法律体制（精选8篇）
——十届全国人大常委会法制讲座第一讲
全国人大法律委员会主任委员 杨景宇
中国人大网 日期： 2003-04-25浏览字号：大 中 小打印本页 关闭窗口
全国人大及其常委会的一项重要职权是立法权，它的首要任务是立法。按照领导上的安排，我想根据自己对宪法与有关法律规定和党的十六大精神的理解，联系党的十一届三中全会以来自己在从事立法工作中的体会，就我国的立法体制、法律体系和立法原则问题作个简要汇报。
一、关于我国的立法体制
我国是统一的、单一制的国家，各地方经济、社会发展又很不平衡。与这一国情相适应，在最高国家权力机关集中行使立法权的前提下，为了使我们的法律既能通行全国，又能适应各地方千差万别的不同情况的需要，在实践中能行得通，宪法和立法法根据宪法确定的“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”的原则，确立了我国的统一而又分层次的立法体制：
（一）全国人大及其常委会行使国家立法权。全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。
（二）国务院即中央人民政府根据宪法和法律，制定行政法规。
（三）省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；较大的市（包括省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市）的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行。
（四）经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，还可以制定法规，在经济特区范围内实施。
（五）自治区、自治州、自治县的人大还有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，对法律、行政法规的规定作出变通规定。自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效，自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效。
（六）国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。
这种分层次的立法体制又是怎样体现和保证法制统一的呢？主要是两方面：一方面，明确不同层次法律规范的效力。宪法具有最高的法律效力，一切法律、法规都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规，行政法规不得同法律相抵触。法律、行政法规的效力高于地方性法规和规章，地方性法规和规章不得同法律、行政法规相抵触。地方性法规的效力高于地方政府规章，地方政府规章不得同地方性法规相抵触。另一方面，实行立法监督制度。行政法规要向全国人大常委会备案，地方性法规要向全国人大常委会和国务院备案，规章要向国务院备案。全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规和地方性法规，国务院有权改变或者撤销不适当的规章。
二、关于中国特色社会主义法律体系
实践证明，宪法和立法法确定的立法体制符合我国国情，是行之有效的。
1978年年底，党的十一届三中全会拨乱反正，在确定把党和国家的工作重点转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来的同时，明确提出了加强社会主义民主、健全社会主义法制的方针。从此，邓小平同志提出的“一手抓建设，一手抓法制”就成为搞社会主义现代化的战略布局。二十四年来，与改革开放和社会主义现代化建设进程相适应，我国的立法工作取得了显著的成就。从1979年初到现在，除现行宪法和3个宪法修正案外，全国人大及其常委会通过法律308个（现行有效的217个）、法律解释8个、有关法律问题的决定122个，共438个；国务院制定行政法规942个（现行有效的636个）；31个省、自治区、直辖市共制定地方性法规8000多个；154个民族自治地方（5个自治区、30个自治州、119个自治县）共制定自治条例和单行条例480多个。这些法律、法规，反映了改革开放的进程，肯定了改革开放的成果，对保障改革开放和社会主义现代化建设顺利进行，发挥了积极的作用。现在，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系初步形成，国家的政治生活、经济生活、文化生活和社会生活基本的、主要的方面已经有法可依。
新世纪新阶段新任务对国家立法提出了新的更高的要求。党的十六大提出：“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到二０一０年形成中国特色社会主义法律体系。”据此，吴邦国同志提出了争取在本届全国人大及其常委会五年任期内基本形成这一法律体系的要求。这就给我们提出了两个问题：什么是中国特色社会主义法律体系？这样一个法律体系怎样才算“基本形成”？
所谓法律体系，一般来说，是指一个国家的全部法律规范，按照一定的原则和要求，根据不同法律规范的调整对象和调整方法的不同，划分为若干法律门类，并由这些法律门类及其所包括的不同法律规范形成相互有机联系的统一整体。这里所称“法律规范”，是指由国家制定或者认可，体现统治阶级意志，调整社会关系，并最终依靠国家强制力保证实施的社会活动准则。
关于法律门类划分，上届全国人大常委会经组织专题研究，按照基本上达成的共识，认为将我国的法律体系划分为以下七个门类比较合适：
一是宪法及宪法相关法。宪法是国家的根本大法，它规定国家的根本制度和根本任务、公民的基本权利和义务，具有最高的法律效力。宪法相关法是与宪法向配套、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范的总和，主要包括四个方面的法律：1.有关国家机构的产生、组织、职权和基本工作制度的法律；2.有关民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度的法律；3.有关维护国家主权、领土完整和国家安全的法律；4.有关保障公民基本政治权利的法律。
二是民法商法。它是规范民事、商事活动的法律规范的总和，所调整的是自然人、法人和其他组织之间以平等地位而发生的各种法律关系，可以称为横向关系。我国采取的是民商合一的立法模式。民法是一个传统的法律门类，它所调整的是平等主体的自然人之间、法人之间、自然人与法人之间的财产关系与人身关系。商法是民法中的一个特殊部分，是在民法基本原则的基础上适应现代商事活动的需要逐渐发展起来的，主席包括公司、破产、证券、期货、保险、票据、海商等方面的法律。三是行政法。它是规范行政管理活动的法律规范的总和，包括有关行政管理主体、行政行为、行政程序、行政监督以及国家公务员制度等方面的法律规范。行政法调整的是行政机关与行政管理相对人（公民、法人和其他组织）之间因行政管理活动而发生的法律关系，可以称为纵向关系。在这种管理与被管理的纵向法律关系中，行政机关与行政管理相对人的地位是不平等的，行政行为由行政机关单方面依法作出，不需要双方平等协商。因此，为了正确处理二者关系，保持行政权力与行政管理相对人合法权利的平衡，行政法的基本原则是职权法定、程序法定、公正公开、有效监督。
四是经济法。它是调整因国家从社会整体利益出发对市场经济活动实行干预、管理、调控所产生的法律关系的法律规范的总和。经济法是在国家干预市场活动过程中逐渐发展起来的一个法律门类，一方面与行政法的联系很密切，另一方面又与民法商法的联系很密切，往往在同一个经济法中包括两种不同性质法律规范，既有调整纵向法律关系的，又有调整横向法律关系的，因而具有相对的独立性。
五是社会法。它是规范劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障方面的法律关系的总和。社会法是在国家干预社会生活过程中逐渐发展起来的一个法律门类，所调整的是政府与社会之间、社会不同部分之间的法律关系。
六是刑法。它是规范犯罪、刑事责任和刑事处罚的法律规范的总和。刑法是一个传统的法律门类，与其他法律门类相比，具有两个显著特点：一是所调整的社会关系最广泛；二是强制性最严厉。
七是诉讼与非诉讼程序法。它是规范解决社会纠纷的诉讼活动与非诉讼活动的法律规范的总和。我国的诉讼制度分为刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼三种。解决经济纠纷，除通过民事诉讼制度“打官司”外，还可以通过仲裁这种非诉讼的“便民”途径。
法律体系及其包括的法律规范，以法的形式（按照我国的立法体制，这里所称的“法”，除具有最高法律效力的宪法外，包括法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例等）反映和规范国家政治、经济、文化和社会的各项制度。由于各国的政治制度、经济制度、历史文化传统的不同，它们各自的法律体系必然各具特点，尤其是不同社会制度国家的法律制度必然有本质的不同。我们要建立的是中国特色社会主义法律体系，它包括的全部法律规范，它确立的各项法律制度，以体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家作主为基本特征，这是社会主义法律制度与资本主义法律制度的本质区别。
那么，在现有基础上，再经过五年的努力，基本形成的中国特色社会主义法律体系应该是什么样的？我们经过初步研究，认为它大体上应该具备三个特点：第一个特点是，法的门类齐全。这一点，我们已经做到了。第二个特点是，体现“三个代表”重要思想要求，能够适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，保障改革、发展、稳定大局，促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展的基本的、主要的法律规范比较齐备。做到这一点，要求我们在对现行有效的法律和行政法规进行分析的基础上，按照党的十六大的总体部署，通盘研究、统筹考虑哪些需要制定，哪些需要修改（包括对一些同类法律进行必要的归并、整合，也包括有些行政法规在条件成熟时提升为法律），哪些需要废止。第三个特点是，这个法律体系内部，包括七个法律门类之间、不同法律规范（如民事的、刑事的、行政的等）之间、不同层次法律规范（宪法、法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例等）之间，基本做到逻辑严谨、结构合理、和谐统一。做到这一点，还有许多问题需要进一步深入研究。这里，需要正确处理三个关系：
（一）法律、法律体系与实际的关系
在人类历史上，法律一旦产生，便逐渐形成了自己的体系，并且追求更多的独立性。立法，不能不考虑法自身的逻辑体系，不能对性质相同的问题，这个法这么规定，那个法那么规定，互相矛盾。但是，归根到底，实际是母亲，法律是子女，正如恩格斯所说的，是“经济关系反映为法原则”。生产力发展了，生产关系发展了，社会发展了，实际发展了，法也要发展，法的原则、法律体系也要发展。由此至少可以看出两点：一是，实践没有止境，法律体系也要与时俱进、不断创新，它必然是动态的、开放的、发展的而不是静止的、封闭的、固定的，一定阶段所称“法律体系”只能是相对的而不是绝对的。尤其是在我国，整个国家还处于改革、转型时期，中国特色社会主义制度还处于发展与完善的过程中，社会主义市场经济体制还处于发展和完善的过程中，都还没有定型，因而反映、规范这种制度和体制的法律规范、法律体系就更加明显地具有稳定性与变动性相统一、阶段性与前瞻性相统一的特点。二是，加强立法工作与形成法律体系，二者既有联系、又有区别。从我国二十四年来的立法实践看，立法从来都是从实际出发而不是从体系出发的，都是根据需要与可能来进行的。也就是说，改革开放和社会主义现代化建设进程中出现了需要用法律手段加以解决的问题，那就深入调查研究，认真总结实践经验，经验基本成熟的，至少有了科学的而不是主观臆造的典型经验，才能立法，需要并且成熟一个，抓紧制定一个。这是立法问题。法律体系则是法学研究问题，有了若干法律、法规之后，对它们加以研究、归类，从中找出规律性的东西，明确不同法律规范的不同性质、不同特点、不同效力以及它们的相互关系和内在逻辑，逐渐形成科学的体系。因此，这个体系不可能是一开始就有的，而是像南方一句俗话说的那样，“草鞋没样，边打边像”。概括地说，先是制定法律、法规，然后形成法律体系；法律体系形成之后，又会指导立法实践，防止法律规范之间相互矛盾、“打架”，把法的自身逻辑体系搞乱。这就是为什么党的十一届三中全会并没有提出法律体系的问题，到了党的十五大，在我们已经有了一部适应改革开放和社会主义现代化建设需要的新宪法和一批基本的、主要的法律、法规之后，才提出了到2010年形成中国特色社会主义法律体系的要求。这是符合客观规律的。
（二）数量与质量的关系
中国特色社会主义法律体系从奠定基础到初步形成再到基本形成，没有一定数量的法律、法规当然是不行的。但是，法律、法规完备和法律体系形成的标志，从根本上说，并不在于法律、法规的数量，而是在于这个体系和它包括的全部法律规范对社会生活覆盖的广度与调整社会关系的力度，也可以说在于它的质量，一是单行法律、法规的质量，二是整个法律体系的质量。法律、法规还是备而不繁为好。从法律体系看，以成文法为立法基本模式的大陆法系三个典型国家德国、法国、日本，它们搞了二三百年，现行有效的法律分别只有203个、54个、213个，我们并不能因此就说它们的法律体系尚未形成（需要说明，这三个国家、特别是法国的法律中，法典化的法律比较多）；我国现行有效的法律就有217个，我们却不能因此就说中国特色社会主义法律体系已经形成；而且，由于国情不同，需要用法律手段解决的问题不同，外国有的法律，我们不一定就要制定，外国没有的法律，我们不一定就不需要制定，建设中国特色社会主义法律体系不能简单化地按照外国的法律体系“对号入座”，不加分析地照搬、照套，而只能加以研究、借鉴。再从单行法看，一个质量好的法可以解决特定领域内带普遍性的诸多问题，真正能够起到促进经济发展和社会进步的作用；一个质量差的法非但不能解决实际问题，甚至可能扼杀经济发展的活力，成为社会发展的障碍。当然，法的数量与质量从来是相辅相成的，科学的法律体系本身就应该是法的数量与质量的统一；至于什么时候强调数量，什么时候强调质量，那要从实际出发。党的十一届三中全会召开时，我国的法律、法规还很不完备，可以说基本上是不片未开垦的处女地。那时，邓小平同志强调加快立法，说现在立法的工作量很大，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善，“有比没有好，快搞比慢搞好”，是正确的。到了党的十五大召开时，中国特色社会主义法律体系框架已经初步形成。这时，江泽民同志在向大会所作的报告中提出依法治国基本方略的同时，强调“加强立法工作，提高立法质量”，是适时的。现在，在中国特色社会主义法律体系初步形成的基础上，吴邦国同志在本届全国人大常委会第一次会议上强调“切实加强立法工作，重在提高立法质量”，同样是适时的。
（三）法律手段与其他社会调整手段的关系
