城市基层管理体制转型

从封建社会的“什伍”制、“邻保”制到民国时期的“保甲”制，我国传统的社会管理思想都是以对居民个人的控制为基础。街、居体制建立的初衷也秉承了这一思路。1953年6月8日

改革前的城市基层管理体制有这样几个特点：一是街道和居委会的权力很小，功能有限。除了国家主要通过“单位”传达各类城市管理信息，进行社会组织、社会动员和资源分配，街居自身处于边缘性地位外，区政府各类职能部门还在街道设立了相应的对口单位实行所谓的“条条”管理，于是“区政府政策实施主要通过各职能部门，然后再由各局传达到街道各所，街道办事处只是做一些辅助性工作，比如宣传和动员，以及随同税务人员和工商人员进行检查等。[4]”尽管在改革前的二十多年中街居组织的职能有所扩张，机构也不断膨胀，功能的虚拟性有所改观[5]（p29－34），但其边缘性地位始终没有改变。即使创办托儿所（幼儿园）、副食品经营网点、组织生产经营活动、开展有限度的社会保障等，也都是以为“单位”外居民提供服务为主，并不侵入传统的“单位”内居民原有的利益圈。二是“单位”承担了过多的社会和服务职能，起到了“把市民组织起来”的作用，压缩了社会权力的存在空间。在“低工资、高就业率”的计划经济时代，“单位”就是一个小社会，为居民及其家属提供“从摇篮到坟墓”的各种生活服务。源于军事供给制的“单位”制度承担的不仅是经济职能，更多的是政治、教育、行政管理以及后勤服务等职能，这种复合功能特征使它具备了超强的动员和管理社会的能力，从而把街居组织的城市管理职能压缩在数量极少的无单位居民范围内。三是造成居民工作空间与居住空间的区域分离。对单位体制内的城市居民来说，“单位”就是其福利共同体，按照国家政策和规定负责为其分配工资、福利及各种政治、社会资源，大到就业、升迁，小到结婚、吵架，“有事找单位”，与居住地的基层组织没有太多关系。街居组织由于无法介入居民生活，不可能有效实施社会管理①。四是强化了居民的身份特征。在“单位”与街居组织的二元管理体制之下，城市居民被划分为两种类型，具有不同的身份特征。有单位的可以根据单位性质享受相应的政治、福利和社会待遇，没有单位的则处于城市社会的边缘。由于个人在单位中的不同序列及单位在整个单位体系中的不同序列，使得具有不同单位身份的居民拥有不同的社会感受。单位的封闭性特征则使单位外人员很难有机会流入单位内，单位与单位之间的成员流动也大都借助“关系”等非正式资源。

二

面对社会形势的迅猛变化，民政部门从承接企事业单位转移社会服务项目的需要出发，提出了“社区服务”的概念。1987年9月民政部在武汉召开全国城市社区服务工作座谈会，对社区服务的内涵作了定义，明确了社区服务的发展方向。1991年5月31日

进入1990年代以后，随着各项改革事业的逐步深入，城市基层基础工作引起了社会各界的广泛关注。一方面，如前所述，附着在“单位”身上的政治、社会、教育、保障等功能迅速剥离，单位组织的整合作用不断降低；另一方面，街道办事处、居委会在维护辖区社会治安、引导下岗工人再就业、落实居民最低生活保障、营造良好的经济发展环境等方面发挥着越来越重要的作用。社区，正在形成城市社会管理的微观重心。上海、石家庄、青岛、沈阳、武汉等地先后开展了社区建设试点工作。2000年11月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，明确提出社区建设的指导思想是：“改革城市基层管理体制，强化社区功能，巩固党在城市工作的组织基础和群众基础，加强城市基层政权和群众性自治组织建设，提高人民群众的生活质量和文明程度，扩大基层民主，密切党群关系，维护社会政治稳定，促进城市经济和社会的协调发展。”自此，我国城市基层管理体制进入全面转型时期。

