久的和普遍的，那么必然存在一种自成体系的社会制度来满足这一需要。而继承则是这种自成体系的社会制度的重要组成部分。从另一个角度看，历史已经证明，社会的发展与进步不可能在无休无止的纷争中进行。而“定分止争”之基本法则就在于“确定物之归属”，继承制度亦承担了此种功能。因此，继承是不以人的意志为转移的一种客观存在，同时也可以说是社会进步的基本条件之一。而法律对于这种客观存在的规范必须满足社会群体在这方面的合理需求，否则，一个社会的和谐稳定根本是无法想象的。
(二)从立法权限及法律体系的角度
从上文的说明可以看到，继承作为一种基本的社会机制应当是毫无疑问的，关于这种基本的社会机制的法律规制之权限当属国家最高立法机关。换而言之，基本立法对于继承的核心问题应当作出规定，例如，继承的标的、继承人的范围及顺序遗产的处理等;而下位法则只能就如何实施继承基本法中的相关规定作出进一步规定。由此看来，土地管理法及国务院近些年来发布的通知虽一再强调，农村村民不得向非本集体组织成员出卖宅基地及其地上建筑物，但对于宅基地使用权能否由非集体组织成员继承则从未提起。这绝非立法的疏漏，事实上，笔者相信，在当下的社会背景中，如果明文禁止城镇居民继承农村宅基地使用权无疑是挑战社会忍耐的极限。换而言之，人大常委会制定的土地管理法及国务院的相关通知不能成为否定宅基地使用权继承的法律渊源。进一步说，国家土地管理制度中明确禁止非本集体组织的成员取得宅基地使用权只是一种行政管理手段，而当这种管理手段与作为社会基本需求的继承机制产生冲突的时候，无疑应当以后者为准，即公民合法取得的财产均可以由其继承人继承。如此一来，必将出现多数人所担忧的状况，即出现农村集体土地流失、导致农民无基本保障进而导致社会不稳的情况。笔者认为，这一问题不属于继承机制本身的问题，而只是一个技术设计的问题，如果因为这些形式上的问题而否定社会的基本需求，似乎是本末倒置了。
(三)从继承公证自身属性的角度
公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动。在假设这一定义基本科学、合理的前提下，考察农村宅基地使用权继承公证，可以看到，继承公证事实上并非单一的证明活动，而是各种证明活动的综合表现。在继承公证中，被证明的对象有事实(如被继承人的死亡)、某些单方或多方的行为(如放弃、接受继承、分割遗产等)。这些各不相同的证明活动共同追求的只有一个目标，即定纷止争。从这个角度考虑，真实性应占主导地位，例如，继承人不能遗漏，遗产必须确定，当事人的意思表示要真实;但业内更多的是从合法性的角度去考虑是否进行农村宅基地使用权继承公证活动。如果对合法性的理解机械到必须找到明文规定的话，那笔者只能以宪法“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”的规定为依据了。
查成果的整改措施
2017年8月28日至2017年9月1日省市专家组对XX县农村集体建设用地及宅基地使用权地籍调查成果进行了全面验收工作，期间专家组对各标段进行了外业、内业、数据库及文档资料的检查，发现了很多问题并提出了宝贵意见和建议。专家组针对各项检查工作出具了修改意见。现我标段针对各项问题的整改措施如下：
内业权属调查方面：
1、缺少邻宗地指界人身份证明材料
整改措施：对缺少邻宗地指界人省份证明材料的宗地进行核实与补充。
2、界标设置不正确、界址线类别有误
整改措施：对调查范围内的所有宗地进行逐一核实、矫正
3、宗地面积、建筑物及建筑物占地面积均未填写
整改措施：利用数据库导出宗地面积、建筑物及建筑物占地面积表，并在相对应的调查表内补充完整。
4、地籍调查表内的宗地代码应与数据库一致
整改措施：对本标段内的所有调查表进行核对，修改不一致的宗地
5、界标种类不能出现“无标示”
整改措施：实地核实对能设置界标的进行界标设置、对不能设置界标的进行文字说明
6、个别宗地相邻夹缝，要说明夹缝土地的权属如何确定，界址线依附什么地物
整改措施：对邻宗地有夹缝的进行实地询问，确定夹缝使用情况
图件方面：
1、有些较小的自然村庄调查范围内没有划分街巷宗地和宗地代码
整改措施：对本标段调查范围内所有自然村进行核实，对有问题的自然村进行重新划分虚宗
2、多个村庄调查区域范围内出现104地类宗地，整改措施：对本标段内调查区域进行全面检查，修改出现104地类的村庄
3、两个调查区域采用104地类宗地链接成一个调查区域 整改措施：对本标段调查范围内所有自然村进行核实，对有问题的自然村进行重新划分虚宗
4、标准分幅图地籍子区界线与内图廓线交汇处，两侧注记不符合规程要求。
整改措施：对所有图幅进行全面检查、修改
宗地图：
1、宗地图内宗地四至或相邻地物注记不应出现“空地” 整改措施：对所有宗地宗地四至进行全面核查、修改
2、共用宗地宗地图不够详细，未注记各房屋权利人 整改措施：对所有共用宗地进行核查、信息补充
3、破房虽然注记了“破”，但不与宗地权属界线重合的房屋线型不正确。
整改措施：对所有破房屋的线型进行检查与更正
地籍索引图：
1、索引图内线型不正确存在漏项、注记不规范 整改措施：参考规范要求做到不重、不漏、注记规范
面积统计汇总表:
1、宅基地和集体建设用地按地籍子区统计汇总表未按子区内每个自然村统计汇总
整改措施：对此项汇总表进行重新统计核实，严格按照子区内调查区域统计汇总
