高等教育财政改革

高等教育财政改革（精选8篇）

高等教育财政改革 篇1

关键词：市场经济；高等教育；财政体制

高等教育财政改革开放以来，随着我国从计划经济向社会主义市场经济转轨，我国财政体制和高等教育管理体制进行了一系列重大改革。与此相适应，我国高等教育财政体制也发生了一系列深刻变革。探讨高等教育财政体制改革与发展市场经济的内在联系，对深化高等教育财政体制改革，促进高等教育事业的进一步发展具有重要意义。

一、计划经济条件下形成的高等教育财政体制及其弊端

计划经济最基本的特征之一就是按照政府制定的计划进行人力、物力、财力等资源配置。由于高等教育担负着为社会经济发展培养高层次人才的职能，在计划经济条件下，高等教育系统是政府的整个计划体制不可缺少的组成部分。其运行机制大致如下：政府首先制定国家的社会经济发展计划，然后计划部门据此来确定人才需求计划，制定高等教育事业发展计划和高等院校的招生计划，财政部门再根据招生计划的定额确定高等教育的拨款计划。高等学校必须根据政府有关部门的计划要求来确定自己的工作计划、用人计划、课程设置计划和教学计划。经过按计划培养过程，国家再制定高等院校毕业生分配计划，用人单位根据国家计划接受统一分配的学生。[1]在这种体制下，国家包揽高等教育办学。财政拨款是高等教育经费的唯一来源，这种高等教育财政体制具有如下特点。

第一，实行“统一列支、分级管理”的体制。在过去的计划经济条件下，我国的财政体制是高度集中的。中央政府和各地方政府之间的关系被称为“统收统支”，各级地方政府都没有自己的独立核算。中央政府集中全部的财政收入并制定一个包括全部下级政府的统一预算。这种财政安排也将教育部门包括进来。教育经费列入国家预算，由国家财政统一列支，实行统一领导，中央、省（直辖市、自治区）、县分级管理的体制。财政部根据教育部和国家计委提供的教育事业发展计划，按照“定员定额”的核算办法分别给各部门、各地区核定教育经费。中央各部委所属院校的经费由财政部拨到有关部委，然后再经过各部委下达到学校。地方所属院校的经费由地方财政部门根据中央财政部下达的经费指标，结合自己的实际情况进行安排管理。

第二，高等教育经费的使用实行“专款专用、结余上缴”的原则。财政部在按照“定员定额”法核定高等教育经费的同时，对经费的使用范围实行严格的限制，即“专款专用、结余上缴”。“定员定额”法核算教育经费，包括两个部分：（1）教职工人员经费开支，其中有标准工资、补助工资以及职工福利费三项；（2）学生经费开支，其中包括公务费、业务费、设备购置、修缮费、助（奖）学金。此外，还设有一些专项拨款。[2]这种拨款方法保证了人员经费的开支，但在制定各项经费开支标准的同时也限制了其使用范围。例如，教学业务费不能用于教学设备购置，行政公务费不能用于教学业务，造成了学校有限资金的分散、割裂。学校对此无统筹安排，降低了资金的使用效率，也缺乏提高经费使用效率的积极性。加上在年终决算后将全部结余款项交回国家财政，高等学校本身缺乏经费使用方面的自主权。许多学校往往是年终决算前“突击花钱”，力求把分到手的钱全部花掉。因此，在一定程度上造成经费使用不当，降低了学校的办学效益。

第三，高等教育经费的分配采用“基数加发展”的拨款方式。所谓“基数加发展”的方式，就是以各校前一所得的经费份额为基数，考虑当各项发展的需要和国家财力的可能，确定当年的经费分配额度。这是一种渐进式的经费分配方式。这种经费分配方式是以以往的支出结果为依据，而不是基于合理的成本分析之上。在制定预算时，决策机构参照的是往年的支出基数，往年支出越多，可能得到的经费就越多，助长了高校花钱不顾效益，形成学校追求成本最大化的现象。同时，这种经费分配方式缺乏公平、透明的竞争机制，基数的确定主观性因素极大。一些高校对决策部门的影响往往起相当大的作用。事实上，在“基数加发展”的经费分配模式下，各高等院校学生人均经费差别较大。

这种高度集中的高等教育财政体制曾在一定历史时期内对我国高等教育的发展起了一定的积极作用，但是也带来一些弊端。

第一，在计划经济条件下，高等教育资源配置受到国家财政及指令性计划的严格约束，高等院校的一切活动必须以按计划分配的资源为条件。学校缺乏主动筹集经费的自主权和积极性。由于国家财力有限，在这种体制下只能为很少的一部分人提供进入高等院校学习的机会，远远不能满足社会经济发展和科技进步所带来的日益增长的对各种专门人才的需求。此外，高度集权的高等教育财政体制不利于发挥地方投资办教育的积极性，影响了地方高等教育的发展。

第二，中央各部委根据行业的发展计划和相应的人才需求计划设置为本行业服务的高等院校，促使各部门所管辖的高等教育机构自成体系，搞小而全，院校和专业重复设置，造成了我国高等教育的“条块分割”和“部门分割”。高等教育成了部门经济、产品经济的附属物。同时也造成了部门之间、行业之间高级专门人才分布不合理和高等教育科类、专业分布不合理状况。重视人才培养的部门给所属高等院校的投资就多，反之，投资就少。这样逐渐形成的人才拥有和培养状况不平衡，导致人才供求矛盾尖锐化，造成人力、物力、财力资源的浪费。

第三，部门投资和部门办学导致专业设置过窄，培养的学生理论基础薄弱，知识面不宽，适应性不强。此外，人才的培养与分配为投资部门所有，不利于人才的合理流动，所带来的人才积压、用非所学、高才低用、近亲繁殖等消极后果也很严重，使国家有限的高等教育投资得到的宏观效益不高。

二、我国经济体制的转轨和高等教育财政体制改革

社会主义计划经济和市场经济的基本区别就在于资源配置方式不同。前者是严格按照政府制定的计划对社会资源，包括人力、物力、财力等进行配置，后者则是在政府的宏观调控下，按照市场的供求规律对社会经济资源进行配置。社会主义市场经济的发展要求高等教育资源配置应符合三项基本的原则：（1）透明性原则，即资源配置的标准和机制应确定且公开；

（3）公平性原则，即资源配置要使各院校和不同社会群体得到公平的对待；（3）效益性原则，即资源配置要有利于激励高等教育系统在资源筹集和使用方面提高效益。随着改革开放的不断深入和向社会主义市场经济体制的转轨，我国原有的在长期的计划经济条件下形成的高等教育财政体制已不能适应新形势下高等教育发展的需求，高等教育财政体制改革势在必行。20世纪80年代初以来，我国高等教育财政体制进行了一系列改革。

第一，高等教育拨款体制的改革。高度集权的计划经济向富有活力的市场经济转轨客观上要求赋予地方更多自主权，以便各地能够更好地根据自己的实际情况进行有效的资源配置和经济发展。这种客观要求反映到财政体制改革上，即由过去中央政府“统收统支”、全国“吃大锅饭”的中央集权的财政体制，改变成中央与地方财政“划分收支，分级包干”的“分灶吃饭”新体制。按照这种安排，财政收入按来源被分为中央固定财政收入、地方固定财政收入和中央地方共享财政收入。与之相适应，高等教育财政体制也进行了改革。高等教育经费的拨款也相应地由中央和地方两级切块安排，从而改变了原来的由中央财政部门与教育部门联合下达教育事业费支出指标的管理体制。这种高等教育经费拨款的改革，实质是中央财政只负责中央各部委所属高校的经费，地方高等院校的经费需求完全由地方财政供给。[3]在新体制下，中央财政的任务更多是宏观调控和规划。这样就把对地方高等教育的投资和管理的自主权赋予了地方政府，从而调动了地方政府举办高等教育的积极性，使他们能够更好地根据本地区社会经济发展对人才的需求，适当调整本地区的高等教育投资，促进高等教育的发展。20世纪80年代初以来，我国地方高等院校的数目有了明显增长，就是这种扩大地方自主权的改革所带来的成果。

第二，高等学校经费使用制度的改革。富有活力的市场经济资源配置方式不仅要求给予地方政府更多的自主权，而且要求赋予高等院校更多的办学自主权，使得高等院校能够主动适应千变万化的人才市场需求，调整办学方向和专业设置，主动面向社会经济发展的需要，自我约束、自我发展。与此相适应，高等学校的经费使用制度由“专款专用、结余上缴”改为“预算包干，结余留用”。即高等学校按照国家下达的预算经费，包干使用，年终结余全部留归高等学校结转下使用。这项改革赋予了高等学校在资金使用方面的自主权，形成促进学校提高经费使用效益的激励机制，使得学校能够把提高办学效益同自身利益有机地集合起来，充分调动其主观能动性。

第三，高等教育经费分配方式的改革。社会主义市场经济的发展客观上要求资源配置上的透明性和公平性。过去“基数加发展”的高等教育经费分配方式是以以往的支出结果为依据，而不是基于合理的成本分析之上，人为的非制度化因素很多，缺乏透明的公平竞争机制，与市场经济的原则不相适应。因此，教育财政改革的又一主要方面就是经费分配方式的改革，即由“基数加发展”改为“综合定额加专项补助”的高等教育经费分配新方式。这一经费分配方法由“综合定额拨款”和“专项拨款”两个部分组成。“综合定额”指由财务部门和教育主管部门根据培养成本确定教育经费的定额标准，区别各类层次高等院校、各系科和专业，定额标准有所不同。“综合定额”部分包括：教职工人员经费、学生奖贷学金、行政公务费、教学业务费、设备费、修缮费、其他费用等几个项目。“专项拨款”部分是对综合定额的补充，是根据各个高等学校的特殊发展需要，由财政部门和教育主管部门另行单独安排给高校使用的专项经费，包括：专业设备补充费、长期外籍专家经费、离退休人员经费、世界银行贷款设备维护费和特殊项目补助。创建世界一流大学和一流学科工程中央拨款即为专项拨款中的一项。该专项的内容为：从1999年起3年中央财政共安排60多亿元，分别用于支持若干所高等学校和已经接近并有条件达到国际先进水平的学科的重点建设。该项资金主要用于项目实施中所需支出的人员经费、业务费、设备购置费、修缮费和其他费用。该计划的实施程序为项目单位按有关规定向教育部申请项目预算，报财政部、教育部审批，然后按批准的预算和现行财政渠道请领、使用资金，最后按照有关规定编制项目资金决算。专项资金的管理实行“按项核算、专款专用”的原则。专项资金一经审定，必须严格执行。但是考虑到一流大学和一流学科工程作为特殊专项，有关学校在报请教育部批准后。可在不改变项目总预算的前提下，结合实际情况，进行部分内部调整，所做调整报财政部、教育部备案。由此可

见，为提高资金的使用效率，政府在资金的分配方面给予学校更大的自主权。

总之，“综合定额加专项补助”的拨款方式基于对高等院校的初步成本分析，从一定程度上反映了高等院校的成本行为规律，在透明性和公正性方面都有明显进步，体现了社会主义市场经济的客观要求。尽管这种拨款方式仍然存在着不少的缺陷，毕竟这一改革是一个历史的进步。

第四，高等教育经费来源结构的变革。在过去的计划经济条件下，政府拨款是高等学校经费的唯一来源。个人和企事业单位从高等教育中获得的收益是统合在整个国家利益之中的，其相对独立的经济收益并未显露出来。随着我国经济体制改革的不断深入，个人和企事业单位成了相对独立的利益主体。国家的分配指导思想发生了重大转变，国民收入分配向企业和个人倾斜，由原来的藏富于国转变为藏富于民。政府财政收入在国民生产总值中所占比重相对下降，从1978年的31.25%下降到1995年的10.7%.虽然到1999年逐步回升到14%[4]，但是仍在一个较低的水平。国民生产总值分配到个人的比例从1979年的45%上升到1998年的68%左右。在这种情况下，再单纯依靠国家财政拨款统包高等院校的全部办学经费是不符合我国社会主义市场经济发展现实的。按照市场经济条件下国民收入分配的新格局，按照市场经济的“受益者应根据其支付能力分组成本”的原则，改革过去那种单纯依赖国家拨款的高等教育经费来源结构，多渠道筹措高等教育办学经费，成为不可避免的历史选择。通过十多年的改革实践，我国已经形成了“财、费、税、产、社、基、科、贷、息”等九个高等教育经费来源渠道。“财”是指国家财政拨款。高等教育投资不仅可以为受教育者个人带来收益，而且可以为全社会带来很高的社会收益。政府是全社会的代表，其拨款应该成为高等教育经费来源的主渠道。“费”是指高等学校向学生收取的合理学费。随着市场经济的发展和劳动力的市场化，高等教育的个人收益率明显提高。学生作为高等教育的受益者分担高等教育的部分成本是必要的和可能的，也是符合市场经济规律的。“税”是指企事业单位等高等教育的受益者根据《教育法》规定交纳的用于高等教育的税费或税收性质的资金。“产”是指高等学校按照市场经济的原则从校办企业取得的收入。“社”是指作为高等教育受益者的社会各界向高等学校提供的捐赠。“基”是指各种教育基金所形成的收入。“科”是指高等学校通过承接科研课题，或与企事业单位进行科研合作，提供科技开发、科技咨询、科技成果转让等服务所取得的收入。“贷”是指高等学校按照国家政策通过金融机构获得的用于学校发展的贷款。“息”是指高等学校按照国家政策对临时沉淀的资金进行合理的管理运作，从资本市场上取得的利息收入。这些经费来源渠道以及各个渠道所占的比重也在随着我国高等教育的发展和社会主义市场经济的发展不断变化着。

第五，与高等教育拨款渠道相关的管理体制改革。在过去的计划经济条件下长期形成的管理体制、财政体制导致了高等教育的“部门分割、条块分割”，部门之间人才分布不合理，以及人才难以流动的现象。为了解决这一问题，我国高等教育的管理体制按照“共建、合作、合并、调整”的方针进行了改革，即采取共建共管、合并学校、化转为地方管理、合作办学等多种方式对公办高等院校进行调整。截至2000年8月，全国共有600多所高校合并组建为200多所。原国务院50多个部委直属的400多所高校除极少数改为教育部管理，多数院校下放地方或实行中央与地方共建，以地方为主，绝大多数中央部门不再办学。[5]条块分割的办学体制被彻底打破。与此相适应，高等教育财政体制也发生了变化。这些学校的经费来源仍由中央财政支付，地方政府则给予相应资助。

三、深化高等教育财政体制改革，迎接加入WTO的挑战

我国加入WTO在客观上对建立和完善我国市场经济体制提出了更高的要求，必将加快我国的经济体制改革和高等教育体制改革。为应对WTO对高等教育的挑战，我们要深化高等教育财政体制改革，不断克服原有计划经济条件下遗留的问题以及在改革过程中出现的新问题，使高等教育财政体制随着社会主义市场经济的进一步发展不断完善。