从近些年来各地开展社区建设的情况来看，我国城市基层管理体制改革的方向是从单位主导型向街居社区主导型转变，具体表现在这样几个方面：一是进一步弱化单位的复合功能。主要是指国有经营性单位和国家财政供养单位继续分离办社会的职能，逐步与所办的幼儿园、食堂、学校、医院以及其他服务性机构脱钩，通过深化住房制度改革、医疗保障体系改革和养老保险制度改革等把单位的后勤保障逐步推向社会，实行市场化管理。二是通过简政放权，强化街居职权。按照有关法律、法规或者区政府的授权，街道办事处享有或者扩张了综合协调权、执法权、处置权、监督检查权等，从而能够行使相应的政府管理职能，对辖区内的社会治安、市容市貌、便民服务、精神文明建设、街区建设等进行有效的管理。武汉市江汉区按照费随事转、财随责走，责、权、利相配套的原则，把职权和工作重心下沉到社区，使社区居委会有职、有权、有钱。三是组建社区居民委员会。这是新型城市基层社会管理体制的组织基础。对原来的居委会按照居民居住的自然地缘关系、社区资源配置、适度的管辖人口和人们的心理认同等原则进行重组，以适应功能扩张、人口居住密集度增加以及管理手段现代化的客观情况。调整后的社区居委会规模一般在1000户至3000户之间。原来从属于各单位的家委会也一并转制为社区居委会。四是加大居民社区参与力度。居民参与社区事务是社区建设得以健康发展的动力源泉和根本保证。目前的居民社区参与正呈现出良好的发展态势，参与渠道有所拓宽，参与的形式和内容也得到了前所未有的扩展。除了三年一次的居民委员会选举外，日常议事和决策的参与制度也有所完善。北京、上海等地都开展了居民直接选举居委会的试点工作，并准备大面积推广。沈阳、武汉等地在社区内普遍建立了由社区居民和社区单位代表组成的社区成员代表大会，每年定期召开会议，讨论决定社区内的重要事项。居民已经可以通过自己的代表参与到社区政治、经济、文化等事务的决策中来。

向街居社区主导型体制转型反映了我国政府以人为本治理现代化国家的新理念，对于当代城市基层管理具有非常重要的意义。这种体制关注的不是基于行政区域划分后的控制，而是对人的关怀，强调的是与居民生活环境息息相关的日常事务。从管理目的来说，由过去的控制向服务转变。单位体制限制人口流动，固化了职工与单位之间的关系，强调资源在单位内部的相对公平的分配。通过政府－单位－资源分配－职工实现城市管理的目标。社区体制则以服务为核心，强调合理配置社区资源，大力发展社区事业，努力为社区居民营造管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的人文居住环境，并不关注居民流动或其工作单位的变更。实现城市管理的链条是政府－社区－居民。从管理形式来说，由过去行政命令式的统治向强调居民参与的治理转变。在计划经济时代，单位具有很强的行政功能。政府与单位之间、单位与职工之间都是服从与被服从的行政命令关系。市区政府、街道办事处和居委会之间的互动关系也都按照行政命令模式运行。社区体制则强调透明、回应与参与，要求社区事务的处理、各项措施的制定、实施必须体现社区居民的广泛参与，与居民的要求相适应，从而拓宽了政府与居民之间的对话渠道，从根本上改变了城市基层管理的方式。以小政府、大社会为导向下放权力是街居社区体制的一个重要特点。上海、北京等地都通过授权、委托等方式下放部分管理权，赋予街道办事处更多的权限[8]，街道也同样向社区居委会下放权力。政府权力的回缩为社区组织的发展释放了更多的权力空间，不仅为居民代表会议、居民议事会等法定性社区组织提供了活动平台，而且促进了社区志愿者服务队、晨练队、法制宣传队、秧歌队等非法定社区组织的发展。街居社区体制从根本上改变了居民与社区之间的关系。社区不总是为了“管”居民，居民也不再“躲”社区。社区成了居民实现利益诉求的必备通道，居民愿意为社区发展出策献力。当居民与社区之间建立起紧密的利益关系，生活的重心从单位转移到社区，能够通过参与各种法定性或非法定性社区组织的活动，对社区事务的处理“说三道四”，从而维护自身的合法权益时，受单位的束缚就会越来越少，也就为人力资源的合理流动打下了基础。

三

推动城市基层管理体制转型的标志性工作是开展社区建设。尽管目前全国的城市社区建设呈现出整体推进、全面拓展的可喜局面，但并没有从根本上扭转单位体制在城市基层管理中占据主体地位的基本态势。许多城市开展的社区建设尚处于示范和总结阶段。总体上说，目前的城市基层管理体制转型还处于初始阶段，政府机关、企事业单位仍然是人们经济收入及福利分配的主要来源，绝大多数最具活力的社会成员仍然集中于各种各样的单位之中[5]（p199）。但不容忽视的是，随着各项改革的逐步深入，单位体制正呈现出逐步弱化的趋势，街居社区体制在探索中创新、在创新中完善，正呈现出逐步强化的趋势。