现在，各方面的立法积极性都很高，这是好事。同时，这也提出了一个问题：到底解决哪些问题应该立法，解决那些问题不宜立法？依法治国，建设社会主义法治国家，没有相当一批法律、法规，特别是基本的、主要的法律、法规当然是不行的。现在，我们的法律、法规还不够健全，需要进一步加强立法工作。但是，这并不意味着所有的问题都要用法去解决，法并不是万能的。调整社会关系的手段历来是多种多样的，除法律规范外，还有市场机制、行业自律、习惯规则、道德规范以及先进管理、技术等手段。这些手段所要解决的问题一般来说是各不相同、各具特性的。其中，需要用法律手段解决的，一般来说，应该是那些在社会生活中带普遍性的、反复出现的，用其他社会调整手段难以解决、最终需要依靠国家强制力解决的问题（既然是最终需要依靠国家强制力，那就不是凡事都要依靠国家强制力，运用国家强制力是需要格外慎重的）。能够用其他社会调整手段予以解决，却不能或者基本上不能依靠国家强制力解决的问题，如思想道德问题、具体工作问题、具体技术问题、科学实验问题等，就不宜或者不必通过立法去解决。因此，加强立法工作，当然需要考虑制定、修改法律、法规，同时也要考虑如何运用、发挥市场机制、行业自律、习惯规则、道德规范以及先进管理、技术等手段在调整社会关系中的作用，不可能什么问题都用法律手段去解决即最终依靠国家强制力去解决。
三、关于立法应当遵循的原则
立法就是在矛盾的焦点上划杠杠，鼓励做什么、允许做什么、应当做什么、禁止做什么，保护什么、惩罚什么，令行禁止，全社会都要一体遵照执行。要把立法的杠杠划得准，既很重要，又不容易，是很严肃的事情。严肃立法是严肃执法的前提。搞好立法工作，提高立法质量，关键在于把握正确的政治方向，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，自觉地坚持立法应当遵循的几条原则：
（一）坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导
邓小平理论特别是邓小平民主法治思想，为建设和完善中国特色社会主义法律体系奠定了理论基础，提供了指导原则。党的十六大把“三个代表”重要思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论一道确定为我们必须长期坚持的指导思想，具有重大意义。立法只有以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持从社会主义初级阶段的基本国情出发，立足于总结改革开放和社会主义现代化建设的实践经验，同时在此基础上借鉴人类政治文明有益成果，借鉴国外对我们有益的经验、主要是反映市场经济共同规律的东西，为我所用，力求从全局上、发展上和本质上把握中国特色社会主义法律体系内在的规律性，解决立法带普遍性、共同性的问题，才能坚持正确的政治方向。
法律制度属于上层建筑，归根到底，是能动地反映经济基础并为其服务的；同时，又是能动地反映上层建筑其他部分并为其服务的。在立法活动中贯彻“三个代表”重要思想，必须是全面的，同时又要明确法律制度的定位、定性，把握它的特点：1.法律制度并不直接解决生产力自身的问题，而是通过体现经济体制改革精神，体现党的经济政策，反映社会主义初级阶段的基本经济制度和基本分配制度，调整社会经济利益关系，为解放和发展生产力开辟道路、创造环境、提供保障。2.法律制度并不直接解决文化艺术创作自身的问题，而是通过体现马克思主义的指导地位，体现“二为”方向、“双百”方针，体现文化体制改革精神，体现党的文化政策，为繁荣中国特色社会主义文化开辟道路、创造环境、提供保障。3.确定法律制度，必须以中国最广大人民的根本利益为基本原则，检验的标准是看人们群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应。
在立法活动中真正做到全面贯彻“三个代表”重要思想，是很不容易的，要花很大力气才行。当今世界，国际战略格局正在发生深刻变化。世界多极化和经济全球化的趋势在曲折中发展，科技进步日新月异，综合国力竞争日趋激烈。西方敌对势力加紧对我国实施“西化”、“分化”战略图谋，试图用西方那一套社会制度、价值观念、生活方式对我国施加影响，包括对我国法律制度施加影响。从国内看，随着改革的深化、开放的扩大和社会主义市场经济的发展，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日趋多样化，社会关系和社会利益格局已经发生并且还在继续发生深刻变化，不同利益的社会阶层、社会成员势必要求把自己的意志和利益反映到包括法律制度在内的上层建筑中来；而且，人数少的社会阶层反映到立法活动中的声音不一定小，人数多的社会阶层反映到立法活动中的声音不一定大。在这样错综复杂的国际、国内形势下，在立法活动中全面贯彻“三个代表”重要思想，首先要从实际出发、因时制宜，因地制宜、因事制宜，抓准抓住中国先进生产力的发展要求是什么、中国先进文化的前进方向是什么、中国最广大人民的根本利益是什么。要做到这一点，还是要靠我们的“传家宝”--吃透两头：一头，全面、准确地把握中央决策（路线、方针、政策），这要靠深入学习、领会；一头，全面、本质地把握实际情况，这要靠深入调查研究。要吃透两头，都要花很大力气，从理论与实践的结合上研究、解决问题，把对领导负责与对群众负责统一起来，这就决不是嘴上说说、纸上写写所能办到的。
（二）坚持党的领导
宪法总纲第一条就开宗明义地规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”工人阶级领导是通过它的先锋队中国共产党实现的，这是历史的结论、人民的选择。实践证明，要把中国的事情办好，关键取决于我们党，取决于党的先进性和战斗力，取决于党的领导水平和执政水平。
作为执政党，怎样领导？怎样执政？按照马克思主义的政党学说和国家学说，政党不是国家机器，党的主张不是国家意志。中国共产党执政就是领导和支持人民当家作主，并且通过宪法和法律的形式把党的正确主张和人们共同意志统一起来，依法执政。列宁在《论粮食税》一文中有一句著名的论断：“无产阶级专政就是无产阶级对政治的领导。”在立法活动中坚持党的领导，最根本、最重要的是坚持党的政治领导、方针政策领导，自觉地把体现“三个代表”重要思想的党的方针政策经过法定程序，同人民的意见结合起来、统一起来，转化成为法律、法规，成为国家意志，作为全社会都必须一体遵循的社会活动准则，并最终依靠国家强制力保证它的实施。
这里，有一个问题需要研究：是不是党的全部方针政策都要法制化呢？我看，不应该是。党的方针政策，有基本的，有具体的；有战略性的，有策略性的；有较成熟的，有试验性的。一般来说，法律、法规体现的党的方针政策应该是基本的、战略性的、较成熟的、需要较长时期执行并且最终需要依靠国家强制力予以保证的。同时，法律、法规又要能够解决现实生活中的实际问题，特别是领导与群众关注的热点、难点问题。那么，怎样恰当地处理、兼顾两方面的关系呢？总结实践经验，大体上有三条：
一是，凡属重大问题、重要改革，要制定法律、法规，一般需要先用政策来指导，经过群众性的探索、试验，总结实践经验，研究、比较各种典型，全面权衡利弊，才能立法。当然，这只是立法的一般性经验，并不排除预见性（预见就是根据客观事物的运动规律看到前途趋向），对看准的问题，中央决策已定，可以先行立法，用法律手段推动改革。
二是，区别方针政策的法制化与方针政策对执法活动的指导，前者属于立法问题，后者属于执法问题。
三是，需要制定法律、法规的，又要努力找到确定基本制度与解决现实问题的最佳结合点，既要维护法律制度的相对稳定性，又要能够解决实际问题。
（三）坚持全心全意为人民服务的宗旨 在我国，人民，只有人民，才是国家和社会的主人。社会主义民主政治的本质要求是人民当家作主。社会主义法制实质上就是人民民主的制度化、法律化。我们的宪法和法律、法规都应该是，也必须是党的正确主张和人民共同意志的统一，归根到底，是体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家作主的。因此，立法必须坚持全心全意为人民服务的宗旨，增强民主意识，把维护最广大人民的根本利益（包括正确处理人民的全局利益和局部利益的关系，长远利益与眼前利益的关系，国家、集体和个人的利益关系）作为根本原则，作为出发点和落脚点。立一个法，定一条规矩，都要把着眼点放在是不是有利于改革、发展、稳定，是不是有利于解放和发展社会生产力，归根到底，是不是有利于最广大人民的根本利益。一个法立得好不好，标准应该是这个，而不能是有关部门“权力均等，利益均沾”，从现实情况看，在立法活动中尤其需要自觉地防止“政府权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”。
立法为了人民，必须依靠人民，在立法活动中坚持群众路线。在我国，人民群众不应该只是法律、法规的被动接受者，而首先应该是立法的积极参与者；立法不是有关部门之间权力和利益的分配与再分配，而应该反映人民的共同意志和根本利益。法律、法规从实践中来，就应该从群众中来，只能是群众实践经验的科学总结。因此，立法实行立法工作者、实际工作者、专家相结合，又始终注意听取各种意见、特别注意倾听基层群众的意见，集思广益，多谋善断，才能搞好；少数人坐在屋子里苦思冥想，或者在少数人的圈子里打转转，是决不会成功的。
（四）坚持服从并服务于发展这个第一要务
邓小平同志强调：“发展才是硬道理。”江泽民同志在党的十六大报告中进一步把发展作为执政兴国的第一要务，并提出要紧紧抓住二十一世纪头二十年这个可以大有作为的重要战略机遇期，把全面建设小康社会确定为新世纪新阶段的奋斗目标。这是一个关系全局、长远的战略决策。
按照马克思主义所深刻揭示的经济、政治、文化三者之间的辩证关系和人类社会发展的基本规律，实现社会主义现代化，必须坚持以经济建设为中心，并正确处理物质文明建设、政治文明建设、精神文明建设的关系，实现三个“建设”互相协调、互相促进、全面推进。也可以说，实现社会主义现代化的过程本身就应该是包括经济、政治、文化发展在内的社会全面进步的过程，就应该是社会主义物质文明、政治文明、精神文明全面发展的过程。牢牢地把握这一点，对于我们自觉地运用客观规律，坚定地沿着正确的道路前进，加快社会主义现代化建设，是一个关系全局的重大问题。
加强社会主义法制建设，依法治国，建设社会主义法治国家，属于发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的范畴。按照我们党的老规矩、好传统，党在各方面的工作都要服从并服务于党的中心任务。据此，新世纪新阶段的立法必须紧紧围绕全面建设小康社会这个奋斗目标，体现、推动、保障发展这个执政兴国第一要务，为发展创造良好的法制环境、提供有力的法制保障。这是检验立法质量的一条重要标准。
（五）坚持以宪法为核心的社会主义法制统一
我国是一个集中统一的社会主义国家。没有社会主义法制的统一，就不能依法维护国家的统一、政治的安定、社会的稳定。实行社会主义市场经济体制，同样需要强调社会主义法制的统一，否则就会妨碍社会主义市场经济体制的建立和完善，妨碍统一的社会主义市场的形成和发展。随着立法步伐的加快，法律、法规数量的增多，不同法律门类、不同性质法律规范、不同效力层次法律规范之间呈现出错综复杂的关系，尤其需要引起我们对法制统一的高度重视。
维护法制统一，首先必须依据法定权限、遵循法定程序立法，不得超越法定权限、违反法定程序立法。法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例等都是国家统一的法律体系的组成部分，各部门、各地方、各方面都不能各搞各的所谓“法律体系”。在法律体系内部，必须坚持以宪法为核心和统帅，一切法律、法规都不得同宪法相抵触，行政法规不得同宪法和法律相抵触，地方性法规不得同宪法和法律、行政法规相抵触，规章之间也不能相互矛盾。同时，要按照法定的权限和程序，加强对法律、法规的解释工作，加强法规、规章的备案审查工作。总之，一定要从制度上解决“依法打架”的问题。
四、关于探求立法的规律
法律、法规，形式上是主观意志的产物，集体意志也是主观的；实质上是客观的，立法搞得好不好，法律、法规的质量高不高，关键在于能不能反映客观规律，一是中国特色社会主义经济、政治、文化的发展规律，二是中国特色社会主义法律体系的内在规律，三是立法的工作规律。立法中这种主观与客观的矛盾只能在实践中加以解决，途径就是不断总结实践经验。毛主席说过：我们共产党就是靠总结经验吃饭的。我们从事的是前无古人的事业，没有人能给我们提供现成的答案。立法也是一样，没有谁能给我们提供中国特色社会主义法律体系的现成蓝本。所以，邓小平同志提倡“摸着石头过河”。没有经验，摸着石头过河，更要把务实与务虚结合起来，务实而不就事论事，务虚而不脱离实际，在实干中勤于思考，在忙碌中善于总结，对实际问题作理性思考，不断摸索和掌握立法的规律。具体来说，立一个法，基础在于总结实践经验，先定法意后写法条，首要的问题是抓住它的本质，也就是法意，法意定得准，写出法条相对来说并不太难；立几个法，又要探求它们共同的规律，掌握了立法的规律，才会有预见性和主动权。
总结二十四年来的立法实践经验，为了更好地坚持立法原则，提高立法质量，在立法活动中需要正确处理若干关系，比如：
（一）立法与改革的关系
法律、法规的特点是“定”，是在矛盾的焦点上划杠杠，一旦规定下来，全社会都要一体遵守。改革的特点是“变”，是突破原有的体制和规则。用特点是“定”的法律、法规去适应特点是“变”的改革要求，难度是很大的。那么，立法应该怎样体现、适应改革的要求呢？有人提出，要大胆改革，就要敢于突破法律“框框”，甚至敢于突破宪法“框框”。这种看法是不正确的。如果这个人认为这个法要突破，那个人认为那个法要突破，谁想怎么干就怎么干，以宪法为核心的社会主义法制的尊严和权威就会荡然无存。总结实践经验，正确的态度是：1.立法要体现中央关于改革、发展、稳定的决策。2.立法要着重把实践证明是正确的改革成果、改革经验肯定下来；改革经验尚不充分的，如果迫切需要立法，那就先把改革的原则确定下来，并为进一步改革留下余地。3.如果实践证明现行法律、法规的有些规定已经不能适应形势的变化，成为改革的障碍，那就及时经过法定程序予以修改或者废止。
（二）政府与市场的关系
我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。实践已经证明，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用，实行公开、公平、公正竞争，经济活动才能富有活力，提高效率，更快地创造更多的社会财富，提高综合国力。同时，市场又不是万能的，市场本身就存在着自发性、滞后性、盲目性。改善宏观经济环境、合理利用公共资源、维护社会公共利益等方面的问题，就难以靠市场来解决。因此，实行市场经济体制，并不意味着减少政府的责任和作用。我国是发展中的大国，又处在经济体制转轨、产业结构调整和经济快速发展的时期，尤其需要政府担当起应负的责任，把职能真正转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，并且转变工作方式、工作作风，切实解决市场解决不了或者解决不好的问题，为经济活动创造良好的宏观环境。这里需要明确的问题是，正确处理政府与市场的关系，主要的方面是政府，关键在于转变政府职能，力求做到：一不越位，决不要再把那些政府机关不该管、管不了、实际上也管不好的事情揽在手里；二不缺位，该由政府机关管的事情就要把它管住、管好；三不错位，政府机关不能既当“裁判员”又当“运动员”；四不扰民，该由政府机关管的事情，只要能把它管住、管好，办事手续越简便、越透明越好，以方便基层、方便老百姓。而做到这一点，首先又要解放思想，更新观念，卸下两个思想认识上的包袱：一是，政府工作以经济建设为中心，不等于把一切经济活动都由政府机关包揽下来；二是，政府是人民的政府，不等于把老百姓的一切事情都由政府机关包揽下来。总的来看，从发展趋势看，政府实施的是公共行政，政府是有限政府，而不是无限政府，它的权力、责任都是有限的，而不是无限的。只有“有限”，才有可能“高效”。这个思想认识问题不解决，不可能转变政府职能。
（三）权力与权利的关系
