中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见

中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见（精选6篇）

中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见 篇1

《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》公布后，国家林业局政策法规司负责人对《意见》进行了解读。

这位负责人表示，《意见》深刻论述了集体林权制度改革的重大意义。

集体林权制度改革是农村基本经营制度的重大创新和完善。中央作出全面推进集体林权制度改革的战略决策，把林地承包到户，实现“山有其主”。这是农村家庭承包制度从耕地向林地的拓展和延伸，是农村基本经营制度的丰富和完善，是农村改革的又一个里程碑，必将极大地调动亿万农民耕山致富的积极性，实现农村生产力的又一次大解放。集体林权制度改革是全面建设小康社会的重大战略举措。全面推进集体林权制度改革，可以彻底解放山区的劳动力和林地生产力，极大地调动山区农民开发多年沉睡的山林，促进林业产业的大发展，全面提升森林经营水平和林地产出率，大幅度增加农民收入，必将对破解“三农”难题作出巨大贡献。

集体林权制度改革是深入贯彻落实科学发展观的伟大实践。当前，生态承载力低是我国经济社会发展的最大瓶颈，生态状况与可持续发展的要求极不协调。全面推进集体林权制度改革，构建现代林业体制机制，不仅可以充分释放林业巨大的生态功能、经济功能和社会功能，满足社会对林业的多种需求，而且可以有效提升我国的生态承载力，有力推动生态文明建设和经济社会科学发展。

《意见》明确提出了全面推进集体林权制度改革必须坚持的五大原则。

一要坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权。林地与耕地一样，是国家重要的土地资源，是农民重要的生活保障。对集体林地林木产权的初始分配，必须采用家庭承包经营制度，并且做到每个家庭及其成员都平等享有承包经营的权利。因此，集体经济组织将林地林木发包给农户承包经营时，要按照每户所有成员的人数来确定承包份额，切实做到“按户承包，按人分山”，突出“均”字，确保“人人有份”。

二要坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护。重点是要统筹个人、集体两方面的利益，处理好农民得实惠、生态受保护的关系。首先要保证农民的利益，坚持让权于民、让利于民，确保农民在林地林木产权的初始分配上得“大头”，在林业生产经营的利益分配上得“大头”。同时，要兼顾集体的利益，集体可以保留少量林地，也可以收取少量林地使用费，还可以通过提供社会化服务、多渠道盘活各种林业资源，来分享林业发展的收益，壮大集体经济实力。既要确保农民得实惠，又要确保生态受保护，不能以资源的过量消耗为代价，更不能以破坏生态为代价，这是必须坚守的底线。

三要坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权。要尊重农民的创新精神，充分依靠群众，充分发挥群众的积极性和能动性，在坚持改革基本原则的前提下，鼓励积极探索、大胆创新，不断丰富和完善改革的形式和内容。要尊重农民的意愿，更多地听取老百姓的意见，让农民明白改革的政策、内容、方法，使农民对改革的方案、过程、结果满意。要充分尊重群众的民主权利，把改不改、何时改、怎样改等重大问题的决定权交给群众，发挥民智、符合民心、体现民意，决不能包办代替，更不能强迫命令、强制推行。

四要坚持依法办事，确保改革规范有序。改革的政策、内容、方法、程序要与法律保持一致，确保改革的各项工作扎实到位，经得起实践和历史的检验。改革方案必须依法经本集体经济组织成员的村民会议同意，做到内容、程序、方法、结果四公开，严禁暗箱操作、以权谋私。同时，要处理好历史和现实的关系。对已经承包到户或流转的集体林地，符合法律规定、合同规范的，要予以维护；合同不规范的，要予以完善；不符合法律规定的，要依法纠正。特别是对于那些已经流转的期限过长、面积过大、租金过低的集体林地，要认真研究、认真解决，可以采取期权分山、利益调整等方法，合理解决这些历史遗留问题。

五要坚持分类指导，确保改革符合实际。要允许存在差异性和多样性，决不能强求一律，搞“一个模子”。要尊重客观，注重实效，避免搞形式主义、做表面文章。要因地制宜，量力而行，避免追求速度而

“四权”提供制度性保障

《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》明确了改革的内容，主要包括明晰产权、放活经营权、落实处置权和保障收益权，以确保农民获得林地承包经营权和林木所有权后，能依法实现自主经营、自由处置、自得其利，为农民经营林业提供制度性保障。国家林业局政策法规司有关负责人对此做出详解。

明晰产权，集体林权制度改革的核心

意见明确提出，在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包经营方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。这是此次改革与历次改革的根本不同和突破所在。

明晰产权，必须保持林地家庭承包的长期性。意见规定：“林地的承包期为７０年。承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。”这是目前我国土地承包政策的最长年限，完全符合林业生产周期长的特点，给农民吃上了长效“定心丸”。

明晰产权还要维护林地家庭承包经营的物权性。根据物权法规定，林地承包经营权为用益物权，有三层含义：林地承包经营权是由林地所有权派生的用益物权，林地所有权是权利人对林地依法享有占有、使用、收益和处分的权利；林地承包经营权相对于林地所有权是不全面的、受一定限制的物权，主要表现为在承包期届满时应将林地返还给所有人；林地承包经营权一经设立，便具有独立于林地所有权而存在的特性，所有权人不得随意收回或调整林地，不得妨碍林地承包经营权人依法行使权利。

放活经营权，林农充分享有自主权利

意见明确规定：“实行商品林、公益林分类经营管理。”“对商品林，农民可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售”。这有三方面含义。

一是只要不违背法律的禁止性规定，对其林地要种什么树、什么时间种、培育目标是什么等可以自主决定；二是只要不违背法律的禁止性规定，可以选择单独经营、合作经营、委托经营、租赁经营等多种经营模式，享有生产经营自主权。三是农民生产的木材，要不要卖、怎么卖、卖给谁，农户可以自主决定。

此外，意见还规定：“对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等”。这相对放活了公益林经营，将进一步提高公益林经营者的收益。

落实处置权，林地承包人可依法流转山林

意见规定：“在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可以依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。”赋予林地承包

经营权人依法对森林、林木和林地使用权的流转权利。林权流转方式包括转包、出租、转让、互换、入股、抵押等。意见还规定：“流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途”。这可以从四个方面理解。——允许林地承包经营权人流转林地经营权和林木所有权，放活了林权流转市场，有力推进森林资源经营向资产、资本经营转变，增加农民资产性收入，但不包括森林内的野生动物、矿藏物和埋藏物；

——以“依法、自愿、有偿”为必要前提，有利于维护农民利益，为依法公平交易提供了政策保障；——只要法律没有禁止，林地承包经营权人可以自主选择流转方式；

——明确流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途。

鉴于土地是农民赖以生存和安身立命的生产资料，应当引导农民充分考虑耕山致富、生活保障的需要，流转期限不宜过长，不要轻易改变林地原始承包关系，防止农民失山失地。

保障收益权，林农拥有四方面权益

一是农户承包经营林地的收益，归农户所有。

二是征收林地必须补偿。依法征收的林地，应当依法足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的原有生活水平不降低。家庭承包经营的林地被依法征收的，承包经营权人有权依法获得相应的补偿。林地补偿费是给予林地所有人和林地承包经营权人的投入及造成损失的补偿，应当归林地所有人和林地承包经营权人所有。安置补助费用于被征林地的承包经营权人的生活安置，对林地承包经营权人自谋职业或自行安置的，应当归林地承包经营权人所有。地上附着物和林木的补偿费归地上附着物和林木的所有人所有。

三是经政府划定为公益林的要落实森林生态效益补偿政策。对集体林地被划入公益林范围的，不管采取哪种承包方式，都要求补偿资金落实到农户，进一步从政策上维护农民的利益。

四是严禁对林地承包经营权人乱收费、乱摊派，依法维护其合法权利。

忽视质量，影响改革成效。

兴林富民五大关键词

国家林业局局长贾治邦在接受记者采访时说，改革的最根本精神是“兴林富民”，通过家庭承包经营方式，将林地林木这笔生产资料和物质财富交给农民，实现老百姓耕山致富，森林资源增长，维护生态安全，建设生态文明。关键词一：公共财政

“第一项政策就是要建立支持集体林业发展的公共财政制度。”贾治邦说，这主要包括六个方面的内容。一是建立森林生态效益补偿基金制度，逐步建立和完善政府财政补偿、受益者补偿与合理经营利用自我补偿相结合的长效机制。

二是建立造林、抚育、保护、管理的投入补贴制度，对森林防火、病虫害防治、林木良种、沼气建设给予补贴，对森林抚育、木本粮油、生物质能源林、珍贵树种及大径材培育给予扶持。

三是改革育林基金管理办法，逐步降低育林基金征收比例，将林业部门行政事业经费纳入财政预算。四是林业基础设施建设纳入政府基本建设规划，林区基础设施建设纳入相关行业发展规划。