第一，加大国家财政对高等教育的投入力度。加入WTO以后，随着中国高等教育市场的对外开放，国外的教育机构和跨国公司将会进入中国这一巨大的教育市场。这就要求我国高等教育树立市场意识，提高竞争力。首先，政府要继续加大对高等教育的投入力度。社会主义市场经济的建立使我国高等教育经费来源渠道已初步形成了多元化格局，但是由于政治、经济、文化传统等多方面因素的影响，国家财政拨款仍然是我国高等教育经费来源的主渠道。由于国民收入分配格局向企业和个人倾斜，导致教育财政支出占国民生产总值的比例一直徘徊在2%—3%之间。与国际平均水平相差甚远。为了保证我国的高等教育质量，增强高等学校的国际竞争力，我国政府应积极调整财政政策，加大对高等教育的投入力度，逐步提高国家财政性教育支出占国民生产总值的比例和预算内教育经费占财政支出的比例。要确保实现“三个增长”，即中央和地方教育拨款要高于财政经常性收入的增长，生均预算内教育事业费支出逐步增长，以及教师工资和生均公用经费逐步增长。其次，我们要善于利用国际合作办学的方式，利用国际的高等教育资源，加快我国高等教育的发展。

第二，进一步改革高等教育经费的分配方式。加入WTO以后，随着我国高等教育对外开放的不断深入，高等教育的办学主体、办学形式、办学层次会进一步多样化。不同层次的学校、同一层次不同类型的学校，他们的成本行为是不同的。即使是同一层次、同一类型的学校，由于办学主体不同。国际间的联系不同，成本行为不同。我们要认真研究我国高等教育的成本行为规律、进一步改革高等教育经费的分配方式，使我国的高等教育资源配置更加透明、公正和有效，我国目前的“综合定额加专项补助”的高等教育经费分配方式，使高等教育的资源配置在“透明性”和“公平性”方面较过去的“基数加发展”的“渐进式”分配方式有较大进步，体现了社会主义市场经济的客观要求。但“综合定额”是一种以学生数为单一政策参数的拨款公式，过于粗糙，未能全面反映高校的成本行为，也未能反映出高校之间的差别。以学生人数作为唯一的政策参数，学生多则意味着得到的经费多，致使一些高校为获得较多经费不切实际地增加招生人数，扩大办学规模，然而师资力量和教学设备配置跟不上，结果教学质量大幅度下降。为此，我们要改革按学生人数拨款的办法，把教员及其结构、行政管理人员和后勤服务人员、学生数、以及建筑面积等纳入到拨款公式中来建立多政策参数的拨款公式。这将是今后高教财政体制改革的定向之一，也是我国高等教育财政拨款改革的方向。

第三，促使多渠道筹措高等教育经费制度化。随着我国高等教育的发展和社会主义市场经济的发展。高等教育经费来源多元化要进一步制度化。政府除调整国家财政政策、加大对高等教育的投入外，还应该通过立法，通过一定程度的减税和免税政策，鼓励社会各界捐资助学，推动高教事业的发展。高等学校要充分发挥市场机制在资源配置中的基础作用，充分利用人才优势和科技优势，在全面完成教学和科研工作的基础上，广泛开展各种社会服务，拓宽经费来源渠道，使学校创收收入稳步增长。要完善高等教育成本补偿制度，使高等学校的收费较好地反映高等教育的成本和收益。同时学费的制定应考虑中国各地区经济发展水平的差异、人民群众的经济承受能力和心理承受能力、不同地区、不同学科、不同层次，高等学校收费比例有所不同，实施高等教育成本补偿属地化原则。[6]随着我国加入WTO，中国

经济更深地融入世界经济主流。中国的高等教育与世界经济的关系更加密切，高等教育应积极地组织和利用国际优质资源。与此同时，银行、金融、保险等行业将逐步对外开放，我国的资本市场将更加成熟、规范，在新的条件下能否利用、以及如何利用资本市场筹集教育基金，比如发行教育债券、建立与发展教育投资基金。以及更加积极地开展教育基金保值、增值投资活动是我们需进一步认真研究的问题。

参考文献：

[1]闵维方。社会主义市场经济条件下高等教育运行机制的基本框架[J].高等教育研究，2001，（5）。

[2][3]王善迈，周为。我国高等教育经费拨款体制[J].教育与研究，1991，（4）。

[4]国家统计局。中国统计年鉴[M]，北京：中国统计出版社，2000.[5]左春明，一场深刻的历史性变革[J].神州学人，2000，（10）。

高等教育财政改革 篇2

1 高等教育财政拨款主要模式

政府的财政拨款一直是各国高校财政的主要来源之一。而且,越来越多的国家也认识到高等教育财政拨款及其激励机制是一种比政府直接干预更为有效的引导高等教育发展以及提高有限教育资源利用率的途径。因为高校获得经费的方式和机制影响着学校内部的组织行为以及教学科研的结构。目前,世界各国呈现多样化的拨款机制,主要流行四种高等教育拨款机制:增量式拨款、公式法拨款、合同拨款、学费拨款。

增量式拨款又叫基数加发展拨款,这种拨款机制实质上是假定承认一年的教学、科研等活动所涉及的预算分配和支出都是合理的和有价值的,新一年的拨款核心问题在于经费的增加额上。20世纪80年代,很多国家采用这种方法。我国采取“综合定额加专项补助”就属于该法。目前,我国许多省属院校还是沿用此法。这种拨款机制的弊端在于拨款时不能考虑高校的实际需要,在没有参照对象的情况下,增量并不能反映经费是否充足。而且一旦财政削减或不增加经费,它与教育需求的矛盾就会相当的突出。增量拨款中的分项目预算拨款,容易导致学校的管理僵化,无法运用财政手段引导学校调整专业设置等活动,也缺乏提高现有资源的使用效率的动力。公式法拨款是零基预算法拨款的一个变种,它能较好地考虑预算拨款中的有关基本因素,拨款经费与各因素直接相关,使预算拨款过程成为了解和分析经费需求的过程。公式拨款能充分发挥预算拨款的客观和公正,提高有限的公共资源配置和使用效率,增加公共高等教育财政分配过程的透明度,减少预算过程中存在人为因素对经费拨付的影响。它的基本形式是考虑生均培养成本,实现经费拨付的充分性和各校经费分配的公平性,其优点在于拨款的公平与透明。但是,也存在一些尚未解决的问题,因为公式法中各因素的权重对高校来说无疑是一重要信号。简单的生均成本使学校缺乏开设成本较高的专业的积极性。合同拨款是近年来发展较快的一种拨款方式。开始时,主要限用于科研项目的投招标,因为合同拨款既能保证经费使用的质量和效率,又能实现大学学术与科研管理自治和自主,因而得到普遍的发展和认同。近年来,基本拨款中也采用了部分合同拨款形式,合同拨款涉及的面也越来越普遍。它的实施有助于保证高等教育的质量,因为合同拨款几乎都有某种形式的评价。学费拨款是政府直接资助学生接受高等教育的拨款,既可以拨给学校,也可以直接拨给学生,即可全额拨款,也可部分拨款,即可平均拨款,也可差额拨款。这种拨款主要在欧洲各福利国家实行,鉴于近年来这一拨款体制所产生的种种弊端,一些国家政府开始重新评价这一体制。

2 我国高等教育财政拨款模式现状

我国1995年颁布的《教育法》中,明确提出要在中国逐步建立以国家财政拨款为主,辅之以征收用于教育的税费、校办产业的收入、社会捐集资和设立教育基金等多渠道筹措教育经费的新体制。从法律上确立了教育经费的多元投资体制,明确了财政经费在多元教育投资中的主体地位。衡量一个国家财政性教育经费是否充足,常用的指标是财政性教育经费占国内生产总值的比例。我国的此项指标在“穷国办大教育”的现实背景下长期处于偏低的水平。我国总的财政性教育经费的不足直接导致了高等教育财政性经费的短缺,而这种状况在连续实施了几年扩招后表现得尤为明显。

我国高等教育财政性经费总量虽有所增加,但其增幅远远落后于在校生规模扩张的比例,已使我国大多数高校出现了师资力量短缺,教室、教学和生活设施、图书馆等各方面资源紧张的局面,教育质量不同程度的下滑也引起越来越多的关注。造成这种后果在很大程度上是由于财政性经费投入的不足,在于教育投资没有和高等教育规模的扩大同步增长。目前我国高校办学经费已经由政府单一拨款,转变为以政府财政拨款为主,多渠道筹集资金的阶段。但是,以政府财政拨款为主的格局近年来不会改变。这就意味着,在今后相当长的时间内,各级政府仍旧是高校经费来源的主要渠道。但是,政府的拨款并不能满足大多高校办学经费需要,使得高校办学经费不足。但如果高校提高学费又将会受到社会各界的质疑和反对。我国并不像大多数国家一样存在相对独立于政府和高校的专门的拨款中介机构,其人员都是政府官员,拨款的整个操作程序都要受到政府的直接干预,是政府“领导”下的拨款而非政府“指导”下的独立运作,拨款在很大程度上属于政府的直接运作模式。即使说在高校财政拨款机制中政府与高校是上下级隶属关系。在这种关系模式下,由于拨款决策缺乏大学和社会的共同参与,政府的高等教育预算编制不能审慎地研究学校实际经费需求和社会需要,拨款金额往往只取决于财政的供给能力,而且预算的执行也缺乏法律意义的约束,同时,社会公众和高校难以表达自己的利益偏好和多样化需求,无法参与政府的财政资源的配置过程,使得拨款往往成为政府的独立行为。

3 我国高等教育财政拨款模式的改革策略

3.1 按实际情况拨款原则

政府拨款制度有高等学校拨款、科研项目合同拨款和学生资助拨款三部分构成,以使政府拨款制度改革有助于实现合理、有效配置高等教育资源的目标,从而体现出财政宏观调控的作用。在公式化、规范化的前提下应根据不断发展的经济形势与变化了的环境作相应的调整,以剔除拨款公式中的不合理部分,不断完善拨款办法。可每年或按期对公式中的某些数值进行修订,使之更符合实际。若情况有大的变化,或对拨款的目标有较大的改变,就要对公式中的有关指标进行改变,使拨款更符合实际需要,增强中央政府宏观调控的弹性和力度。同时,财政在编制预算时要坚持统筹经济与社会发展和统筹区域发展相结合的原则。首先,财政高等教育的拨款应维持在合理的水平上。我国现阶段的高等教育投入应与该水平相当才能保证高等教育的持续发展。因此财政在安排支出时,应保证高等教育有足够的、持续的投资来建立、维持扩充。其次,要逐步缩小区域发展差距。部分省、自治区地方高校办学条件比较差。通过中央补助,使受补助地区的高等教育财政投入达到生均教育经费最低标准,使不同地区的居民享受大体相同的受教育机会且受的高等教育质量基本相等。这既实现了公平,也有利于引导和调动地方积极性,充分利用当地的高教资源投资高等教育,提高了效率,促进高等教育协调发展。

3.2 因地因校拨款原则

对高校财政拨款因该根据学校的人力、物力、财力资源利用效率拨款,以促进学校资源利用效率的提高,逐步建立科学的学校资源利用率指标体系,作为评价学校资源利用率和拨款的依据。通过对利用效率的评价,有利于政府教育行政主管部门进行宏观管理,通过评价,主管部门可以了解有关学校资源利用效率高低,为正确进行投资决策提供依据。一般而言,资金应首先投入资源利用效率高而又经费相对不足的学校,资源利用效率低的高校应着眼于进一步挖掘潜力。对高校资源利用效率的综合评价,包括人力资源利用效率,物力资源利用效率,财力资源利用效率,人才培养质量指等。由于资源的紧缺性,高校有必要提高经费的使用效率,减少不必要的浪费。

参考文献

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[2]马陆亭.高等教育财政拨款模式改革研究[J].高教发展研究,2006,(5).

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[5]王雪峰,建立产出型高等教育拨款机制[J].教育研究,2002,(12).

高等教育财政改革 篇3

一、高等教育资源配置引导机制建立

（一）建设高水平大学的资源配置引导机制 资源配置是以相对有限的、稀缺的资源在各生产部门之间进行合理分配，使更多的资源流向生产效率更高的部门，以便用最少的资源耗费生产出最适用的商品和劳务，实现社会整体经济利益的提高。目前我国高校的资源获取情况来看，行政色彩较重。由于高等教育准公共物品的特性，更多地通过行政力量来安排高校的教育资源，这种安排的结果具有较强的宏观调控能力，对协调高等教育的运行有着重大作用，能使高层次大学拥有较充分的资金加强优势，对高水平大学的建设有着一定的行政推动作用。但是，以行政力量对高校层级进行划分不一定能反映高校办学效益和教育质量的实际情况，这种滞后性可能会制约部分高校的发展。这些问题，迫切地需要引入市场的力量，构建高等教育的资源配置引导机制，以使高等教育的资源分配、使用效率达到最优，为高水平大学的建设提供保障。

（二）建设高水平大学的源泉探究 高水平大学的建设离不开学校、学科、教师与学生三个层面的努力，学校、学科的质量和效益是高水平大学的直接体现，它们离不开教师与学生的努力，而教师与学生努力的成果则是通过学校与学科的级次反映出来，因此，这三个方面相互依存，相辅相成，构成了高水平大学建设的源泉，如何调动学校、学科、教师与学生三个层面的积极性，提升整个学校的教学质量和办学效益，成为了建设高水平大学的主要关键点。

（三）按质投入的作用分析 本文以高等教育财政投入为切入点，试图构建基于资源配置引导机制的财政投入体制，即引入绩效考核的竞争机制，通过行政和市场的双重作用，构建财政投入的资源配置引导机制，使资源流向教育质量更高、办学效益更好的高校，对于各个高校必须的定额拨款由政府按照高校规模等标准实行拨款，目的是为了能够确保高校发展所必须的财政资金的落实，在此基础上，因为专项拨款的对象大部分为对国家发展具有重大推动作用的项目，因而对此类项目的拨款就不能仅仅依靠行政力量，而应该建立一个公开的评价机制，通过市场化的标准进行优胜劣汰，对考评结果较好的学校和学科给予更多的财政支持，这在一定程度上能够激发各个高校的积极性，实现财政拨款的按质投入。从学校层面上来说，按质投入一方面是对教学质量和办学效益的肯定，无论对高层次还是低层次的高校都具有一定的激励作用，另一方面，它可以使得到较多财政投入的学校加强优势，促进高水平大学的发展，形成高等教育健康发展的良性循环。从学科层面上来说，按质投入可以增加对重点学科的关注和投入，使高校加强学科优势，通过相关重点学科的发展带动整个学校的发展。

二、改进投入机制促进高水平大学的发展

（一）现有投入机制分析 首先，我国对于高等教育的财政投入相对不足，不能满足高校扩张的需求。据统计，我国对高校的财政投入近年来不断增长，国家财政性教育经费占国内生产总值的比例也有小幅增长，但是这距离“十一五”规划中财政性教育经费占国内生产总值的比例要达到4%还存在一定差距，而且就目前趋势看来，财政投入在高等教育总投入中的比重有下滑的表现，这一系列数据都反映出我国财政投入的相对不足。加上目前这种行政力量主导的财政投入机制，使得财政投入在各个高校之间分配不均衡，使原本就有限的财政拨款得不到最充分的利用。其次，现有的财政拨款模式与教育需求的不断增长有所冲突。面对高校教育成本不断上涨、办学经费严重短缺的现状，为了维持高校的正常运转，政府必须加大财政拨款的力度，而我国目前的“定额加专项”的财政拨款模式存在着一定的局限性。“定额加专项”的拨款模式主要是基于行政力量的推动，尤其是其中专项拨款的数额，其受主观影响较大，缺乏透明度以及公共监督机制，且绩效评估不足，拨款资金的使用效率很难得到保障，这种情况与教育需求的增长产生了矛盾。