转变政府职能，在立法活动中，特别是制定行政法、经济法，不可避免地会涉及行政权力同自然人、法人和其他组织的权利的关系。按照传统法学概念，行政权力属于“公权”，自然人、法人和其他组织的权利属于“私权”。在权力与权利的关系问题上，原则上讲，权利是本源，权力是由其派生的。宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”行政权力是人民通过法定程序授予的。但是，行政机关一旦取得行政权力并对管理相对人（公民、法人或者其他组织）行使这种权力，它就居于“强者”地位。因此，正确处理权力与权利的关系，主要的方面应该是对权力加以规范、制约、监督。立法不仅是对行政机关的授权，而且是对行政机关的控权。依法行政的核心是规范行政权力。从这个意义上说，实行依法治国、依法行政，先要依法治“官”、依法治权，有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，确保一切行政机关依照法定的权限和程序正确行使权力，防止滥用权力。在一般情况下，“公权”不宜介入、干预“私权”的行使。当然，“私权”的行使也是有条件、有规范的。如果行使“私权”损害国家的、社会的、集体的利益和他人的合法权益，“公权”就应该介入、干预，实施监督，予以处理。对于行政机关来说，权力与责任应该统一；对于自然人、法人或者其他组织来说，权利与义务应该统一。法律、法规在赋予有关行政机关必要的权力的同时，必须规定其相应的责任，规范、制约、监督行政权力的行使。为了从源头上、制度上预防和解决腐败问题，立法必须体现权力与责任紧密挂钩、权力与利益彻底脱钩的原则，决不允许争权而不负责，更不允许利用权力“寻租”。“公权”是不能盈利的，这是一条法律原则，也是一条政治原则。法律、法规在规定自然人、法人和其他组织应当履行的义务的同时，应该明确规定其应当享有的权利，并为保证其权利的实现规定相应的政策和措施。
（四）惩罚与引导的关系
法律规范是确定社会活动准则的。对那些严重损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民合法权益的违法行为，法律、法规当然应该规定惩罚手段、制裁措施，并且所规定的惩罚手段、制裁措施能够罚当其过、制裁得力，真正达到惩罚的目的，维护法律、法规的权威，保证法律、法规的实施。同时，又要看到，法律规范除了对违法行为的惩罚、制裁功能外，它本身又具有重要的引导功能。规范是为人们设定的社会行为预期，本身首先就是引导。立法应该根据行为人不同的行为方式来确立能够有效发挥法律规范引导功能的相应制度。在我国，法律、法规既然是体现人民共同意志、维护人民根本利益、保障人民当家作主的，它就应该并且能够建立在为广大人民群众所自觉遵守、执行的基础上，从而具有更明显的引导功能。因此，在立法活动中，需要重视法律、法规对人们的引导，从制度上预防、制止违法行为的发生。即使对违法行为设定必要的惩罚手段、制裁措施，也要考虑惩罚手段、制裁措施的多样化，根据违法行为的性质、后果的不同，设定相应的惩罚手段、制裁措施。这就要求我们从理论与实践的结合上，积极研究探索社会主义市场经济条件下预防、制止、制裁违法行为的新机制、新措施、新办法。
（五）法治与德治的关系
党的十六大明确地提出了“依法治国和以德治国相结合”的要求，这是总结古今中外治国经验所得出的结论。法律和道德都是上层建筑的重要组成部分，都是规范人们的社会行为的重要方式。但是，法律规范与道德规范的性质、功能是不一样的。法律规范以其权威性和强制性规范人们的社会行为，其实施主要（不是惟一）靠他律；道德规范以其感召力和劝导力提高人们的思想认识和道德觉悟，其实施主要（不是惟一）靠自律。调整社会关系、解决社会问题，必须把法律规范与道德规范结合起来，使二者相辅相成、相互促进。有些道德规范（如诚实信用等）与有关法律规范（如民商法律规定的诚实信用原则等）是相互融通的。如果法律规范背离了人们普遍认同的道德标准、道德要求，就会失去民众的诚服，在实践中就难以行得通；如果一切都依靠道德，就难以有效地制止、制裁那些破坏社会秩序、侵犯公共利益和他人合法权益的行为，也难以促进社会主义精神文明建设，甚至会妨碍公共道德的形成。因此，立法必须重视法律规范的道德基础。我国是社会主义国家，法律、法规尤其应当体现人民的共同意志，有良好的道德基础，为多数人普遍认同。看一个法立得好不好，在实践中能不能行得通，一条重要的标准就是看它是否体现了多数人认同的道德标准、道德要求。
以上汇报不妥之处，请各位领导和各位同志批评指正。
对于行政评价的概念界定, 学界还未形成统一的观点。如美国学者尼古拉斯·亨利认为行政评价是指“对行政机关和行政人员所完成的工作进行考核、评估, 通过评价确定奖罚的对象”。中国行政管理学会课题组认为行政评价是“以提高政府公共管理和公共服务能力而采取的以公共责任和顾客至上为理念的政府改革策略, 是持续改进和提高政府部门绩效的新的管理理念和方法, 是当今许多国家实施政府再造、落实政府责改进政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一个行之有效的工具”。
虽然我国研究行政评价及其制度方面还处于摸索阶段, 但2003年颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》正是我国对行政评价制度的首次立法尝试。该法第二条指出“环境影响评价”是“对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估, 提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施, 进行跟踪监测的方法与制度”。笔者认为, 以《环境影响评价法》为基点, 将该法中的评价对象进行扩展, 对目的进行全局化, 从而做出一个符合我国国情、利于我国行政评价制度发展的界定:行政评价是指为国家和社会良好运行, 预防行政行为不恰当运用带来的不良影响, 对行政行为实施后可能造成的各方面影响进行科学分析、预测和评估, 提出预防或者减轻不良影响的对策和措施, 进行跟踪监测的方法与制度。
二、我国的公民参与行政评价的现状和问题
自改革开放以来, 我国政府从中央与地方的关系、行政组织、行政行为、行政监察、行政救济和国家赔偿等多方面着手, 对行政管理工作及其体系进行了法律完善和持续性的改革, 从管制行政向服务行政的职能转变, 并对服务行政做进一步深入的探索。其中, 行政评价的引入正是政府工作改革的重要内容之一, “公民参与、评价、监督行政”是政府不断推进职能改革工作的核心和宗旨所在。
实践中, 我国各级政府和部门都不同程度地对行政评价制度进行了尝试。如2003年颁布实施的《环境影响评价法》, 着重建立规范的环境保护和影响报告的行政评价系统;2005年颁布的《公务员法》明确了公务员内部评估的规则;2006年4月浙江省杭州市余杭区率先推出的全方位法治评估体系;云南省昆明市的“量化法治”。在这众多的实践中, “重视公民评价, 加强群众参与度, 拓展百姓监督渠道”均是其内容之一, 由此可见相关行政部门对公民参与型行政的重视和推广。但遗憾的是, 理念的丰富并未换来行动的实效。相当一部分行政部门在开展公民行政评价的工作中要么没有完整深入的规划, 要么就未能切实执行, 甚至有些只是流于形式和表面, 效果令人堪忧。
首先, 公民行政评价体系缺少配套法律规范。以我国《环境影响评价法》为例, 该法第五条虽有提及公民参与行政评价的内容, 却只是“鼓励”而已, 一些部门很可能为简便了事, 在环境评价的行政工作中就直接删除“公民参与”的环节, 如2004年湖南省益阳市因开展公民测评机关的活动而出现“益阳纸贵”的闹剧等。这种剥夺公民监督权的行为将会严重破坏我国刚刚建立起来的政府信息公开体系和还未成形的行政评价体系, 更会打击群众对政府及其工作的信任, 最终影响整个国家的秩序稳定。因此, 没有对公民参与行政评价工作的立法规制, 行政部门很难较快地扭转原有的、不公开的、缺乏公民参与的绩效管理体制, 传统的行政思维也会阻碍各部门对公民参与行政评价工作的重视。
其次, 公民参与行政评价的渠道缺乏多样性、专门性和稳定性。第一, 在我国, 公民参与行政评价最主要的渠道就是公民依据各行政部门设计的评价方式参与行政评价。第二, 专业性的缺乏导致公民也多是站在自身利益的角度进行行政评价, 其监督效果也只是小范围的;而行政部门也未能向公众提供学习行政评价的机会, 如环境部门每年都会举行环境行政评价管理人员的培训班, 但这一活动仅是针对内部公务人员开展的, 公民根本无法参加。第三, 我国行政部门开展行政评价工作的实践其实不少, 但公民评价大都处于极其次要的辅助地位, 且未形成常态。这就导致公民参与行政评价工作的稳定性严重不足。在今年年初人民网联合推出的“地方政府开通社情民意通道, 你们那儿通了吗”网络调查中, 有96.8%的网友认为, 政府社情民意通道不畅通, 反馈不及时, 遭遇推诿塞责, 沟通渠道形同虚设。
三、我国公民行政评价体系的法律构想
当今社会是一个民主和法治的社会, “有法可依、有法必依、执法必严”早已成为一个公认的道理。公开、透明的权力是最安全的权力, 民众是最好的监督者的监督者。因此, 为公民提供一个积极和规划的参与平台是建立健全行政评价制度的根基所在。在适应我国国情和社会发展的背景下, 在逐步健全行政评价制度的同时, 迅速建立公民行政评价体系, 并使之法律化、规范化, 这不仅推进该体系的建立和完善的最佳方式, 更是我国在新时期行政改革中的重要内容, 是加强我国公民参政意识、维权意识和人权发展的推动器。那么, 如何从法律的角度来构架公民行政评价体系呢?笔者有以下愚见。
首先是信息公开制度的进一步完善。2008年我国颁布实施了《信息公开条例》, 但由于信息公开制度建立不久, 相应的理念和思维还未能真正得以全面贯彻, 在实践中依然存在着信息的时效性差、真实度不高、范围不够全面和深入等不足。而这些不足对于行政评价来说是致命的, 信息公开的目的就是为了保障公民的知情权, 公民只有在充分了解政府及其行政部门的职权、职责, 以及行政行为的具体行使情况的基础上, 才有可能公正、公平的做出评价。倘若信息闭塞或是虚假, 都将直接影响到评价主体对政府及其行政行为的判断, 其评价结果的公正性和可信程度将会有所偏失, 各行政部门以此为改进工作质量的手段也极有可能失效, 更严重的还可能导致民众对政府及其工作的不理解、不信任, 甚至是抵制等。因此, 进一步完善信息公开制度是我国公民行政评价体系构建的一个重要前提。在导入行政评价过程中, 各行政部门应当以通俗易懂的形式发送行政信息, 使行政和民众共享信息, 推进对话和交流;在政策形成与实施的各种场合和阶段, 进一步细化信息公开制度, 保证适当、确切的市民参与或参入。
同时, 我们还应着重对公民行政评价体系本身进行逻辑紧密的法律构架, 以明确其法律地位和制度规范。
第一, 该体系的主体范畴。一项行政职权或职责的实施, 其工作必然会牵涉到多方面的利益:在具体行政行为中, 行政相对人和行政第三人就是直接的利益主体;抽象行政行为与该行为所针对的某一群体、团体, 或是效力所及地域的全部民众都有着或多或少的利益关系。而这些利益主体中, 不仅有具有中华人民共和国国籍的自然人, 也包括在中国领土从事活动的外国人、无国籍人、社会团体、法人及其分支机构等。因此, 根据行政相对性的特征, 该体系中的“公民”应作广义理解, 即社会民众, 且不完全以国籍为标准, 其范畴应是行政工作涉及的所有利益主体。
第二, 该体系的客体范畴。一般而言, 行政评价的的客体是指行政行为, 其范畴应从点、面、度三方面来分析。其一是行政部门的设置问题。即行政部门的构架是否合理, 是否能够满足民众的地域性、内容性、社会性的需求等;其二是行政部门内部构架的问题。即行政部门的内部构架和人员安排是否合理, 是否存在机构膨胀或人员冗多的问题等;其三是行政部门职能的实施和工作效果问题。即行政部门是否充分行使其职责, 是否存在滥用职权或违法、违规行为, 工作的开展是否能够向民众提供高质量、高效率的服务。
第三, 该体系的评价标准。倡导服务行政的现代行政, 其目的是为了维护公共秩序, 谋求和实现公共利益。因此, 以公共利益为落脚点, 以人民的利益为根本应是公民行政评价体系最基本的评价标准, 此标准可具体化为公民的“理性满意度”和“感性满意度”两方面。“理性满意度”是指社会公众对政府及其行政行为的合理性、可持续性、发展潜力性等内容经过比较分析和深入思考的一种较为客观、中立的评价;“感性满意度”则是指公民对政府及其行政行为带来的直接的法律、政治、社会效果和直接的利益影响度的一种直观的、未经细致剖析的评价。
摘要：行政评价, 在公共管理领域也称为“政府绩效评估”, 起源于19世纪末20世纪初美国的效率革命。我国自1978年改革开放以来, 不断地对行政管理体制进行改革和创新, 并有针对性地引入了世界先进国家的政府管理经验和技术, 但行政评价制度在我国仍处在理论研究和初步尝试的实践阶段。
关键词：行政评价,公民监督,信息公开
参考文献
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对于社会主义国家而言，在代议制机关监督制度的建设方面与西方国家进行比较研究是一个非常有意义的工作。而作为“议会之母”的英国议会，其政府监督制度对中国人大监督激励制度的完善具有更深刻的借鉴意义。
第一，中国和英国的政治体制具有相似性。中国和英国的政治体制都不是典型的分权体制。然而在不能依靠透彻的分权来制衡政府的前提下，英国议会却另辟蹊径发展出一套比较成熟的监督体制。这是非常值得中国借鉴的。
第二，英国的议会拥有良好的“监督”政府传统。作为“议会之母”，英国“议会监督”的历史是极其悠久的。英国议会产生的重要原因之一就是要对国王的权力进行约束，它是在与王权的斗争中成长起来的，对王权进行制约和监督是其早期斗争的焦点。而在资本主义发展时代尤其是内阁制产生之后，英国议会监督又逐步转入对内阁也就是对政府的监督。在现代国家中，英国是一个典型的“政府统治，议会监督”的国家。
第三，在发展过程中，英国的议会创立了许多影响深远的监督制度，积累了不少经验。比如其质询制和议会辩论等制度都对其他国家议会的发展产生了重要影响。
本文将从体制激励，法律、规则激励，理念激励的层面对中国人大和英国议会的监督激励制度进行比较,目的在于博取“议会之母”在议会监督方面的优秀经验，借此来解决中国所面对的问题，建立和健全我们自己的人大监督体系，为建立一个高效、清廉、负责的现代化代议机构添砖加瓦。
一、政治体制层面——监督机关的根本激励机制
政治体制直接体现了国家机关之间的权力配置和运行关系。因此，政治体制的安排能够为代议机关履行监督职能提供最根本的动力源。在这里我们主要从以下几个政体安排来对两者进行比较：
1.代议机关在国家政体中的位置
在这一点上，中英两国是具有相似性的。中国人大和英国议会在政体设计中的位置都很高。
英国是一个典型的“议会至上”的国家。从政权组织形式的角度来讲，作为议会内阁制国家，英国政府是由议会选举产生的。因此，除了国家虚位元首——君主，议会在整个国家权力体系中位居顶端。英国宪法也赋予议会至尊至上的地位，拥有“卓越的和绝对的权力”[1]。实践中，英国议会拥有极多的特权，比如其下院拥有自主管理权，还可以对蔑视下院权威的院外任何人予以惩处。而在立法权上，英国议会不仅可以制定任何法律，也可以修改、废除宪法性法律和其他任何普通法律。而中国，人民代表大会制度是国家根本的政治制度。在国家权力运行体系中，全国人大是国家最高权力机关，“一府两院”都由其产生并对其负责。这样的设置充分体现了中国人民民主专政的国体。因此，就政体设计而言，中英两国的代议机关都是其政府合法性的来源，这意味着代议机关在两国监督体系中都处于最核心的位置。
2.代议机关与其权力来源的关系