五是林改工作经费，主要由地方财政承担，中央财政给予适当补助。

六是对财政困难的县乡，中央和省级财政要加大转移支付力度。

关键词二：林业投融资

贾治邦表示，按照意见要求，要充分发挥金融部门的职能作用，全面推进林权抵押贷款，加大林业信贷投放，完善林业贷款财政贴息政策，切实解决林业生产资金不足的瓶颈。

同时，着力推进林业小额贴息贷款，积极探索金融机构＋担保公司＋林户、金融机构＋龙头企业＋林户、林农联保贷款等多种贷款模式，增加林业经营者的融资渠道。

“还要加快建立政策性森林保险制度，降低农民经营林业的风险，提高农户抵御自然灾害的能力，消除农民的后顾之忧。”贾治邦认为，当前特别要对保险保费实行财政补贴政策，科学确定各级财政和投保人的分担比重，适当降低农民缴费比例，引导农民参加投保，尽量扩大保险覆盖面。

关键词三：林木采伐

“集体林权制度改革后，老百姓非常关心‘树怎么砍’，我们要与时俱进地改进和完善管理方式，建立起与家庭承包经营林业相适应的林木采伐管理制度。”据贾治邦介绍，林业部门将以森林经营主体为单位，组织编制森林经营方案，把采伐限额还原到可采资源上，落实到山头地块，同时实行林木采伐审批公示制度，简化审批程序和手续，减少采伐管理上的限制条件，向农民提供便捷高效的服务。

贾治邦同时表示，意见对采伐森林有明确规定：“严格控制公益林采伐，依法进行抚育和更新性质的采伐，合理控制采伐方式和强度”，这与森林法对防护林和特种用途林实行禁止性或控制性采伐的政策是一致的。关键词四：林地林木流转

贾治邦说，建立健全林地林木流转制度，是盘活森林资源资产，实现森林资源资产化运营的基础和保障。要加强对森林资源流转工作的指导，探索限期限量流转的办法，防止农民失地；探索限定受让方资格的办法，限制没有林业生产经营能力的工商企业和个人受让森林，抑制过度炒买炒卖森林的行为。

他还表示，今后要加快森林资源流转平台建设，建立集信息发布、市场交易、林权登记、中介服务、法律政策咨询于一体的资源流转的要素市场，建立森林资源流转信息库，逐步实现流转信息化、网络化。

同时，完善森林资源资产评估机构，抓紧拟订森林资源资产评估机构准入条件，尽快启动森林资源资产评估师的认定工作。

关键词五：社会化服务

中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见 篇2

1 集体林权制度改革的意义

集体林权是指集体所有制的经济组织或单位对森林、林木和林地所享有的占有、使用、收益、处分的权利, 或法律规定属于集体所有的森林、林木和林地的所有权和使用权。开展集体林权制度改革是解决林业发展动力机制的一项根本措施, 集体林权制度改革具有以下几方面的重要意义。

1.1 集体林权制度改革是促进农民致富的重要措施

改革集体林权制度, 可以使农民特别是贫困山区农民得到重要的生产资料, 从而调动广大农民发展林业生产的积极性, 促进农民特别是山区农民走上富裕之路。

1.2 集体林权制度改革是构建和谐社会、解放和发展农村生产力的需要

改革集体林权制度, 把林木所有权和集体林地经营权落实到农户, 使农民的经营主体地位得到确立, 丰富和完善了农村土地经营制度, 将农村家庭经营制度从耕地向林地延伸和拓展, 从而会进一步解放和发展农村生产力。

1.3 集体林权制度改革是发展林业的催化剂

改革集体林权制度, 培育林业发展的市场主体, 对发挥林业的生态功能、经济功能、社会功能和文化功能等, 促进现代林业发展, 满足社会对林业的多样化需求将起到积极的推动作用。

1.4 集体林权制度改革是改善生态环境的手段

改革集体林权制度, 对激发广大农民护林爱林的自觉性和育林造林的积极性, 提高森林质量, 扩大森林面积, 加强森林适应气候变化的能力, 改善生态环境能够产生一定的积极作用。

2 影响集体林权制度改革的因素

2.1 有关部门没有形成合力

集体林权制度改革涉及的业务繁多, 需要林业、发改、财政、档案等相关部门协同合作。但是, 目前许多领导干部未认识到改革集体林权制度的意义, 误以为集体林权制度改革只是林业部门一家的工作, 从而导致集体林权制度改革进展缓慢, 工作不到位, 林业部门孤军奋战, 没有形成多部门联合、有序推进工作的局面。

2.2 山林权属的争议

山林权属界限不清、争议多是各地普遍存在的现象。当年“三定”时期发放林权证时, 没有进行实地勘察边界, 而是由个人自主填写, 结果有的人为了减少税费而故意少填, 有的人为了抢占资源而夸大面积, 从而在本次集体林权制度改革中出现了“一山多主”和“有山无主”的现象。由于争抢山林的纠纷时有发生, 大大增加了确权发证的难度, 严重制约和影响了发证的进度。

2.3 林业用地认可及地类界限划分问题

林业用地与农业、水利、交通、铁路、城建用地呈交叉状态, 由于部门利益, 有些利用规划超出实际需求, 而现今的林业用地难以被认可。农民在自主经营的土地上种植树木, 实行林粮间作, 其土地性质主要是耕地, 地类难以划分为林业用地。林地保护利用规划确认林地后, 可能会造成有地无林, 即长期是规划宜林地。

2.4 集体林权制度改革服务还需进一步优化

受限于林权管理服务机构及金融部门网点不足、人员偏少等客观原因, 林权抵押贷款的整体服务水平还有待提升;同时, 部分林农的贷款意愿不强, 需加强鼓励、引导和科技推广服务。

2.5 档案管理不健全

我国的林权历经多次变更, 原始凭证档案管理不够完善, 管理人员经常变动, 管理手段落后, 管理措施不规范, 林权档案不健全或散落、遗失较多。有的地方落实林业“三定”时的确权发证工作较为粗放, 责任山和集体统一经营的集体林地相当一部分都没有颁发林权证。发证后林地林木资源发生了变化, 但林权变更登记和换发证工作没有及时跟上。由于集体林法定产权关系不明晰, 使得林权纠纷调处、权益保护、采伐申请、林权流转和抵押贷款等都带来困难或留下了后遗症, 因而在发生产权纠纷时, 无据可查。

2.6 缺乏专业评估机构

在集体林权制度改革的过程中, 对林分林地的资产价值、生态价值没有专业的评估机构进行评估, 无法对林地林分作出系统的价值衡量标准, 严重影响集体林权的改革。

3 推进集体林权制度改革的建议及对策

3.1 加强领导, 落实责任

集体林权制度改革是政府行为, 不是部门行为。各地必须坚持“县级直接领导、乡镇负责组织、村组具体操作、部门搞好服务”的宗旨, 充分发挥领导核心作用。各级要成立集体林权制度改革领导组, 层层落实领导责任, 将集体林权制度改革工作纳入政府工作年度目标考核体系, 层层签订集体林权制度改革目标管理责任书。

3.2 制订切实可行的工作方案, 严格规范操作程序

县、乡、村各级组织必须按照国家和省、市的集体林权制度改革意见及有关政策法规, 结合当地实际, 制订切实可行的工作方案, 全部工作必须按照程序严格规范操作。具体的规范操作程序为:调查摸底→制表绘图→宣传发动→制订方案→表决通过→公开招标→签订合同→分工负责→申请登记→审核手续→现场勘查→张榜公告→输入微机→颁发证件→验收存档, 等等。

3.3 有关部门必须通力协作, 努力形成工作合力

政府各有关部门要高度重视集体林权制度改革工作, 必须密切配合, 努力形成合力。各群众团体和社会组织要发挥各自作用, 为推进集体林权制度改革贡献力量。加强舆论宣传, 努力营造有利于集体林权制度改革的社会氛围。

3.4 加强业务培训, 提高工作水平

各地要切实加强对领导干部、工作人员包括村基层干部的培训, 使从事集体林权制度改革工作的各级领导干部和业务工作人员了解有关法律法规和方针政策, 掌握质量要求和工作程序, 使工作能力得以提高。

3.5 优化服务引导, 帮助林农用好资金

要进一步将服务重心下移, 在乡镇一级增加林权评估、登记的服务窗口, 方便群众办事, 同时在合法的前提下简化程序。对上级的利率优惠政策, 尽可能报足、报全, 让群众多得一点实惠。乡镇政府和林业部门要积极引导和帮助林农用好资金, 及时提供相关的政策、项目、技术支持, 帮助农民发展生产、外出创业等。

3.6 加强林业队伍建设, 建立林权管理机构

随着集体林权制度改革的不断深入, 森林经营主体多元化的格局已经形成, 各地要适应改革的新形势, 进一步转变政府职能, 加强林业队伍建设, 落实必要的人员编制;建立林权管理机构, 切实承担起深化集体林权制度改革工作的重任。