2、缺少宅基地统计汇总 整改措施：补充宅基地统计汇总表
数据库建设方面：
1、数据库调查成果不完整、缺项、漏项
整改措施：参考规范要求做到不重、不漏，对修改意见中提到的各类问题进行逐一修改完善。
2、空间数据库地籍区、地籍子区“要素代码”错误，必填字段为空
整改措施：对数据库内要素代码存在错误的进行更正修改，必填字段为空的进行检查核实、对确实无法采集的项进行文字说明。
文字资料方面：
1、各项文字报告编写不规范、内容空洞、缺乏各种成果数据、未体现成果的种类、经验教训
整改措施：认真学习省厅下发文件按照编写提纲和编写要求全面、认真、细致的重新编写各项文字报告
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(一) 利用效率低下
与城市用地相比, 我国农村宅基地利用效率非常低下, 表现在以下两个方面:
第一, 宅基地使用价值浪费。宅基地使用价值浪费表现在大量的宅基地闲置。尽管我国《土地管理法》第62条规定了“一户一宅”原则, 但另基于对房屋的合法继承关系, 农民实际占有多处宅基地的情况并不少见。[1]由于宅基地使用权禁止流转, 农民对于多余的宅基地及其房屋无法处分, 只能任其闲置, 甚至不少地方因此而出现所谓“空心村”。另外, 改革开放之后, 民工潮兴起, 其中不乏“倾巢出动”者, 这成了农村宅基地闲置的主要原因。当然, 除此之外, 众所周知, 一些使用权人非法倒卖、管理部门粗放管理、村组干部私批用地等, 也是目前宅基地闲置严重的重要原因。
第二, 宅基地丧失交换价值。我国要继续推进改革开放, 就要在农村也普遍建立起社会主义市场经济秩序。我国宅基地使用权被《物权法》明文规定为一项物权, 即可理解为做好了宅基地使用权市场化改革的制度准备。《物权法》也开宗明义地提出了制定该法的目的之一在于“发挥物的效用”, 包括交换价值。唯有“首先表现为一种使用价值同另一种使用价值相交换的量的关系或比例”, [2]才可谓之为商品, 以物的交换价值为关注重点的债权制度甚至已经在近代以来的法律之中的优越地位。[3]然而, 目前关于禁止宅基地使用权流转的政策法规实际上完全剥夺了其交换价值的发挥机会, 人为地造成了宅基地利用效率的低下, 违背了我国《物权法》物尽其用的立法宗旨, 成为了改革开放中后期我国农村经济后劲不足的一个重要原因。
(二) 阻碍农业发展
众所周知, 我国目前农业的发展进步, 至为首要的在于“保护耕地”和调整农业产业结构, 然而, 在现行宅基地使用权制度下, 这两点都难以实现。
第一, 我国现行立法强调保护农村集体土地农业用途的立法精神, 但禁止宅基地使用权流转的结果却与此相悖。因为农业人口的增加导致对宅基地的需求增加, 在无法通过流转利用闲置宅基地的情况下, 势必将危及耕地。实际上, 我国耕地面积逐年减少, 其中相当一部分原因就在于农业用地改作建设用地, 应当引起足够的重视。
第二, 《农村土地承包法》确定了我国农业朝产业化、规模化、集约化方向发展的规划, 这一规划有利于提高农地利用效率, 是我国农业现代化的必由之路。然而, 宅基地使用权禁止流转导致农村房屋成为农民大规模地将自己承包经营的农地转让给他人耕种自己则另谋职业的后顾之忧。这无疑将阻碍《农村土地承包法》的实施, 从而影响农业产业结构的调整和农村经济市场的培育。[4]
(三) 加剧城乡差别
现行宅基地权利流转制度, 是我国久遭诟病的城乡二元结构的冰山一角。我国在城市住宅基地之上设置可在交易市场上自由流转的建设用地使用权, 成为城市经济发展的重要推动力量。城市居民利用手中的建设用地使用权和房屋所有权, 可以抵押贷款, 换取参与市场竞争的货币资本。然而, 在农村, 由于宅基地权利禁止流转, 房地产交易市场根本无以合法存在。即便有地下市场的秘密交易存在, 但因其违法性而成本甚高, 也无以形成规模, 更不能成为促进经济发展的重要力量。而对于农民而言, 即便其在农村有宅基地使用权和房屋, 因其不能用来融资, 对于其加入市场竞争也无所助益。从这个角度来说, 在城市居民和农村村民的初始竞争阶段, 农民就被人为地剥夺了获得原始资本的机会, 除了自己的劳动力之外, “一无所有”显然对其不公, 是我国城乡二元结构之弊的有一个典型。
(四) 限制迁徙自由
《世界人权宣言》第13条第1款确定, “人人在各国境内有权自由迁徙和居住”。《公民权利和政治权利国际公约》第12条又对之加以重申, 并进一步明确“除法律所规定并为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德、或他人的权利和自由所必需且与本公约所承认的其他权利不抵触的限制外, 应不受任何其他限制”。然而, 建国以来, 人们的迁徙自由受到了来自立法与现实的极大限制。就现阶段而言, 禁止农村宅基地使用权的流转, 导致很多无力承受城市畸高房价而有意到农村购置房产的居民无法迁居农村, 而众多有意卖掉房产进城务工的农民也无以实现其愿望, 成为了限制人们迁徙自由的极为重要的一个原因。基于维护基本人权的需要, 这一状况亟待改变。
二、我国农村宅基地使用权流转的意义