政治体制设计是否从外在使代议机关监督具备活力？这个问题的一个关键层面在于是否有直接的利益或目标来激励代议机关成员对政府进行监督。监督公权力机关的要求从本质上讲是选民的要求，代议机关也是在代表选民对政府进行监督。那么选民是否给予代议机关足够的压力和激励因素就成了影响监督体系是否具有活力的重要因素之一。在这个问题上，英国下院议员是由各个选区的选民以秘密投票、直接选举的方式产生。选民的意见直接决定议员是否可以连任。但是在另一方面，在实际的政治生活中，议员不可能是纯粹的代表或受托人，他们只能是一种政治家[2]。在两党制的政党环境以及议会内阁制的政权组织形式下，英国国会议员，除了少数独立参选、非政党议员，绝大多数议员还必须对其所属的政党负责，受所在政党的纪律约束。因此，在实际的政治运作中，议员必须在选民利益和政党利益之间进行权衡。这也成为外界质疑英国议会是否能够真正代表选民利益的一个因素。
中国人大在这个问题上比较复杂一点。由于中国的特殊情况，中国人大代表实行的是间接选举和直接选举相结合的制度，只有县级以下的人大代表实现了直接选举。这种选举方式一方面适应了中国人口众多、城乡和区域发展不平衡、公民素质偏低的国情，但另一方面也使代表和选民之间的直接责任关系并不是很明确。
这个问题的另一个关键的层面在于代议机关的权力来源——选民是否具有有效渠道来传达其对公共权力机关工作的看法。这也意味着代议机关的代表必须保持与选民的联系。在这一点上，中英两国各有自己的设计。英国的选民可以通过给议员写信和通过媒体对议会辩论、质询的报道来了解议会监督职能的履行。而且英国议会还设有专门的议会行政监察专员来处理选民的申诉，保证选民的权益。而中国人大代表则通过视察和阅读选民信件来了解选民的要求，选民也可以通过参加各种听证会来表达自己的观点。
3.代议机关与执政党的关系
由于执政党掌控着代表国家公权力的政府，所以代议机关执行监督职能时必然绕不开执政党这一政治元素。代议机关和执政党之间的关系是制约代议机关有效监督的另一个关键点。
就英国议会和政党关系而言，议会产生在前，后面才有了政党，政党是在议会活动中产生和发展起来的。因此，议会除了作为民意代表机关外，更是政党斗争的一个平台。而在这个平台之上，只有在议会选举中取得胜利的党派才有资格成为执政党。这就意味着主导议会立法的多数党同时也控制政府。这种“议行合一”的体制使得英国执政党和议会高度融合，也导致议会监督政府的职能和成效受到影响。为了弥补这种潜在的缺憾，英国议会开创了反对党制度。英国的反对党和执政党一样，有严密的组织和严格的纪律，它是女王陛下可供选择的政府，其领袖也是可供选择的首相[3]。反对党的主要职责就是监督执政党，挑执政党的刺，关键时候还可以发起对政府的不信任动议，令政府下台。这就使得执政党并不能因为自己是议会多数党就可以僭越宪法、法律以及选民的意志。而在另一个层面上，即使对于议会中的执政党议员而言，由于其产生并不是基于政党组织的任命，而是通过选民的选举，这就使得他们在履行职责时除了要考虑政党利益之外，还需要考虑所在选区选民的利益。因此，对于英国议会来说，尽管从席位控制上，执政党占了多数，但是这并不意味着执政党可以主导议会各项事务的进程。
在中国，由于是先有政党，后有人大，人大是在中国共产党领导人民通过革命而夺取政权，取得执政地位后建立起来的[4]。因此，人大制度的建立是与中国共产党的角色转换紧密联系在一起的。在从革命党逐步向执政党的角色转变的过程中，对旧有角色的固有依赖必然会影响到执政党和人大的关系。一方面，中国的宪法规定人民代表大会制度是中国的根本政治制度，是中国的政权组织形式，即政体。但是另一方面，在实际的政治运转中，中国共产党领导着人大的各种工作，也领导着中国的行政和司法体系。中国政治体制的这种“党政双轨行政”的独特结构，造成了党组织事实上控制着各个层次的政府机构和部门，党组织参与并主导了政府决策、执行、监督的各过程[5]。因此，在人大和执政党关系问题上，法律规定和实际过程是有差距的。如何转变和调整执政党的角色，进而落实人大作为监督政府平台的功能成为现阶段中国政治的一个重要命题。
4.执政党之外的国家各政党在代议机关中的发言权
这个问题对于代议机关有效履行监督职能也是具有非常重大的意义的，因为代议机关监督的一个重要实体就是政府。监督政府事实上就是对执政党的执政行为、执政能力的监督。而代议机关的成员通常包含执政党和国家的其他党派成员。要想实现对政府的监督，代议机关里的其他党派必须要有发言权。
这个方面英国的政治体制设计得非常具有特点，它赋予了议会内反对党极大的发言权。英国议会反对党制度是其一大特色。占据平民院多数席位的多数党领导立法和行政，而获得次多数席位的领衔反对党则获得了与多数党协商安排平民院议程的特权，有权提出对政府的“不信任动议”，有权代表各反对党应辩政府的动议和声明，有权单独安排部分时间的议题，并领导若干关键的监督类特设委员会。在英国的政治体制中，反对党是对政府形式权力的最有效监督机构[6]。反对党制度优点在于使议会中的各反对党在领衔反对党的领导下积极发挥对政府的监督职能，有效实现并维护了英国宪政平衡。而其主要缺陷则在于，明确的争夺执政权的政治利益导向不可避免地使两党陷入互相扯皮、相互挑刺、无休止的争斗中。
中国实行的共产党领导下的多党合作制度。中国共产党是执政党，而其他民主党派是参政党，在政治利益的目标取向上并不是作为竞争统治权的反对党出现的。民主党派在人大中的角色定位是“参政议政”、“政治协商”。从本质上，民主党派是作为共产党的辅助者的形象出现的。这种前提决定了民主党派不会像英国议会中反对党为了实现政党利益而对政府刻意刁难。但这并不意味着民主党派在人大中失去了对执政党的监督职能。一方面，在人事安排上，民主党派成员在人大内部人事领导席上是占据一席之地的。例如，民主党派通常占据人大常委会副委员长半数左右的席位。比如九届全国人大常委会19名副委员长中，民主党派（包括无党派人士）占9名。另一方面，人大确立了“党派协商”制度，中国共产党组织必须在某议案或人事建议案投票之前进行协商。与英国议会相比，这种体制的优势在于可以使议案高效率地通过。其劣势在于，没有明确、完善的制度和规则来保障和激励参政党派以足够的热情和激情来监督政府。
二、法律和具体规则——程序性、保障性激励
代议机关监督必须具备法制化和程序化、规则化的原则。首先依法监督原则要得到实现。这种原则表明代议机关监督政府必须具备法律依据，是有章可循的。中英两国宪法或宪法性的文件中都规定了代议机关监督政府是宪法赋予的权力。这一点两者是共同的。
而更进一步讲，在现代议会政治中, 要实行议会民主, 就必须有民主程序[7]。从现实操作的层面，依法监督的原则之下是依规则办事的原则。这要求代议机关监督政府的每一个阶段、每一个程序都必须具备法律或法律性文件所赋予的权威性和规则性。代议机关监督政府的过程同时也是一个遵循法律或实现规则的过程。这主要表现在：监督的每一个步骤、每一个程序、每一个形式都要有规则依据，要符合规则化的程序，监督之后所做出的决议要有效力和权威性。因此，中英两国代议机关都在力求实现这一原则。中英两国除却宪法的规定，各自都有一整套议事规则体系和其他法律性文件。这些议事规则虽然并不是作为法律出现的，但作为法律性文件却具备相当的约束力和规则性。
1.英国议会
英国议会平民院拥有一套非常完备的议事规则体系。他们认为一个重要的议事观念只有在强而有力的程序或规则的支持下才会真的确立；没有程序的支持，观念不会存在。英国议会从中世纪开始创立议事惯例，经过长时间的发展逐步形成了一整套明文规定的议事规则。其中，发挥主要作用的平民院形成了以永久议事规则为主体，以议事惯例、议长裁断、议事守则等为辅助的议事规则体系。这套议事规则内容专业、涉及面广，具备相当的深度和约束力。
以其永久议事规则为例，这套从古老发展至现代的议事体系[8]，具有非常鲜明的特点。首先，内容较为细致。最显著的例子，对质询的细节化规定，大至受理质询的时间、质询的形式，小至质询的个数乃至发生过程中可能出现的种种特殊情况都规定得非常周到。
其次，体系非常全面。这主要体现在公事类和私事类议事规则的划分，实现了对平民院议事的全面规范[9]。最关键的是，这套规则具备相当的约束力和预告力。这套规则对议员们在各个议事单位中的可为、不可为之处规范明确，并被严格实施。因此，尽管平民院中议员唇枪舌剑不绝于耳，但绝少出现拳脚相加的混乱场面。而同时，这套规则对各种议事规程规范明确，提出法案、动议、修正案等过程都有着明确的程序规划，对质询和辩论也有着专门的细节化的程序约定。因此，在这套规则之下，平民院的工作体现出极强的预定性。这些因素的存在使平民院议事具有非常强的秩序性，在提高议事效率的同时当然也提高了对政府监督的效率。
2.中国人民代表大会
中国人大监督总体上并不缺失规则性的文件，现有的法律文件包括《全国人民代表大会组织法》《全国人民代表大会议事规则》《全国人民代表大会常务委员会议事规则》《全国人民代表大会代表法》《预算法》《监督法》等。总体来看，中国人大监督并不缺乏法律支持。
但是，与英国议会议事规则及其法律支持体系相比，中国人大议事规则和相关法律条文的规定缺乏具体化、程序化、细节化的特点。全国人大组织法和两个议事规则中对监督权的规定，大都只是重复宪法有关对人大监督权的实体条款，而很少对这些实体条款进行具体化、程序化的规定。比如，人大听取政府工作报告是人大监督政府的最重要形式，是一项宪法的授权。对于这样一项宪法授权的重要监督权，全国人大的议事规则只作了如下规定：“全国人民代表大会每年举行会议的时候，全国人民代表大会常务委员会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院向会议提出的工作报告，经各代表团审议后，会议可以作出相应的决议。”这样的规定虽然从一个宏观的角度再次确认了全国人大的监督权，但是由于缺乏程序性规则为其作进一步注解，因此往往在具体操作时遭遇困境。而新出台的《监督法》尽管对人大监督作了具体的程序性规定，但并未能建立一个比较系统的监督实践规则体系。一方面，这部法律所指的人大监督是各级人大常委会的监督，而不包括各级人大、人大代表对“一府两院”的直接监督。另一方面，这部监督法对人大监督的重要环节，比如司法监督、对干部的述职评议等的规定都有所回避。
三、理念层面的激励
体制激励和法律激励，我们可以将其视为制度性的激励。而对于代议机关有效履行其监督职能来说，除了制度性的激励元素之外，还需要理念层面的激励。这种理念上的激励，主要有两方面的内涵。
一方面，代议机关对自己监督机关角色的定位要明确并具有自信。在代议机关的自我理念中，它需要对其“监督者”的身份具有高度的认同感。具备了这种认同感，代议机关及其代表在实践中自然就将监督政府作为一种与生俱来的责任，一种信念，而不仅仅是职权来行使。
在这一点上，作为议会之母的英国议会，其产生和发展的过程也是资产阶级及市民社会向国家争取权利和权力的过程。其骨子里带有天然的约束、控制国家权力的血液。因此，在实践中，我们总会发现英国议会似乎总是与其政府过不去，总是对政府进行一种否定性的监督。但是就是这种对立监督的自我身份认同使得英国议会的监督体系可以永葆活力。而对于中国人大来说，由于整个人大制度是在执政党革命夺取政权之后建立的，因此，对于监督的问题，中国人大总是会陷入一种“欲说还休”的境地。这直接体现在中国人大的肯定性监督多于否定性监督上。从实践来看，中国人大对肯定性监督的认识是到位的，并能够经常地运用。但是，对于作为权力运行安全保障的否定和制约力量，人大则比较缺失。一些体现人大监督的强制性、制约性的刚性监督方式长时间封存在法律文本中，难得在符合条件时被及时启动并有效运用，使人大监督变得温情脉脉，疲软乏力[10]。这些都表明，相对于英国议会，中国人大对于自身作为监督机关的角色认同感要弱一些。
另一方面，社会需要从一个整体层面为代议机关的“监督者”身份提供理念支持。这主要是指在政治文化层面，整个社会应当为代议机关扮演监督者的角色提供一种建构性的理念支持。
在这一点上，英国社会具有议会监督所需要的协商、妥协、法治的传统。首先，英国在历史上很早就有了政治协商的传统。中世纪初期，盎格鲁—撒克逊人将日耳曼民族的原始部落民主习惯带进了大不列颠。征服了大不列颠中南部地区的盎格鲁—撒克逊人，为了能够有效地统治属内七个王国，成立了“贤人议会”，各王国国王和贵族共同参与国家政务。作为政治协商的贤人议会体制被英国的历史保留传承下来。之后的“大议会”和“模范议会”都很好地坚持了政治协商这一传统。而这种早期的政治协商，不仅仅是社会各阶层之间就某项事务的探讨，更主要是通过协商对王权构成监督和制约。其次，英国政治文化中善于妥协的传统有利于议会监督体系的形成和可持续发展。正如罗素所言，“英国人承袭了典型的喜欢妥协的传统，在社会问题上，他们考虑的是改良而不是革命。”[11]这种妥协精神使得英国统治阶级和被统治阶级更倾向于利用议会这个平台来实现利益整合，从而有利于议会监督的长远发展。再次，英国社会的法治传统为议会监督的形成和发展提供了强有力的支撑。英国历史早期就形成了法治传统，即国王不服从于任何人但必须服从上帝和法律[12]。而事实上，法律的背后就是立法机关——英国议会。而综合来讲，英国社会这种善于协商、妥协和法治的传统，一方面使得整个社会对议会作为监督者的角色有了事实上的期许，而在另一个层面也促进了议会自身对其监督者角色的认同。
由于中国社会自身特点和发展阶段所限，人大作为监督者角色的社会建构呈现出一种矛盾交杂的状况。一方面，中国社会缺乏监督政府的政治文化。中国传统的秩序论证从“合”的立场出发，主张你中有我、我中有你的整体统一，并认为这是秩序的要件，权力分立在这里不仅不是讨论秩序的前提，而且可能被视为有悖于秩序建设的东西[13]。在这种“合”的思维影响下，对国家权力的监督和限制是有悖于社会秩序的。而在另一个层面，作为现代意义上的中国社会，在市场经济的影响下，逐步形成了利益多元化的局面。在这种情况下，中国社会的权利意识和自我意识逐步苏醒，对公权力进行监督和制约的意识也逐步得到深化。因此，我们可以看到，一方面主导中国实际政治生活的依旧是主流的“合”的思维。比如人们在维护自己的利益时，仍然将主要的期望寄托在公权力即政府身上，而往往忽视了人大才是其利益代表平台，公民上访问题的存在就是一个明证。但另一方面，不可否认的是，利益多元化也已经开始慢慢改变着中国社会。近些年来，中国各地人大所进行的自主民主创新以及某些地方公民主动参选人大代表的事实已经说明，中国社会已经开始对人大作为监督者的角色有所期待。但是，相对于英国，中国社会显然还没有为人大监督建构一个深层次的比较稳定的身份认同。
四、小结
从根本上讲，中英两国对代议机关监督职能的履行都是非常重视的。但不可否认的是，从实践中，人们却能发现，英国议会能够更为具体地、实质性地运用监督权。这种差异的存在并不能说明两类国家议会监督的孰优孰劣，但却为我们提供了一系列值得思索的问题。其中一个重要的问题就是，代议机关监督者角色的确立和实现并不仅仅是一句话或一个规定，而是需要一个系统的激励体系为其提供背景支持。通过以上分析，我们可以看出，体制激励、法律激励、理念激励三者共同支撑了中英两国代议机关监督激励体系。政治体制激励在权力配置的角度为代议机关监督职能的履行提供了合法性支持。法律激励及其延伸的规则激励为代议机关监督角色的实现提供了程序性支持和保护。而理念激励则从身份认同的角度为代议机关监督者角色的实现及其监督职能的可持续发展提供了深层次的积淀。这三个方面共同发挥作用，缺一不可。
英国议会之所以能够更为科学和实际地运用监督权，其关键原因恰恰在于，英国议会拥有一个更为系统的监督激励体系。英国的政治体制首先在权力配置层面赋予了议会至尊无上的地位。英国的法律和一系列的规则设置又为议会的这种地位提供了切实的保障。而与之相联系的第三个层面，英国社会拥有一套支撑议会监督的理念。这种理念经过历史的积淀成为英国政治文化的一部分，并在其政治体制设计和法律规定中得到体现。因此，对于英国议会来说，体制激励、法律激励和理念激励是融为一体的。而中国人大监督不力的原因恰恰出在，我们人大监督激励的体系并没有真正地成为一个稳定的统一的系统。虽然我国的政体规定了人大是我国的权力机关，赋予了人大监督“一府两院”的权力，但是，中国人大监督者角色的实现却面临着“两个脱节”。一方面，由于实际的法律和具体的程序支撑不到位，中国人大面临着“制度规定”和“实际运作”的脱节问题。另一方面，中国社会并没有为人大监督提供深层次的理念支持，这就造成了“制度”与“理念”的脱节。因此，相对于英国议会，中国人大虽然在政治体制安排上具有绝对的至高无上的地位，但是由于法律和规则激励、理念激励的不完善，使得中国人大监督激励体系并未能如英国一样成为一个完整的各要素之间相互支持的系统。