（二）不同投入机制对高校办学水平的影响分析 从财政投入机制上来看，以政府力量主导的财政投入并不能准确反映高校对资金的实际需求，导致部分高校在经费预算被批准、财政资金落实后，在执行过程中只着眼于如何把钱花出去，而缺乏有效的控制和明确的经济责任；部分高校却随意地改变资金的用途，忽视了投资绩效和办学成果的实现，形成“道德风险”，造成资金使用效率的下降；而又有部分高校有发展潜力，却因为得不到足够的财政支持而被迫停滞不前，学校积极性得不到提升而无法发展。这一系列的问题都源于高校绩效评价体系的不完善，这包括财政投入前的绩效考评和财政投入后的绩效考评，最终导致高等教育一方面资金困难，另一方面存在损失浪费、效益低下，从而无法引导高校提高办学水平，更不能引导高校对社会做出全面的、效益最大化的贡献。以市场力量主导的财政投入是基于完善的绩效评价体系，它基于一系列的考核指标、通过对高校教育质量和办学效益的绩效评价确定高校层级，在此基础上决定财政投入的多少。而在财政投入落实后，再通过对财政资金使用效率的考核确保资金的使用落到实处。但是，这种单纯依靠市场力量、没有行政干预的财政投入机制也存在不足，会导致优胜劣汰下高校数量的减少。

（三）国外不同类别高校投入机制的借鉴 设计与高等教育体制改革相一致的财政投入机制，一直是理论界和实务界积极探索的目标，要想从根本上解决教育供给增长和教育需求增长之间的矛盾，当务之急就是寻找更加科学合理的财政投入机制，对此，国外对不同类别高校的投入机制有值得我们借鉴的地方。如英国政府对其高等教育的财政投入就是建立在高校绩效考核基础上的。英国政府对高等教育的拨款部门及其机构分工具有明显的中央集中管理的特征，英国政府对高校的拨款是通过高等教育基金委员会这个专门性机构来实施的，它并不隶属于教育部，而是一个介于政府和高校之间的中介机构，只需定期对教育部汇报工作即可。该高等教育基金委员会的拨款模式可以称为“大学基金加专项拨款”，这种双重的拨款机制是建立在对高校的定期考核基础上的，即每隔四到五年对各个高校的教学成果进行综合的测评，其中尤其关注高等教育的科研成果，通过竞争的机制分配科研经费，将政府的拨款与大学的科研成果紧密结合起来，在此基础上确定拨款数额。这种市场引导机制的引入正是英国高等教育财政投入机制优于我国之所在。

（四）以高校等级差别为基础的教育投入机制改革构建 面对高校教育成本不断上涨、高校基本运营经费不足、财政拨款投向不合理的困境，首先要做的就是提高财政支出中用于教育的比重，这有赖于在经济持续稳定增长的基础上，逐步提高财政投入在国内生产总值中所占比重，努力达到“十一五”规划中高等教育财政投入占国内生产总值4%的目标。这就需要继续转变政府职能，优化财政支出结构，提高财政支出中用于教育的比重。为达到这一目标，除了直接增加财政拨款外，还可以按照国家规定足额征收教育费附加，或者在政府的某些非税收入中规定一定比例用于高等教育的财政投入，这在部分省市的体制改革试点项目中已经有所体现。其次，要逐步建立财政投入的资源配置引导机制。高等教育财政投入机制的改革应以绩效评价为契机，实现财政投入与高校绩效考核的挂钩。通过建立合理的绩效评价制度和一系列绩效指标的评价，自发形成不同的高校级次，以此决定对高校的拨款数额，正确引导和规范高校的办学行为，调动高校办学的积极性，将高校各方面各环节的行为取向引导到绩效上来。在财政投入得到落实后，还要建立起以绩效管理为核心的高校财务管理体系，改革现有的高校会计核算制度，将绩效评价纳入高校预算编制、执行和管理的整个过程，促进财政投入的有效使用，逐步实现高校财政资金从投入管理向绩效管理的转变。最后，还要加强相关制度建设。目前我国财政投入体制的改革还处于探索阶段，基于资源配置引导机制的财政投入改革需要加强有关高等教育投入绩效管理的法治化建设，这是财政投入机制的改革得以实施的重要保障。

三、改革投入制度推进高校学科发展

（一）现有投入制度的问题剖析 高等教育财政投入在学科层面主要体现在国家对重点学科的扶持，这些学科在高等教育学科体系中居于骨干和引导地位，满足了经济建设和社会发展对高层次创新人才的需求，为建设创新型国家提供高层次的人才和智力支撑。然而，这些重点学科在我国高校学科总数中所占的份额毕竟是有限的，而且大多数还是集中在行政划分的高层次高校中，许多高校的某些学科虽然具有全国一流水平，但由于该校其他学科没有达到211工程或985工程所要求的水平，它们就不可能得到211工程或985工程的倾斜投入，这些高校中的优势学科也就得不到应有的扶植，在结构比例上出现了失衡。可见，我国的高等教育财政投入制度对学校整体的重视多余对学科的重视，在考虑对重点学科、优势学科的拨款时还是没有摆脱已定的高校层级的束缚，这就会影响对高校重点学科的评审，导致财政投入在高校学科中的失衡。此外，我国现有的财政投入是以学生综合定额为基础，即按照高校上一年度的生均成本和本年度在校生规模核定综合定额，这种拨款制度并不能全面准确反映高校实际需求。一方面，其中作为计算依据的生均成本数据采用的是上一年度的成本额，不能反映物价变动的影响以及学校培养成本的变化情况，由于学科发展带来的成本增加在其中得不到体现，就会抑制高校学科的发展。另一方面，现有的财政投入制度在一定程度上刺激了一些高校不顾办学条件盲目扩大招生规模，对教育质量和办学效益关注不够，在专业设置上设法增加低成本的、无实用价值的专业，导致学生培养质量不高、专业不适应社会需要、学科发展落后、就业困难等现象，影响高等教育的健康发展。

（二）不同投入制度对学科水平的影响分析 财政投入制度是对不同财政投入机制的具体化，它是对财政投入机制更详尽的反映，不同的投入机制会对高校学科的建设产生不同的影响。基于行政力量的财政投入制度在对高校学科的拨款上存在着某些不足，首先，这样的财政投入制度会在学科级次的划分上产生失衡，使过多的高层次学科集中在少数高校中，不利于高等教育学科水平的总体发展；其次，行政力量主导下的财政投入制度缺乏一定的效率，评选结果具有一定的滞后性，缺乏市场主导下的动态更新，当某个学科被评选为重点学科后，一般不会轻易被撤销，这就可能导致学科发展缺乏动力，部分高层次学科可能会改变财政资金的使用去向，造成资金使用效率的低下；最后，行政主导下的财政投入制度可能存在一定的主观性，制约了部分高校的学科发挥在那，无法引导高校实现教育数量与质量的统一、提高学科水平，更不能引导高校对社会做出全面的、效益最大化的贡献。而引入市场力量的财政投入制度在一定程度上克服了以上不足，基于市场力量的投入制度更具灵活性，对学科成果采用绩效考评也更公平，及时更新的优胜劣汰机制会激发高校的积极性，使财政资源的配置更优。但是，这样单纯依靠市场的投入制度对某些学科的发展也会产生负面影响，如某些冷门但对国家发展举足轻重的基础性学科，如果仅靠市场力量，它们的排名会较低，由于得不到足够的财政支持而使学科陷入发展的困境，最终影响的是国家基础科研的发展。

（三）国外高校不同学科投入制度的借鉴 学科的重要性不言而喻，高等教育的财政投入应该更多地以学科水平为参照，逐渐减少高校层级的影响，国外早已意识到这一点，很多国家的大学评估及财政拨款均以学科水平的评价对基础。如德国的大学排名系统。据了解，德国大学排名系统有两套。一是洪堡排名，其侧重于大学的研究能力；二是《经济周刊》排名，侧重于毕业生就业机会的多少。两者虽然侧重点不同，但都是基于学科进行排名。而且，从评估周期上来看，德国的大学排名系统及时性也很强，如《经济周刊》的排名就是每三年进行一次。由于是按照学科进行排名，专科院校也可能进入最佳高校之列，富尔特旺根高专在信息类学科中历年来都处于前列位置，也是唯一进入德国大学排名前列的高专，这在我国还没有出现过。而德国对高校的财政投入就是建立在其大学排名系统之上的，这样的投入制度很好地把握了不同高校学科之间的平衡，在一定程度上体现了资源配置的公平性，有利于国家优势学科总体水平的发展。

（四）建立以不同等级学科水准为基础的高等教育投入改革设想 具体表现在：首先，适当降低对高校申请重点学科的要求。这样可以给地方性院校更公平的竞争机会，促进各高校根据自身基础和特点，办出有特色、有水平的学科，避免盲目追求规模的扩张，而是将有限的资源运用到优势学科的培养上，充分体现全国各高校科学研究和人才培养的实力和水平。其次，建立以学科为考核对象的高等教育绩效评价体制，将市场力量引入高等教育的财政投入中。由于高校办学层次不同，学科类别繁多，所处地区也有差异，学校的办学目标、队伍结构不同，财政支出的标准也差异较大，评价指标的科学性和通用性、复杂性难以有合适指数来覆盖，在评价中对所有学科使用相同的标准显然有失公平。因此，要着手建立一整套高校学科绩效管理指标考核评价体系，对学科进行适当归类，制定不同的绩效考核标准，在高校的绩效评价体系中，无论是财务指标的定量分析还是非财务指标的定性分析都要遵循短期利益与长远目标相结合、结果评价与过程评价相协调、目标考核与综合评价相补充的原则，使评价结果既科学合理，又接近真实水平。最后，通过公开渠道为社会公众提供更准确的高等教育信息，引导学生在高考、硕士入学考试时根据自己的爱好和特长，选择相应大学的好专业，而不是一味追求名校，这可以避免优秀考生过于集中在少数学校而造成教育资源的巨大浪费和高校发展的不均衡。

四、改革投入模式促进拔尖人才的培养

（一）针对不同水准教师、学生的投入对教与学积极性的影响分析 以行政力量主导的财政投入是以高校和学科为拨款对象，主要以学校、学科的科研成果为衡量指标，很少与该校教师、学生的水准挂钩，这在一定程度上挫伤了高校教师和学生的积极性，而他们水平的提高则是学科研究成果和高校办学水平的主要推动力。以资源配置引导机制为基础，是财政投入模式的一大创新，将对教师、学生的考核、奖励与财政投入相挂钩，对不同水准的教师、学生给予不同程度的财政拨款，使他们意识到财政投入的多少是与其努力程度及水准高低紧密相关的，这可以对教师和学生起到激励作用，从根本上调动师生的积极性。从教师层面上来说，作为一个特殊的社会群体，他们具有较高的学历层次，尤其是青年教师，一般都有硕士或博士学位。教师是高校的主体，高校的教学、科研、人才培养等工作都离不开教师的创造性工作，他们是高校中最主要的人力资源，也是高校激励中最重要的因素。因此，将财政投入与高校教师的工作能力及水准高低联系起来，对于高校的发展具有重要的作用。其次，从学生角度来说，其水准的高低是对高校产出效果的最直观体现，这可以从学生的获奖情况、毕业生质量和社会效果等方面来评价，学生质量的高低反映了高校教学活动的成果，是评价高等教育质量的关键。由于财政投入的大部分都是用于学生的培养，若将财政投入与之联系，更直观也更易为人们所接受，财政投入机制也更加透明。

（二）优秀教师与学生加强投入制度的改革设想 具体表现在：从教师层面上来说，要建立科学合理的绩效考评体系，将财政投入数额与考评结果相连接。在制定考核指标的时候，要做到数量和质量的全面考核，尽量使考核指标科学化，准确评价教师的工作绩效，让教师优质的劳动成果得以充分体现，充分调动教师的积极性、主动性和创造性。从学生层面上来说，可以通过高校毕业生就业率、学生获奖情况、学生科研成果、培养博士生数量和硕士生数量等方面来评价，通过科学有效的绩效评估，可以发现哪些投入是必要的，哪些是不必要的，哪些投入是高效的，哪些是低效的，这样可以不断提升高校的管理水平，优化财政资源的配置，降低成本，提高办学效益。此外，还要建立良好的校园文化激励机制。建立宽松、和谐、具有浓厚科学气息和人文精神的校园文化，培养学生的团队精神，使每位学生都能产生认同感和归属感，将学校整体办学水平的提升落实到学生个人，为财政投入体制的改革提供支持。

参考文献：

高等教育财政改革 篇4

劳动保障部、发展改革委、教育部、监察部、民政部、财政部、建设部、农业部、商务部、人民银行、国资委、税务总局、工商总局、统计局、中央编办、全国总工会、共青团中央、全国妇联关于贯彻落实国务院进一步加强就业再就业工作通知若干问题的意见

(劳社部发[2006]6号)

各省、自治区、直辖市劳动和社会保障厅(局)、发展改革委、物价局、教育厅(局)、监察厅(局)、民政厅(局)、财政厅(局)、建设厅(建委)、农业厅(局)、商务厅(局)、中国人民银行各分行(营业管理部)、国资委(经贸委)、国家税务局、地方税务局、工商行政管理局、统计局、机构编制委员会办公室、总工会、共青团、妇联：

为贯彻落实《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》(国发[2005]36号，以下简称《通知》)，经国务院同意，现就有关问题提出如下意见：

一、关于再就业扶持政策对象的认定和管理

(一)对有劳动能力和就业愿望的下列人员(以下简称下岗失业人员)，发放《再就业优惠证》，享受《通知》规定的相应扶持政策：

1．国有企业下岗失业人员。即协议期满出中心、但未与原企业解除劳动关系，且仍未再就业的国有企业下岗职工，和领取失业保险金期间、尚未再就业的原国有企业的失业人员。

2．国有企业关闭破产需要安置的人员。即已按全国企业兼并破产计划关闭破产的企业中，领取一次性安置费且仍未再就业的人员。

3．国有企业所办集体企业(以下简称厂办大集体企业)下岗职工。厂办大集体企业指二十世纪七、八十年代由国有企业批准或资助兴办的，以安置回城知识青年和国有企业职工子女就业为目的，主要向主办国有企业提供配套产品或劳务服务，在工商行政机关登记注册为集体所有制的企业。

厂办大集体企业下岗职工包括在国有企业混岗工作的集体企业下岗职工。对特别困难的厂办大集体企业关闭或依法破产需要安置的人员，有条件的地区也可纳入《再就业优惠证》发放范围，具体办法由省级人民政府制定。