摘要：改革集体林权制度, 对激发广大农民护林爱林的自觉性和育林造林的积极性, 提高森林资源质量, 扩大森林面积, 加强森林适应气候变化的能力, 改善生态环境能够产生一定的积极作用。

全面推进集体林权制度改革 篇3

贾治邦说，在纪念中国改革开放30周年之际，6月8日，中共中央、国务院颁发了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》。这是中国深化农村改革的又一重大战略决策，也是对改革开放30周年的最好纪念，具有十分重大的现实意义和极其深远的历史意义。

30年前，中国政府决定实行农村家庭联产承包责任制，把18亿亩耕地承包到户，实现了田有其主，极大地解放了农村生产力，有效解决了中国13亿人口的吃饭问题，给中国经济社会带来了历史性的巨大变化。30年后，在中国农村进入新一轮改革发展的今天，中国政府又作出全面推进集体林权制度改革的战略决策，决定把25亿亩集体林地承包到户，实现山有其主。这必将极大地调动广大农民耕山致富的积极性，实现中国农村生产力的又一次大解放，成为中国农村改革的又一座新的里程碑。

林业是生态产品的生产者，森林是陆地生态系统的主体，森林通过光合作用，吸收二氧化碳，放出氧气。据专家研究，一辆奥迪汽车一年排放的二氧化碳，11亩林子就能全部吸收；一架波音777飞机一年排放的二氧化碳，1.5万亩林子就能全部吸收；一座20万千瓦的燃煤发电厂一年排放的二氧化碳，48万亩林子就能全部吸收。森林还具有防风固沙、涵养水源等多种功能。当今社会，物质产品极大丰富，唯有生态产品最为短缺。过去，由于我国集体林业的体制机制不顺，农民造林育林的积极性不高，虽然森林面积不断增加，但森林质量低，林地产出率低，生态功能也很低。实行集体林权制度改革，构建现代林业体制机制，必将极大地调动农民造林育林护林的积极性，实现林业由粗放经营向集约经营的根本转变，必将大幅提高森林质量和蓄积量，全面提升“森林碳汇”等生态产品的供给能力，实现“山更绿、水更清、天更蓝”。这不仅对我国发展现代林业、建设生态文明具有重大战略意义，也必将生产出更多更好的生态产品奉献给社会和人民。

科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续发展。目前在中国经济社会发展的进程中，城市和农村、平原和山区的发展仍然很不平衡，差别很大。而中国是一个多山的国家，山地面积占国土面积的69%，山区人口占全国人口的56%，绝大多数贫困人口聚集在山区。山区是我国经济社会发展最薄弱的环节，是全面建设小康社会的重点和难点。实行集体林权制度改革，就是坚持以人为本，彻底解放山区的劳动力和林地的生产力，极大地调动山区农民开发多年沉睡的山林，促进林木种植、林下经济、木本粮油、竹藤花卉、森林旅游、生物质能源以及林产品经营加工等林业产业的大发展，全面提升林地产出率，大幅度增加农民特别是山区农民的收入。中国政府正是在我国经济社会发展、农村改革取得历史性成就的基础上，审时度势，做出全面推进集体林权制度改革，还山于民，还利于民，使林业生产关系更加适应当前生产力的要求，这将是全面贯彻落实科学发展观的一次生动实践，是广大山区农民脱贫致富、建设社会主义新农村的光明之路、幸福之路。

《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》分5个部分、21条，我们称之为“集体林权制度改革21条”。这个《意见》，认真总结了改革试点的成功经验，深刻阐述了这项改革的重大意义，明确提出了改革的指导思想、基本原则、总体目标和主要任务，并对完善政策措施、加强组织领导提出了具体要求。这项改革最核心的内容是明晰产权，就是在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。《意见》要求，明晰产权要维护“两性”：一是维护家庭承包经营的长期性，承包期为70年，期满后还可以继续承包;二是维护承包经营的物权性，本集体经济组织的农户对集体林使用权和林木所有权享有平等的初始分配权，即承包经营权。根据《物权法》规定，林地承包经营权为用益物权，农民对林地依法享有占有、使用、受益和处置的权利。这就让农民吃下了“定心丸”，真正做到“山定权、人定心、树定根”。

《意见》特别强调了五项基本原则，即“五个坚持、五个确保”：一是坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权；二是坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态得保护；三是坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权；四是坚持依法办事，确保改革规范有序；五是坚持分类指导，确保改革符合实际。

《意见》还明确了一系列政策措施，主要包括：完善林木采伐管理机制，加强林地、林木流转制度建设，建立森林资源资产评估师制度和评估制度，建立支持集体林业发展的公共财政制度、公益林补偿制度、林权抵押贷款制度、政策性森林保险制度，加强社会化服务体系建设等。

在回答记者提问时，贾治邦说，中央政府的《意见》里写到，集体林权制度改革必须做到“五个坚持、五个确保”，这五项原则都非常重要，但是最核心的一项原则是坚持生态得保护、农民得实惠这条原则。应该说，这条原则既是我们改革的出发点，又是我们改革的落脚点，也是检验各地集体林权制度改革是否成功的最基本的要求和标准。集体林权制度改革已试点3年，今年将在我国全面推开，预计用5年时间将25亿亩山林承包到户。

贾治邦表示，因为林地改革比土地改革晚了30 年，积累的矛盾和问题也很复杂。所以要用5年左右的时间，把林地的承包经营权和林木的所有权落实到户。但光落实到户还不行，还要有许多其他制度的建设和配套措施的改革推进，包括政府职能以及其他各项制度，都要继续深化改革。

这次林地的承包，像30年前的耕地承包一样，是又一次生产力的大解放，是农村林地改革的又一个里程碑。这次改革中心是要落实产权，产权如果承包到户之后，怎样放活经营权呢？改革先期有一些试点省的实践证明了，林地承包到户以后，经营权不但能够放活，而且农民的收入大幅度增加。过去没改革以前，我们对林地，特别是林地上的林木采伐管得非常严的，老百姓种上树以后，一棵树采下来之后要运输，到处有运输的检查站，一直到这棵树进入工厂加工都必须有证。此次改革，第一就是要改革现行的木材采伐制度，要放活木材经营。

改革的实践已经证明了，过去林地是集体的，所以农民的积极性不高。现在林子是老百姓的，农民的积极性被调动起来了，加上林地承包的期限又很长，是70年，农民就可以大胆地在自己的林地上投入技术、投入资金。集体林权制度改革的先行省福建、江西、浙江等地区农民的纯收入有一半来自林地。现在用材林、经济林等林木一亩收益就在上万块钱。这正是因为我们放活了经营权，农民根据市场，种什么、怎么种都由自己决定， 而且什么时候伐、什么时候种，都是由他自己决定。所以农民的积极性很高，林地的产出率也很高，这样大幅度地增加了农民的收入。

贾治邦在新闻发布会的最后说，此次改革凡是林地，都要逐步发林权证。林地改革，但林地用途不能变。他说：“你种什么林子都行，你按照市场要求，种什么都可以，但林地的用途不能改变。林地划分为两类经营，一类是国家划分为生态公益林。因为它不是市场配置的，那么就由各级政府来买单。我们现在的生态公益林类型很多，有天保林、有生态公益林、有退耕还林，随着农村改革的继续深入和林权制度的深入改革，我们提出要把种类合并，逐步提高补偿的标准，使生态公益林不断发挥它的生态功能。另一类是商品林，商品林完全由市场配置的办法解决，贷款也行，甚至也有扶贫贴息贷款，还有别的政府的赠款，还有别的扶持政策来促进林业的发展，增加农民的收入。”

中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见 篇4

2007-03-13

云发[2006]19号(2006年9月14日)为充分调动林农和社会各界造林、护林、用林的积极性，进一步解放和发展林业生产力，促进生态建设和林业产业发展，增加农民收入，推进社会主义新农村建设，结合云南实际，特作出深化集体林权制度改革的决定。

一、改革的重要性和紧迫性

（一）林业发展面临的形势。云南是我国的四大重点林区之一，林地面积广、森林覆盖率高、活立木蓄积量大、林种资源丰富，林产业发展潜力巨大，在可持续发展中居于不可替代的重要地位。改革开放以来，我省高度重视林业工作，认真贯彻执行中央关于林业发展的各项方针政策，不断深化林业改革，强化森林管护，加强生态建设，加快林产业发展，林业呈现出经济总量持续增长、森林资源有效保护与合理开发利用协调发展的良好局面。进入新时期，经济社会的快速发展，特别是推进社会主义新农村建设的新形势，对林业提出了更新更高的要求，建立和巩固比较完备的森林生态体系和比较发达的林业产业体系，加快山区发展步伐，拓宽农民增收渠道，为全省社会主义新农村建设提供有力支撑，已成为时代赋予林业的重大历史任务。