最后，我们必须要强调一点，比较的本质并不在于评判优劣，而在于发现问题。从中英两国代议机关监督激励机制的比较中，我们能够发现，中国人大监督激励机制最大的问题在于各要素之间的不统一。而纵观改革开放30年来，中国政治体制改革事实上也一直在围绕着“如何构建一个科学的、系统的人大监督激励体系”这个问题进行实践。从某种程度上讲，这种不统一的现实使改革者认识到了问题所在，也为改革提供了动力。因此，对于中国人大监督而言，具有改革意识的人们已经认识到了问题所在。而重要的是，我们如何将这种问题意识转化为改革意识，切实地在政策引导、法治建设和公民教育等方面进行配套的改革。
参考文献：
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[8]英国议会永久议事原则以明文的形式制定于1832年，彻底改变了平民院之前缺乏成文议事规则的状况。而在接下来的发展中，这套规则每一次的变革都是在原有规则的基础上进行的，没有任何一届议会的平民院全盘废除以往的永久议事规则而以全新的规则取代。每一届平民院总是以新的一号或若干号永久议事规则续上现行文本，一号一号积累下来。
[9]蒋劲松：《议会之母》，中国民主法制出版社1998年版，第906页。
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[13]张静主编：《国家与社会》（编者的话），浙江人民出版社1998年版，第3页。
[摘要]国有企业境外直接投资已经成为我国对外投资的重要组成部分。但由于金融危机的影响，我国境外投资企业在比以往更加动荡多变的环境中进行竞争，面临的国际投资和经营的风险明显加大，对其的法律监管亟待加强和完善。本文通过对我国国企境外直接投资的法律监管体制的现状和缺陷分析，以及对主要贸易伙伴国企业境外直接投资的法律监管体制的比较研究和借鉴，提出我国国有企业境外直接投资监管立法的构建和完善的若干建议。
[关键词]国有企业；境外直接投资；法律监管体制
[中图分类号]DF412.1 [文献标识码]A [文章编号]1006－5024(2009)12－0187－03
近年来，经济全球化、金融国际化以及科学技术的迅猛发展，极大地改变了对外投资经营的外部环境。新环境、新问题使得我国企业的境外投资一方面要应对国际市场的竞争压力，另一方面又不得不面对国内的政策压力，这不仅不利于境外投资企业的顺利运营，而且造成企业的成本大幅度上升，最终将企业拖垮。所以，结合当前的国际形势出台相关的政策为我国企业发展境外投资保驾护航，这是我国当前迫切需要解决的问题。
一、国企境外直接投资的法律监管体制的现状和缺陷分析国企境外直接投资的法律监管体制的现状分析
我国2000年10月提出实施“走出去”战略，为此开始了境外直接投资监管体制的深入改革，这个改革始于1999年财政部、外交部、国家外汇管理局、海关总署联合出台的《境外国有资产管理暂行办法》，其目的是维护国家境外国有资产的合法权益，保障境外国有资产的安全完整和保值增值。2003年成立国务院国有资产监督管理委员会。并出台《企业国有资产监管管理暂行条例》。该《条例》坚持政企分开，实行所有权与经营权分离。有些专家学者认为该条例的出台，从某种意义上讲可谓是国有资产管理体制的新的里程碑。
目前，我国对外直接投资新监管体制以2004年《国务院关于投资体制改革的决定》为指导思想，用核准制和备案制替代原有的审批制，强调企业在对外直接投资活动中的主体地位，政府不再干涉境外投资经济、技术方面可行性的决策。2004年10月国家发改委颁布《境外投资项目核准暂行管理办法》，明确了新的境外投资基本操作模式。商务部2004年10月也出台了《关于境外投资开办企业核准事项的规定》，替代了原来对外经济贸易部《关于在境外举办非贸易性企业的审批和管理规定(试行稿)》，制定了境外开办企业的新规定。
随着我国从原先严格审批制改为核准制、备案制，以及国资委的建立，我国国有企业境外直接投资法律监管体制可以说初步建立，形成了综合性管理与专业性管理相结合的体制模式，即国有资产综合管理的以国资委为主，涉及境外直接投资的以商务部管理为主，其他管理机构为辅的管理模式。国企境外直接投资法律监管体制的缺陷分析
(1)多头管理问题没有得到根本解决。目前，虽然初步建立了综合性管理与专业性管理相结合的体制模式，但是，职能交叉和混淆而形成的多头管理问题并没有得到根本的解决。有学者指出：“在现行部门职能分工中，国家发改委、商务部、外汇管理局、财政部等部门表面上均是对境外投资负责，各司其职，但审批内容重叠，职能交叉，权力的转移并未使前置程序与内容发生实质性改变。这反映出对外直接投资审批制度的内在缺陷以及改革的迫切性。审批权的横向转移并未从根本上解决简化审批的问题，有时甚至使问题更加复杂化。”
(2)政企不分的固有弊病并未解决。有学者指出：“商务部负责我国对外投资业务的统一协调管理，但目前境外投资主体中国有企业占主体地位是一个不争的事实。新组建的国有资产监督管理委员会应当承担起出资人的角色，负责对境外投资项目的国内母体(总公司或者集团)进行管理。”但是，根据国资委的职能，国资委既是监管者又是出资人，这很难让国资委有效地行使出资人的职责，实质仍然是政企不分。境外国有企业是境内国有企业的全资、控股或参股的企业，如果作为其股东的境内国有企业政企仍然不分，那么境外的国有企业也就无法做到政企分开。而且境外国有企业既要受到我国的监管体制管理，也要受到投资东道国法律体制管理，如果仍然政企不分，必然与某些法制健全的投资东道国的管理相冲突，无法与国际接轨。因此，未来如何实施有效监督也是一个迫切需要解决的问题。
(3)国有资产的管理体制不健全，管理人才匮乏。从管理体制上看，一些境外国有资产所属企业尚未建立完善的法人治理机制，所有者代表监管不到位，存在严重的“内部人控制”的现象。国有资产所有者在实施跨国经营决策时，也缺乏一定的风险意识。境外企业是在不同的国家背景下活动的，需要全面了解东道国的政治、经济、法律、文化、习俗等方面的情况，并要充分估计政治风险和经济风险，在此基础上才能做出正确的投资决策。但是，由于企业自身的缺陷，缺乏对风险的识别和评估机制，常常是在对东道国各方面状况尚未进行全面深入的考察以及科学论证的情况下，就盲目地选定项目或合作伙伴，结果往往是导致重大决策失误。“中航油”事件就是最好的例证。因此，我国的监管体制应当在借鉴先进国家经验的基础上进行完善。
二、主要贸易伙伴国企业境外直接投资的法律监管体制和借鉴美国企业境外直接投资的开放式监管体制。美国对外开放程度高，对境外直接投资采取相对宽松的政策。但美国非常注重境外投资立法，其境外投资国内立法主要体现在《对外援助法》及其多次修订法和1970年的《财政收入法》之中。内容涉及境外投资保险，税收优惠，信贷支持甚至信息服务等内容，并且通过境外投资保险制度中“合格投资和投资者”的规定，对中小企业的境外投资予以多方面的资助，对于不利于美国经济发展的投资项目或产业采取不予承保和不给予优惠等措施，间接地对本国境外投资进行监管和产业布局的调控。由此可见，美国境外投资国内立法采取了间接性综合立法的监管体制。
另外，美国对境外投资基本不实行管制措施。美国投资者在国外或国内进行直接投资无须得到批准。美国对居民或非居民由国外汇入或向国外汇出资本，不实行外汇管制。对于一些特殊国家，如古巴、朝鲜民主主义共和国等进行的交易则受到限制。可以说，美国的货币当局对于美国本国货币资本的输入与输出基本不实行管制措施。它并不鼓励美国居民将其存款转移至外国银行，除非转移是必要的。日本企业境外直接投资的有限监管体制。从1969年开始，日本开始推行对外投资的自由化政策，政府不仅放宽了严厉对外直接投资的限制，同时也给予了许多鼓励措施。日本对国有资产的管理职能不是仅靠一个部门来独立行使，而是通过各个部门分工协作来共同实施的：(1)对企业最高负责人的任命和劳务制度有决定权。(2)制定有关严格的制度干预企业财务活动。日本国有资产经营企业的预决算、资产处置、资金筹措、剩余资金的动用等均受到政府的制约。(3)通过制定相应法律来确定国有资产经营企业的权利和义
务。(4)对国有资产经营企业的经营活动实施行政监督。日本国有资产经营企业的开设、业务范围、投资范围、业务方式、事业计划、收费标准和停业等重大事项都受到政府和国会的控制。日本法律规定主管大臣有业务监督权，除军事工业外，对国有资产经营企业拥有监督、命令、现场检查的权限。因此，日本国有资产监管与经营治理模式强调政府作为所有者的职能较多，国有资产经营治理主体的自主权较少，对国外企业境外直接投资监管体制的借鉴。通过对国外企业境外直接投资监管体制的研究，我们可以将其分为开放监管体制和有限监管体制等类型。不管各国采用哪一种监管体制，我国都可以从以下几个方面进行借鉴：
(1)加强境外直接投资立法，明确监管范围。我们可以看到世界上各主要的资本输出国，无论是发达国家还是新兴的发展中国家，都制定了一套较为完整的境外直接投资法律制度，用以规范和管理本国的境外直接投资。如美国1948年制定并几经修改的《对外援助法》，日本1978年修订的《输出国保险法》，韩国1978年颁布的《海外资源开放促进法》等。许多国家的境外直接投资立法基本形成了完整的体系。
(2)明确对国有企业的监管范围。市场经济国家为避免国有企业妨碍市场的公平竞争，保证市场经济的规范运行，一般通过立法将国有企业与一般企业在法律上作出界定。市场经济国家的国会对国有资产以及国有企业的立法管理主要包括三个方面：一是明确国有资产以及国有企业的法律地位；二是确立对国有资产及国有企业的审计监控及其有关机构；三是确立国会中专司监管国有资产及国有企业的机构。
(3)将综合性管理与专业性管理相结合。一些发达国家以及新兴工业的发展中国家都通过设立专门的境外投资管理机构来统一协调该国的境外投资管理。例如日本的通商产业省，韩国的境外投资事业审议委员会。此外，各国一般都设立了专门的国有资产管理机构，且明确地划分国有资产专职管理部门和其他政府部门的职权范围。在该国国有企业境外直接投资过程中，涉及境外直接投资的专业时由专门的境外管理机构负责，涉及综合的国有资产管理时，则由国有资产专职管理部门负责。这种国有资产监督管理体制的优点是使国有资产的监督管理部门独立于政府的行政系列，直接对议会或国会负责，这样可避免政府行政管理职能与所有者职能的混淆，以减少行政干预。
(4)按照市场化原则规范国有企业境外投资的行为。境外直接投资是一种市场行为，企业是投资的主体，无论采取何种经营和管理方式，国外政府都是按照市场化的原则赋予国有企业独立的法人地位，给予国有企业相应的参与境外直接投资的自由权。作为国有资产代理人的政府职能部门，也是以投资者的身份从经营的角度对企业的境外投资发表意见，参与经营活动，而不是行政性的命令和管理。
三、国有企业对外直接投资监管立法的构建和完善国有企业境外直接投资监管立法的若干原则。通过对国外监管制度的比较分析以及对我国监管制度的现状分析，构建我国国有企业境外直接投资监管法律制度，加强国有企业境外直接投资法律监管，应坚持六个基本原则：一是国有企业境外直接投资监管的国内法律与国际条约及东道国法律相互协调；二是国有企业境外直接投资监督管理法律与鼓励促进类法律相互协调；三是境外直接投资监管法律与国有资产及国有企业监管法律相互协调；四是境外直接投资开办时的监管法律与开办后的监管法律相互协调；五是对国有企业实行比民营企业更为严格的境外直接投资监管法律制度；六是将司法监管的监督、救济与制裁功能相结合，尽快建立制裁国有企业境外直接投资违法的机制。加快制订《境外直接投资管理法》等法律法规。发达国家或新兴发展中国家对于国有企业境外直接投资法律监管，都具备较为完备的法律来规范境外直接投资这一法律行为。我国要建立国有企业境外直接投资法律监管体系，首先要做到有法可依。根据我国目前的法律发展状况，我国国有企业境外直接投资立法模式的现实选择应该是先单行法后基本法，单行法与基本法并行。具体内容应包括投资企业开办项目管理立法、投资出资立法、投资税收立法、投资保险立法和投资企业运营管理立法等。关于立法形式，无论是单行法还是基本法都可以有三种形式选择：一是由全国人大或其常委会制订法律，如制订《境外直接投资管理法》、《境外直接投资保险法》等；二是由国务院颁布行政法规，如制订《境外直接投资管理条例》、《境外直接投资保险条例》等；三是由国务院相关职能部门制订部门规章，如商务部、发改委、国家外汇管理总局等，制订《境外直接投资管理办法》、《境外直接投资保险办法》等。三种立法形式因其不同特点各有利弊，综合比较来看，法律是最好的立法形式，能够更好地调整国有企业境外直接投资法律关系。因此，最终应采取法律来完善立法。不能因为法律的立法周期较长而忽视甚至拖延立法工作的进展。建立符合我国国情的有限监管体制。由于各国历史文化、政治体制和价值取向不同，形成了不同的国有企业境外投资管理体制。发达国家资本雄厚，技术优势明显，市场经济制度完善，政府对企业的管制相对宽松，更多的是从宏观上协调经济的发展，因此多采取投资自由化政策。而发展中国家经济基础薄弱，法律制度尚不完善，市场经济还不发达，在经济全球化的竞争中处于弱势地位，需要政府的大力扶持和严格监管。因此，除了中国香港等实行自由港政策外，绝大多数发展中国家并没有像发达国家那样实行全面的投资自由化政策。鉴于发达国家与发展中国家存在的差异，我国在借鉴别国境外直接投资监管机制的先进经验时，要立足于本国国情，有选择地学习和借鉴，不能一味的照搬模仿。重新定位我国行政监管机构的职能。在目前初步建立的综合性管理与专业性管理相结合的体制模式下，境外投资管理机构的最大问题在于多头管理的局面没有得到改变，而又没有必要专门设立一个针对国有企业境外直接投资法律监管的行政部门。因此，就境外投资的管理而言，需要统一由商务部进行归口管理，而其他部门进行配合。所谓归口管理，就是要改变现在的各部门各管一块的局面。凡涉及境外直接投资的核准、促进、保护、指导与扶持、年检、统计等后继监管都应当由商务部进行统一管理，以避免多头管理的局面。而各部门予以配合，则要求各部门在各自的职权范围之内做好本职工作，协助和配合商务部对境外直接投资的管理。
对国有资产管理而言，最大的问题则在于出资者与监管者的重叠。因此，要将这两者的身份予以分离。只要国资委仍隶属于国务院，仍然作为政府直属机构存在，就难以有效行使国有资产出资人的职能。因此，国资委的出资人代表身份应予以剥离，应定位为专门的国有资产监督机构。通过国有资产监管机构的授权，设立国有资产经营公司作为专门的国有资产运营机构，以出资人代表的身份，将国有资产投入到各类国有企业中，建立其国资监管部门、国有资产经营公司、国有企业的国有资产三级授权经营机制。
综上研究，在国有企业境外直接投资的监管体制方面，一是要尽快形成以商务部为主的统一归口管理。调整发改委等部门对境外直接投资项目的平行核准职能，改由商务部统一对境外开办企业和对外投资项目实行核准；二是要加强国资委在国有企业境外直接投资中的监管职能。建议由国资委在国有企业境外直接投资后续监管中发挥主导作用。
1、当前劳动争议纠纷现状之透视
1.1从人民法院近几年受理劳动争议案件的数量上看，劳动争议纠纷呈不断上升趋势，侵犯劳动者合法权益的案事件日益增加
劳动争议是劳动关系的双方当事人之间因劳动权利和义务而发生的纠纷。在计划经济体制下，劳动关系的构成实际上是劳动者与国家之间的劳动行政行政关系，发生争议也是通过行政手段加以解决，没有司法救济途径。改革开放以来，特别是市场经济体制确立以来，劳动关系的类型由过去单一公有制劳动关系转变为国有、集体、私营、个体、外资等多种经济形式劳动关系并存的局面，劳动关系的主体转变为国家、企业、职工为各自相互独立的权利主体和利益主体，对劳动关系的调节和规范也由行政管理手段转变为法律手段，因此人民法院受理的劳动争议案件呈不断上升趋势。据司法统计资料显示，1995年至1999年全国各级法院共审理劳动争议案件248425件，平均每年增长25.43%，超过同期民事案件8.10%的增长幅度。劳动争议案件在民事案件中所占的比重也逐年上升，由1995年的1.04%上升至1999年的2.08%。最新统计资料表明，2002年度全国各级法院审结劳动争议和社会保障案件117980件，2003年度为137656件，同比增长16.68%。劳动争议案件位居民事案件收案的前8位。而通过各级仲裁机构仲裁解决的劳动争议或仲裁后未向人民法院起诉的案件还不计其中。由此可见，劳动争议的案件的正确、及时处理，对促进我国的社会稳定、经济发展具有十分重要的作用。