第一, 它是提高宅基地使用效率、物尽其用的现实需要。大量存在的宅基地闲置, 是对珍贵的国土资源的巨大浪费, 在国际竞争日益激烈的时代背景下, 那种只追求公平无视效率的分配制度, 无疑只会导致我国人为地陷入落后挨打的绝地, 这在宅基地使用权问题上也不例外。要改变宅基地使用权使用价值浪费、交换价值丧失的现状, 使其尽可能地发挥其应有的效用, 就必须允许其流转。可以想见, 宅基地使用权放开流转, 将会形成自由的农村房地产交易市场, 由此所挖掘出来的农村潜在经济活力, 不会亚于农村土地承包经营权的流转, 将极大地推动我国农村的发展, 促成我国城乡发展不均衡状况的转变。
第二, 它是实施农村土地承包经营权流转制度运行的配套需要。我国《农村土地承包法》允许农地承包经营权向非集体成员流转, 但非集体成员获得该承包权之后, 却不能取得当地的宅基地使用权, 人为地提高了其行使承包权的成本, 不利于搞活农村经济, 有待改进。宅基地使用权放开流转, 不仅有其独立价值, 还能促进农村土地承包经营权流转制度的切实贯彻, 鼓励农业向产业化、规模化、集约化的方向发展, 实现农村产业结构调整, 最终促进农村经济的发展。
第三, 它是实现城乡统筹协调发展的需要。我国既已形成的城市场经济体制若干问题的决定》中指出了完善社会主义市场经济体制的目标和任务, 要求实现“五个统筹”, 第一个就是城乡统筹。放开农村宅基地使用权流转, 当在城乡统筹措施之列。另外, 它也是实现农村村民和城市居民经济地位平等的重要手段。改革开放以来的三十年间, 农民由于其名义上为其享有的宅基地使用权、住房所有权不能流转而无法融资, 在城市化进程中被人为地沦为劳动力出卖者, 与城镇居民以其房屋所有权融资之后成为强势的劳动力购买方相比, 存在着起点上的极大不公。解禁宅基地使用权流转, 可以在一定程度上缓解和弥补这一结果。
第四, 它是实现迁徙自由的政治权利的制度前提。禁止宅基地使用权流转, 变相限制乃是剥夺了人们的迁徙自由, 不仅造成了农村村民迁居城市的后顾之忧, 从客观上形成了对迁徙自由的限制, 反过来说, 也造成了城市居民迁徙到农村定居的自由。解禁宅基地使用权流转, 才能使迁徙自由真正落实。
三、我国农村宅基地使用权流转的配套改革
当然, 诚如学者所担忧的那样, 放开宅基地使用权的流转, 也有可能带来一些弊端, 例如导致宅基地既有的社会保障功能丧失、导致大规模的土地兼并发生、与我国现行的集体所有制冲突等。不过, 笔者认为, 这些问题都可以通过一定的配套制度加以解决。
第一, 对于宅基地使用权流转将导致其社会保障功能丧失的问题, 可以通过建立全民最低生活保障制度来解决。我国著名经济学家吴敬琏先生在2007年召开的经济学50人论坛上指出, 我国市场经济框架已经基本建立起来, 在这个基础上, ‘结果不平等’的问题需要认真对待, 因为在经济发展中, 因为先天条件造成的公民收入差距, 值得政府相关部门高度关注。为此, 社会保障系统一定要尽快建立起来, 而全民低保作为其中的第一支柱, 应该作为“十一五”期间的约束性指标。并且, 吴敬琏认为目前我国实行全民低保的条件已经成熟。既然如此, 我们应当将土地这一稀缺资源从社会保障体系之中解放出来, 代之以全民最低生活保障制度。当然, 也只有建立起了这一制度, 才能逐渐放开农村宅基地使用权流转。
第二, 对于宅基地使用权流转将可能导致大规模土地兼并的问题, 可以通过经济行政法律手段加以解决。建国以来我国最大的革命成就就在于废除了封建剥削土地所有制, 实现了“耕者有其田”、“居者有其地”。一旦允许宅基地流转, 不排除“炒地”、“炒房”现象在农村出现。由于既已存在的贫富差距, 土地逐渐向少数人集中, 以至出现新的地主, 重新引发地主与农民的矛盾, 并非没有可能。历史证明对这一问题的忧虑并非空穴来风, 但是也不是一个走不出的怪圈。这一问题的其解决之道, 即在于通过经济行政手段来适当限制土地的集中。一方面, 立法可以考虑在一定的时期内规定一个法律主体购置宅基地使用权改革的配套制度之实施。再者, 我们还可以通过立法规定土地经营达到一定规模者应当负担一定的社会责任。
第三, 对于宅基地使用权流转将与我国现行集体所有制发生冲突的问题, 我们可以通过对后者作适当调整来加以解决。确然, 农村宅基地使用权向城镇居民流转, 将导致“农民集体将宅基地无偿分配给农民使用”的现行集体土地制度被架空, 非集体成员实际享有土地使用权, 而真正的集体成员则离开集体, 不再享受集体成员权利和履行相应义务。久而久之, 农村集体所有制将名存实亡。不过, 对此问题, 我们也应当借此机会对集体所有制来一番重新审视。早在2004年全国政协十届二次会议上, 即有委员提出“集体所有制企业应当进行公司制改革”的议案。实际上, 在社会主义市场经济条件下, 不止是集体所有制企业, 农村集体所有制本身就存在着诸多不合时宜, 成为了农村经济社会发展的阻碍之一, 很有改革的必要, 值得深入反思。
四、结论
总之, 我国实行“最严格的土地管理制度”, 这一原则要继续坚持, 但不应当将之简单地理解为禁止土地流转。实际上, 禁止农村宅基地使用权流转, 已经成为了“三农问题”滋生的重要原因, 也构成了解决“三农问题”的一大障碍。农村宅基地使用权的流转, 不仅可以提高宅基地本身的效用, 也是充分发挥农村土地承包经营权效用的需要, 还是实现城乡统筹协调发展和公民迁徙自由的政治权利的保障。对于放开流转将可能导致的诸如社会保障、土地兼并、集体所有制等问题, 我们可以通过配套改革和制度设计未雨绸缪, 以确保这一进程能够积极稳妥地获得推进。由此可见, 通过农村宅基地使用权的流转解决当前面临的各种问题, 不仅是必要的, 而且是可行的。