4．正在享受城市居民最低生活保障待遇、且登记失业1年以上的城镇其他登记失业人员。

地方还可根据本地实际，将扶持政策(不含税收政策)的适用范围扩大到城镇其他集体企业下岗职工和厂办大集体企业失业人员，所需资金由地方财政解决。《通知》下发前已通过领取营业执照从事个体经营、被用人单位招收等途径实现再就业的人员，不再领取《再就业优惠证》。

(二)《再就业优惠证》的申领程序如下：准备再就业的下岗失业人员，持经劳动保障部门确认的下岗失业凭证和社区居委会出具的证明，向街道(镇)负责劳动保障事务的机构(以下简称街道劳动保障机构)提出申请。街道劳动保障机构经向申请对象所在社区的全体居民张榜公示核实后，报县级以上劳动保障部门审批。经认定符合条件者，由劳动保障部门发放《再就业优惠证》。未设立街道劳动保障机构和社区居委会的独立工矿区，经由劳动保障部门委托，其下岗失业人员可通过企业向县级以上劳动保障部门申请。中央管理企业下岗失业人员按照属地管理原则，在当地申领《再就业优惠证》。

《再就业优惠证》采用实名制，限持证者本人使用。下岗失业人员享受政策实现再就业后，政策执行部门要及时在《再就业优惠证》上进行标注。下岗失业人员从事个体经营的，《再就业优惠证》由本人保管；被用人单位录用的，享受扶持政策期间，《再就业优惠证》由用人单位保管。对达到法定退休年龄或已办理提前退休手续的，《再就业优惠证》自行作废，并由有关部门负责收回。

《再就业优惠证》在核发证件的本省(自治区、直辖市)范围内适用。《再就业优惠证》仍沿用劳动保障部统一制定的式样，须注明持证人原属身份，具体内容由省级劳动保障部门会同有关部门根据本地实际情况确定，并统一印制，免费发放。

(三)严格《再就业优惠证》的审核发放。《再就业优惠证》由发证机关实行年检，未进行年检的自动作废。对出租、转让《再就业优惠证》的，没收其《再就业优惠证》。对用人单位或个人伪造、租借《再就业优惠证》骗取国家扶持政策和资金的行为，要严肃查处，情节严重的要依法追究有关责任人员的刑事责任。对发证机构违反有关规定变卖或滥发《再就业优惠证》的，要严肃处理，追究相关人员责任。

(四)对领取《再就业优惠证》的人员要实行动态管理。各地劳动保障部门要依托街道社区劳动保障工作平台，建立下岗失业人员基础情况档案和再就业情况数据库，随时掌握下岗失业人员享受扶持政策的情况。对享受政策中遇到问题的，帮助其查询政策并向有关部门反映。

(五)《通知》规定的扶持政策自2006年起开始执行，审批截止时间为2008年底。对此前已享受扶持政策的企业和个人，各地要进行复核。对已享受到期的，要及时办理终结手续，不得重新发放《再就业优惠证》、重复享受扶持政策；对未到期的，要按《通知》规定做好与新政策的衔接工作。

二、关于鼓励自谋职业和自主创业

(六)从事个体经营的下岗失业人员，可凭《再就业优惠证》及税务机关规定的有关材料，向当地主管税务机关申请享受在规定限额内依次减免营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税政策。具体按《财政部、国家税务总局关于下岗失业人员再就业税收政策问题的通知》(以下简称《税收政策通知》)、《国家税务总局、劳动保障部关于下岗失业人员再就业有关税收政策具体实施意见的通知》(以下简称《税收政策实施意见》)执行。

(七)从事个体经营的下岗失业人员，可凭《再就业优惠证》享受相关免收费政策。各地要对下岗失业人员从事个体经营涉及的各项行政事业性收费进行全面认真清理，进一步明确免收的具体项目，向社会公布。严禁各级管理执法机构借管理服务之名，向从事个体经营的下岗失业人员集资、摊派，或强行推销报刊等行为。各类中介机构对下岗失业人员从事个体经营涉及的服务性收费，要按照平等自愿原则及最低标准收取。坚决纠正各种对下岗失业人员从事个体经营强行服务、强制收费的行为。具体办法按《财政部、国家发展改革委关于对从事个体经营的下岗失业人员和高校毕业生实行收费优惠政策的通知》执行。(八)下岗失业人员、城镇复员转业退役军人、城镇其他登记失业人员从事个体经营或合伙经营、组织起来就业，自筹资金不足的，可分别凭《再就业优惠证》、军人退出现役的有效证件、失业登记证明，经街道劳动保障机构(或其委托的社区居委会)审核，当地贷款担保机构承诺担保，向经办银行申请小额担保贷款。从事微利项目的，可享受财政贴息。其中持《再就业优惠证》人员和城镇复员转业退役军人，由中央财政据实全额贴息；城镇其他登记失业人员，由财政给予50％的贴息(中央财政和地方财政各承担25％)。具体办法按《中国人民银行、财政部、劳动保障部关于改进和完善小额担保贷款政策的通知》(以下简称《小额担保贷款通知》)执行。

(九)各地建设部门要从本地实际出发，在规划城市建设、建立商贸市场时，为下岗失业人员再就业适当安排经营场所。在整顿市容市貌时，要帮助解决好再就业者的经营场地问题。新办贸易市场的经营摊位，可按一定比例安排给下岗失业人员。有条件的地方，可为下岗失业人员安排生产经营实验和培育性场所，支持他们自谋职业和自主创业。

(十)各有关部门要加强对下岗失业人员从事个体经营的指导，明示办事程序，提供政策咨询和开业指导服务。要简化审批程序，明确办理各项手续的具体时限。有条件的地方，应设立专门窗口，由有关职能部门参加，采取集中办公形式，为下岗失业人员提供一次办完工商登记、税务登记、社会保险登记、享受就业再就业扶持政策和其他有关手续的“一条龙”服务。

三、关于鼓励企业吸纳就业

(十一)商贸企业、服务型企业(国家限制的行业除外)、劳动就业服务企业中的加工型企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体招用持《再就业优惠证》人员，符合《通知》规定条件的，由劳动保障部门核定并出具《企业实体吸纳下岗失业人员认定证明》，经税务部门审核，可享受在相应期限内定额依次减免营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税政策。具体办法按《税收政策通知》、《税收政策实施意见》执行。

(十二)商贸企业、服务型企业招用持《再就业优惠证》人员，符合《通知》规定条件的，可向当地县级以上劳动保障部门申请享受社会保险补贴。具体办法按《财政部、劳动保障部关于进一步加强就业再就业资金管理有关问题的通知》(以下简称《资金管理通知》)执行。

(十三)劳动密集型小企业招用持《再就业优惠证》人员，符合《通知》规定条件的，可向银行申请贷款。贷款的财政贴息、经办银行的手续费补助、呆坏账损失补助等按《中国人民银行、财政部、劳动保障部关于进一步推进下岗失业人员小额担保贷款工作的通知》(银发[2004]51号)执行。

四、关于提高灵活就业人员的稳定性

(十四)各地要通过帮助灵活就业人员接续社会保险关系等措施，促进灵活就业人员稳定就业。持《再就业优惠证》的“4050”人员从事灵活就业的，可按以下程序申请享受一定额度的社会保险补贴：

1．向街道劳动保障机构申报就业，并凭《再就业优惠证》、社会保险缴费凭证等相关材料，向街道劳动保障机构提出社会保险补贴申请。

2．街道劳动保障机构核实灵活就业人员的就业情况，出具灵活就业证明，并为其向当地县级以上劳动保障部门申请社会保险补贴。

3．经劳动保障部门审核、财政部门复核后，将补贴资金直接支付给本人。

社会保险补贴标准按灵活就业人员实际缴纳社会保险费的一定比例计算。具体补贴办法由各省、自治区、直辖市根据《资金管理通知》制定。

五、关于对就业困难对象的就业援助

(十五)完善对就业困难对象的就业援助制度。各地应按照《通知》规定，结合本地实际，认定就业困难对象。对符合条件的就业困难对象，由街道劳动保障机构上报，县级以上劳动保障部门认定，并在其《再就业优惠证》上注明。街道劳动保障机构要摸清就业困难对象底数，并逐一建立台账。社区居委会要积极协助街道劳动保障机构做好这项工作。

公共就业服务机构要实施就业援助计划，依托街道社区劳动保障工作平台对就业困难对象实行专人帮扶，提供有针对性的就业服务和公益性岗位援助。凡是由政府投资开发的公益性岗位，要首先满足困难对象就业的需要。对愿意接受政府有关部门提供公益性岗位的就业困难对象，及时为其提供公益性就业岗位。

(十六)从事公益性岗位工作的就业困难对象，可按《通知》规定享受与其劳动合同期限相应的社会保险补贴。其社会保险补贴手续由提供公益性岗位的单位凭《再就业优惠证》、劳动合同、社会保险缴费凭证等相关材料，到当地县级以上劳动保障部门办理。对国有企业下岗失业人员、厂办大集体企业下岗职工、国有企业关闭破产需要安置人员中的“4050”人员在公益性岗位工作超过3年的，可帮助其办理延长社会保险补贴期限相关手续，超过3年的社会保险补贴所需资金由地方财政解决。社会保险补贴具体办法按《资金管理通知》执行。

各地可根据实际，对在公益性岗位工作的就业困难对象提供适当的岗位补贴，补贴标准和办法由当地政府确定，所需资金由地方财政解决。

六、关于改进就业服务。强化职业培训

(十七)各地要按照制度化、专业化、社会化的要求，全面推进“以人为本”的就业服务，进一步完善公共就业服务制度，对提高公共就业服务的质量和效率提出明确的措施和工作要求。

各地公共就业服务机构对持《再就业优惠证》人员、城镇其他登记失业人员和进城登记求职的农村劳动者应免费提供政策信息咨询和职业介绍服务；对其中持《再就业优惠证》人员，应免费提供享受扶持政策的帮助指导和相关服务；对各地认定的就业困难对象还应免费提供一对一的职业指导和就业援助。各地要制定免费就业服务计划，并对公共就业服务机构实行职业介绍补贴与免费服务绩效挂钩的管理制度，对各个公共就业服务机构开展免费就业服务的对象规模、服务项目、服务质量和服务效果提出明确的目标任务，对其完成任务情况进行定期考核，根据其开展免费服务的绩效拨付资金。

各地要采取有效措施，引入竞争机制，鼓励和引导社会各类职业中介机构积极为求职者提供就业服务。各类职业中介机构按规定提供免费服务的，可按其实际介绍就业成功人数，凭相关证明材料向当地劳动保障部门申请职业介绍补贴。

职业介绍补贴标准和具体办法由各省、自治区、直辖市根据《资金管理通知》制定。

(十八)广泛动员工会、共青团、妇联等人民团体及社会各方面开办的职业培训机构，为城乡劳动者开展职业培训(含创业培训)。要通过招标或资质认定等办法，确定一批培训质量高、就业效果好、社会认可的教育培训机构，作为承担培训任务的定点机构，并将定点培训机构名单向全社会公布。定点机构认定和管理办法由各省级劳动保障部门会同有关部门制定。“农村劳动力转移培训阳光工程”培训基地认定和管理按原办法执行。

持《再就业优惠证》人员、城镇其他登记失业人员和进城务工的农村劳动者参加职业培训，可享受政府提供的一次性职业培训补贴。职业培训补贴一般采取个人报销补贴方式。对生活确有困难、无力垫付可报销补贴部分的，可采取帮扶措施。定点机构要充分发挥作用，积极落实帮扶措施。承担帮扶任务的培训机构，可为上述人员向当地劳动保障部门申请培训补贴。有条件的地方还可探索以培训券等补贴方式进行帮扶。职业培训补贴标准和具体办法由各省、自治区、直辖市根据《资金管理通知》制定。

各级劳动保障部门要制订有关人员的就业再就业培训计划，作出相应的资金预算；制定考核培训质量和就业效果的具体办法。对定点机构的培训服务，要会同有关部门实行动态管理，定期进行任务考核、质量评估、财务审计和公示。要建立奖惩制度，对完成任务好的定点机构可增加其承担的培训任务；对完成任务不好的应进行批评、限期整改，资金相应调减；对弄虚作假或经整改无效的，取消定点资格。

(十九)积极主动地为城乡劳动者提供职业技能鉴定服务。要加快基础工作，将专项职业能力考核扩大到下岗失业人员和进城务工农村劳动者。持《再就业优惠证》人员初次申请参加技能鉴定(限国家规定实行就业准入制度的指定工种)、生活确有困难的，可由鉴定机构向当地劳动保障部门申请职业技能鉴定补贴。补贴标准和具体办法由当地政府制定，所需资金由地方财政解决。各地职业技能鉴定机构要公示国家规定实行就业准入指定工种、鉴定收费标准和鉴定工作程序，做好相关鉴定组织实施工作。

(二十)将劳动力市场信息系统建设纳入“金保工程”总体规划，提出明确目标，统一规划建设，并将劳动力市场信息系统的建设经费和运转经费纳入当地财政预算。要实现就业服务和失业保险业务的全程信息化，地级以上城市建设统一的数据库，保证就业服务信息与失业保险信息的相互衔接，并逐步实现就业服务信息与其他各类社会保险信息的有效联动；优化业务流程，统一数据标准，建立一站式就业服务、失业保险业务经办服务体系；推进各级公共就业服务机构实现信息联网，形成覆盖全市的信息查询服务系统；按要求建立劳动力市场职业供求信息和工资指导价位信息的分析制度，并定期向社会发布；建立失业登记和失业保险监测制度，做好相关数据的整理、分析、上报工作，为各级政府的宏观决策提供支持；有条件的城市要建立劳动力市场网站，开展政策宣传和信息查询服务，完善网上求职登记、职业介绍等服务功能。

七、关于加强就业管理，统筹城乡就业

(二十一)各地要对建立覆盖城乡的就业管理服务组织体系提出任务目标和相应工作要求。加强就业管理服务组织体系建设，明确职责分工，培养专业化的工作人员队伍。街道和乡镇负责劳动保障事务的机构要完善服务功能，健全工作手段，加强基础管理。进一步落实街道社区劳动保障平台人员工资和工作经费，开展对工作人员的轮训。进一步完善失业登记、录用备案等管理制度，建立与就业服务有机衔接的工作流程。

(二十二)统筹做好城镇新成长劳动者和其他劳动者的就业工作。认真贯彻中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》(中办发[2005]18号)，落实高校毕业生就业扶持政策。做好高校毕业生失业登记工作，对应届高校毕业生离校后需进行失业登记的，各地要按规定予以办理，并做好相关管理和服务工作。已进行失业登记的高校毕业生从事个体经营的，可按国家规定享受免收费政策及小额担保贷款政策。落实军队退役人员安置和促进就业的有关政策，维护其合法权益。各地要加强对上述人员的就业服务和职业培训。

(二十三)进一步清理各种针对进城务工农村劳动者的不合理行政审批、收费项目和歧视性规定，取消对农村劳动力进城和跨地区就业的限制。选择部分具备条件的城市，开展城乡一体化劳动力市场试点工作，重点在城乡统一的就业失业登记管理、覆盖城乡劳动者的公共就业服务和职业培训体系建设、维护进城务工农村劳动者劳动权益的长效机制及适合进城务工农村劳动者的社会保险办法等方面进行探索，积累经验，逐步在全国推广。