1.2、从劳动争议纠纷处理的程序来看，处理程序复杂，不利于及时保护劳动者的合法权益 《中华人民共和国劳动法》第七十九条、第八十二条、八十三条，最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第一条都明确规定人民法院受理劳动争议案件，应以劳动仲裁为前置程序，即当事人不服劳动争议仲裁委员会作出的裁决，依法向人民法院起诉的，人民法院才予以受理。目前的这些法律和司法解释规定，增加了劳动者请求司法救助的难度，一个争议由二个部门去处理，第一个部门（仲裁机构）的仲裁裁决可以由于任何一方当事人不服提起诉讼而失效，造成当事人再诉讼，诉讼中又是二审终审，道道程序，犹如森严避垒，对劳动者这群弱势群体来讲所走的道路太漫长，所过的河道太绸，需架的桥梁太多，不利于及时保护劳动者的合法权益。
1.3、从劳动法律的立法程序上看，属部门立法，弊大于利，不利于法制的统一
《中华人民共和国劳动法》是八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过，自1995年1月1日起施行的一部法律，这部法律的出台深究起来不难看出，它明显带有部门立法味
道。具体表现在，一是部分条文沿用《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》（1993年7月6日国务院发布），该条例属行政法规；二是劳动部在1994年9月5日颁布关于《中华人民共和国劳动法》若干条文的说明；三是劳动部于1995年8月11日颁布关于贯彻执行《中华人民共和国劳动法》若干问题的意见。种种迹象表明，这部劳动法是劳动部起草的法律，当属部门立法。再者，国务院下属的一个劳动行政管理部门竞解释法律条文，颁布贯彻实施意见，笔者实在不敢苟同，明显属无权解释者解释了法律，在立法程序方面显然违犯了《中华人民共和国立法法》的规定，其解释和说明应当废止。
1.4、从仲裁或诉讼的时效上看，规定劳动争议的时效期间过短，不利于客观全面的保护劳动者的合法权益
《中华人民共和国劳动法》第八十二条的规定，提出仲裁要求的一方应自劳动争议发生之日起六十日内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请。仲裁裁决一般应在收到仲载申请的六十日内作出。最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第三条规定：劳动争议仲裁委员会根据《劳动法》第八十二条之规定，以当事人的仲裁申请超过60日期限为由，作出不予受理的书面裁决，决定或者通知，当事人不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应当受理；对确已超过仲裁申请期限，又无不可抗力或者其他正当理由的，依法驳回诉讼请求。从这些规定中不难看出，在处理劳动争议案件时效规定有明显的不足。一是与《中华人民共和国民法通则》这部基本法律关于诉讼时效的规定相冲突，法制不统一。《民法通则》第一是三十五条规定，向人民法院请求保护的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。第一百三十六条规定了一年的诉讼时效期间的情形。而《劳动法》和最高院的解释将劳动争议诉讼时效期间缩短为六十日，显然规定的时效期间过短。二是劳动争议仲裁委员会在收到申请人申请后六十日内做出仲裁，但实践中仲裁机关在六十日内未作出仲裁的案例很多，任意延长结案时间的情况经常发生，没有作出仲裁机关在六十日内不能结案的，当事人可直接向人民法院起诉的规定。三是最高人民法院的司法解释没有实际意义，虽然在程序上给予了当事人的诉权，但在实体上对“其他正当理由”无相关详细规定，造成当事人与法院法官对此条的理解不一致，经常发生矛盾。因此对劳动争议的司法救济不实用、无意义。
1.5、从劳动争议案件人民法院受理范围来看，尚不能全面保护劳动者的合法权益
当前，企业改制、用工制度的改革已进入全面推进阶段，企业经济性裁员大规模的进行，但用人单位对职工进行劳动行政管理而与劳动者发生的争议，引起职工下岗等又不属于人民法院的受案范围。最高人民法院李国光副院长在全国民事审判工作会议上的讲话中明确提出“企业职工下岗，整体拖欠职工工资是在企业制度改革和劳动用工制度改革中出现的特殊现象，不是履行劳动合同中的问题，由此引发的纠纷，应当在政府有关部门按照企业改制的政策规定统筹解决，不属于劳动争议，不应以民事案件立案受理。”最高人民法院司法解释第七条规定了“劳动争议仲裁委员会仲裁的事项不属于人民法院受理的案件范围，当事人不服，依法向人民法院起诉的，裁定不予受理或者驳回起诉。”但在现实生活中，确实遇到有的企业领导处事不公，对一些“不听话”的部分职工借经济性裁员改革之名滥用职权，擅自解除与劳动者的劳动关系，而劳动者起诉的，人民法院又不予受理，造成这些职工到处上访告状，影响社会稳定。
1.6、从人民法院对劳动争议的案件执行情况来看，劳动争议案件存在着执行难，使生效的法律文书不能全面执行，影响了司法的权威性
劳动争议案件的执行不论是人民法院裁判作出的生效法律文书或者劳动争议仲裁机关作出的生效仲裁文书，最后执行权统一由人民法院行使。但在司法实践中往往遇到一些难以执行的案件。如解除劳动关系劳动争议案件被撤销后如何安排职工从新就业问题，往往是企业拖着不执行或应付执行将职工安排非理想岗位工作,造成法院执行困难或执行法律文书走样。再
如仲裁机关作出的仲裁法律文书质量存在问题，当事人申请法院予以强制执行时裁定予以强制执行的比例不高，从而造成当事人来回奔波，影响社会稳定。
2、问题思考及建议
2.1减少劳动争议前置程序，适当放宽人民法院立案条件
人民法院受理劳动争议案件的立案件条应作适当的放宽，以此解决劳动争议案件处理程序复杂问题，以及时保护劳动者的合法权益。
劳动法第二条规定，在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。国家机关、事业单位、社会团体和与之形成劳动合同关系的劳动者，依照本法执行。该法条是对劳动法适用主体范围的界定。第八十二条规定，提出仲裁要求的一方应自劳动争议发生之日起六十日内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请。八十三条规定劳动争议当事人对仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决之日起十五日内向人民法院提起诉讼。该二条法条是对劳动争议案件处理程序的规定。2001年3月22日，在《劳动法》实施近七年后，最高人民法院颁布了《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》（以下称解释），该《解释》第一条劳动者和用人单位的界定仍同《劳动法》第二条。综合以上所述的法律，司法解释规定，可以看出，劳动争议仲裁委员会的仲裁裁决是人民法院受理劳动争议案件的前置程序，没有劳动争议仲裁委员会的裁决程序，当事人向人民法院起诉的劳动争议案件，人民法院不予受理。这一规定笔者认为限制的太严，不利于保护弱势群体的合法权益，即对劳动者不利，不利于对其民事权利得到及时的司法保护。首先，在社会主义市场经济体制的今天，以公有制为主体的国有企业、集体企业组织相对弱化，而以私有制为主体的股份制企业、合伙企业、个体工商户等民营经济组织正以强劲的势头发展，占相当大比例。国有企业和国有控股企业的管理水平相关较高，对劳动者的劳动保护也相对科学完善，它们与劳动者的劳动争议较少。而大量的纠纷则出现在民营企业等个体经济组织，据报道，他们的业主无视《劳动法》规定，以营利为目的，任意延长工人工作时间，克扣工人工资，殴打侮辱工人，限制工人人身自由，剥夺工人休息权，劳动保护、福利待遇差等等恶性案事件屡有发生，而且案事件呈上升趋势，这些争议纠纷单凭一个劳动争议仲裁部门去解决处理，显然力不从心，力度上值得考虑。其次笔者认为，劳动者与民营企业之间属平等民事主体，不存在行政隶属关系，双方都是以营利为目的，根据劳动合同的约定，各自行使自己的权利，承担自己的义务，劳动者接受企业的管理只是履行合同，而不是基于法定，因此他们之间不存在管理与被管理关系，属典型的劳务合同关系。其三，将民营企业与劳动者的争议纳入仲裁前置程序不利于及时保护弱者的合法权益。根据《劳动法》及解释的规定，当事人申请仲裁委员会仲裁，仲裁委员会作出仲裁的期限为六十日，不服的在十五日内可以向人民法院起诉，人民法院受理后再审理，对一审判决不服的可以上诉，这些法定的期限对于外地打工仔（妹）或家中一贫如洗的急于生活救助的弱势群体来讲是多遥远而漫长的期限，而由人民法院直接受理，则可采取民事诉讼法规定的先予执行，财产保全等诉讼中的强制措施,便于及时保护当事人的合法权益。在司法实践中，我们每当看到这些人期待的眼神，无助的表情，迫切的希望，往往使我们热血上涌，使命感、责任感由衷而升，不自主的抓紧时间审理执行，及时的保护了当事人的合法权益。因此，我们认为在《劳动法》、《解释》规定比较严格的情况下，可区别情况对待仲裁前置程序这一问题，对于国营企业及国有控股企业与劳动者发生劳动争议的案件应严格仲裁前置程序规定，未经仲裁机关仲裁裁决的，人民法院不予受理。对于个体经济组织，不管是股份有限公司，挂靠国营集体企业的名为集体实为个体的企业或企业改制中已将企业转让给个体经营仍使用原有企业名称的企业，凡是民营性质的，均由劳动者自主行使权利，申请仲裁的，仲裁机关及时受理仲裁，向人民法院提出民事诉讼的，人民法院直接按一般民事案件受理，以及时有效的保护当事人的合法权益。
2.2统一诉讼时效
从立法上统一劳动争议案件仲裁或起诉的时效期间，适当延长时效期为一年，以利于法制的统一，保护当事人的实体权益。
《劳动法》八十二条和《解释》第三条规定，提出仲裁要求的一方应自劳动争议发生之日起六十日内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请。《解释》第三条对《劳动法》第二条作了进一步补充，明确以当事人的仲裁申请超过六十日期限为由，作出不予受理的书面裁决，决定或通知，当事人不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应当受理，对确已超过仲裁申请期限，又无不可抗力或者其他正当理由的，依法驳回诉讼请求。该《解释》虽对当事人超过申请限期的劳动争议仲裁部门不予受理作了明确的补充规定，同时也对超过仲裁申请期限作了明确的规定，应判决驳回诉讼请求，只是附加了不可抗力或者其他正当理由这二项抗辩事由，但只是在程序意义上给了当事人的诉权，而在实体意义上无丝毫权利。不可抗力我们在司法实践中容而撑握，但其他正当理由这一弹规定指的是什么情形却未作进一步的明确解释，司法实践中造成当事人不理解，法官难操作。先举一案例，2002年初，某军工企业（后脱钩）在70年代末招一批农民合同制工人，后因与军队脱离关系效益下降与30余名农民合同制工人解除了劳动关系，在解除时未按劳动法及劳动部关于贯彻执行《劳动法》若干问题的意见给予一次性补偿，仅按工作年限发给工人千余元工资补助，这些工人就回乡劳动。同年九月，当得知劳动部门解除农民合同工人视同用人单位解除正式工人劳动合同的规定，能够得到相当数额的补偿时，遂提出申请要求劳动争议仲裁机构仲裁，仲裁机构以当事人的申请超过六十日裁决不予受理，当事人起诉至人民法院。在庭审中双方当事人围绕《解释》第三条有无正当理由这一焦点展开辩论。劳动者称是农民，文化素质、法律水平相对较低，劳动部的解释不知道，应从知道之日起计算劳动争议之日，知道这一规定后就及时申请仲裁。而用人单位称，《劳动法》是在报刊、电视上公布的，劳动者应当知道用人单位补偿未到位，因而在六十日内申请仲裁已超过申请期限，不属于正当理由，最后法院判决驳回了劳动者的诉讼请求。就此案来讲，我们认为，这30余位劳动者确实是实体权益的受损者，企业也应当给予足额补偿，但因他们当时不知道这些政策规定，只认为自己是农民合同工人，人家不让干就算了，造成知道自己权益受损时已超过了六十日申请仲裁期限。因此我们认为《劳动法》规定的六十日申请期是在1987年国务院《国营企业劳动争议处理暂行规定》的基础上对此问题的重新规定，而当时的国营企业对职业的保护与现在确实有很大差异，特别是与个体经济组织的企业存在很大差异，企业为什么明知对解除劳动关系的职工不按规定足额补偿，为什么不告知被解除劳动关系的职工可以申请仲裁，企业是否存在欺诈行为，都是我们应当慎重考虑的问题。因此，笔者建议应对六十日的规定通过法定程序予以延长。可比照《民法通则》第一百三十六条关于诉讼时效的规定，作为一种特殊的纠纷规定诉讼时效期间，以利于法律的统一。对《解释》中关于其他正当理由问题应进一步明确规定，列出具体内容，以便在司法实践中容易操作。对于本文中涉及的个体经济组织完全可以按一般的民事案件处理，不适用仲裁前置程序，其关于时效方面的规定按《民法通则》规定第一百三十六条规定执行。2.3加大人民法院的执行力度
当前，“执行难”普遍存在于全国各级法院，已引起社会的广泛关注。为此，2001年，中共中央下发11号文件，加大执行力度，最高人民法院也将2002年度定为“执行年”。中共中央文件的下发，引起了各级法院的重视，使执行案件“执行难”得以有效的缓解。但就劳动争议案件的执行而言，它所说的难不是当事人下落不明或无财产可供执行抑或行政干预严重而表现，而是法律上的空白或欠缺而显现，并且往往表现为用人单位的执行难度大。如涉及“三金”案件的执行就属于劳动政策与法律规定的不衔接，“三金”的缴纳采取公占大部分，私人占小部分（采用扣发部分工资补充），现在的一些效益较差的企业，往往不缴纳“三金”，不在指定的劳动管理部门立户，形成诉讼后进行执行后，既使将企业应缴纳的部分款
项执行过来也无法将执行过来的款项按判决执行代替企业交向指定的“三金”帐户，这显然是法律上的空白。再如撤销解除劳动合同争议案件，撤销后需重新安排职工上岗，但职工通过法院执行也很难重新走上原来的工作岗位，法院又无法指定职工到哪个岗位工作。因此，笔录建议加大人民法院的执行力度，全面执行法律文书确定当事人的义务，树立法律的权威。那么如何加强呢？笔者认为从以下四个方面加强人民法院对此类案件的执行力度。首先是加大民事制裁的力度，对企业违犯劳动法律法规，擅自解除劳动合同的，比照相关法律法规进行民事制裁，在经济上予以重罚，警示企业不再违犯法律法规规定。如解除合同造成职工工资福利少收入的，除补发少收入部分外，再罚企业少支付部分5倍以下的罚款，并且严格予以执行；其次，加大企业法定代表人的责任，运用法律手段，对拒不履行法律文书的企业负责人予以罚款或拘留，促使企业全面履行法律文书所确定的义务。如对以上所述案件在法律上无法执行或执行不到位的就责令企业负责人限期自觉履行，对职工安排故意抵制或安排不到位的，可提出具体意见，原则上建议安排解除合同以前的工作岗位上岗；对不缴纳“三金”或无处缴纳的，提出具体要求由企业限期办理入户手续等。拒不办理的，可按妨碍执行论处，对企业主要负责人处以十五日以下拘留，一千元以下罚款或并处，促使企业自觉履行，全面保护职工的合法权益。再次加大司法建议力度。通过审理、执行案件，对发现的企业在管理中存在的问题及时向有关行政机关提出司法建议，建议行政机关加大对企业违规操作的处罚力度，建立公正、文明、科学、守法的现代企业。第四，加强与仲裁机构的联系。理顺人民法院与劳动仲裁机关的关系，可建立人民法院监督指导仲裁机关业务工作的模式，在仲裁机关仲裁过程中，人民法院可派员指导工作，以此提高仲裁裁决的质量，解决仲裁裁决存在问题而不被人民法院裁定不准予执行的问题，防止当事人来回奔波，增加讼累问题。