摘要：我国现行农村宅基地使用权制度导致宅基地使用价值浪费和交换价值丧失, 不利于耕地保护和农业产业结构调整, 加剧城乡差别, 也限制了迁徙自由。最为首要的解决之道, 在于开禁宅基地使用权流转, 是为提高宅基地使用效率物尽其用、落实农村土地承包经营权流转制度、实现城乡统筹协调发展、保障城乡居民迁徙自由的需要。当然, 这一制度的实施, 还需结合农村最低生活保障制度、土地税收制度、集体土地所有权制度等的配套改革。
关键词：宅基地,使用权,流转,配套改革
参考文献
[1]张东伟:“农村宅基地使用权立法缺位及冲突问题”, 2006年度浙江律师实务与理论研讨会论文。
[2]《马克思恩格斯全集》第23卷, 第49页。
[3][日]我妻荣:《债权在近代法中的优越地位》, 王书江、张雷译, 中国大百科全书出版社1999年版, 第6页。
关键词：宅基地使用权；历史根源；限条件流转
一、宅基地流转的现状
目前，规定宅基地使用权问题的法律并不多，主要由国务院颁布的行政法规、部门规章来规定。法律层面的规定包括根本法《宪法》第10条第4款[1]；《物权法》第151-153条以及《土地管理法》第62条等等。法律层面的要点可以大致描述为：（1）规范宅基地的使用。宅基地只能用于住房及其他相关设施建设，不能用作设置厂房等商业用途，这表现了宅基地的福利专享性；（2）禁止流转。禁止转让但允许出租，但是出租后不能再次申请。（3）受让对象广泛性。城市居民以及村民均可受让，但是城市居民需连同房屋一并受让，但村民可以只受让宅基地使用权。（4）集体成员优惠性。在该集体经济组织成员之间可以转让，同样不能转让后不能再一次申请宅基地。[2]
上述相关法律法规的效力引发了激烈争论。学界存在的部分观点认为根据《立法法》的规定，民事基本权利仅能够让法律来界定而不能由低位阶的行政法规、政策规定，而宅基地使用权属于民事基本权利，因此，以上“通知”“意见”等相关规定应当无效。还有一部分观点认为，《物权法》已授权给其他相关法律法规来规范宅基地使用权的使用，那么行政法规及政策的规定有效。③笔者支持后一种观点。因为当前我国没有统一民法典，许多民事权利散布于各种法律行政法规当中，依据我国历来的司法传统这些规定显然有效。
二、当前学说
（一）全盘肯定。持此种观点的学者有孟勤国、陈柏峰等，他们主要基于社会学角度做出分析。理由包括：（1）保障农民生活是宅基地使用权的基本功能所在，禁止宅基地使用权的自由流转其目的就是为了保障农民的基本生活条件。话句话说如果允许自由转让，基于政府寻租、强势力的压迫等原因村民很有可能流离失所；（2）农民通过国家分配取得的宅基地具有均等性和无偿性。它并无市场对价的条件，限制宅基地流转这一制度符合对国家福利的性质和定义；（3）如果放开限制允许自由流转，可能会导致社会上一些不法分子肆意夺取农村土地，直接可能导致农民生活困难，社会动荡，粮食危机爆发；此外，房地产商的加入还会导致楼市动荡。[4]
（二）全盘否定。代表性的观点有著名学者郭明瑞、王崇敏、韩世远等人的观点，他们的看法主要概括为：（1）并非所有的宅基地使用权都是无偿取得的例如集体组织人员有偿取得本组织其他成员的宅基地使用权的行为，因此其无偿性存在现实瑕疵。而有偿取得之后再有偿转让实属情理之中；（2）房屋抵押是融资的有效渠道，现实中的农民希望通过转让多余的房屋来解决资金问题。因此，放开流转限制其实有助于农业生产；（3）保障农民住房使其安居乐业是国家和政府的责任，但是必须要正确选择实现这一目标的渠道。将一切希望寄托于农村土地希望依靠它来解决农民问题是不理智的。（4）立法者无需无需过分担心农民流离失所因为他们会清楚知道自身利益需求；（5）不应该防范城镇居民对农民土地的入侵而应当防范政府的肆意剥夺；[5]
（三）笔者观点——限条件流转。笔者认为可以从以下方面来进行限条件流转。第一、着眼于来源方式。因继受取得的原因取得宅基地使用权的，允许其将超过本人使用面积部分的宅基地转让、出租、抵押等。还有一种情形，本人使用该宅基地建设房屋，但除去个人使用部分还有多余面积的，可以将该部分面积的住房采用以上方式流转。第二、村民“农转非”。由于家人、工作或其他原因而顺利获得城市户口但又永远原集体组织宅基地使用权的人，在提供在城市房屋合法产权证明以后，允许其将原宅基地转让、抵押或赠与。第三、本集体成员有优先受让本集体经济组织宅基地的权利，这一条件借用了房屋承租人的优先受让权。这样可以极大地避免因宅基地使用权流转而导致的土地权属不稳定。第四、规范宅基地流转手续，遵循公示公信原则。在此过程中必须坚持“一户一宅”原则不动摇，不能让部分不法分子讲国家福利作为牟利的手段。
三、制度构想
（一）制定并完善相关法律法规。从《物权法》、《土地管理法》对宅基地使用权的规定来看，发现对权利流转过分限制，因此需要做出全面的修改以适应当前土地市场的发展从而解决现实当中发生的一系列问题。其具体做法涵盖以下内容：规范流转手续，适度控制对象范围，努力解决农村宅基地闲置以及“空心村”现行，高效化解城乡用地矛盾，从而推动社会和谐稳定发展。同时，国务院应加快《宅基地流转条例》等相关法规政策的立法进程，提高立法质量，确保在进行广泛调研以及专家深入研讨之后方制定。这样能够使土地管理部门的行政活动有法可依，有章可循。