(二十四)各地要将促进农村富余劳动力转移就业列入政府工作日程。抓好劳务输出工作示范县建设，发展多种形式的劳务协作，发挥职业培训补贴、职业介绍补贴政策的效应，以有组织输出带动多元化输出，推动劳务经济发展，促进农民增收。

(二十五)劳动保障部门要加强劳动力市场监管，加大劳动保障监察执法力度，规范用人单位招用和职业中介行为。要会同公安、工商等部门定期开展劳动力市场清理整顿，打击各类违法违规的职业中介行为，保护求职者权益。完善对各类劳务派遣组织的管理，规范劳务派遣行为，保障劳务派遣人员的合法权益。充实劳动保障执法监察队伍，保证监察执法工作经费。

八、关于开展失业调控

(二十六)各地要结合国民经济和社会发展计划中控制失业率的目标和本地区实际，制定失业调控工作方案，搞好组织实施。各相关部门要在当地政府统一领导下，明确分工，各负其责，建立起联合运作的工作机制，综合运用法律的、经济的和必要的行政手段进行失业调控。要将城镇登记失业人员数量控制在合理范围内，努力减少长期失业人员数量，避免失业群体过于集中。要着重对做好国有企业重组改制和关闭破产、国有大中型企业主辅分离辅业改制和裁员过程中的人员分流安置提出明确的工作要求，督促抓好落实。

(二十七)统筹规划，切实做好国有企业重组改制和关闭破产中的职工安置工作，坚持成熟一户操作一户。要把握好事前、事中、事后三个环节。要严格审核职工安置工作方案，凡职工安置方案和社会保障办法不明确、资金不落实的企业，不得进入重组改制和破产程序。前期准备阶段，企业要切实做好有关法规政策宣传解释工作；进入重组改制和破产程序后，有关部门要根据各自职责，深入企业进行指导，督促落实职工安置方案，并与企业共同开展面向职工的再就业指导培训，使职工了解再就业政策及相关问题的解决办法和求助途径；重组改制和关闭破产终结后，要共同妥善处理好相关遗留问题。要将企业重组改制和关闭破产中需要分流安置的人员纳入当地就业再就业工作的总体规划，落实相关政策，促进再就业。

(二十八)支持国有大中型企业通过主辅分离辅业改制分流安置富余人员，实现岗位的平稳转换。实施主辅分离辅业改制要按照原国家经贸委等八部门《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》(国经贸企改[2002]859号)及相关文件规定执行；其享受的税收政策，按照《税收政策通知》、《税收政策实施意见》规定执行。要指导企业妥善处理职工劳动关系等问题，指导改制企业及时与安置的职工重新签订劳动合同，接续社会保险关系。中央管理企业主辅分离辅业改制所涉及的富余人员数量应及时通报当地劳动保障部门。

(二十九)进一步规范企业裁员行为，避免集中推向社会。凡不能依法支付解除劳动合同的经济补偿金并妥善解决拖欠职工债务的，不得裁减人员。企业一次性裁员超过当地规定数量和比例的，要事前向当地政府报告。劳动保障部门和其他相关部门要根据当地情况，提出调控的具体意见和建议，采取措施进行必要的调控。

(三十)各地要结合国内国际经济形势变化对就业直接产生的影响，建立失业预警机制，逐步健全失业监测体系，合理确定失业预警线，制定应急预案，适时采取调控措施。特别对结构调整任务重的地区，要加强失业预警，指导做好失业调控工作。

九、关于建立社会保障与促进就业的联动机制

(三十一)要建立健全就业与失业保险、城市居民最低生活保障工作的联动机制，通过扩大就业逐步减少长期失业人数和城市贫困人数。要把实现就业与失业保险、城市居民最低生活保障制度的联动机制纳入就业再就业工作目标责任制内容，把减少长期失业人数和城市贫困人数作为考核就业再就业工作任务完成情况的重要依据。不断完善失业保险金和城市居民最低生活保障金的申领办法，失业人员申领失业保险金和有劳动能力的人员申领城市居民最低生活保障金，要将本人是否积极主动参加职业培训、努力求职寻找工作作为重要条件。各地还可探索建立鼓励上述人员积极就业的激励约束机制，扶持其稳定就业。要引导和帮助困难人员转变观念，消除单纯依赖救济的思想，通过就业再就业从根本上解决基本生活问题。

(三十二)要做好社会保险关系接续工作。下岗失业人员离开企业时，企业和个人欠缴的社会保险费要一次性补缴，其社会保险缴费年限和个人账户继续保留。下岗失业人员从事个体经营和灵活就业的，可以个人身份继续参加社会保险，按照当地规定缴费。下岗失业人员由企业招用或被安排从事公益性岗位工作的，可通过用人单位或所在街道劳动保障机构，及时到社会保险经办机构办理社会保险关系接续手续，缴费年限合并计算。

(三十三)社会保险经办机构要开设专门窗口，为用人单位或个人参保缴费提供优质高效服务；认真核对参保缴费有关基础数据，建好台账，保证已就业人员社会保险关系及时接续；加强与就业服务机构的沟通和联系，依托街道社区劳动保障工作平台，准确掌握下岗失业人员的再就业变化情况，及时将实现再就业的人员纳入社会保险制度覆盖范围。

(三十四)东部各省市要按照《通知》要求，根据劳动保障部、财政部有关试点办法，认真做好扩大失业保险基金支出范围试点工作，切实加强组织领导。结合本地区实际，研究制定具体的实施方案和操作办法。

十、关于强化部门责任。建立完善工作制度

(三十五)加强对就业再就业工作的领导和统筹协调。按照《通知》要求，国务院再就业工作部际联席会议制度调整为就业工作部际联席会议制度。由劳动和社会保障部、国家发展和改革委员会、教育部、监察部、民政部、财政部、建设部、农业部、商务部、中国人民银行、国务院国有资产监督管理委员会、国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家统计局、中央机构编制委员会办公室、全国总工会、共青团中央和全国妇联组成，国务院办公厅参加。在国务院直接领导下，加强部门统一协调，组织开展联合调研，掌握工作动态，为国务院决策提供意见建议；制订工作计划，交流工作进展，分析解决工作中出现的新问题、新难点；通报工作情况，督促检查各地、各部门政策落实情况和任务完成情况，推动工作开展。各省、自治区、直辖市以及各地市也要健全和完善相应的工作机制。

(三十六)各地要按照《通知》要求和全国的目标任务，确定本地区的新增就业人员和控制失业率的具体目标，并纳入国民经济和社会发展宏观调控指标。特别是要对解决体制转轨遗留的下岗失业问题、促进城镇新增劳动力就业、推进城乡统筹就业、加强失业调控和实现就业与社会保障制度的联动机制等五项工作，确定任务目标，提出具体要求，明确相应措施，层层分解，推动落实。

(三十七)各部门要在当地就业目标责任体系下，按照《通知》要求，履行部门职能，落实促进就业的责任制。

劳动保障部门要协调有关部门完善和落实各项就业再就业政策；推动发展就业服务，加强街道(乡镇)社区劳动保障工作平台建设，加强对下岗失业人员认定和管理，建立再就业援助制度；加强对登记失业的高校毕业生和其他城镇登记失业人员的管理和服务；加强职业培训和创业培训，开展职业技能鉴定服务，严格实施就业准入制度；开展失业调控，加强就业管理；完善社会保障制度，建立与促进就业的联动机制；推进跨地区劳务协作和对外劳务输出；促进城乡统筹就业。

发展改革部门要统筹经济与就业发展，研究制定就业规划和促进就业与经济协调发展的政策，将控制失业率和增加就业岗位纳入国民经济和社会发展计划。在制定涉及全局的经济社会政策和确定重大建设项目时，要把扩大就业作为重要因素考虑。通过改善投融资环境、市场准入、政策扶持等方面措施，促进劳动密集型产业、服务业和中小企业的发展，扩大就业。加强就业服务体系建设，引导农村富余劳动力转移就业。深化劳动就业及相关体制改革，加快建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度。与相关部门共同制定就业服务收费政策，协调和督促检查各项减免收费政策的落实。

教育部门要加强对高校毕业生的思想教育和就业指导，培育高校毕业生就业市场、完善就业服务体系、加强队伍建设，进一步深化以社会需求和就业为导向的高等教育改革，与有关部门共同完善并落实促进高校毕业生就业的政策，推进引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的工作。

监察部门要加强对政府部门落实再就业各项扶持政策情况的监督检查，对政府部门和国家行政机关公务员不落实政策及其他违反法律、法规和行政纪律的行为要依法查处。

民政部门要指导社区建设，推动社区就业工作，扶持发展社区中有利于促进群众就业和社区和谐的民间组织(即民办非企业单位和社会团体)，推动社会福利和社会公益事业的发展，建立城市居民最低生活保障与促进就业联动机制，改革完善军队退役人员安置有关政策。

财政部门要根据就业工作需要，认真编制就业再就业资金预算，合理安排就业再就业资金，加强就业再就业资金的监督管理；了解和反映再就业税费扶持政策执行情况和存在问题，协调和督促有关部门采取措施认真落实各项再就业税费扶持政策；保证小额担保贷款贴息资金的及时支付。

建设部门要妥善安排下岗失业人员自谋职业经营场地；要引导物业管理、环境卫生、园林绿化等劳动密集型行业优先安置下岗失业人员。

农业部门要会同有关部门大力组织实施“农村劳动力转移培训阳光工程”，提高农民转岗转业的能力；大力发展乡镇企业，增强县域经济活力，促进农村劳动力就地就近转移；开展农村劳动力转移就业的调查研究，为多渠道促进农村劳动力转移就业提出政策建议。

商务部门要加强城乡市场体系建设，促进商贸流通和社区服务业发展；支持中小企业和劳动密集型产品出口；大力发展对外工程承包和劳务合作。

人民银行要指导、督促各金融机构对符合条件下岗失业人员及时提供小额担保贷款支持。

国有资产监督管理部门要推进国有大中型企业实施主辅分离辅业改制分流安置富余人员工作；做好关闭破产企业职工安置工作；积极稳妥地做好优势企业减员增效工作。

税务部门要积极贯彻落实各项税收优惠政策，坚持依法治税，及时了解再就业税收扶持政策落实情况，发现问题及时解决，确保各项税收扶持政策落实到位。

工商部门要积极鼓励、支持个体私营经济发展，促进下岗失业人员再就业；要设立专门窗口，为下岗失业人员申办个体工商户和企业登记提供开业指导及相关政策、法规和信息的咨询服务；要依法办理个体工商户和企业开业登记，简化相关手续。

统计部门要做好就业统计工作，组织开展劳动力调查，为做好就业再就业工作和制定相关政策提供依据。

机构编制部门要研究协调覆盖城乡的就业管理服务组织体系建设；研究加强街道(社区)劳动保障工作平台建设。

工会、共青团、妇联组织要积极参与就业再就业政策的制定和实施工作；充分发挥群众组织的监督作用，督促各项扶持政策落实到位，维护下岗人员的合法权益；通过多种形式、多种渠道为下岗失业人员特别是就业困难群体再就业办实事，教育和引导下岗失业人员转变观念；组织青年、妇女就业技能培训，引导、扶持青年、妇女创业，努力拓宽青年、妇女的就业渠道；加快青年、妇女就业服务阵地建设，提高就业服务水平。

各部门要按照科学合理、方便群众、简化手续、提高效率的原则，制定规范的业务工作程序，并加强部门间的协调和配合。

(三十八)中央管理企业下岗失业人员的再就业工作按属地化原则，纳入当地的再就业工作规划，统筹安排落实。中央管理企业下岗失业人员再就业享受当地各项再就业扶持政策和就业服务，其认定、管理、服务和统计等工作由当地有关部门统一负责。中央管理企业集团公司(总公司)也要切实负起责任，配合地方共同做好下属企业下岗失业人员的再就业工作。

(三十九)建立完善监督检查制度。各地和各有关部门要抓紧建立政府和部门自上而下的监督检查制度，定期组织开展就业再就业扶持政策执行情况监督检查，并建立社会和群众自下而上的监督举报机制，对发现的问题认真研究，限期解决；对扶持政策不落实或落实不力的，通报批评。

(四十)加强信息统计和协查。各级统计、发展改革、劳动保障和财政等部门要加强协调配合，认真组织开展全国劳动力调查。各级劳动保障、财政、国资、人民银行、税务、工商等部门要按季调度工作进展情况，掌握就业再就业、资金支付、扶持政策落实等动态，及时进行通报。

地方各级劳动保障、发展改革、教育、监察、民政、财政、建设、农业、商务、国资、人民银行、税务、工商、物价、统计、编制等部门，以及工会、共青团、妇联等人民团体，要在当地党委、政府的领导下，切实按照本意见要求，结合部门职能和当地实际，制定具体的落实措施。执行过程中出现的问题，请及时向上级主管部门报告。

劳动保障部 发展改革委 教育部 监察部 民政部 财政部 建设部 农业部 商务部 人民银行 国资委 税务总局 工商总局 统计局 中央编办 全国总工会 共青团中央 全国妇联

二○○六年一月二十日

高等教育财政改革 篇5

卫生部 国家发展改革委 财政部 人力资源社会保障部 教育部中央编办关于加强卫生人才队伍建设的意见

2009年12月31日

卫人发〔2009〕131号

各省、自治区、直辖市卫生厅（局）、发展改革委、财政厅（局）、人力资源社会保障（人事、劳动保障）厅（局）、教育厅（局）、机构编制委员会办公室，新疆生产建设兵团卫生局、发展改革委、财政局、人事局、教育局、机构编制委员会办公室：

根据《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号），现就加强卫生人才队伍建设提出如下意见。

一、加强卫生人才队伍建设的指导思想、总体目标和基本要求

（一）指导思想。

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，坚持党管人才原则和尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊 牛仔裤服装（http://nzk.fenfeiwang.com/）提供此文

重创造的方针，紧紧抓住人才培养、吸引和使用三个环节，以用为本，提高卫生人才队伍的整体素质，推动卫生人才队伍全面、协调、可持续发展，为卫生事业发展和人民群众健康提供人才和智力保障。

（二）总体目标。

到2020年，卫生人才总量基本适应人民群众医疗卫生服务需求，卫生人才素质显著提高，卫生人才配置结构优化，城乡区域分布趋于合理，农村、城市社区的公共卫生和医疗服务人才短缺的局面得到明显改善；逐步建立和完善符合卫生人才发展内在规律、充满生机与活力的人才工作机制，努力造就一支品德高尚、技术精湛、服务优良的卫生人才队伍。

加强卫生人才队伍建设的基本要求是：

――大力实施人才强卫战略。牢固树立人才资源是第一资源的观念，充分认识卫生人才对于事业发展的决定性作用，把卫生人才建设作为卫生工作的重中之重，以人才促改革，以人才促发展。

――加强卫生人才宏观管理。按照管宏观、管政策、管协调、管服务的要求，建立健全卫生人才宏观管理的体制机制。加强卫生人才队伍建设规划，统筹指导各类卫生人才队伍建设，制定有利于卫生人 牛仔裤服装（http://nzk.fenfeiwang.com/）提供此文