（二）深化集体林权制度改革势在必行。我省林业用地中集体林地占较大比重。改革开放后，通过开展稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制的林业“三定”工作，扩大林业经营自主权和实施林业分类经营改革，在一定程度上解放和发展了林业生产力。但由于部分集体林地产权不够明晰、使用权流转不规范、经营机制不活、利益分配不合理等原因，林农的经营主体地位没有得到有效落实，影响了林木所有者和经营者发展林业的积极性，阻碍了生产要素向林业的集聚，导致森林资源质量不高、林种结构不合理、经营管理粗放，林业大资源、小产业、低效益的状况长期得不到根本改变。为此，必须深化集体林权制度改革，消除林业发展的体制机制障碍，这是适应社会主义市场经济发展的必然选择，是增强林业活力、加快林业发展、有效持久增加农民收入的迫切要求，是调动社会力量参与林业开发的客观需要，是缓解林区矛盾、维护社会稳定的重要途径，是推进山区社会主义新农村建设的治本之策。

二、改革的总体思路

（三）改革的指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，用科学发展观统领林业改革发展全局，按照建设社会主义新农村的要求，坚持保护与利用并重的方针，坚持以家庭承包经营为主、统分结合的双层经营体制，坚持林业分类经营管理制度，进一步明晰集体林木林地所有权和使用权、放活经营权、落实处置权、确保收益权，建立和完善林业经营、林业服务、资源保护、资源流转体系，创新林业管理体制，创造良好的发展环境，调动林农和社会各界的积极性，把林业建设成全省国民经济的重要产业，增加农民收入，促进生态、经济和社会协调发展。

（四）改革的总体目标。从２００６年起，用３年左右的时间，基本完成全省深化集体林权制度及其配套改革任务，实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”的目标，建立起“产权归属清晰，经营主体到位，责权划分明确，利益保障严格，流转顺畅规范，监管服务有效”的现代林业产权制度；建立起初步适应林业产业发展需要的要素市场，形成社会化服务体系和有效的森林管护体系；建立起政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开，社会管理和公共服务职能强，行政审批环节少，规范运行的林业行政管理体制，营造良好的发展环境，促进我省林业生态建设和产业发展。

（五）改革的基本原则。我省深化集体林权制度改革要坚持６项原则，处理好６个重大关系：

——坚持“增量、增效、增收”的原则，处理好生态保护与产业发展的关系。集体林权制度改革必须有利于改善和保护生态环境，促进林业、林产业发展，促进林农增收，做到“森林资源持续增长，生态功能持续增强，林业经济持续增效，林农收入持续增加，林业产业结构不断优化，基层组织不断加强”。

——坚持统筹兼顾的原则，处理好集体与林农的利益关系。在改革中要充分考虑当地林农生活水平和集体经济的实际，既要确保林农利益，让群众从改革中得到实惠；又要兼顾集体利益，努力发展壮大农村集体经济，充分调动集体和农民参与改革的积极性。

——坚持“大稳定、小调整”的原则，处理好历史与现实的关系。必须遵循党在农村的方针政策和有关法律法规，对林木所有权和林地使用权已经明晰、群众满意的，应稳定不变；对各种历史遗留问题，要妥善处理；对权属不清的，要依法依规进行确认。

——坚持分类指导的原则，处理好统一部署与因地制宜的关系。全省情况差异较大，各地要在切实贯彻落实省委、省政府关于深化集体林权制度改革总体要求和部署的前提下，根据当地森林资源状况和经济发展水平，因地制宜制定具体改革方案，不搞一刀切。

——坚持“公开、公平、公正”的原则，处理好尊重群众意愿与规范操作的关系。在制定集体林权制度改革方案时，要经村民会议或村民代表会议讨论确定，保证村民的知情权、参与权、决策权和监督权，做到程序、方法、内容三公开。改革方案必须报经乡（镇）政府审核和县（市、区）政府批准，确保改革的规范性。

——坚持质量与进度相统一的原则，处理好改革与稳定的关系。坚持先易后难、循序渐进，按照“先行试点、逐步推开”的要求，既要坚定不移地推进改革，又要防止片面追求进度。妥善处理、及时化解可能出现的各种矛盾纠纷，做到在稳定中推进改革，在改革中促进稳定。

三、改革的主要范围和内容

（六）改革的范围。我省深化集体林权制度改革的范围是集体商品林。包括：非天保工程区的集体商品林木、林地及宜林荒山、荒地，天保工程区的集体人工商品林木及宜林荒山、荒地等。对权属尚未明晰的集体林中的商品林木、林地，要通过改革，确权发证；对已明晰权属的自留山、责任山，实行家庭承包经营的经济林，国有、外资、民营企事业单位和个人依据合同取得的集体林地使用权或林木使用权、所有权，应予以稳定完善；对权属有争议的林木、林地，通过协商能够明确权属的，一并予以改革。对经县级以上人民政府规划界定的生态公益林和纳入国家天保工程区的天然林，暂不列入本次改革范围，但应换发全国统一的林权证，继续执行国家天然林保护政策和公益林管护政策。

（七）改革的内容。落实经营主体的“四权”是深化集体林权制度改革的核心内容。

明确林木林地所有权或使用权。在稳定完善林业“三定”的基础上，通过承包经营、折股量化、股权到户（联户）等形式，把集体林木所有权和林木林地使用权明晰到户（联户）或其他经营主体，进行林权登记，换发、核发林权证，切实维护林权证的法律效力。放活林地经营权。遵循林地所有权和使用权相分离的原则，在集体林地所有权性质、林地用途不变的前提下，按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，鼓励林木所有权、林地使用权有序流转，通过承包、租赁、转让、拍卖、股份合作等多种形式，建立以林农为主的多元化市场经营主体，开展多种经营，推进林业生产的规模化。

落实林木处置权。对已明晰权属的自留山、责任山及外资、民营企业等单位和个人营造的林木及附着物、林下资源，依法落实业主处置权益。对集体、个人、企业经营林木的采伐许可证，由业主申请，县级林业主管部门对符合条件的即报即批。全面实行采伐指标分配公示制，把木材采伐指标的分配纳入政务公开、村务公开的主要内容，接受群众监督。林地和林木使用权可依法继承、抵押、担保、入股，可作为合资、合作的出资或合作条件。

保障业主收益权。依法保护林权所有者的林地使用权、林木所有权、林木采伐处置权、林地林木流转权、森林景观经营权、林下资源开发利用权和林产品收益权等合法权益。鼓励林产品产销直接见面，减少中间环节，打破垄断经营和地区封锁。严格执行国家和省的各项林业税费优惠政策，取消对林农和其他林木经营者的各种不合理收费，切实减轻经营者的负担。

（八）建立健全“四大服务体系”。同步推进相关配套改革是深化集体林权制度改革的关键。

建立林业经营体系。积极引导林农在自主自愿和明确利益分配的基础上，采取家庭联合经营、委托经营、合作制、股份制等形式，组建新的林业经营实体，提高抗灾害、抵御风险和市场竞争能力。扶持和培养涉及林业的各类专业合作社和专业协会等中介组织，把千家万户的小生产与千变万化的大市场连接起来。大力推进资本与林地的联合，采取租赁、合作、联办等形式，引进大公司、大集团与林农合作建基地，形成“公司＋基地＋农户”等产供销一条龙、贸工林一体化的林业产业发展格局，实现规模经营。

建立林业服务体系。抓紧建立完善金融、科技和产业服务体系，搭建政企、农企、银企、科企合作平台，为林业经营主体提供优质服务。积极促成相关金融机构与林业发展的对接与合作，共同构建林业融资信用平台。加强省、州（市）、县（市、区）、乡（镇）四级林业技术推广服务网络体系建设，促进林业科技成果转化。加强对林农的技术和技能培训，兴办多种形式的林业科技咨询、科技服务等中介机构，促进科技兴林。加强林业标准化体系建设，推行质量标准认证。

建立森林资源“三防”体系。引导农民建立民间护林防火和病虫害防治组织，完善森林灾害应急反应机制和防治服务网络，逐步形成政府主导下的以森林防火、病虫害防治和禁止乱砍滥伐为主的群防群治体系。健全保护森林资源的各项规章制度，引导各地制订村规民约，提高村民的自律意识和自我管理水平。积极探索生态公益林管护的有效形式，走严格保护与合理利用相结合的路子。严格森林和野生动植物资源的保护管理。

建立森林资源流转体系。依照有关政策法规，尽快制定森林、林木所有权、使用权和林地使用权流转的具体实施办法。对荒山、荒地依法流转给民营企业和个人进行造林的，可以通过承包、租赁和继承等方式取得林地使用权。加快培育林业要素市场，推进商品林产权交易。建立森林资源资产评估机构，规范森林资源转让的信息发布、资产评估、林权变更。

（九）创新林业管理体制。体制创新是深化集体林权制度改革的重要保障。要按照“依法行政、规范管理、强化服务、廉洁高效”的要求，建立以管理、执法、服务三大职能为主的新型林业管理体系，逐步建立林权确认、转让交易、办证登记、行政审批和信息发布等一站式的管理服务中心，为林业改革与发展提供优质的行政管理环境。整合执法力量，组建相对独立、集中统一的林业综合行政执法机构，规范执法程序，落实执法责任，为林业改革与发展提供良好的法制环境。