（二）严格宅基地审批。目前“一户多宅”现象在农村广泛存在，非法占地现象也很突出。妥善处理“一户多宅”的问题，一方面要对宅基地的使用状况进行全面彻查清楚并登记，再根据所掌握的详细情况，明确目前各地区各村农民违规占用宅基地的情况以便日后整改。除此之外还要严格规范新申请宅基地的审批程序，对不符合宅基地申请条件的农民坚决不予批准，做到从源头上严格把控宅基地分配，从根本上杜绝非法占地现象。
（三）严格抵制违法行为。在法律执行问题上，相关部门要增加投入并进行执法方式的改革创新，并注重与村委会、村领导等人的密切配合，对违法用地批地行为严格彻查。在责任问题上，应当加大力度追究违法犯罪现象。对于违规批地的领导干部应当严格追查给予行政处分，对于违规用地的用地方应当坚决依照《行政处罚法》等相关法律法规的规定严格进行行政处罚，而特别严重的情形还应当追究刑事责任。此外，还要加大法律的宣传力度和教育力度，提高农民的法律素养。
（四）完善农村社会保障体制。尽管“城乡一体化”进程在不断加快，但是城乡差距仍旧十分明显，其主要表现在社会保障方面。在城市工作的居民大体可以享受得到“五险一金”。但是，全国大部分地区农民的基本生活保障均依赖于家庭成员和土地，土地承担了过重的保障责任。因此，只有依法确保农村的养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险和其他相关社会救济等保障制度落实到位，大量的农民才能从传统的土地管饭和养儿防老模式上解放出来。这样宅基地使用权的福利功能才能被弱化，便于宅基地使用权流转且减少矛盾的发生。
参考文献：
[1] 《中华人民共和国宪法》（2004年修正）第10条第4款：一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。
[2]根据河南省三门峡市湖滨区人民法院民事判决书（2008）湖民一初字第970号（2009年5月21日）；河南省三门峡市中级人民法院民事判决书（2009）三民三终字第179号（2009年11月30日）。两分判决书中均认可当事人即两名村民之间转让协议的有效性，依据是《物权法》152-153条，《土地管理法》第62条以及1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第2条。综合以上法律，宅基地可以再经济组织成员之间转让。
[3] 申建平：《宅基地使用权流转模式的选择》中关于宅基地现行法规制度的分析给出的观点。
[4] 参见孟勤国：《物权法开禁农村宅基地交易之辩》，《法学评论》2005年第4期；陈柏峰：《农村宅基地限制交易的正当性》，《中国土地 科学》2007年第4期。
转让方：（以下称甲方）
受让方：（以下称乙方）
甲方将宅基地一幅其土地使用权，和该宅基地上建筑物及其附着物有偿性转让与乙方作为修建住宅之用地，甲、乙双方经自愿、平等、友好协商，现就有关宅基地使用权及房屋转让的相关事宜自愿一致达成如下协议：
一、宅基地位置及基本情况：
甲方宅基地坐落于宁夏回族自治区、永宁县、望远镇东魏村二组，宅基地0.78亩。坐北向南，东靠巷道、西靠农渠、南靠张海波、北靠尚军，土地使用证号：字第508116号。占地面积520平方米，所建房屋195平方米共6间（砖混结构）转让给乙方所有。
二、转让金额：
双方议定此幅宅基地使用权及房屋转让金额，现价为人民币：贰拾叁万元整（￥：230000.00元）
三、付款方式：
双方签署本合同以后，乙方即向甲方支付定金（￥：）；甲乙双方约定在年月日前乙方一次性付清（￥：）余款给甲方，甲方并于年月日前交付房屋及土地使用证于乙方。如因甲方原因，该房屋未在约定时间内交付给乙方，甲方返还定金给乙方；如乙方因自身原因不愿意买售该房屋，甲方定金不予退还。
四、产权归属：
协议双方签字付清全款之日起，该幅宅基地使用权及房屋所有权属归于乙方所有，甲方不得擅自将该宅基地使用权及房屋再次转让买卖、租赁、转借或调换使用。乙方有权在此幅宅基地上建造和改造房屋，并拥有对此幅宅基地上建造和改造房屋的租赁、转让权，甲方本族及异性人等无权干涉、争议。在乙方修建房屋过程中，所需水、电由甲方负责办理相关手续，所有费用由乙方承担。
五、违约责任：
本协议从双方签字当日之起任何一方不得反悔违约，如甲方违约必须在原转让金全额的基础上加倍赔偿乙方；如乙方违约，甲方收取乙方的转让金全额不予退回乙方，作为抵消乙方违约金。
六、因上述宅基地、宅基地上的附着物及房屋如遇国家需要、拆迁或被政府征用所得补偿或赔偿，由乙方所有，需甲方提供相关手续，甲方不得推辞。因政府对甲方农转非户口进行安置及保障类的补偿或赔偿由甲方所得。
七、此协议一式两份，双方各执一份为据。任何一方不得擅自变更或解除合同。上述宅基地使用权及房屋转让过程中一经双方签字、按手印既具有法律效力。
甲方（签章）：乙方（签章）：
身 份 证 号：身 份 证 号：
国土资发〔2008〕146号
各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局）：
为深入贯彻实施《中华人民共和国物权法》，依法保护宅基地使用权人的合法权益，加强宅基地管理，促进社会主义新农村建设，部决定在当前宅基地使用权登记发证工作的基础上，进一步加大工作力度，力争在2009年底前，基本完成全国宅基地使用权登记发证工作，做到权属纠纷基本解决，农民合法使用的宅基地全部发证到户。现将有关事项通知如下：