才发展的政策措施，搞好部门协调和服务，加强优秀卫生人才宣传和表彰，努力营造良好的卫生人才环境。

――坚持思想道德教育与专业技术培养两手抓。把牢固树立为人民健康服务的意识作为卫生人才队伍建设的重点，加强思想政治工作，提高职业道德素质；努力提高卫生人员技术业务素质，增强服务能力，努力建设一支忠实为人民健康服务的卫生人才队伍。

――坚持各类卫生人才协调发展。以农村卫生人才队伍建设为重点，整体推进农村卫生、社区卫生、疾病预防控制、妇幼保健、医疗服务、中医药、卫生监督和卫生管理等各类卫生人才协调发展。遵循医学人才成长规律，兼顾当前需要与长远发展，逐步完善卫生人才培养制度和培养体系。

二、加快卫生人才队伍协调发展

（三）加强农村卫生人才队伍建设。

根据农村群众的医疗卫生需求，合理配备县乡村卫生服务机构人员。深化人事制度改革，完善收入分配制度，形成规模适当、相对稳定、水平适宜的农村卫生服务队伍。牛仔裤服装（http://nzk.fenfeiwang.com/）提供此文

逐步扩大乡镇卫生院招聘执业医师试点规模，2009年―2011年中央财政支持招聘3000余名执业医师到乡镇卫生院，鼓励有条件的地方扩大招聘规模。到2011年，实现每个乡镇卫生院至少有1名执业医师的目标。统筹城乡卫生资源，完善城乡医院对口支援制度，严格执行“城市医生在晋升主治医师或副主任医师职称前到农村累计服务1年”的规定，继续推动“万名医师支援农村卫生工程”。继续组织实施高校毕业生“三支一扶”计划中支医项目，加大医学类高校毕业生选拔力度，采取有效措施鼓励服务期满后扎根基层。

进一步加强农村卫生人员在职在岗培训。实施农村卫生人员培训规划，对农村乡镇卫生院在职在岗卫生人员每5年进行全员岗位培训一次，对村卫生室在职在岗卫生人员每年培训一次，将培训结果作为岗位聘任与考核、职称晋升的重要依据。建立农村卫生技术人员定期进修学习制度，每年要有1名乡镇卫生院技术骨干人员到县级以上医疗卫生机构进修；每年要有1名乡村医生到县级医疗卫生机构集中培训。用3年时间，培训乡镇卫生院医疗卫生人员36万人次，培训村卫生室医疗卫生人员137万人次。利用远程教育等多种形式，拓宽农村卫生人员的培训渠道。选拔优秀人才担任乡镇卫生院院长，提高乡镇卫生院的管理水平。

卫生、教育行政部门共同研究制定农村卫生人才培养规划，卫生行政部门结合区域卫生规划研究提出农村卫生人才岗位需求，教育行 牛仔裤服装（http://nzk.fenfeiwang.com/）提供此文

政部门落实培养学校，考前学生与学校和当地卫生行政部门签订定岗服务协议，实施定单定向农村卫生人才培养，为农村培养留得住、用得上、干得好的适宜卫生人才。定单定向为农村卫生培养的学生在校期间免缴学费和住宿费，所需经费由定向委托培养部门承担。

从2009年起，对志愿去中西部地区乡镇卫生院工作3年以上的高校医学毕业生，其学费（助学贷款）由国家实行补偿（代偿）。

坚持从实际出发，以业绩、能力考核和使用农村卫生技术人员。对在农村基层工作的卫生技术人员，在职称晋升等方面给予适当鼓励和政策倾斜，落实国家对长期在乡以下基层地区工作的卫生技术人员待遇倾斜政策。

（四）加强城市社区卫生人才队伍建设。

按照城市社区卫生服务机构编制标准和岗位设置方案配备社区卫生专业技术人员。实施社区卫生人员培训项目，大力开展社区卫生人员岗位培训，用3年时间，培训城市社区卫生服务机构医疗卫生人员16万人次。实施以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设规划。

吸引和鼓励高等医学院校毕业生到社区卫生服务机构就业。鼓励公立医院高中级医疗卫生技术人员定期到社区卫生机构提供技术指 牛仔裤服装（http://nzk.fenfeiwang.com/）提供此文

导和服务，探索建立公立医院支援社区卫生制度。鼓励非全科医学专业的主治医师、副主任医师经过全科医师培训转为社区全科医师。凡到城市社区卫生服务机构工作的医师和护师，可提前一年参加全国卫生专业技术中级资格考试。各地可根据实际情况对在社区工作的卫生技术人员在职称晋升等方面制订优惠鼓励政策。

（五）加强疾病预防控制和妇幼保健人才队伍建设。

按照承担的职责和任务，合理确定公共卫生机构的人员编制、工资水平和经费标准。加强公共卫生人才培养，加强重大疾病预防控制、妇幼保健和卫生应急等方面人员的业务培训，提高技术水平。高等医学院校应加强公共卫生学科建设，扩大公共卫生人才培养。进一步完善相关政策措施，吸引、鼓励高等医学院校公共卫生专业毕业生到基层公共卫生机构工作。在城市社区卫生服务机构和乡镇卫生院配备公共卫生执业医师或执业助理医师。

优化人员结构。争取3年内，各级疾病预防控制中心学历构成应当符合以下标准：国家级中心本科学历人员占75%以上；省级中心本科学历人员占65%以上；市级中心本科学历人员占50%以上；县级中心本科学历人员占35%以上。妇幼保健人员编制按《各级妇幼保健机构编制标准》落实，卫生技术人员占总人数的75%―80%。各级公共卫生机构要根据工作职责和任务，有计划地吸收高等医学院校毕业 牛仔裤服装（http://nzk.fenfeiwang.com/）提供此文

生，改善专业技术人员结构，提高知识和技术水平。严禁非专业人员从事公共卫生专业技术工作，对现在专业技术岗位的非专业技术人员要妥善进行调整。妇幼保健专业技术人员须掌握母婴保健法律法规，从事婚前保健、产前诊断和遗传病诊断、助产技术、终止妊娠和结扎手术服务的人员必须取得相应的《母婴保健技术考核合格证书》。

（六）加强卫生监督人才队伍建设。

按照辖区人口数、工作量、服务范围和经济水平等因素，科学合理确定各级卫生监督机构的人员配备。研究落实政策，吸引各类优秀人员从事卫生监督工作。加强卫生监督人员执法资格管理，优化人员结构。完善培训管理制度，定期对在岗人员进行培训。落实执法责任制，完善执法考核评议和稽查机制，不断提高卫生监督人员的综合素质和执法能力，推进卫生监督队伍的规范化建设。

（七）加强中医药人才队伍建设。

充分发挥中医药在医疗卫生服务体系中的作用。完善中医药师承教育制度，开展中医药师承教育与专业学位衔接的试点。加强中医药人才培训，建立稳定的中医药人才培训机制。大力实施 “三名三培”工程，加强高层次中医药人才培养。继续支持优秀中医临床人才研修和老中医药专家学术经验继承工作。统筹加强农村、社区的中医药人 牛仔裤服装（http://nzk.fenfeiwang.com/）提供此文

才培养，继续开展县乡村中医药技术骨干培训，实施中医类全科医师岗位培训和规范化培训。按照布局合理、分工明确、特色突出的原则，加强中医药继续教育。

（八）加强护理队伍和技能人才建设。

贯彻落实《护士条例》，切实维护护士合法权益，建立健全护士准入制度，加强护士继续教育，提高护士队伍整体素质。医疗机构的护士人员配备要严格按照国家有关规定执行。研究拟订综合医院编制标准，合理配备护理人员编制，切实保障护士待遇。

对卫生行业工勤技能岗位的人员，实行职业资格证书制度，加快卫生行业技能人才培养。

（九）加快建设高层次卫生人才队伍。

研究制定高层次卫生人才发展规划，以创新能力建设为核心，以项目为依托，努力建设一支高水平的医学创新队伍。实施卫生高层次人才培养计划，培养一批在国际医学领域有重要影响力的医学科学家，成为优秀学科带头人。

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完善高层次人才选拔机制。组建卫生系统高层次人才信息库，建立高层次人才研修制度，资助参加国内外重大学术活动。积极引进海外高层次卫生人才，建设好“海外高层次人才创新创业基地”，加大对高层次留学回国人才的支持，为回国人员创造较好的工作和生活条件。

（十）推进医疗卫生机构管理人员职业化建设。

制定不同层次、不同类型医疗卫生机构管理人员的岗位职责规范，探索建立符合科学发展观和卫生行业特点的管理人员考核体系和评价标准。

积极推动卫生管理岗位培训工作，逐步建立医疗卫生机构管理人员持证上岗制度。医疗卫生机构管理人员每5年参加一次3个月以上的管理岗位知识培训。卫生管理岗位培训证书应当作为医疗卫生机构管理人员竞聘上岗的重要依据。规范医院管理者的任职条件，逐步形成一支职业化、专业化的医疗机构管理队伍。高等学校要逐步完善卫生管理相关学科建设，实施卫生管理培训及学历教育。

规范医疗卫生机构管理人员培养、选拔、聘用、考核，努力建设一支岗位职责明晰、考核规范、责权一致的职业化医疗卫生机构管理人员队伍。牛仔裤服装（http://nzk.fenfeiwang.com/）提供此文

三、以职业道德和能力建设为核心，加强医学人才培养

（十一）深化医学教育改革，发挥医学院校人才培养基地作用。

完善医学教育协调工作机制，教育、卫生等部门要加强医学教育工作的宏观指导，根据我国卫生事业发展的客观需求，科学合理制定医学教育的发展规划，加大投入，改善管理，深化改革，提高质量，促进医学教育的全面健康发展。

教育行政部门要根据卫生事业发展需要，统筹规划，调控医学教育规模和结构；合理设置医学教育本科专业，推进医学教育学制、学位体系改革，创新医学人才培养模式；加强医德和职业素质教育，促进学生全面发展；强化临床实践教学和临床技能培养，加强临床教学实践基地建设，提高医学实践教学质量。

积极开展医学教育专业认证工作，定期向社会公布医学教育院校相关信息和评估结果，做好医学教育与卫生执业准入的衔接。

根据卫生岗位需求，科学确定卫生职业教育的办学规模，合理设置专业，探索建立卫生职业教育的认证、认可制度。牛仔裤服装（http://nzk.fenfeiwang.com/）提供此文

（十二）完善医学人才培养体系，促进继续医学教育稳步发展。

进一步明确院校医学教育、毕业后医学教育和继续医学教育三个阶段的目标和任务。建立符合中国国情的住院医师规范化培训制度，医学专业本科生在完成院校教育毕业后，在符合要求的医院中接受规定年限的住院医师培训，医学专业研究生毕业后，由培养单位按其临床能力安排参加相应阶段的住院医师培训，提高医生临床医疗水平和基层医疗机构的服务能力。研究制定与住院医师培训相关的人事管理、资金筹措等配套政策，充分发挥高等院校、医院及行业协会的作用，为住院医师培训创造良好环境。

建立健全医学终身教育制度。充分利用各种卫生和教育资源、远程教育的技术优势，开展形式多样的医学继续教育活动。加强对继续医学教育的管理。将继续医学教育与卫生技术人员考核、聘用、晋升、执业再注册等人才管理制度相结合，不断提高卫生技术队伍素质。

四、完善卫生人才评价体系和使用机制

（十三）完善卫生人才评价体系。

严格卫生行业技术人员的准入。建立以工作业绩为核心，以品德、知识、能力、服务为主要内容的卫生人才评价指标体系。完善全国卫 牛仔裤服装（http://nzk.fenfeiwang.com/）提供此文

生专业技术资格考试考评制度。强化对卫生专业技术人员实践能力的考核，完善卫生专业技术资格标准条件。积极探索和改进卫生人才评价方法，应用现代人才测评手段，客观、公正地评价卫生专业技术人员的水平和能力。完善技能型人才职业标准。

研究建立卫生技术人员和卫生管理人员评价制度，培育、发展和规范卫生人才评价中介组织。

（十四）全面建立聘用制度和岗位管理制度。

转换用人机制，健全用人制度，推行聘用制度和岗位管理制度，实现卫生人才管理由固定用人向合同用人转变，由身份管理向岗位管理转变。建立人才公平竞争和绩效评价机制，实行按需设岗、公开招聘、竞聘上岗、科学考核、合同管理。严禁非卫生技术人员进入卫生技术岗位。

对优秀的专业技术人才到基层卫生机构工作，如无相应等级的空缺岗位，可以按照有关规定申请设置特设岗位。

五、完善卫生事业单位分配机制

（十五）完善卫生事业单位收入分配机制。牛仔裤服装（http://nzk.fenfeiwang.com/）提供此文

卫生事业单位工作人员实行岗位绩效工资制度。基本工资执行国家统一工资政策和标准；绩效工资以综合绩效考核为依据，突出服务质量、数量，注重向优秀人才和关键岗位倾斜，合理拉开收入差距。对从事医学基础研究和重要公益领域的高层次人才逐步建立特殊津贴制度，落实传染病医院、鼠防机构、血防机构和其他疾病预防控制机构从事高风险岗位工作人员的待遇；对部分紧缺或者急需引进的高层次人才，经批准可实行协议工资、项目工资等灵活多样的分配办法；积极探索技术等生产要素参与收入分配的形式。落实优秀人才到基层和艰苦边远地区工作的工资倾斜政策。基层医务人员工资水平要与当地事业单位工作人员平均工资水平相衔接。

公共卫生事业单位实施绩效工资所需经费，纳入财政预算全额安排，按现行财政体制和单位隶属关系，分别由中央财政和地方财政负担。政府举办的基层医疗卫生事业单位实施绩效工资所需经费的补助，按医改政府卫生投入文件的有关规定执行。县级财政要保障公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资所需经费，省级财政要强化责任，加强经费统筹力度，中央财政进一步加大转移支付力度，对中西部及东部部分财力薄弱地区公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资给予适当支持。

六、建立和完善卫生人才市场体系，促进卫生人才的合理流动 牛仔裤服装（http://nzk.fenfeiwang.com/）提供此文

（十六）加强卫生人才市场建设。

加强卫生行业人才中介机构和信息化网络建设。进一步完善功能，提高服务能力；探索建立卫生行业人才社会化服务标准，规范卫生人才中介机构工作。

积极运用现代科技手段，加强人才信息网络建设。规范卫生行业人才市场管理，组建全国卫生人才资源网络，加快卫生人才市场服务体系的专业化、信息化建设。

（十七）促进卫生人才合理流动。

加强卫生人才库建设和用人信息网络建设，为个人择业和单位用人提供准确及时的信息，促进卫生人才的合理流动与配置。人才服务机构要积极开展代理、派遣、评价、培训、交流、存档等服务，提高服务的能力和水平。积极引导各类优秀卫生人才向西部地区和艰苦地区流动。

建立不同地区、不同机构间的人才流动渠道，鼓励专业技术人才通过兼职服务、技术开发、科技咨询等方式实现规范有序流动，最大限度地发挥人才资源的作用。牛仔裤服装（http://nzk.fenfeiwang.com/）提供此文