2.4准确界定经济性裁员的性质
依法准确界定经济性裁员与解除劳动关系的界限，严防以经济性裁员为名解除劳动关系，造成职工申诉无门。
社会主义市场经济的确立给企业注入了新的活力，同时随着市场竞争的日益激烈，使一些劣势企业效益日渐降低，社会上俗称“下岗”的事情司空见惯，职工们由原来的不能接受发展到现在的逐步适应。但在司法实践中，我们常常遇到有的企业以经济性裁员为名擅自解除与劳动者的劳动关系，在审理案件时企业往往说我们是企业改制，职工是经济性裁员，法院不能受理此类案件。如某水泥厂以企业改制建立股份制企业为名，擅自解除了八名占地工劳动合同纠纷案件。该企业属70年代某县建立的全民所有制企业，占用当地农民土地，招收当地部分农民工。在2002年企业改制中，以16名农民工不具备技术工人标准为由解除了劳动关系，宣布16位农民工下岗。为此县政府也制定了相应的改制文件，农民工起诉时，该企业以企业经济性裁员为名抗辩称法院不应受理，造成法院驳回起诉，农民多次上访。当然，如果确是经济性裁员根据有关法律政策规定，不属于人民法院受理劳动争议案件的范围，但有的企业确实是借经济性裁员之名解除与劳动者的劳动关系。因此我们必须明确界定经济性裁员与解除劳动关系的区别，以正确审理此类案件，保护企业与劳动者的双方的合法权益。劳动合同的解除是指劳动合同订立后或已形成事实劳动关系后，尚未全部履行以前，由于某种原因导致劳动合同一方或双方当事提前消灭劳动关系的法律行为。劳动合同的解除可分为二种，法定解除和约定解除。劳动合同可以单方解除，也可以协商解决。单方解除另一方不服就可以形成劳动争议，是否准允解除就可能通过仲裁或诉讼程序予以确认。
经济性裁员这一概念可见《劳动法》第二十七条规定精神，应理解为用人单位濒临破产进行法定整顿期间或者生产经营状况发生严重困难，确需裁减人员的，经有关劳动行政部门报告后，让富裕劳动者离工作岗位，用人单位给予一定经济补偿的企业行政管理行为。根据劳动部（劳部发(1994)447号）《企业经济性裁减人员规定》第四条的规定，用人单位确需裁减人员的应按法定的程序进行：一是提前三十日向工会或全体职工说明情况，并提供有关生产
经营状况的资料；二是提出裁减人员方案，内容还应包括为：被裁减人员关系、裁减时间及实施步骤，符合法律、法规规定和集体合同约定的被裁减人员的经济补偿办法；三是将裁减人员方案征求工会或全体职工的意见；四是向当地劳动行政部门报告方案，并听取劳动行政部门意见；五是公布裁减人员方案，与被裁减人员办理解除劳动合同手续，支付经济补偿金，出具裁减人员证明书。因此，在审判实践中审查其是解除劳动合同关系或是经济性裁员应由主张经济性裁员方举证，举出以上五方面的证据资料,如举证不能或程序混乱,遗漏法定程序的可根据实际情况确定企业经济性裁减人员行为不能成立，按解除劳动合同关系争议审理。象前面所举案例在庭审中被告就举不出或不能完全举出其经济性裁员的相关资料，法院应当按劳动争议案件受理并依法保护劳动者的合法权益。
参考文献
[1]最高人民法院：《关于审理与企业改制相关案件若干问题的规定》。2000年3月。
[2]主编杨紫：《经济法》，北京大学出版社，高等教育出版社。2003年版。
主编江伟：《民事诉讼法》，高等教育出版社，北京大学出版社，2003年版。
[3]主编杨立新：《劳动争议司法实务》，人民法院出版社，1992年版。
叶亚南(大连大学经济管理学院
辽宁
大连)摘要
从引发经济体制改革和政治体制改革的原因认识二者之间的关
系。经济体制改革是政治体制改革的前提和基础, 政治体制改革是经济体 制改革顺利进行的重要保障, 二者相辅相成、相互促进、不能割裂。在完善 经济体制的新一轮改革中, 协调好政治体制改革与经济体制
改革的关系和前进的步伐, 使政治体制与经济发展相适应使之相互促进共 同发展。
关键词
经济体制改革
政治体制改革
社会主义市场经济
我国的政治体制改革和经济体制改革的正式提出, 是党的十 一届三中全会。但此时是把政治体制改革和经济体制改革以及其 他方面的改革笼统而谈的。十一届三中全会在决定把全党工作重 点转到经济建设上来的同时就着重指出, 为了实现社会主义现代 化, 必须对经济体制进行改革。政治体制改革并没有作为独立的 任务提出来。1980年8月, 邓小平在中央政治局扩大会议上发表 题为!党和国家领导制度的改革的重要讲话∀。文中系统地论述了 政治体制改革特别是党政领导体制改革的一系列基本问题, 规划 了政治体制改革的蓝图。
一
为什么要进行经济体制改革?
建国初期和第一个五年计划期间, 我国面临着实现全国财政 经济统一、对资本主义工商业进行社会主义改造和开展有计划的 大规模经济建设的繁重任务, 逐步建立起全国集中统一的经济体 制。随着社会主义改造的基本完成和我国经济发展的规模越来越 大, 原来为限制和改造资本主义工商业所采取的一些措施已不再 适应新的形势, 经济体制方面某些统得过多过死的弊端逐渐显露 出来。为了从根本上改变束缚生产力发展的经济体制, 在认真总 结我国的历史经验, 认真研究我国经济的实际状况和发展要求, 同 时吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现 代社会化生产规律的先进经营管理方法后。中央认为, 必须按照 党历来要求的把马克思主义基本原理同中国实际相结合的原则, 按照正确对待外国经验的原则, 进一步解放思想, 走自己的路, 建 立起具有中国特色的、充满生机和活力的社会主义经济体制, 促进 社会生产力的发展。社会主义要消灭贫穷, 不能把贫穷当作社会 主义。进行经济体制改革就是要加快发展社会生产力使社会财富 越来越多地涌现出来, 不断地满足人民日益增长的物质和文化需 要。
二 为什么要进行政治体制改革?
中国经济体制变迁过程中的初始主体可能存在比较大的差 别, 但是在制度的设计和变迁过程中, 是多元主体联合创新体制, 并不断进行着角色的转换。其中, 政府作为多元主体中的一员在 体制创新中发挥着重要的作用, 扮演着非常重要的角色。随着改 革的不断推进和深入, 政治体制越来越不适应甚至是在阻碍经济 体制改革的进程。1986年9 月, 邓小平同志在谈到关于政治体制 改革问题时指出: # 现在随着经济体制改革开展, 使我们都深深感 到政治体制改革的必要性。不改革政治体制, 就不能得到经济体 制改革的成果, 不能使经济体制改革继续前进, 就会阻碍生产力的 发展, 阻碍四个现代化的实现。∃
三 经济体制改革与政治体制改革的关系
我国经济体制改革和政治体制改革的关系从进行经济体制改 革、政治体制改革的原因及改革的历程中可以窥见端倪。所谓经 济基础决定上层建筑, 上层建筑又反作用于经济基础, 社会主义现 代化需要市场经济来实现, 而市场经济需要一个强有力的科学、合 理、高效的政治体制、行政体制来保障。邓小平同志提出# 政治体 制改革同经济体制改革应该相互依赖, 相互配合∃。具体来讲可以 体现在以下几个方面:
(一)经济体制改革是政治体制改革的前提和基础
上层建筑的改革是为了适应相应经济基础发展的需要而进行 的。从中国二十多年的改革进程不难看出: 每一次政治体制改革 任务都是在经济体制改革深入后提出;经济体制改革中每一次认 识的深化也必然会带来新一轮行政体制改革。经济体制改革带来 的社会生产力的提高必然会对现有政治体制提出新的要求, 使之 适应社会生产力的发展从而促进政治体制的改革。例如: 1982 年 政府机构改革是建立在# 以计划经济为主、市场调节为辅∃这一经 济形式认同基础上。1988年政府机构改革是建立在# 公有制基础 有计划的商品经济∃这一经济形式认同基础上。1993年以后的政 治体制改革是建立在# 社会主义市场经济∃这一经济形式认同基础 上的。
(二)政治体制改革是经济体制改革顺利进行的重要保障
政治是上层建筑的核心组成部分, 在经济和社会发展中担负 着极其重要的职能和功能。它决定着国家和社会的发展方向;它 对经济和社会的发展具有极其重要的反作用, 甚至一定条件下与 经济相比占据首要地位, # 政治是经济的集中表现∃;它是对社会的 必要的协调和管理。对中国当前情况来说, 政府是经济改革的倡 导者和推动者, 正是在政府的引导和支持下, 中国的市场经济才得 以建立。所以邓小平深刻指出: # 只搞经济体制改革, 不搞政治体 制改革, 经济体制改革也搞不通, 因为首先遇到人的障碍。∃
(三)经济体制改革与政治体制改革相辅相成, 相互促进, 不 能割裂
关键词：核能和平利用,风险防范,污染防治,法律体制
核能的开发和利用是20世纪人类取得的最伟大的成就之一。但是由于潜在的危险性, 国际上影响重大的核事故时有发生, 我们必须时刻牢记安全第一, 通过完善法律体制来确保以和平的方式来开发和利用核能。
一、和平利用核能的意义及其必要性
(一) 核能的固有优势
1. 核能是洁净能源
与煤炭、石油、天然气这些化石燃料不同, 核能通过核聚变或者是核裂变反应来产生热量, 这一能量转化过程中没有燃烧, 不会产生伴生废气。从这个意义上说, 核能是一种洁净能源。
2. 核能是廉价能源
火电厂的发电成本中, 燃料费占了很大一部分, 大概在40%-60%。再加上核电厂的发电燃料体积小、质量轻, 因此, 与火电厂相比, 其运输成本至少低了15%。在未来, 伴随着科学的发展和技术的进步, 发电成本会进一步下降。从这个意义上说, 核能是一种廉价能源。
3. 核能是安全能源
核电站从里到外一共有三道安全屏障, 依次是燃料元件包壳、一回路压力边界和安全壳。在安全合法的状态下运行的核电站对周围环境和人员产生的辐射危害很小, 甚至比吸烟或者是空气污染产生的危害还小, 几乎可以忽略不计。因此, 核电是安全的。
4. 核能是取之不尽用之不竭的
核能的主要生产原料是铀, 广泛分布于地壳和海水之中, 资源极其丰富, 相当于有机燃料储量的20倍, 它们可供人类使用至少几千年。再加上铀资源高度浓集的特性, 使得铀裂变产生的热量十分丰富。所以说, 核能是取之不尽, 用之不竭的。
(二) 核能的潜在风险
在核能利用过程中可能造成的辐射和泄漏是核能潜在的主要风险。这种放射性污染不仅对人体的健康造成严重的损害, 也给周围的生态环境带来巨大的威胁。如果发生重大的、扩散性强的核事故, 那么影响的范围将超出一国界限, 危害到周围的国家, 产生范围更广, 影响更深, 危害更大的核损害。这些损失不仅包括生命健康、财产利益还有生态环境以及社会政治方面的。
(三) 我国和平利用核能的意义及必要性
我国大力推动核能的和平开发与利用, 主要是从以下三个方面考虑:
首先, 有利于保障能源安全。我国既是能源生产的大国, 也是能源消费的大国。核电是廉价能源, 其发电成本大大低于传统的火力发电成本。同时, 核电是取之不尽用之不竭的能源, 可以持续开发和利用。大力发展核电对于确保我国能源实现长期、稳定的供应具有重要意义, 是保障我国能源安全的有效途径。
其次, 有利于保护生态环境。火力发电带来的大量排放物, 包括二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物还有粉尘。这些排放物是导致全球气候变暖以及空气污染的主要原因。核电是洁净能源, 大力发展核电对于保护生态环境具有重要意义。
最后, 核电是安全的。核电站从里到外一共有三道屏障来确保安全。据统计, 从平均水平上看, 大约100个核电站同时地、持续地运行2500年, 可能会有一次核事故发生, 这样的概率大致相当于飞机发生事故的概率。而且大部分事故是人为原因导致, 因此, 核电是安全的。
二、我国和平利用核能的法律体制
我国是世界上的能源大国, 我国核技术经过六十年来的发展也已经达到了世界先进水平, 与此相适应, 我国需要一整套完善而合理的法律体制来确保核能的和平发展和利用。
(一) 我国和平利用核能的现行法律体制
1. 防治放射性污染的基本原则
《放射性污染防治法》第3条规定, “国家对放射性污染的防治, 实行预防为主、防治结合、严格管理、安全第一的方针。”这是我国防治放射性污染的基本原则。
2. 核能开发利用许可登记制度
我国采用了国际上通行的核装置与核设施的许可证制度和登记制度。为此, 国务院有关部门制定了一系列有关规定, 只有在严格依照这些规定申请然后取得许可证并且办理了登记之后, 有关单位才可以生产、使用或者销售核装置。
3. 环境影响评价制度
根据《放射性污染防治法》和《环境影响评价法》的明确要求, 所有的工程项目, 只要涉及到放射性的废水、废气、固体废物治理, 在申请审查的同时必须先向环境保护行政主管部门申请进行环境影响并向审查部门提交评价结果。
4.“三同时”制度
与核能开发利用有关的项目在建设过程中必须有相应的防治放射性污染的配套设施, 且主体工程与配套设施应当符合“三同时”制度的要求, 这是保障核设施在各个阶段经审查批准的环境影响报告书中的内容得到具体落实的有效方式, 是和平开发利用核能、防治放射性污染的基础。
5. 双轨监测制度
双轨监测制度要求对核污染单位进行内部和外部的双重监督。一方面, 要求污染单位进行内部的自我监督。污染单位要定期对自己周围受到或者可能受到其污染的环境状况主动进行常规检查, 并将影响结果定期向省级环保部门报告;另一方面, 要求省级环保部门对污染单位进行外部的监督检查。
(二) 我国现行的和平利用核能法律体制的缺陷
从我国开始利用核能到现在已有六十年, 但是我国和平利用核能法律制度仍存在一定程度上的缺陷, 有待完善。
1.《原子能法》缺失
从法律的层面上看, 目前我国有且仅有《放射性污染防治法》。其中主要都是一些原则性的条文, 缺少具体的规定, 可操作性不强。《原子能法》是和平利用核能领域的基本法也是最高法, 它的缺失, 使得我国在这一领域的法律体制难以构建, 更无法为发挥核能的固有优势, 控制核能的潜在风险从法律的层面上提供必要的支持。
2. 管理体制混乱
在我国, 包括环保、卫生、公安以及专门的核安全监管机构都根据《放射性污染防治法》, 有权对核能的和平利用进行监督和管理。这从另一个角度看其实就是管理体制的混乱, 这种混乱导致了多头管理现象的出现, 政出多门必然会导致责任的分散。
3. 核损害民事责任制度的缺位
我国没有专门的核损害侵权民事赔偿方面的立法, 在现行的《放射性污染防治法》中, 仅规定:因放射性污染造成他人损害的, 应当依法承担民事责任。这一规定过于简单, 缺乏具体内容, 没有可操作性。只是将相关问题适用的法律指向《侵权责任法》。然而《侵权责任法》的适用对象是普通侵权, 核损害侵权作为特殊侵权, 需要建立和完善专门的核损害民事赔偿责任制度。
三、完善我国和平利用核能法律体制的途径
(一) 尽快制定并出台《原子能法》
我国现阶段对于制定《原子能法》必要性和迫切性已经有了较为深入和全面的认识, 在此基础上, 各部门应协调配合, 加快《原子能法》制定进程, 尽快制定并出台《原子能法》。
(二) 强化各监管部门的职责划分
针对我国在核能监管方面各监管部门权责不清、管理混乱的问题, 提出以下几点意见:首先, 不管在何种情况下始终坚持“安全第一”这一重要的风险防范理念, 做好安全防范工作;其次, 运用立法的方式, 强化各监管部门的职责划分, 各部门要有大局意识, 分工合作, 协调一致, 尽可能减少直至消除由于各个监管部门权责不清、管理混乱所造成的安全事故和隐患。
(三) 完善核损害民事责任制度
我国没有专门的核损害侵权民事赔偿方面的立法, 针对这一问题提出以下两点建议:首先, 在以安全第一的立法思想的指导下制定专门的核损害侵权民事赔偿方面的立法, 确保在核安全利用过程中以及发生了核事故之后有法可依;其次, 完善有关核辐射事前防治与事后救济的法律制度, 尤其是事后救济的律法制度。
参考文献
[1]杨立新.侵权法论[M].北京:人民法院出版社, 2004:618-620.