一、提高认识，加强宣传
宅基地使用权登记涉及农村千家万户，关系到广大农民群众的切身利益。加快宅基地使用权登记发证工作，是依法保护宅基地使用权人合法权益的重要措施，是加强农村宅基地管理的重要手段，也是集体土地使用制度改革和土地统一登记的重要基础和保障。通过开展宅基地使用权登记，可以有效规范农村住宅建设，防止乱占滥用耕地，推进社会主义新农村建设，维护社会的和谐与稳定。各级国土资源行政主管部门要站在贯彻落实科学发展观，切实保护广大农民群众合法权益的高度，充分认识加快宅基地使用权登记发证工作的重要意义。采取多种形式，加大宣传和工作力度，争取广大农民群众和社会各界的理解和支持，增强各级国土资源管理部门登记发证工作的紧迫感，集中力量，克服困难，确保宅基地使用权登记发证工作如期完成。
二、认真部署，狠抓落实
宅基地使用权登记工作政策性强、涉及面广，各级国土资源行政主管部门要积极争取地方政府及相关部门的重视和支持，切实加强对本地区宅基地使用权登记工作的组织领导，把宅基地使用权登记工作作为当前一项重要工作，认真部署落实。要按照2009年底前基本完成全国宅基地使用权登记工作的要求，结合本地区实际情况，制定工作计划，明确工作目标和任务，层层落实责任制。
要采取有效措施，加快推进宅基地使用权登记发证工作。有条件的地区应将宅基地使用权的调查纳入到第二次全国土地调查工作中，查清宅基地的权属、界址和面积，为宅基地使用权登记发证提供地籍调查成果。对宅基地权属存在争议的，要依法、及时进行调处，维护社会的和谐与稳定。对新申请宅基地的，当事人在办理宅基地用地审批的同时申请土地登记，国土资源行政主管部门要做到即批即办，在住宅建成并实地检查合格后，报人民政府核发土地权利证书。对已有的宅基地，要充分利用已有宅基地权属来源材料，加快办理登记发证。
要充分发挥宅基地使用权登记结果在国土资源管理中的基础作用。在征地拆迁时，要依据宅基地使用权证书进行补偿。开展集体建设用地流转试点和集体建设用地整理工作，必须首先完成宅基地使用权登记发证工作。
要切实转变工作作风，增强服务意识，提高工作效率，积极为农民群众办理登记提供热情周到的服务。要充分发挥乡镇基层国土资源管理部门在宅基地使用权登记中的服务和保障作用，有条件的地区，可在乡镇国土资源管理所设立专门的收件窗口，方便农民群众申请办理宅基地使用权登
记。要将宅基地使用权证书发放到农户手中，严禁以统一保管等各种名义扣留、延缓发放土地权利证书。要结合土地登记规范化建设，加强宅基地使用权登记发证资料的管理，保证宅基地使用权登记资料的全面、完整和规范。要严格执行宅基地使用权登记收费标准，不得通过宅基地使用权登记收费增加农民的经济负担。
请各省级国土资源行政主管部门于2008年底前将本地区宅基地使用权登记发证工作的部署和开展情况报部。部将组织人员对各地宅基地使用权登记发证情况进行检查。宅基地使用权登记发证完成情况将作为国土资源管理特别是地籍管理考核的一项重要依据。
三、明确政策，依法登记
各地应严格依照法律、法规和政策规定，切实解决宅基地使用权登记发证工作中存在的政策问题，严把宅基地使用权登记关口。
（一）严格落实农村村民一户只能拥有一处宅基地的法律规定。除继承外，农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的，不予受理。
（二）严格执行城镇居民不能在农村购买和违法建造住宅的规定。对城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的，不予受理。
（三）严格执行宅基地面积标准。宅基地面积不得超过省（区、市）规定的标准，对宅基地超占面积的，在办理登记时按下列情况处理：
1．1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，农村村民建房占用的宅基地，在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的,可以按现有实际使用面积进行登记。
2．1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《中华人民共和国土地管理法》实施时止，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，超过部分按当时国家和地方有关规定处理后，可以按实际使用面积进行登记。
3．1987年《中华人民共和国土地管理法》实施后，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，按照实际批准面积进行登记。其面积超过各地规定标准的，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定作出处理,并按照各地规定的面积标准重新进行登记。
国土资源部
关键词：宅基地；农户；入市；意愿；Logistic模型；农村
中图分类号：F321.1文献标志码：A文章编号：1002-1302（2014）11-0476-03