七、加大经费投入，加强组织领导

（十八）加大卫生人才队伍建设的经费投入。

建立以政府投入为主、用人单位和社会资助为辅的卫生人才队伍建设投入机制。中央和地方各级政府根据人才建设工作需要，逐步加大对卫生人才建设的支持力度。中央财政对中西部地区和困难地区给予必要支持。各类医疗卫生机构要安排一部分资金，用于人才队伍建设和高层次卫生人才的培养、选拔、评价、奖励和引进。鼓励支持社会资本参与卫生人才队伍建设，积极争取国际组织、外国政府贷款和社会捐助，推动卫生人才队伍建设。

整合卫生人才队伍培训资金，统筹安排，合理使用，形成合力。加强资金的监督管理，提高资金使用效益。

（十九）加强卫生人才队伍建设的组织领导。

各级政府要高度重视卫生人才队伍建设，把卫生人才队伍建设纳入本地区人才工作总体规划和经济社会发展规划，加强领导，统一部署，保证人才建设投入，建立卫生人才工作协调机制，加强宏观指导和统筹协调。各地发展改革、财政、人力资源社会保障、教育、编制 牛仔裤服装（http://nzk.fenfeiwang.com/）提供此文

等部门要按照职责分工，落实部门责任，加强与卫生部门协调配合，研究制定加强各类卫生人才队伍建设的政策和措施。各级卫生部门和医疗卫生机构要把卫生人才队伍建设作为卫生事业发展的重点，制定卫生人才队伍建设规划，建立卫生人才工作责任制，明确目标任务，整合资源，落实措施，坚持不懈地抓出成效。

财政改革 篇6

财政是国家或者政府的经济行为，有着十分重要的作用。现阶段我国处于中国特色社会主义现代化建设的关键时期，市场经济不断完善时期，经济转型升级关键时期，财政工作必须适应形势的变化不断改革求变。我们要高举邓小平理论伟大旗帜，以“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，做好以下几项工作：

第一，做好财政法制化工作。依法理财是依法治国，依法行政的要求，财政决策和财政管理必须以财政法制为基本依据。财政法制化建设主要包括财政立法、财政执法、财政行政复议三个方面工作。

第二，做好财政监督工作。财政监督工作以各级财政部门为主体，做好五方面工作：

（一）预算监督；

（二）税务监督；

（三）国有资产监督；

（四）财务会计监督；

（五）预算外资金监督。

第三，加强预算管理。细化和提前编制预算并做好信息公开工作；编制部门预算；完善政府采购制度，推行公开公正竞争，并推行政府采购的对外开放；完善国库集中收付制度；加强“收支两条线管理”；

第四，加大新农村建设方面投入力度。

（一）加大土地和水资源等农业基础资源的建设投入，促进农业农业现代化和农民持续增收。支持高标准粮田和农业生产基地建设，加大大中型水利枢纽工程建设，和农田小型水利建设。

（二）支持农业科技化，机械化，加大农业科研投入，建立健全农业科技创新体系，加快推进农业科技进步。加强国家农业科研基地、区域性科研中心的创新能力建设，推动现代农业产业技术体系建设，提升农业区域创新能力。逐步构建以国家农技推广机构为主体、科研单位和大专院校广泛参与的农业科技成果推广体系。

第五，支持县域经济。发挥市场的资源配置基础作用，并使财政起到引导和服务作用。在企业的创业，创新，市场拓展等方面提供切实支持。

第六，加大文化、卫生、教育等基本公共服务的投入。

（一）在文化方面，依托加大文化基础设施建设投入，建设一批图书馆，文化站，电影院，戏院，丰富农民业余文化生活，依托农民基层自治组织村委会，拨给经费，开展各种文化活动。

（二）在卫生方面，健全以县医院为支撑，乡卫生院，村卫生所为基础的基层医疗体系，加大疾病预防控制方面的支持力度。

（三）教育方面，继续加大义务教育投入，保障学校建设和运转经费，发展学前教育，职业教育。加强教师队伍建设投入，保障教师的工资和各项福利待遇。

第七，加大科技创新投入，科技创新是经济发展的新动力，必须予以高度重视。财政应该支持科技体制改革，稳步加大科技投入比例。继续支持科研院所的发展，支持企业作为创新主体参与国家科技项目。支持知识产权的创造和运用工作。

第八，支持就业再就业和社会保障工作。开展落实新就业和再就业的扶持政策，完善企业职工基本养老保险制度，相应提高部分困难群体的待遇。开展就业再就业培训，促进劳动力向县域经济转移。

我们要全面贯彻落实科学发展观，认真细致做好以上几项工作，并且不断在实践中客观的发现问题，积极的解决问题，使财政工作真正服务于经济社会发展的大局。

高等教育财政改革 篇7

一、高等教育资源配置引导机制建立

(一) 建设高水平大学的资源配置引导机制

资源配置是以相对有限的、稀缺的资源在各生产部门之间进行合理分配, 使更多的资源流向生产效率更高的部门, 以便用最少的资源耗费生产出最适用的商品和劳务, 实现社会整体经济利益的提高。目前我国高校的资源获取情况来看, 行政色彩较重。由于高等教育准公共物品的特性, 更多地通过行政力量来安排高校的教育资源, 这种安排的结果具有较强的宏观调控能力, 对协调高等教育的运行有着重大作用, 能使高层次大学拥有较充分的资金加强优势, 对高水平大学的建设有着一定的行政推动作用。但是, 以行政力量对高校层级进行划分不一定能反映高校办学效益和教育质量的实际情况, 这种滞后性可能会制约部分高校的发展。这些问题, 迫切地需要引入市场的力量, 构建高等教育的资源配置引导机制, 以使高等教育的资源分配、使用效率达到最优, 为高水平大学的建设提供保障。

(二) 建设高水平大学的源泉探究

高水平大学的建设离不开学校、学科、教师与学生三个层面的努力, 学校、学科的质量和效益是高水平大学的直接体现, 它们离不开教师与学生的努力, 而教师与学生努力的成果则是通过学校与学科的级次反映出来, 因此, 这三个方面相互依存, 相辅相成, 构成了高水平大学建设的源泉, 如何调动学校、学科、教师与学生三个层面的积极性, 提升整个学校的教学质量和办学效益, 成为了建设高水平大学的主要关键点。

(三) 按质投入的作用分析

本文以高等教育财政投入为切入点, 试图构建基于资源配置引导机制的财政投入体制, 即引入绩效考核的竞争机制, 通过行政和市场的双重作用, 构建财政投入的资源配置引导机制, 使资源流向教育质量更高、办学效益更好的高校, 对于各个高校必须的定额拨款由政府按照高校规模等标准实行拨款, 目的是为了能够确保高校发展所必须的财政资金的落实, 在此基础上, 因为专项拨款的对象大部分为对国家发展具有重大推动作用的项目, 因而对此类项目的拨款就不能仅仅依靠行政力量, 而应该建立一个公开的评价机制, 通过市场化的标准进行优胜劣汰, 对考评结果较好的学校和学科给予更多的财政支持, 这在一定程度上能够激发各个高校的积极性, 实现财政拨款的按质投入。从学校层面上来说, 按质投入一方面是对教学质量和办学效益的肯定, 无论对高层次还是低层次的高校都具有一定的激励作用, 另一方面, 它可以使得到较多财政投入的学校加强优势, 促进高水平大学的发展, 形成高等教育健康发展的良性循环。从学科层面上来说, 按质投入可以增加对重点学科的关注和投入, 使高校加强学科优势, 通过相关重点学科的发展带动整个学校的发展。

二、改进投入机制促进高水平大学的发展

(一) 现有投入机制分析

首先, 我国对于高等教育的财政投入相对不足, 不能满足高校扩张的需求。据统计, 我国对高校的财政投入近年来不断增长, 国家财政性教育经费占国内生产总值的比例也有小幅增长, 但是这距离“十一五”规划中财政性教育经费占国内生产总值的比例要达到4%还存在一定差距, 而且就目前趋势看来, 财政投入在高等教育总投入中的比重有下滑的表现, 这一系列数据都反映出我国财政投入的相对不足。加上目前这种行政力量主导的财政投入机制, 使得财政投入在各个高校之间分配不均衡, 使原本就有限的财政拨款得不到最充分的利用。其次, 现有的财政拨款模式与教育需求的不断增长有所冲突。面对高校教育成本不断上涨、办学经费严重短缺的现状, 为了维持高校的正常运转, 政府必须加大财政拨款的力度, 而我国目前的“定额加专项”的财政拨款模式存在着一定的局限性。“定额加专项”的拨款模式主要是基于行政力量的推动, 尤其是其中专项拨款的数额, 其受主观影响较大, 缺乏透明度以及公共监督机制, 且绩效评估不足, 拨款资金的使用效率很难得到保障, 这种情况与教育需求的增长产生了矛盾。

(二) 不同投入机制对高校办学水平的影响分析

从财政投入机制上来看, 以政府力量主导的财政投入并不能准确反映高校对资金的实际需求, 导致部分高校在经费预算被批准、财政资金落实后, 在执行过程中只着眼于如何把钱花出去, 而缺乏有效的控制和明确的经济责任;部分高校却随意地改变资金的用途, 忽视了投资绩效和办学成果的实现, 形成“道德风险”, 造成资金使用效率的下降;而又有部分高校有发展潜力, 却因为得不到足够的财政支持而被迫停滞不前, 学校积极性得不到提升而无法发展。这一系列的问题都源于高校绩效评价体系的不完善, 这包括财政投入前的绩效考评和财政投入后的绩效考评, 最终导致高等教育一方面资金困难, 另一方面存在损失浪费、效益低下, 从而无法引导高校提高办学水平, 更不能引导高校对社会做出全面的、效益最大化的贡献。以市场力量主导的财政投入是基于完善的绩效评价体系, 它基于一系列的考核指标、通过对高校教育质量和办学效益的绩效评价确定高校层级, 在此基础上决定财政投入的多少。而在财政投入落实后, 再通过对财政资金使用效率的考核确保资金的使用落到实处。但是, 这种单纯依靠市场力量、没有行政干预的财政投入机制也存在不足, 会导致优胜劣汰下高校数量的减少。

(三) 国外不同类别高校投入机制的借鉴

设计与高等教育体制改革相一致的财政投入机制, 一直是理论界和实务界积极探索的目标, 要想从根本上解决教育供给增长和教育需求增长之间的矛盾, 当务之急就是寻找更加科学合理的财政投入机制, 对此, 国外对不同类别高校的投入机制有值得我们借鉴的地方。如英国政府对其高等教育的财政投入就是建立在高校绩效考核基础上的。英国政府对高等教育的拨款部门及其机构分工具有明显的中央集中管理的特征, 英国政府对高校的拨款是通过高等教育基金委员会这个专门性机构来实施的, 它并不隶属于教育部, 而是一个介于政府和高校之间的中介机构, 只需定期对教育部汇报工作即可。该高等教育基金委员会的拨款模式可以称为“大学基金加专项拨款”, 这种双重的拨款机制是建立在对高校的定期考核基础上的, 即每隔四到五年对各个高校的教学成果进行综合的测评, 其中尤其关注高等教育的科研成果, 通过竞争的机制分配科研经费, 将政府的拨款与大学的科研成果紧密结合起来, 在此基础上确定拨款数额。这种市场引导机制的引入正是英国高等教育财政投入机制优于我国之所在。

(四) 以高校等级差别为基础的教育投入机制改革构建

面对高校教育成本不断上涨、高校基本运营经费不足、财政拨款投向不合理的困境, 首先要做的就是提高财政支出中用于教育的比重, 这有赖于在经济持续稳定增长的基础上, 逐步提高财政投入在国内生产总值中所占比重, 努力达到“十一五”规划中高等教育财政投入占国内生产总值4%的目标。这就需要继续转变政府职能, 优化财政支出结构, 提高财政支出中用于教育的比重。为达到这一目标, 除了直接增加财政拨款外, 还可以按照国家规定足额征收教育费附加, 或者在政府的某些非税收入中规定一定比例用于高等教育的财政投入, 这在部分省市的体制改革试点项目中已经有所体现。其次, 要逐步建立财政投入的资源配置引导机制。高等教育财政投入机制的改革应以绩效评价为契机, 实现财政投入与高校绩效考核的挂钩。通过建立合理的绩效评价制度和一系列绩效指标的评价, 自发形成不同的高校级次, 以此决定对高校的拨款数额, 正确引导和规范高校的办学行为, 调动高校办学的积极性, 将高校各方面各环节的行为取向引导到绩效上来。在财政投入得到落实后, 还要建立起以绩效管理为核心的高校财务管理体系, 改革现有的高校会计核算制度, 将绩效评价纳入高校预算编制、执行和管理的整个过程, 促进财政投入的有效使用, 逐步实现高校财政资金从投入管理向绩效管理的转变。最后, 还要加强相关制度建设。目前我国财政投入体制的改革还处于探索阶段, 基于资源配置引导机制的财政投入改革需要加强有关高等教育投入绩效管理的法治化建设, 这是财政投入机制的改革得以实施的重要保障。

三、改革投入制度推进高校学科发展

(一) 现有投入制度的问题剖析

高等教育财政投入在学科层面主要体现在国家对重点学科的扶持, 这些学科在高等教育学科体系中居于骨干和引导地位, 满足了经济建设和社会发展对高层次创新人才的需求, 为建设创新型国家提供高层次的人才和智力支撑。然而, 这些重点学科在我国高校学科总数中所占的份额毕竟是有限的, 而且大多数还是集中在行政划分的高层次高校中, 许多高校的某些学科虽然具有全国一流水平, 但由于该校其他学科没有达到211工程或985工程所要求的水平, 它们就不可能得到211工程或985工程的倾斜投入, 这些高校中的优势学科也就得不到应有的扶植, 在结构比例上出现了失衡。可见, 我国的高等教育财政投入制度对学校整体的重视多余对学科的重视, 在考虑对重点学科、优势学科的拨款时还是没有摆脱已定的高校层级的束缚, 这就会影响对高校重点学科的评审, 导致财政投入在高校学科中的失衡。此外, 我国现有的财政投入是以学生综合定额为基础, 即按照高校上一年度的生均成本和本年度在校生规模核定综合定额, 这种拨款制度并不能全面准确反映高校实际需求。一方面, 其中作为计算依据的生均成本数据采用的是上一年度的成本额, 不能反映物价变动的影响以及学校培养成本的变化情况, 由于学科发展带来的成本增加在其中得不到体现, 就会抑制高校学科的发展。另一方面, 现有的财政投入制度在一定程度上刺激了一些高校不顾办学条件盲目扩大招生规模, 对教育质量和办学效益关注不够, 在专业设置上设法增加低成本的、无实用价值的专业, 导致学生培养质量不高、专业不适应社会需要、学科发展落后、就业困难等现象, 影响高等教育的健康发展。