四、改革的政策措施

（十）查清资源底数，夯实深化改革的基础。结合集体林权制度改革，完成全省的森林资源规划设计调查，查清森林资源现状。调整完善林业分类经营区划，把公益林和商品林落实到山头地块，做到区划到位、划界到位、登记到位、档案建立到位，与林权所有者签订的合同到位。

（十一）依法确权发证，切实为林权所有者提供法律保障。林权证是森林、林木、林地所有权或使用权的法律凭证，林权登记发证是深化集体林权制度改革成果法律化的主要标志，必须保证林权证换发、核发工作质量。要依法依规，严格按照相关法律政策要求，统一林权登记发证的程序和方法，规范工作行为，严格工作纪律，严禁在申请林权登记过程中擅自改变已经确定的权属关系；严格审核，做到程序合法，林权登记内容齐全规范，数据准确无误；加强档案管理，进一步建立健全林权档案管理制度。

（十二）放活经营，完善林木采伐管理制度。县级林业主管部门根据批准的年森林采伐限额，编制商品林木材生产计划，并逐级汇总上报省级林业主管部门批准后执行。竹材采伐不纳入采伐限额管理。抚育间伐人工用材林胸径小于１０厘米（含１０厘米）的林木，不纳入木材生产计划管理。人工培育的珍贵树种用材林，按一般树种商品林进行管理。企业或个人营造的商品用材林和工业原料林，由所有者根据经营目标确定采伐林木的年限，林业主管部门应按森林经营方案优先保证其采伐限额和木材生产计划。

（十三）完善扶持政策，多渠道增加林业投入。充分发挥公共财政的导向作用，引导鼓励多种经济成分参与林业建设，努力形成政府引导、市场推进、多元投入、社会参与的林业投融资机制。各级政府要加大对林业的投入，把公益林的建设管理和重大林业基础设施建设的投资，纳入政府投资计划统筹安排，建立长期稳定的投入增长机制。整合相关专项资金，重点扶持生态保护、优良品种繁育、森林防火和病虫害防治、科研开发和科技推广服务。逐步建立森林生态效益补偿机制，多渠道筹措森林生态效益补偿专项资金，用于公益林补偿。以工代赈、农业综合开发等财政支农资金，对林业投入的份额要逐年增加。继续对林业实行长期限、低利息的信贷扶持政策。加强与国家开发银行、农业银行、农业发展银行和农村信用社等金融机构合作，积极争取金融信贷扶持，建立低利率、长周期的林业贷款制度。积极探索开展林权抵押贷款、担保等林业投融资改革。参照小额信贷和联保贷款政策，扩大面向林业生产经营者的小额信贷和联保贷款。争取保险部门扩大森林资源资产保险的新品种，提高林农的抗风险能力。

（十四）保持政策连续性，妥善解决历史遗留问题。深化集体林权制度改革要注重保持政策的稳定性和连续性。

自留山稳定不变。继续实行“生不增、死不减”、长期无偿使用、允许继承的政策。自留山、责任山已“两山并一山”的，若多数群众有要求，允许按当时政策予以区分。林业“三定”时未划定自留山的，大多数群众要求划定自留山且集体山林条件允许的，可按当时政策补划自留山。被集体收回的自留山上种植的林木，要落实“谁造谁有”政策。林木采伐后，林地的使用权归还原主。

分包到户的责任山稳定不变。承包期限顺延５０—７０年，山上林木归责任山业主所有，承包期内允许继承。责任山应适当收取林地使用费。面积、四至界线不清楚的，在明晰确认的基础上，完善承包合同。被集体收归统一经营而群众要求以责任山形式承包经营的，应当予以恢复。

改进集体统一经营模式。经村民会议或村民代表会议讨论通过，对集体林地可以实行“分股不分山，分利不分林”的经营模式，但要将现有林地、林木折股分配给集体内部成员均等持有，财务单独核算，收益按股分配。也可实行有偿转让经营，将现有山林评估作价，通过公开招标租赁、拍卖等方式，优先转让给集体经济组织内部成员、联户承包，或其它社会经营主体承包，转让收益由集体内部成员平均分配及用于公益事业。稳妥处理已经流转的集体山林。凡程序合法、合同规范的，要予以维护。没有违背法律政策但在转让程序等方面不够规范、大多数村民对某些条款有意见的合同，应在原则上维护原合同，并在当地政府和林业等有关部门的指导下，对有争议的条款进行协商解决、补充完善。对明显不合理，严重侵害集体和村民利益、经协商难以达成一致意见的合同，可通过司法程序解决。

（十五）调整林业经济结构，加快产业发展步伐。按照生态建设产业化、产业发展生态化的要求，以森林资源培育为基础，以精深加工为带动，以科技进步为支撑，加快发展林浆纸一体化产业、生物质能源林产业、特色经济林产业、林化产业、非木材产业、木材加工业、竹藤产业、野生动物驯养繁殖及产品深加工利用业、特色森林旅游业等产业；积极培育市场前景广阔、关联度强、科技含量高、综合效益好的林业龙头企业，实现规模化生产和产业化经营；支持林业企业的技术改造，促进产业结构、技术、产品升级，提高资源利用率和企业竞争力；充分发挥林地的综合经营优势，加大林下资源培育与开发力度，提倡林农间作、庭院林业等多种经营方式，尽快形成林产业发展新格局，发挥林业在农村脱贫致富中的重要作用。

五、改革的方法步骤

（十六）先行试点，逐步推开。２００６年先在罗平、屏边、砚山、景谷、永平、腾冲、潞西、兰坪、云县等９个县（市）试点，总结经验，完善措施，为全省全面推开改革奠定基础。省级相关单位抽调人员，组成指导组驻点帮助试点县工作。从２００７年开始，在全省全面推进集体林权制度改革及其相关配套改革。

（十七）积极稳妥，分步推进。集体林权制度改革是一项十分复杂的系统工程，在改革过程中要注重方式方法，严格按程序操作，有步骤、分阶段地稳步推进。

第一阶段：宣传发动，开展培训。通过各种形式，广泛宣传深化集体林权制度改革的意义和方针政策，发动广大群众踊跃参与和支持改革，为改革营造良好的舆论氛围。同时培训业务骨干，使参与改革的各级工作人员和基层干部都成为改革的“明白人”。

第二阶段：调查摸底，制定方案。由县（市、区）政府组织开展调查摸底，制定改革总体方案，报州（市）政府批准，同时报省深化集体林权制度改革领导小组办公室备案。各乡（镇）改革方案根据已批准的县（市、区）改革方案制定，并报县（市、区）政府批准。各村民委员会及村民小组的改革方案经村民会议或村民代表会议讨论通过后，报乡（镇）政府批准，并报县（市、区）政府备案。

第三阶段：落实权属，核发证书。由村民委员会组织人员核实山林权属、面积和四至界线，张榜公布，三榜定案，由村委会或村民小组与林农签订（换签、补签）林地承包合同书，并将权属落实情况造册，连同合同书一并报乡（镇）政府初审，经县级林业主管部门审核后进行林权登记，并报县（市、区）政府换发、核发林权证书。

第四阶段：配套改革，建章立制。制定完善相关配套政策和措施；建立健全林权管理工作机制，完善林业社会化服务体系，在不增设机构和不增加人员编制的前提下，组建林权管理服务中心；建立和规范林木林地产权流转机制，促进森林资源有序流转；加强森林资源保护体系建设，健全和完善“三防”机制。

第五阶段：检查验收，总结完善。改革工作结束后，由各级深化集体林权制度改革领导小组组织进行检查验收。

六、改革的组织领导

（十八）提高认识，加强领导。深化集体林权制度改革是林业生产关系的又一次重大调整，牵一发而动全局。各级党委、政府必须把这项改革作为事关林业发展和社会主义新农村建设大局的战略任务，提上重要议事日程。做到认识到位，进一步提高对深化集体林权制度改革重要性、艰巨性、复杂性的认识，高度重视改革的困难、问题和风险。做到责任到位，建立健全目标考核体系，党政一把手负总责，分管领导具体抓，切实把省委、省政府的各项改革要求，分解成具体任务，明确责任，落实到人。做到措施到位，深入研究和探索集体林业改革发展的新体制、新机制、新政策、新思路，建立“县直接领导，乡镇组织实施，村组具体操作，各部门搞好服务”的工作机制。特别要把保护森林资源安全、维护社会稳定贯穿于改革的全过程，针对改革中出现的新情况，探索资源管理的新办法，切实加强林木、林地管理，严厉打击乱砍滥伐林木、乱征滥占林地等破坏森林资源的违法犯罪行为。各级干部特别是领导干部要以身作则，带头执行政策和纪律，做到公开、公平、公正，对出现的违法乱纪、危害群众利益的行为，要坚决严肃处理，确保改革顺利进行和社会和谐稳定。