我国实行土地用途管制以来，一方面城市化和工业化发展迅猛，城市、工业建设用地供不应求；另一方面农村剩余劳动力快速转移，大量农村集体建设用地出现闲置现象，土地要素导致不能实现城乡统筹的优化配置[1]。城市发展综合征是我国城市化进程中的遗留问题，而解决部分城市发展综合征的有效途径是推动农村宅基地入市[2]。党的十八届三中全会明确指出，在符合规划和用途管制前提下，建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。2013年1月，全国国土资源工作会议指出，围绕农村集体土地流转和宅基地管理，以最大的改革共识保障宅基地的取得和退出，推动集体土地有序进入市场，在保护农户合法权益、尊重农户意愿的前提下，推进土地管理制度改革。尊重农户意愿是开展农村工作的基础，了解农户意愿和诉求是维持农村稳定的关键，分析农户宅基地使用权入市意愿影响因素，有利于促进农村宅基地的市场发展和农村集体建设用地的节约集约利用。
1现阶段宅基地制度特征
现阶段农村宅基地制度是我国城乡二元结构的产物，具有4个特征：一是主体确定性，仅限农村集体经济组织内部成员；二是取得无偿性，农村集体经济组织对符合条件的集体内部村民无偿分配宅基地；三是使用无期性，宅基地属于农村集体土地，使用年限无限期；四是权能限制性，宅基地使用权人对集体所有的土地享有占有和使用的权利，但宅基地不能买卖，仅允许在本村集体经济组织内部流转。
2研究区域概况及数据来源
2.1研究区域概况
新源县位于新疆维吾尔自治区西北部，属于伊犁哈萨克自治州，天山北麓，伊犁河谷东端，巩乃斯河河谷地带，东起艾肯达坂，南与巩留县、和静县为邻，东北与尼勒克县、沙湾县、和静县为界。新源县城距乌鲁木齐市西线900.00km、东线500.00km，全县总面积7583.43km2，有汉族、维吾尔族、回族等28个民族。
2.2数据来源
数据主要来自2013年7—8月期间对新疆维吾尔自治区新源县6个行政村村委会农户的调查，为充分體现宅基地问题，选择宅基地闲置问题突出、宅基地市场活跃的区域作为调研样本。本次调研共收回调查问卷180份，剔除重要信息缺失或回答前后冲突问卷12份，有效问卷168份，占问卷总数的93.33%。
3指标选取与模型建立
3.1因变量的确定
调查问卷中，将问题设为“您是否愿意参与宅基地使用权入市交易”，选择“愿意”的定义为y=1，选择“不愿意”的定义为y=0。在受访的168个农户中，选择愿意参与宅基地使用权入市的农户有104户，选择不愿意的农户有64户，分别占有效问卷总数的61.90%、38.10%。
3.2解释变量的选取与方向假设
（1）户主族别。汉族与少数民族的生产、生活方式有较大差异，部分汉族农户不拘于农业生产，选择外出务工，向往城市生活，对土地依恋度较低；较大部分的少数民族农户主要依靠农业生产，对宅基地和农村土地的依恋度较高，即汉族更愿意参与宅基地使用权入市。研究中将汉族定义为“1”，少数民族定义为“2”，假定族别对宅基地使用权入市意愿具有反向作用。
（2）户主学历。农户学历是反映农户文化程度的变量，农户文化程度越高，越能贴合新时代的发展，也较易接受新的改革思想，对城市生活的诉求越强[3-4]。假定农户学历越高，参与宅基地使用权入市的意愿越强。
（3）家庭年均纯收入。农户家庭年均纯收入越高，表示农户家庭的经济实力越强，对生活基础设施条件的要求会较高，也更具有城市住宅房屋的购买力，脱离农村生活的愿望也更为迫切[5]。假定农户家庭年均纯收入越高，参与宅基地使用权入市的意愿越强。
（4）农业依赖度。农业依赖度依据家庭收入主要来源确定，农业收入占家庭收入的比重越大，该家庭对农业的依赖度越高，对农村宅基地的依附性就越强[6]。假设农业依赖度与农户宅基地使用权入市意愿呈反向作用，即农业依赖度越高，农户宅基地使用权入市的意愿越弱。
（5）宅基地的宗数。家庭拥有宅基地数量越多，宅基地空闲和浪费就越多，如果能够入市交易，其盘活资本的意愿会比较强。假设宅基地宗数对农户宅基地使用权入市意愿具有正向作用。
（6）农户对宅基地政策的认知度。对宅基地政策的认知度从“是否认为宅基地是私有的”“是否认为宅基地可以自由处理”“变更宅基地是否去国土局登记”及“是否接受过宅基地普法宣传”4个问题的得分总和进行衡量。农户对现行农村宅基地政策越了解，越容易判断政策导向，也越能在宅基地使用权入市中保护自身合法利益。假设农户对宅基地政策的认知度越高，农户宅基地使用权入市意愿越强。
3.3自变量分析与描述
对宅基地使用权入市影响因素从户主特征、家庭特征、宅基地特征及农户对宅基地政策了解度4个方面选择，具体变量为户主特征选取户主族别（x1）、户主学历（x2），家庭特征选取家庭年均纯收入（x3）、农业依赖度（x4），宅基地特征选取宅基地的宗数（x5），宅基地政策状况主要选取农户对宅基地政策认知程度（x6），其中宅基地的宗数为连续型随机变量，其余均为虚拟变量（表1）。
nlc202309040611
3.4模型构建
Logistic回归模型作为一种非线性分类统计方法，以事件发生概率的形式提供结果，被广泛用于事物影响因素的分析中，尤其是当因变量为二分变量时，它是研究因变量与自变量关系的常用方法[7]。根据农户对于宅基地使用权入市意愿的作答，采用二项Logistic模型分析农户对宅基地使用权入市意愿的影响因素。Logistic模型如下：
4结果与分析
4.1模型拟合度检验