(二) 不同投入制度对学科水平的影响分析

财政投入制度是对不同财政投入机制的具体化, 它是对财政投入机制更详尽的反映, 不同的投入机制会对高校学科的建设产生不同的影响。基于行政力量的财政投入制度在对高校学科的拨款上存在着某些不足, 首先, 这样的财政投入制度会在学科级次的划分上产生失衡, 使过多的高层次学科集中在少数高校中, 不利于高等教育学科水平的总体发展;其次, 行政力量主导下的财政投入制度缺乏一定的效率, 评选结果具有一定的滞后性, 缺乏市场主导下的动态更新, 当某个学科被评选为重点学科后, 一般不会轻易被撤销, 这就可能导致学科发展缺乏动力, 部分高层次学科可能会改变财政资金的使用去向, 造成资金使用效率的低下;最后, 行政主导下的财政投入制度可能存在一定的主观性, 制约了部分高校的学科发挥在那, 无法引导高校实现教育数量与质量的统一、提高学科水平, 更不能引导高校对社会做出全面的、效益最大化的贡献。而引入市场力量的财政投入制度在一定程度上克服了以上不足, 基于市场力量的投入制度更具灵活性, 对学科成果采用绩效考评也更公平, 及时更新的优胜劣汰机制会激发高校的积极性, 使财政资源的配置更优。但是, 这样单纯依靠市场的投入制度对某些学科的发展也会产生负面影响, 如某些冷门但对国家发展举足轻重的基础性学科, 如果仅靠市场力量, 它们的排名会较低, 由于得不到足够的财政支持而使学科陷入发展的困境, 最终影响的是国家基础科研的发展。

(三) 国外高校不同学科投入制度的借鉴

学科的重要性不言而喻, 高等教育的财政投入应该更多地以学科水平为参照, 逐渐减少高校层级的影响, 国外早已意识到这一点, 很多国家的大学评估及财政拨款均以学科水平的评价对基础。如德国的大学排名系统。据了解, 德国大学排名系统有两套。一是洪堡排名, 其侧重于大学的研究能力;二是《经济周刊》排名, 侧重于毕业生就业机会的多少。两者虽然侧重点不同, 但都是基于学科进行排名。而且, 从评估周期上来看, 德国的大学排名系统及时性也很强, 如《经济周刊》的排名就是每三年进行一次。由于是按照学科进行排名, 专科院校也可能进入最佳高校之列, 富尔特旺根高专在信息类学科中历年来都处于前列位置, 也是唯一进入德国大学排名前列的高专, 这在我国还没有出现过。而德国对高校的财政投入就是建立在其大学排名系统之上的, 这样的投入制度很好地把握了不同高校学科之间的平衡, 在一定程度上体现了资源配置的公平性, 有利于国家优势学科总体水平的发展。

(四) 建立以不同等级学科水准为基础的高等教育投入改革设想

具体表现在:首先, 适当降低对高校申请重点学科的要求。这样可以给地方性院校更公平的竞争机会, 促进各高校根据自身基础和特点, 办出有特色、有水平的学科, 避免盲目追求规模的扩张, 而是将有限的资源运用到优势学科的培养上, 充分体现全国各高校科学研究和人才培养的实力和水平。其次, 建立以学科为考核对象的高等教育绩效评价体制, 将市场力量引入高等教育的财政投入中。由于高校办学层次不同, 学科类别繁多, 所处地区也有差异, 学校的办学目标、队伍结构不同, 财政支出的标准也差异较大, 评价指标的科学性和通用性、复杂性难以有合适指数来覆盖, 在评价中对所有学科使用相同的标准显然有失公平。因此, 要着手建立一整套高校学科绩效管理指标考核评价体系, 对学科进行适当归类, 制定不同的绩效考核标准, 在高校的绩效评价体系中, 无论是财务指标的定量分析还是非财务指标的定性分析都要遵循短期利益与长远目标相结合、结果评价与过程评价相协调、目标考核与综合评价相补充的原则, 使评价结果既科学合理, 又接近真实水平。最后, 通过公开渠道为社会公众提供更准确的高等教育信息, 引导学生在高考、硕士入学考试时根据自己的爱好和特长, 选择相应大学的好专业, 而不是一味追求名校, 这可以避免优秀考生过于集中在少数学校而造成教育资源的巨大浪费和高校发展的不均衡。

四、改革投入模式促进拔尖人才的培养

(一) 针对不同水准教师、学生的投入对教与学积极性的影响分析

以行政力量主导的财政投入是以高校和学科为拨款对象, 主要以学校、学科的科研成果为衡量指标, 很少与该校教师、学生的水准挂钩, 这在一定程度上挫伤了高校教师和学生的积极性, 而他们水平的提高则是学科研究成果和高校办学水平的主要推动力。以资源配置引导机制为基础, 是财政投入模式的一大创新, 将对教师、学生的考核、奖励与财政投入相挂钩, 对不同水准的教师、学生给予不同程度的财政拨款, 使他们意识到财政投入的多少是与其努力程度及水准高低紧密相关的, 这可以对教师和学生起到激励作用, 从根本上调动师生的积极性。从教师层面上来说, 作为一个特殊的社会群体, 他们具有较高的学历层次, 尤其是青年教师, 一般都有硕士或博士学位。教师是高校的主体, 高校的教学、科研、人才培养等工作都离不开教师的创造性工作, 他们是高校中最主要的人力资源, 也是高校激励中最重要的因素。因此, 将财政投入与高校教师的工作能力及水准高低联系起来, 对于高校的发展具有重要的作用。其次, 从学生角度来说, 其水准的高低是对高校产出效果的最直观体现, 这可以从学生的获奖情况、毕业生质量和社会效果等方面来评价, 学生质量的高低反映了高校教学活动的成果, 是评价高等教育质量的关键。由于财政投入的大部分都是用于学生的培养, 若将财政投入与之联系, 更直观也更易为人们所接受, 财政投入机制也更加透明。

(二) 优秀教师与学生加强投入制度的改革设想

具体表现在:从教师层面上来说, 要建立科学合理的绩效考评体系, 将财政投入数额与考评结果相连接。在制定考核指标的时候, 要做到数量和质量的全面考核, 尽量使考核指标科学化, 准确评价教师的工作绩效, 让教师优质的劳动成果得以充分体现, 充分调动教师的积极性、主动性和创造性。从学生层面上来说, 可以通过高校毕业生就业率、学生获奖情况、学生科研成果、培养博士生数量和硕士生数量等方面来评价, 通过科学有效的绩效评估, 可以发现哪些投入是必要的, 哪些是不必要的, 哪些投入是高效的, 哪些是低效的, 这样可以不断提升高校的管理水平, 优化财政资源的配置, 降低成本, 提高办学效益。此外, 还要建立良好的校园文化激励机制。建立宽松、和谐、具有浓厚科学气息和人文精神的校园文化, 培养学生的团队精神, 使每位学生都能产生认同感和归属感, 将学校整体办学水平的提升落实到学生个人, 为财政投入体制的改革提供支持。

参考文献

贾康:财政体制改革是配套改革 篇8

眼下，中国税改正面临结构转型的最大难题之一，那就是如何避免将税改仅处理为变相增税，而是通过完善体制和税种设计，让财税改革在税负有增有减中体现社会公平。

对此，一直坚持完善税改的财政部财政科学研究所所长贾康，在2011年元旦之前接受了《中国新闻周刊》的专访。

中国新闻周刊：有统计表明，政府财政收入、各种社会保障收入及其他非税收入占GDP的比重高达三成以上，纳税人普遍抱怨税负过高。而福布斯杂志发布的2009年税负痛苦指数排行中，中国税负痛苦指数高达159，在其公布的65个国家和地区中排列第二，仅次于法国。你怎么看待中国纳税人的税负现状？

贾康：如就我国的宏观税负而言，其实水平并不高，这需要用数据说话。

政府收入占GDP比重这个指标，需要形成“一览无遗”的全口径。根据财政部业务部门按我国全口径财政收入的计算，中国近三年（2007～2009）的数据分别为27.6%、27.9%和30.0%。这个水平，可拿到国际上做一个比较：根据口径可比的国际货币基金组织统计数据，财政收入占GDP比重这一指标的世界平均水平是40%，即使是发展中国家的平均水平，也达到35%。从这个比较可以看出来，中国政府收入占GDP比重甚至明显低于发展中国家的平均水平，怎么能说财政收入比重过高呢？

假如是按人均财政收入水平看，中国这个指标目前在世界上的排名更还在百名之外。假如考虑个人税收负担的系数，那么要指出中国占人口总规模一半以上的农村人口一分钱直接税负也没有。福布斯的“痛苦指数”排行中，计算方法有不少低级错误。

当然，必须高度重视社会成员关于税负高、感觉不公平的抱怨，这其实主要是与收入分配的格局与收入差距相关，也和服务型政府建设不到位有关。

首先是中国居民收入占国民总收入比重已经有连年下降的趋势。有数据表明，1996年至2007年，中国居民收入在国民收入分配中的比重从69.3%下降到57.5%，累计下降11.8个百分点，同期企业利润所占比重却从21.2%升至31.3%。目前，作为中国居民收入主要渠道的工资收入，在生产要素中的分配比例偏低，仅占企业运营成本的不到10%，远低于发达国家的50%。在社会财富这块“蛋糕”的切分中，企业收入增长更明显。至于政府收入，则是从改革开放初期30%以上水平，一路下滑到1995年10.3%最低点后的恢复性增长，而且其中越来越多的一部分，是作为转移支付用来支持低收入群体的收入增长。

我相信今后随着政策优化和经济发展，以及国有企业改革、反垄断举措的推进，居民收入比重会逐步提高。

中国新闻周刊：十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出，要扩大增值税征收范围，最近公开征求意见的车船税法草案甚至被质疑为变相增税增负，就连热议多时的房产税也引起人们对税负增加的担忧。怎么理解纳税人的这些担忧？

贾康：近些年，我国的收入差距在扩大，基尼系数已达0.47高位，位于“收入差距过大”区间的上半区。处理和解决这一问题，恰恰需要加强政府“以政控财、以财行政”分配体系中的再分配能力，也就是要通过个人所得税和房地产税等财产税的“直接税”调节，“抽肥补瘦”，适当提高财政收入占GDP比重，进而加大对低收入阶层的转移支付来改善他们的实际生活境遇。

近年来，我国财政分配中不断增加社会保障支出，支持建立和完善各项社会保障制度，促进加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，目的就是为了让百姓解除后顾之忧，可以更放心地消费，更好地享受改革开放的成果。

从可用财力上看，我国可用于统筹安排的公共财政收入占GDP比重明显偏低。在现行管理体制下，我国财政收入中基本上只有公共收支预算中的财政收入可以统筹地用于保障和改善民生等公共支出。2007年我国公共财政收入占GDP比重为19.9%，2008年为19.5%，2009年为20.4%，明显低于国外水平。

“十二五”期间，在税制改革方面，我们应有分步走的考虑。资源税已经在新疆试点了，其后的配套改革需要有全套准备，尤其是在垄断行业的配套改革方面必须跟上。从近期到中期，显然还有大家特别关心的房地产税的改革，它既配套于体制框架，也配套于成为热点的房地产健康发展，并且密切关联于收入再分配。到了中期，就要解决社保税、环境税适时推出的问题。中长期在中国还要考虑遗产税的问题，这个事情很敏感，但可先做积极的研究。

中国新闻周刊：人们对税负过高的担忧，部分与我国社会保障和公共服务现状密切相关，对政府支出方面的改革也是社会关注的焦点。纳税人的钱今后将会如何花出去、并将用在哪些方面？

贾康：中央财政除小部分用于中央本级支出外，更多地是用于对地方税收返还和转移支付，平衡地区间财力差异，尤其是要重点支持中西部地区改善民生。

数据显示，2009年中央本级收入占全国财政收入的比重为52.4%，但中央本级支出占全国财政支出的比重仅为20.1%，中央对地方的税收返还和转移支付由1994年的2389亿元增加到2009年的28621亿元。

地方财政这些年也正日益突出改善民生。推进基本公共服务均等化这方面的支出，更应是其财力运用的重中之重。

此外，不论是中央和地方，提高“钱从哪里来，用到哪里去”的透明度和强化公众监督机制的作用，都是十分关键的问题，这就与改革和加强管理有关。

中国新闻周刊：大量的财政预算开支没有细化公开，似乎存在“内行说不清，外行看不懂”的情况？

贾康：必须承认，我国存在行政成本偏高、财政分配绩效偏低的问题。虽然在政务公开、预算信息公开方面有明确要求，也有中央、地方不同层面上的不少积极努力，但还不能很好适应广大人民群众公民意识和纳税人意识不断提高的新形势、新要求。

1998年以来，在“建设公共财政”方针纲领指导之下，已进行了一系列制度创新、管理创新和“金财工程”式的技术创新，同时还采取措施努力压缩行政经费，这些举措在压低行政成本方面已经发挥了作用；近年财政部门对于财政资金绩效考评的要求与相关举措也在不断提升。然而，我们必须看到，人民群众在这方面的满意度仍然不高，尤其是在政府预算信息的透明度、预算安排的合理性、预算管理的科学化、精细化水平的提高方面，我们还要结合经济、行政、乃至政治体制的配套改革，作出大量细致的工作和长期的努力。

财政信息和其他相关政府信息的公开透明是大势所趋。随着公民意识、纳税人意识生长，这是社会进步不可避免的过程，我们没有别的选择。怎样逐渐推进信息公开，特别是从财政预算到其他政务信息公开的制度建设，这也是一种综合改革。

中国新闻周刊：财政体制改革的核心是什么？

贾康：我认为，财政改革的核心，是为完成经济社会转型、贯彻科学发展观来提供“以政控财，以财行政”方面的有效制度供给。要在新一轮价税财配套改革里解决资源价格、财产价格、人力资源价格等要素价格形成机制与配置机制，也要进一步解决怎样以经济手段为主和怎样实现转为公共服务型政府的变革，使间接调控更加顺应社会主义市场经济发展的新要求，包括需要有复合税制体系进一步的改革。

这种改革牵一发动全身，当然还要有一个和它配套的政府转型。比如说，各级事权如何合理界定，怎么样能够按照公共财政的要求进行实质性的财政转型，并且这个转型还要能够带动和推进总体配套的转型。可以说，这个转型绝对不会仅仅限于经济层面，一定是要关联着行政体制改革、政治体制改革、社会生活等方方面面的配套改革。

从财政体制方面看，我认为现在应该在省直管县和乡镇综合改革的基础上，在 “十二五”期间争取使五级财政框架扁平化到三级框架，财政体制扁平化改革，是从财政分税制在省以下贯彻落实到市场经济健全完善这一系列配套改革的前提条件。

我们希望在“十二五”推进实质性的改革事项，构建财权与事权相顺应、税基合理配置、最后达到财力与事权相匹配，有利于科学发展的财政体制和税制。基本特征是把“五级框架”减少到三级框架，进而使三级中每一级政权有一级合理的事权，跟着要有一级合理配置的财权（关键是要有合理的税基），进而形成一级现代意义的预算，要使之公开、透明、并让公众参与接受社会监督。

西部地区可以资源税为主导，形成财源支柱，其他地区以不动产税为主，也可以称为房地产税，就是物业税和准备在房产税上改变条款规定推出的不动产保有环节税收，这样一般地方税体系中的支柱财源都有了。市县、省和中央间比较多的共享成分，可以逐渐减少。