（十九）建立工作机构，落实工作经费。成立云南省深化集体林权制度改革领导小组，由省委、省政府领导任组长、副组长，省级相关部门为成员单位，领导小组办公室设在省林业厅。各级党委、政府也要成立相应的组织领导机构。各级林业主管部门是深化集体林权制度改革的具体协调机构，要切实当好党委、政府的参谋和助手。集体林权制度改革任务十分繁重，必须在人、财、物上给予充分保证，州（市）、县（市、区）、乡（镇）要抽调干部组成工作组进村入户，指导和督促改革。自２００６年起，３年内各级财政按照分级负担的原则，将森林资源规划设计调查经费和集体林权制度改革工作机构的工作经费纳入本级财政预算，确保改革的顺利推进。

中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见 篇5

2016年12月26日，中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称为《意见》）。国务院新闻办公室于2017年1月3日举行新闻发布会，农业部部长韩长赋、副部长陈晓华介绍《意见》有关情况，并回答记者提问，就《意见》出台的重要意义、主要考虑，农村集体产权制度改革顶层设计的目标方向、重点任务、推进原则、实施要求、保护农民财产权利和民主权利、改革的重要目标、保障措施等问题，进行了政策解读。

《意见》是指导农村集体产权制度改革的总纲领

农村集体产权制度改革，是涉及农村基本经营制度和我国基本经济制度的一件大事，是新形势下完善农村生产关系的重大举措，是全面深化农村改革的重大任务。日前，中共中央、国务院印发了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，对农村集体产权制度改革作了总体部署，这是农村管长远、管根本、深刻的制度创新，是今后一个时期指导农村集体产权制度改革的总纲领，对于深化农村改革、保障农民权益、形成农村经济发展新动能具有重大意义。

《意见》出台的目的是为了解决“两个适应”

目前，我国农村集体经济组织积累了大量资产，但集体资产管理面临“两个适应”问题。一是要适应健全社会主义市场经济体制新要求，通过深化改革，盘活集体资产，增添发展新活力。二是要适应城乡一体化发展新趋势，推进改革，防止农村集体资产流失，切实维护农民合法权益，让广大农民分享改革发展成果。大量的集体资产，如果不盘活整合，就难以发挥应有的作用；如果不尽早确权到户，就存在流失或者被侵占的危险。推进这项改革非常必要、非常紧迫。

《意见》是系统全面深化集体产权改革的重大部署

党中央、国务院高度重视农村集体产权制度改革。党的十八届三中全会提出，赋予农民更多财产权利。2015年部署在全国29个县（市、区）开展积极发展农民股份合作、赋予农民对集体资产股份权能改革试点。2016年4月，总书记在小岗村农村改革座谈会上强调，着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。中央现在出台《意见》，是对深化集体产权改革系统全面的重大部署。

《意见》明确了改革的目标方向

就是要逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度。建立符合市场经济要求的农村集体经济运行新机制，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。

《意见》明确了改革的重点任务

要求对集体所有的各类资产进行全面清产核资，健全台账管理制度，从2017年开始，力争用3年左右时间基本完成。在此基础上，将经营性资产以股份或份额形式量化到集体成员，有序推进经营性资产股份合作制改革，力争用5年左右时间基本完成改革。

《意见》明确了改革的推进原则

主要是改革要尊重农民意愿，积极稳妥有序推进，坚持试点先行、先易后难，不搞齐步走、不搞一刀切。

《意见》明确了改革的实施要求

要建立省级全面负责、县级组织实施的领导体制和工作机制，地方各级党委书记特别是县乡党委书记要亲自挂帅，承担领导责任。要加大对农村集体产权制度改革的政策支持和法治保障，营造有利于推进改革的法律政策环境。

农业部门要认真落实《意见》精神，确保改革扎实推进。随着《意见》的贯彻实施，农村集体产权关系将更加清晰，农村集体经济将焕发新的活力，农民财产性收入将稳步增长。

推进农村集体产权制度改革的三个“有利于”

从全面深化农村改革的大布局来讲，农村集体产权制度改革可以说是继农村土地“三权分置”重大制度创新之后，中央部署的又一项管长远、管全局的重大改革。我国在土地上已经做了很多改革，前不久介绍过“三权分置”。现在部署推进农村集体产权制度改革，主要有三点考虑：

第一，这项改革有利于增强农村集体经济发展的活力。农村集体经济是社会主义公有制经济的重要组成部分。经过长期的发展积累，目前全国农村集体经济组织拥有土地等资源性资产66.9亿亩，各类账面资产2.86万亿元，大体上全国的村平均每个村是500万，东部地区的村有近千万元。这些资产是农村农业发展的重要物质基础。30多年前农村实行土地家庭承包，调动了亿万农民的积极性，解决了十几亿人的温饱和吃饭问题。现在随着社会主义市场经济体制的建立，深化农村集体产权制度改革既体现集体经济的优越性，又调动个人积极性。这种农村集体经济运行的新机制，可以更好地发展壮大集体经济，逐步实现共同富裕。

第二，这项改革有利于增加农民的财产性收入。农民的收入分四个方面，一是家庭的经营性收入，二是打工的工资性收入，三是财产性收入，四是各种转移性收入。这项改革有利于增加农民的财产性收入。集体资产是谁的？是归农民集体成员所有，因此农民集体成员是集体经济的主人。可以说维护好、发展好、实现好广大农民的权益是农村一切改革的出发点和落脚点。这项改革一个重要的目标设计和追求就是增加农民收入。现在一方面维护农民的财产权利显得越来越紧迫，另一方面农民的增收或者持续增收越来越困难。所以改革集体产权制度把集体的经营性资产确权到户，实现农民对集体资产的占有使用和收益分配的权利，有利于拓宽农民的增收新渠道，让农民共享农村改革的发展成果。一些先行地区，特别是沿海一些地区已经开展这项改革。到2015年底，全国已经有5.8万个村，4.7万个村民小组实行这项改革，已经累计向农民股金分红近2600亿元，2015年当年就分红了411亿元。

第三，这项改革有利于增添农业农村发展的新动能。改革农村集体产权制度，发展农民股份合作等多种形式的联合和合作，有利于激活农村的各类要素的潜力，完善现代农业的经营体系，增添农业农村发展的新动能，应该说各地的实践也有这方面的经验，比如上海市闵行区梅陇镇华二村通过改革，集体年收入从2005年改革时的3300万元增加到2015年的8100万元，年均增长超过9%，再比如广东省佛山市的南海区，2015年村组78万名社员股东人均分红是5172元，占人均可支配收入的20%，所以这项改革确实意义重大，而且也被实践所证明，相信改革可以促进农业发展、农民增收和农村稳定。

农村三类集体资产的改革任务要分类施策

农村集体资产主要有三类，第一类是集体所有的土地等资源性资产。第二类是用于集体统一经营的经营性资产。第三类是用于公共服务的非经营性资产。这三类资产都有改革的任务，但是要分类施策。对于资源性的资产改革，中央已经有部署，就是要继续抓好土地承包经营权确权登记颁证工作，完善“三权分置”办法，保持土地承保包关系的长久不变。这方面的改革正在有序推进中。对非经营性资产的改革，主要是结合新农村建设，建立探索集体统一经营的运行管护机制，更好地为集体成员和社区居民提供公益性服务。

经营性资产的改革是这次改革的重点

改革要突出经营性资产这个重点。当前的问题突出反映在经营性资产上，现在有不少的地方集体经济发展了，形成了数额较大的经营性资产，如果不明晰归属、完善权能、盘活整合、创新机制，这些资产难以在市场经济体制下发挥应有的作用。如果不尽早确权到户，在城乡一体化的进程中，这些资产再过若干年就更难说清楚归属，就有流失或被侵占的危险，对此农民反映非常强烈，要求非常迫切。

经营性资产的改革是这次改革的重点。经营性资产改革重点是在清产核资的基础上，将集体经营性资产确权到户，然后发展多种形式的股份合作制。确权到户不是把集体资产分了，而是要明确谁有这个权利，大家来共同发展股份合作制。所以改革要开展清产核资、确认成员身份、搞好折股量化，构建集体资产运行新机制和收益分配制度，说到底就是落实好农民的集体收益分配权和民主监督权。

集体经营性资产的股份合作制改革难度不小，特别是直接涉及广大农民的切身利益，所以需要高度重视，着力推进，这就是为什么这次文件在全面部署的同时聚焦重点是经营性资产改革的考虑。

改革要使广大农民在两个方面有获得感

这项改革重要的目标就是要保障农民的集体经济组织成员权利。农民作为集体经济组织的成员，他的权利很多，最重要是两方面：

一是财产权利，包括集体土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。是农民集体成员才有这个权利。

二是民主权利，包括对集体经济活动的民主管理权利。比如说他有知情权、参与权、表决权、监督权。

也就是说，这一次改革要使广大农民的物质利益和民主权利两个方面都有获得感。

改革中保护农民财产权利和民主权利各有两个要点

在集体经营性资产股份合作制改革中，保护财产权利有两个要点：

一是完善股份权能。赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出以及抵押、担保和继承的权利，2015年，在29个县（市、区）开展了这项改革试点。从一年多的情况来看，应该说试点还比较有效，农民也比较满意，下一步就要总结可复制、可推广的经验，并且将试点成果尽快转化为政策法律。