选取Omnibus检验和HosmerandLemeshow（H-L）检验2种方法进行拟合度检验，结果表明，由6个变量建立的回归模型，Omnibus检验其整体模型适配度检验卡方值为74.564，P=0.000<0.05，达到显著水平，表示投入的6个自变量中至少有1个自变量可以有效地解释与预测样本在宅基地使用权入市意愿中有无关联的分类结果；H-L检验其回归模型整体适配度检验值为8.863，P=0.354>0.05，未达到显著水平，表示回归模型的适配度佳[7]，自变量可以有效预测因变量。因此，2种检验方法均说明建立的Logistic模型拟合度好，其回归效果能够较好地反映农户对宅基地使用权入市的意愿。
4.2模型回归结果
运用SPSS19.0软件进行Logistic回归，由表2可知，对农户宅基地使用权入市意愿影响比较显著的因素主要有家庭年均纯收入（0.012）、宅基地宗数（0.028）、户主学历（0.048）、农户对政策的认知度（0.053）、农业依赖度（0.056）、户主族别（0.083），影响系数由大到小依次是宅基地宗数（2.822）、家庭年均纯收入（1.473）、户主学历（0.964）、农户对政策的认知度（0.667）、农业依赖度（-1.029）、户主族别（-1.331）。
4.3模型回归分析
（1）农户家庭宅基地宗数对农户宅基地使用权入市意愿具有正向作用。农户具有的宅基地宗数越多，其宅基地闲置现象越严重，在宅基地使用权可以入市交易的情况下，农户更愿意用闲置的宅基地来盘活资本，用于农业生产和其他经营活动。
（2）家庭年均纯收入对农户宅基地使用权入市意愿具有正向作用。家庭年均纯收入越高，城镇生活的压力相对较小，农户考虑到城镇基础设施完备度高于农村，选择城镇生活的可能性更大，也意味着农户非农转移的意愿更强，农户参与宅基地使用权入市的可能性要大一些。
（3）户主学历对农户宅基地使用权入市意愿具有正向作用。农户的学历越高，适应新变化、新改革的能力越强，更易接受宅基地使用权入市；农户学历越高，掌握更多职业技能能力越强，在城镇就业的机会越大，收入越稳定，为在城镇稳定居住提供了比较好的经济基础，自然会不拘于农业生产，更希望通过宅基地使用权入市让“死产”转换，投入于其他经营活动。
（4）农户对政策的认知度对农户宅基地使用权入市意愿具有正向作用。在农户对宅基地政策不了解的情况下，农户担心在宅基地使用权入市交易过程中无法保障自身利益，而选择不愿意参与宅基地使用权入市交易。只有农户充分了解宅基地政策，才能保证农户在宅基地使用权入市交易中没有压力。
（5）农业依赖度对农户宅基地使用权入市意愿具有反向作用，这与假设相符。一般情况下，农户的农业依赖度越高，意味着家庭农业收入比重越大，家庭对种植土地和宅基地的依赖性越强，在城镇工作和定居的可能性较小，对宅基地使用权入市的意愿越低；随着非农收入的提高，农户对土地的依赖性逐渐减弱，农户参与宅基地使用权入市意愿变强。
（6）族别对农户宅基地使用权入市意愿具有反向作用。汉族农户比少数民族农户更愿意宅基地使用权入市；少数民族由于生活习惯、宗教信仰与汉族有很大区别，少数民族农户生活主要依靠农业生产，对宅基地和农村土地的依恋度较高。
5政策建议
5.1增加农户家庭年均总收入，提高农户生活水平
农户家庭年均纯收入越高，其宅基地使用权入市的积极性越高。经济收入是硬指標，经济收入越高，农户的心里越踏实，追求更好生活环境的意识越强，也越能引导农户参与到宅基地使用权入市中来。建议政府以提高农户家庭年均纯收入水平为基本目的，多渠道、多方式进行扶农、支农、富农，只有提高经济收入，才能增强农户对政府的信任程度，加大农户对政府新农村建设和旧村改造的支持度。
5.2制定宅基地入市法律政策，加大法律政策宣传力度
农户对宅基地政策认知度越高，宅基地使用权入市的意愿越强，完善立法与宣传政策是推行新制度的重要手段。首先，废除目前法律中有关限制宅基地自由流转的条款，明确集体建设用地使用权是土地使用者的合法财产；其次，在相应的法律中要确定宅基地入市的对象、条件、范围、方式等，为宅基地使用权入市提供法律依据。
5.3进行宅基地确权登记，为宅基地入市做基础
调查中有部分农户拥有不止1处宅基地。应进一步推进农村宅基地确权登记发证工作，将宅基地确权政策落到实处，明晰宅基地产权归属，细化宅基地产权结构，增强农户对宅基地使用权稳定性预期，为流转市场的建立打好基础，也为下一步建立城乡统一的土地市场做好准备。
参考文献：
[1]张志强.农村集体建设用地“入市”研究[D].北京：中共中央党校，2010.
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[4]陈秧分，刘彦随，翟荣新.基于农户调查的东部沿海地区农地规模经营意愿及其影响因素分析[J].资源科学，2009，31（7）：1102-1108.
[5]张怡然，邱道持，李艳，等.农民工进城落户与宅基地退出影响因素分析——基于重庆市开县357份农民工的调查问卷[J].中国软科学，2011（2）：62-68.
[6]刘新平.新疆新农村建设土地流转模式研究[M].北京：中国大地出版社，2009.
[7]陈胜可.SPSS统计分析从入门到精通[M].北京：清华大学出版社，2010.
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