[2]陈慈阳.环境法总论[M].台北:元照出版公司, 2003.
[关键词] 监管体制 统一机构 技术监管
陕西省社会科学界基金项目（2012Z064）。
我国食品安全监管体制的发展历史
我国食品安全监管体制从无到有再到不断修改完善最终形成现阶段的食品安全分段监管体制总共经历了63年，依照我国食品安全监管面对的主要问题、特点和管理机构的变化可将其划分为三个阶段：
1.第一阶段：1949～1979年，我国形成了以各主管部门管理为主，卫生行政部门管理为辅的监管体制。建国初农业生产能力和食品供应都非常有限，当时的社会生产力根本不足以解决全社会的温饱问题。再加上计划经济时代国有企业并非以营利为唯一目的，在政府的直接指挥和监督下，食品假冒仿冒问题十分少见，政府部门也只是对源于食品卫生问题引发的疾病进行管理[1]。因此这时我国并没形成对食品安全的监管体制，对食品安全的监督管理也主要集中在食品卫生管理工作上，防疫部门是这一阶段主要的管理主体。到1956年随着社会主义改造的结束，当时全国形成了食品工商业十分零散的局面，各个部门都有自己的食品生产、经营部门，由于食品工商业在当时并不算是一个独立的产业，所以各部门也都成为了食品卫生的主管部门[2]。1956年底中央机关完成了第二次精简机构和机构整合后，各部门实行按分工管理食品卫生，中央除卫生部按职责分管外还涉及分管食品卫生的单位有：轻工业部、农业部、国家建委、第二商业部、外贸和国家科委等。随着政府机构改革的完成，我国初步勾勒出了以各主管部门管理为主，卫生行政部门管理为辅的监管雏形。1964年国务院转发的《食品卫生管理试行条例》，正式确定了这种管理体制。1979年，国务院正式颁布《食品卫生管理条例》，依旧延续使用了1964年确定的管理体制。
2.第二阶段：1981～1992年，我国形成了以卫生行政部门为主导的监管体制。1982年通过的《食品卫生法（试行）》规定，国务院卫生行政部门对全国食品卫生进行监管，地方县级以上卫生防疫站或者食品卫生监督检验所为食品卫生监督机构，负责管辖范围内的食品卫生监督工作。同时铁道、交通卫生防疫机构独立行使食品卫生监督职责①。在《食品卫生法（试行）》中确立了由卫生部一家监管，地方县以上由卫生部下属的防疫站或检验所进行卫生执法的食品卫生监管体制。到1995年颁布的《食品卫生法》更明确了我国的食品卫生监督管理体制，确立了由国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作，国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作，分清国务院卫生行政部门与国务院其他有关职能部门的职责。同时将县级以上食品卫生监管职责确定为卫生行政部门。并维持了铁道、交通卫生防疫机构独立行使食品卫生监督职责的基本原则[3]。《食品卫生法》的颁布逐步理顺了当时的食品卫生监管体系，形成了以卫生部主管、其他相关部门在各自的范围内协管的，地方由卫生行政部门进行监督执法的新食品安全监管制。
3.第三阶段：2004年至今，我国进入了食品安全时代，形成了分段监管体制。2004年国务院出台了《国务院关于进一步加强食品安全工作的决心》将《食品卫生法》规定的监管体制变为分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管体制。到2009 年《食品安全法》的颁布进一步明确规定了食品安全分段监管体制。《食品安全法》将原有的地方卫生行政部门监管变更为由县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，县级以上地方人民政府依照该法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责，从而确立了县级以上地方各级人民政府有关部门对食品安全问题监管的协调配合机制，建立起了食品安全责任制和责任追究制[4]。至此我国正式确立了由几个部门按照职责分工共同监管的食品安全分段监管体制。
对各种食品安全监管体制的比较分析
1.多部门监管体制，即建立在由多部门共同负责基础上的食品安全监管体制。在食品安全领域因为各个行业的初始分工不同，因此各个部门对食品相关领域的监管也不尽相同，并逐渐形成了由多个部门对食品安全负责的多部门监管体系[5]。在这种监管体制下，食品安全的监管由若干部门共同负责，在不同的国家监管的组成部门也各有不同。在这种多部门食品安全监管体制下，虽然每一个部门的作用和责任都明确规定，监管思路也非常清晰，但由于食品工业的飞速发展，这种监管体制在运行中时常表现出严重的缺陷：（1）监管机构过于庞杂，机构之间缺乏协调机制。（2）法规制订常出现重复或空白。
2.单一部门监管体制，即一元化的单一部门负责食品安全的监管体制。这种监管体制又可分为两种具体的表现形式：一种是由中央政府的某一职能部门负责食品安全监管工作，并负责协调其他部门对食品安全工作进行监管，这种模式的代表国家是加拿大。另一种是由中央政府成立专门的、独立的食品安全监管机构，由其全权负责国家的食品安全监管工作，这种模式的代表国家是英国。其主要优势表现在：（1）形成了高效统一的监管措施，能够快速对食品安全事件进行应对。（2）形成了统一的食品标准，使监管政策不存在冲突和交叉空白的现象。（3）减少了机构的重叠和重复执法现象，提高了服务效率，加强了责任感。但这种监管体制对各国行政体制要求非常严格，欧盟、丹麦、澳大利亚等是该种监管体制的主要代表。
3.统一协调监管体制，即在国家层面建立了一个相对独立的权威机构进行统一协调，而各个部门则按照不同的标准对各种食品环节进行监管。这种监管体制可以说是对多部门监管体制和单一部门监管体制的结合。这种模式的主要代表国家是美国和日本，美国政府于1998年成立了“总统食品安全管理委员会”来协调全国的食品安全工作。这样就形成了由一个委员会总协调，六个部门来进行分管，即总统食品安全管理委员会进行总体协调，卫生部的食品药品管理局（FDA）、农业部的食品安全检查局（FSIS）、动植物健康检验局（APHIS）、环境保护局（EPA）、商业部的国家渔业局（NMFS）、卫生部的疾病控制和预防中心（CDC）对各自领域的食品安全问题经行分管的综合监管体制[6]。日本于2003年成立“国家食品安全委员会”作为最高协调机构[7]。这种监管体制的优势主要在于：（1）各部门分工明确，各司其职，为食品安全提供了强有力的组织保障，在统一协调下且部门之间有着良好的合作关系，既分工，又合作。（2）在整个食物链的各个环节，都形成了有效监管，真正做到了从农田到餐桌的有效保护。（3）设立了独立的风险评估和风险管理功能，加强了风险信息的交流和传播，启动了危险性预警系统，从而使决策更加透明，并使执行过程更加负责。
纵观这三种监管模式在现实中的运行情况，第一种多部门监管模式在各个国家的实际使用过程中早年以美、日为代表，但后来随着20世纪食品工业的高速发展，美日都更加倾向于第三种综合统一监管模式。进入21世纪特别是近十年以来，现代食品生产已不限于一个企业、一个部门或一个国家，而是具有跨部门、跨地区、跨国界的商品经济属性。其中任何一个食品源发生污染都可能随着大范围流通而扩散到全国甚至全球。为了应对这一变化，统一协调监管模式的代表国家开始调整或改变自己的监管模式。2011年1月4日美国总统奥巴马总统签署了《FDA食品全现代化法》。该法对1938年通过的《联邦食品、药品及化妆品法》进行了大规模修订，这可以说是过去对70多年来美国在食品安全监管体系领域改革力度最大的一次[8]。从新法推出的改革来看，美国正在改革自己的食品安全监管体系以适应新时代的要求，新法将过去的多部门协调管理逐步变更为由一个部门主要负责加多部门协同配合的监管体系。从这些年的变化来看，未来对于一个国家，针对整个食物链的监管越来越趋向于第二种监管模式即由唯一个全国性的食品安全机构负责，这也成为未来各国改变监管模式的一种趋势[9]。2010年2月国务院决定设立国务院食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构。我国最终形成了由中央设立一个总协调机构并通过各个部门按照职责分工共同监管的分段监管模式[10]。这种监管模式和统一协调监管模式非常相像，都是没有一个负责食品安全的专门部门，而是在中央层面设立总协调机构，再由多个部门协同负责食品安全的监管。但是由于各国国体和政体以及文化背景的不同，一样的模式却表现出了极大的差异性，近年来在我国食品安全监管过程中集中反映出了以下问题：国务院食品安全委员会定位不清；分段监管部门交叉权责不清；技术化监管能力低；社会监管的积极性不高等问题。
完善我国食品安全监管体制的法律制度建议
1.重新定位国务院食品安全委员会
2012年2月国务院决定设立国务院食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构，自成立以来该委员会一直面对着定位不清的问题。国务院成立食品安全委员会的初衷是为统筹食品安全工作，协调食品安全监管单位的监管矛盾，解决分段监管制度存在的权责不清、职能重叠的问题。但由于该综合协调机构没有执法权，在省级和市级行政序列中没有固定的编制，其协调职能往往成为政策上的一句空话。因此要重新定位国务院食品安全委员会：（1）确立食品安全委员会在行政序列中的地位。作为国务院食品安全协调机构其行政级别应高于其他监管单位，这样才能保证协调机制的顺利实施，才能形成有效的协调。同时应健全委员会的机构设置，完善其执行机构，才能理顺协调程序。（2）赋予其行政职权。该委员会作为食品安全最高层次的协调机构应具备：第一对各监管部门食品安全工作考核的权利，这样可以保障和理顺协调机制的顺利进行。第二统一食品安全领域的国家标准，该委员会应负责组织制订、发布和修改，食品安全国家标准，这样可以打破由各部门自己制订标准，而产生的相互重叠的现象。第三负责食品安全信息发布。食品安全信息发布平台是广大消费者从官方得到食品安全信息的主要途径，它是在发生食品安全事件后，避免恐慌和保障社会经济稳定的重要途径。因此食品安全委员会作为食品安全监管领域的最高机构应承担整合各监管部门食品安全信息发布平台，成立及时、高效、准确的信息发布体系，以避免部门间的互相推诿和信息延迟发布。
2.分级分阶段转变监管模式
我国现阶段的分段监管体制植根于计划经济时代各部委单独管理食品企业的历史现状。我国食品安全监管体制经过三个阶段的发展后，依然存在部门交叉、权责不清的问题。现阶段我国实行的是分段监管模式，但其并没有体现出各部门在各自领域的监管优势，同时又由于农业、质监、工商和卫生这些食品安全执法部门各自独立，都有着各自的执法体系。在这种情况下就形成了多头管理、分散管理，监管职能经常出现重复或空白的现象，在一定程度上造成了行政资源的浪费。监管体制的改革是伴随着立法改革、行政改革和经济环境的变化而变化的，同时它还受到法律文化的影响。因此这就决定了现阶段我们对食品安全监管体制的改革不能一蹴而就，而应该分两部走。第一步，将现有监管模式变为，品种监管为主，分段监管为辅。这种改变凸显了两大优势，一是由一个部门负责一种或几种食品，做到从生产到运输再到销售的全程监管模式。二是这种改变避免了在没有进行机构改革前，将涉及食品安全监管的15部门职权收归统一，而造成的行政权限的混论和大面积机构合并整和带来的人员、编制和岗位的不稳定。第二步，将品种监管为主，分段监管为辅的模式变更为单一监管模式。无论是品种监管为主，还是分段监管为主，都需要有一个基础就是有大量的机构和人员参与到监管当中，这样必然造成行政资源的过度浪费。形成统一监管模式后，由一个部门统一负责食品领域的安全监管，必将提高监管效率，使监管责任明确清晰、使食品应急处理快速准确，使食品安全信息发布专业权威。
3.提高完善我国技术化监管能力