二是实行严格保护。为防止外来资本的侵占，现阶段开展的农村集体资产股份合作制改革，要严格限制在集体经济组织内部，农民所持有的集体资产股份流转要封闭运行，不能突破本集体经济组织的范围。

在集体经营性资产股份合作制改革中，保护农民民主权利有两个要点：

一是要保障农民的选择权。要尊重农民的意愿，发挥农民主体作用，把选择权交给农民，由农民选择，而不是代替农民选择。涉及成员权利的重大事项都要实行民主决策，比如说成员身份确认、资产股权的设置等问题都得由农村群众来民主讨论决定，不是干部决定，是农民自己决定。

二是保障农民的知情权、参与权、表达权和监督权。不论是改革方案的制定还是具体组织实施，以及改革之后建立管理制度，都要维护农民集体成员的监督管理权利。总的来说，要真正让农民成为这项改革的参与者和受益者。

改革必须加强领导、周密设计、精心组织

这项改革和全国行政村和村民小组都有关系，也关系广大农民的切身利益。农村集体产权制度改革是涉及农村生产关系的进一步调整和完善，涉及广大农民的切身利益，涉及农村长远发展和社会稳定，另外我国地区差别也比较大，情况比较复杂，这方面工作必须加强组织领导，周密设计、精心组织。

为积极稳妥推进这项改革，中央对地方党委政府提出了明确要求。各地要建立省级全面负责、县级组织实施的领导体制和工作机制，特别是地方各级党委的书记尤其是县乡党委书记要亲自挂帅，承担领导责任。要层层分解任务，落实工作措施，提出具体要求。要创造保障条件，确保这项改革事有人管，责有人负。

作为农业部门怎么来实施这个改革，《意见》明确，在中央层面农村集体产权制度改革这项工作由农业部和中央农办牵头实施。作为牵头单位，农业部和各级农业部门要切实负起责任，要通过多种形式来广泛宣传中央的改革政策，包括今天新闻发布会，也希望新闻界的朋友们帮农业部门共同学习领会和解读好中央的改革政策。要抓好对地方党政领导、基层干部的培训，农业部准备组织一批农业部门特别是搞政策的干部到基层去调查研究、指导改革，提高他们的政策水平，增强各级干部做好改革的自觉性、主动性和创造性。要抓紧制定农村集体资产清产核资方案，指导地方开展清产核资，夯实改革基础。要继续开展试点，在已有的29个县（市、区）的基础上，准备再选择100个县（市、区）来扩大改革试点。还要考虑推动完善支持农村产权制度改革的政策法律，要清理废除阻碍集体经济发展的不合理规定。还要开展改革的督导检查，要层层传导压力，督促落实改革责任，确保改革有序推进，取得实效。

防止侵犯少数人及妇女权益是改革的重要问题

体现公平和效率是解决好这个问题的一个重要方面。在农村的改革实践中，一些地方确实存在多数人侵犯少数人利益的问题。为了防止这样的情况出现，这次文件特别提出，成员身份确认既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，并且特别提出要注意切实保护妇女的合法权益。这些年中央对此高度重视，在土地的问题上已经有明确的政策规定，在法律规定上也有明确要求。实践中，不少地方都采取措施来防止妇女的权益受到侵犯。比如，在近期开展的土地承包经营权确权登记颁证过程中，为了保证妇女的土地承包权益，明确在登记的时候，要体现共有人，也就是说，妇女在财产权益的名单上要有记载，要得到落实。同样，进行股份合作制改革试点，确定经营性资产股份收益的时候，也强调以户为单位来确定，这样有利于更好地保护妇女的权益。实践中，基层都在积极探索，不断寻找解决办法。

这一项改革要确定每个集体的成员，概括的讲就是成员必有份，只要是这个集体经济组织的成员，集体资产确权到户、量化到户，肯定你这家是有份额和权利的。第二，谁是成员，农民公认。是成员必有份，谁是成员，由农民群众民主决定。你是不是成员要由集体组织的成员大家来共同民主讨论确认。农业部提倡在县域范围内，出台成员身份确认的指导性意见，最后由群众来民主决定。从实践来看，应该说各地都有很多创造，基本上是把应该界定为成员的都界定了，包括保护妇女的权益。群众公认了，这项改革才能健康进行，才能够保持农村的和谐稳定。

积极稳妥推进农村经营性资产股份合作制改革将主要把握两点

中国地区差异很大，农村集体资产的情况也比较复杂，所以推进这项改革总的考虑是要积极稳妥，尤其是要稳，要稳步推进，稳慎实施，把这项改革健康进行，保持农村稳定。从农业部门来讲，根据中央文件的要求，农业部在推进这项改革当中主要是把握两点：

第一点，坚持因地制宜，先易后难。改革要从当地的实际出发，改革首先在有经营性资产的村镇，特别是城中村、城郊村和经济发达的村来开展，因为这些地方集体资产多，农民改革的呼声也高。从全国情况看，目前的改革主要集中在东部发达地区。

第二点，要坚持试点先行、由点及面。农村集体产权制度改革关乎广大农民群众切身利益，各地情况十分复杂，所以要试点先行。中央明确，2017年在继续搞好原有试点的基础上，进一步扩大试点范围。各省（市、区）也可以按照中央的要求，根据本地实际自主安排一些试点，通过试点探索经验来逐步推开。

文件里设定三年和五年这两个时间表，三年左右搞完农村集体资产清产核资，五年左右搞完农村经营性资产确权到户和股份合作制改革，就是考虑到这项改革比较复杂，所以要由点到面的来实行。相信通过各地的不断试点，无论是干部还是农民群众，都会通过实践来学会适应这项改革，并且在改革之后能够建立起好的运行机制。

推进经营性资产股权管理模式由群众最终决定

在实践中，股权管理主要有两种形式或者说两种模式。一种是动态管理，也就是说能够在一定时期内随着人口的增减而调整股权或者份额。第二种是静态管理，也就是说，生不增、死不减，保持稳定。在确定管理模式的时候，很重要的就是要由群众来选择和决定。从现在已经开展的改革和已经进行的试点来看，多数地方或者说多数老百姓是选择静态管理模式的，不以人口的增减和变动，而随时随意去调整股权关系。广东佛山市南海区搞股份合作制改革已经搞了20多年，到今天为止，仍然是限定在社区内，他们的说法就叫做“确权到户，户内共享，社内流转，长久不变”。从中央安排的29个县来看，有24个县是选择的静态管理的模式，不随人的变动而随意调整。所以从这一点上看，应该说是多数群众的选择。同时从制度设计上来看，农民的几项基本权利应该相互衔接，农民的土地承包关系要求保持稳定并长久不变。正因为这样，所以中央提倡不以人口的变动而随时来调整股权。当然，是选择动态还是选择静态，那要由群众来最终决定。

集体资产股份流转改革不得突破集体经济组织的范围

流转范围的确定，运行规则的制定，最为重要的就是要有利于保护农民的基本权利，包括财产权利和民主权利。农村集体经济组织和其他经济组织有很大的不同，按照法律规定，它的财产属于成员集体所有。同时，农村集体经济还有一个很大的特征，就是它的社区性，主要表现在土地等基本生产资料集体所有。针对这种特殊性，为了保护农民的利益，特别是防止外部资本的侵占，文件明确两点：

第一，改革的范围严格限定在集体经济组织内部；

第二，股权的流转不得突破集体经济组织的范围。这两点规定非常重要，现阶段也是符合农村实际的。

中央明确了开展集体资产清产核资工作的三点要求

集体资产清产核资是集体产权制度改革的一项基础性工作，也可以说是前提。因为如果你家底不清，就很难来推广这项改革，也很难再来确权到户，搞股份合作制也很难，这是一个基础和前提。正是因为考虑到这项工作的重要性和艰巨性，所以，中央提出力争用三年左右时间基本完成清产核资。为了保证这项任务的顺利完成，中央明确了三点：

第一，明确清产核资的范围。乡、村、组农民集体所有的资源性、经营性、非经营性资产都要进行清产核资。由于集体资源性资产的清查确认工作，有的已经完成，比如说，现在集体林地确权面积达到了99%，集体土地所有权确权登记率达到了97%，承包地实测面积已经达到了12.5亿亩，确权面积达到8.5亿亩。整个工作正在有序推进。

因此，这次的重点主要是查三个方面：一是还没有承包到户的集体“四荒”；二是集体的经营性资产；三是债权债务现金等。要把这几个问题搞清楚，一方面是为了保证确权到户，另一方面是为了保证加强管理，防止资产的流失。

第二，明确清产核资的任务，具体来讲主要就是要查清资产，理清债权债务，建立管理台账和相应的管理制度。

第三，明确清产核资的责任。这项工作由省级人民政府按照中央的总体要求来统一部署，县和乡镇要组织实施好，制定相应的工作方案，明确相应的工作责任，以确保任务的完成。当然，农业部作为牵头部门，也要搞好工作的指导。

在这个过程中，我想特别强调一点，整个清产核资过程都要尊重农民的意愿，组织农民参与，接受农民监督，得到农民认可。

股份合作制改革将实现两个重要目标

改革之后怎样发展壮大集体经济，我国将用三到五年的时间来完成清产核资和集体资产股权量化到户，建立起股份合作制的这种运行新机制。新机制建立后，将实现两个重要目标：

一个是不断实现和增加农民的财产性收入。

另一个是不断发展壮大集体经济。

从发展集体经济这方面来讲，目前各地有不少探索，比如有的村用未承包到户的集体“四荒”地等，集中开发或者通过公开招投标等方式发展现代农业项目；有的集体经济组织利用独有的生态环境和人文的历史资源来发展休闲农业和乡村旅游，这既可以增加农民的收入，也可以实现集体增收；有的集体经济组织利用它的房屋、厂房，通过出租或者是入股的方式来增加集体收入。再比如还有一些地方整合利用集体积累资金、政府给予的帮扶资金等，通过入股或者是参股农业产业化龙头企业，或者通过村企联手开发的方式来发展集体经济。

通过为农户和其他的生产经营主体提供产前、产中、产后的服务，实现农产品价值链的延长和增值，增加农民的收入，同时在这个过程中集体也会得到一些收益。

中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见 篇6

同志们：

市政府研究决定，今天召开全市深化集体林权制度改革推进会议，主要目的是在林改试点实践的基础上，对全市集体林权制度改革进一步统一认识，总结前阶段工作经验，理清下一阶段工作思路，全面推进这项改革向纵深发展，确保完成全年林改工作任务。今年以来，我市根据省、盐城市的统一部署，按照《江苏省进一步深化集体林权制度改革的实施意见》的要求，从组织领导、宣传发动、规范运作等方面入手，扎实推进集体林权制度改革。截止目前，全市林改基础台帐调查摸底工作已结束，林改试点工作也取得了阶段性成果。刚才，市林业局卞局长总结了我市集体林权改革前期工作，提出了全面开展林改工作的要求；大桥镇就开展集体林权制度改革作了很好的典型发言；各镇分别汇报了工作情况。最后，我就如何积极稳妥推进集体林权制度改革工作，再强调两个方面的问题。

一、明确当前集体林权制度改革工作任务

现在距年底完成林改任务仅剩4个月时间，全市集体林权制度改革攻坚战进入了最后的关键阶段。围绕年底前完成9.14万亩集体林权制度改革的目标任务，各镇、各有关部门 要不折不扣地落实各项集体林权制度改革的重点关键措施，逐步形成以生态建设为主线，以林业重点工程为载体，保护与发展相协调的林业发展格局，实现资源增长、农民增收、生态良好、农村和谐的目标。

1、克服困难搞好试点。全市集体林权制度改革涉及范围广，时间紧、任务重。自今年5月份全市集体林权制度改革工作全面启动以来，虽然取得了一定成效，但各镇仍存在思想认识不到位、工作力度不大、宣传培训滞后、调查摸底不清、整体工作进展缓慢等问题。因此，当前我们进一步强化集体林权制度改革工作的责任感和紧迫感，全力以赴打好林改工作攻坚战。要明确“两个目标”：一是8月份为“林改工作突击月”；二是今年年底要完成主体改革任务。要倒排序时，制订完成任务的时间表，制定切实可行的工作方案和措施，全力以赴做好试点村工作。要加快工作节奏，以点带面，保重点促平衡，确保完成既定的工作目标。要对前一阶段的工作进行“回头看”，特别是要认真对照市里的部署安排，开展宣传培训、调查摸底、方案制定、勘界确权、签订合同、调处纠纷等环节工作的查漏补缺，确保10月底前完成改革任务，11月份各镇自查验收，形成自查报告申请市集体林权制度改革领导小组进行验收。在此基础上，申请盐城市、省集体林权制度改革领导小组验收。

2、因地制宜分类指导。各镇森林资源和林业经济发展水平有差异，集体林地林情各不相同。因此，推进集体林权制度改革一定要坚持因地制宜，分类指导，不搞“一刀切”。要按照中央和省关于推进集体林权制度改革的政策精神，深入开展调查研究，了解掌握林情、社情和民意，摸清集体林权属结构和经营管理状况，科学确定集体林权制度改革的具体方式和集体林地经营管理形式，使改革更加符合实际，更加具有特色，真正实现林业发展、农民增收的目的。

3、严格规范操作程序。在集体林权制度改革工作的诸多步骤和环节的操作上，要严格按照上级有关规定的程序进行操作，做到“依法、规范、有序”。一要明确这次改革是以往改革的延续、完善和创新，不是推倒重来，已经通过林改签订合同的要予以维护；合同不规范的要予以完善，保持政策的连续性，维护农村稳定。二要掌握本次林改的基本范围是农村集体经济组织所有的林地、林木和宜林地。三要尊重群众意愿。农民是集体林权制度改革的主体，是收益者，也是实施者。要尊重经本级集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或由村民会议授权的三分之二以上村民代表（或户代表）会议讨论通过自主选择的林改模式。四要通过培训使每一名参与此次改革的领导干部和工作人员吃透有关法律法规和政策精神，熟练程序操作，提高指导和服务改革的能力，切实做到不走过场，不违反法律和规定程序，不违背 农民意愿，不损害农民利益，不破坏生态环境，确保集体林权制度改革顺利进行，达到预期效果。

4、确保农村社会稳定。集体林权改革是林业生产关系的一次重大调整，核心问题是调整利益分配关系，因此不可避免地会出现一些新的矛盾和问题。对此，各镇要高度重视，始终把稳定放在第一位，对出现的矛盾、纠纷和苗头性问题以及群众的来信来访，要依法及时进行调处，将矛盾化解在萌芽状态，确保矛盾不上交、不出村，及时就地解决，坚决防止因工作不到位而引发新的不稳定因素。

二、落实集体林权制度改革工作措施

1、加强组织领导，稳步推进林改。集体林权制度改革，国务院、省委省政府、盐城市委市政府都非常重视，分别下发了文件，提出了改革的目标和方法，我市也下发了集体林权制度改革的实施意见和操作办法。各镇党委政府要高度重视，真正把集体林权制度改革列入当前和今后一个阶段党委、政府工作的重要议事日程。镇、村主要负责人是林改工作的第一责任人，要亲自抓这项工作，协调解决林改中的重大问题；分管负责人作为林改工作的具体负责人，要把工作重心放在抓试点村和全面推进的落实上。各镇要加大对林改工作的支持，相关部门要各司其职、积极协作，主动参与改革，尽快建立和完善“市上统一部署，镇级组织实施，村、组具体操作，部门搞好服务”的工作机制，形成一级抓一级、层层负责任、人人抓落实的工作格局，积极稳妥地推进集体林权制度改革。

2、加大宣传力度，营造良好氛围。要坚持正确的舆论导向，采取多种方式和渠道，广泛深入宣传中央和省上关于推进集体林权制度改革的重大意义、指导思想、基本原则、主要内容和总体目标等，帮助和引导广大农民破除传统观念的束缚，消除广大农民群众的后顾之忧和部分基层干部的畏难情绪，真正把林改工作转化为全社会的广泛共识和农民群众的自觉行为，为推进集体林权制度改革营造良好的舆论氛围。

3、严肃工作纪律，强化监督检查。全市农村各级干部要以身作则，自觉遵守党纪、政纪，严格按照法律和政策规定办事，不得损害农民群众的利益。各镇要组织精干力量，深入林改第一线，开展督查指导，检查改革的进度和关键环节，把好政策关，确保农村集体经济组织及其成员的合法权益，依法核发股权证。市林业局要根据林改实际把好确权发证关，对申请林权登记发证的，要及时派出技术人员进行现场勘察，确保四至界限清楚，依法核发林权证。各级都要把好改革资料归档关，对改革过程中形成的会议材料、实施方案、图表清册、合同协议等，按照档案管理要求，收集、整理、归档，做到有据可查、有实为证，这些资料将是上级验收时的重要依据，更是保护林权所有者权益的重要依据。在 督查检查过程中发现问题，要及时提出整改要求，指导好整改全过程，全力做好迎接上级检查验收工作。市委、市政府要对各项林改重点工作实行跟踪督查，建立严格的问责制，着力解决思想不重视、责任不落实、措施不到位，工作质量和效率不高的问题。建立健全督查通报和政绩考评制度，加强对林改工作的抽查检查，把集体林改纳入工作实绩考核范围。同时也要注意发挥媒体的监督作用，解决“抓而不紧”等问题，确保集体林权制度改革工作顺利推进。