社区主导型城市基层管理体制主张合作、参与、效率、共享，符合当代治理理论在公共管理领域的理念。公共管理领域的治理以善治为目标。“善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。[9]（p326）”这一体制承认政府能力的有限性，把政府“管不了、也管不好”的社区事务交由社区自己管理，强调居民与政府之间积极而有成效的合作。因此，有的学者提出将“善治”作为城市社区建设的目标模式[10]。对照善治的合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效性六个基本要素[11]，可以发现当前的城市基层管理体制转型还存在着一些问题，需要引起有关部门的高度重视。

第一，行政化倾向诱发了社区管理机构的合法性危机。这里的合法性是指被社区居民内心所体认并服从的权威和秩序，与法律规范没有直接关系。根据有关法律规定，街道办事处是区政府的派出机构，居委会是基层群众性自治组织。但事实上，居委会自诞生之日起就一直在按照街道办事处的指令开展基层社会管理工作，并没有被居民体认为“自己的组织”。各地在社区建设中重构的社区居民委员会、社区管理委员会等社区管理机构多数由户代表象征性选举产生，即使是在直接选举的地方，也都采取先选后聘的办法。功能上与过去的居委会没有实质性差别，主要工作仍然是承办“上级”部署的任务，工作人员的薪酬亦由政府财政拨款解决。在社区管理机构看来，政府是老板，社区居民是管理对象。行政化了的社区管理机构不能表达社区居民的利益诉求，也就无法获得居民的信任。

第二，居民参与不充分导致居民与社区管理机构之间的合作出现断裂。社区是居民生活的环境依托，只有居民知道社区真正需要什么。社区管理机构如果不了解社区居民的实际需求，就会事倍功半，费力不讨好。所以新型城市基层管理体制必须容纳社区居民的广泛参与，建立管理机构与居民之间协调的、稳定的合作关系。目前的现实情况是，居民参与普遍不足，参与机制很不完善。一方面，社区管理机构提供的、供居民参与的事项极少涉及社区公共权力的运作，居民对参与的价值和作用表示怀疑，缺乏足够的参与社区事务的热情。另一方面，居民缺乏通畅的参与渠道。常常是社区管理机构感到有必要了，就召集居民来开会、布置、传达，或者是政府有关部门提了要求，街道和社区居委会赶快组织居民。即便是在成立了居民代表大会的社区，什么时候开、讨论什么主题也都是由社区管理机构定，居民代表只有“听”的份。居民参与社区事务缺乏一套详细、规范、操作性强的程序或规定作支撑，具有较大的随意性。居民参与的缺失影响了社区管理机构与居民之间的有效合作。

第三，法律滞后模糊了社区各类组织之间的权利界线。法律是公共管理的最高准则，社区各类组织和居民都必须在法律划定的范围内活动。如果法律没有清楚地划定社区组织、居民之间的权利界线，就容易引发争议，造成管理的低效率。如果法律的规定得不到遵守，也同样不可能实现城市基层管理体制的转型。目前涉及城市基层社区的法律有《城市街道办事处组织条例》和《居委会组织法》。前者制定于1954年，后者于1990年颁布实施。由于制定时间较早，这两部法律已不能适应社会发展的需要。比如对居委会结构、功能、范围、组织、产生等方面的规定就与当前社区建设的要求有很大差距，也可以说已经突破了法律所调控的范围。关于居委会与街道办事处之间指导与被指导关系的规定，并没有得到很好的执行。街道往往利用自己掌握的政治和经济资源，将居委会“改造”为自己的“派出机关”，形成事实上的上下级关系。一些新兴的社区组织，如物业管理、业主委员会、社区志愿者服务等与街道、居委会之间的关系，也缺少法律上的规范。由此引发的各类组织之间的权利纠纷时有发生，一定程度上影响了高效、协调的社区管理机制的形成。

第四，职能转变不到位妨碍了社区管理的成效。新型社区管理体制的核心是居民参与社区公共权力的运作。如果居民没有足够的权力参与社区的选举以及公共事务的决策、管理和监督，就不可能热心于社区事务，所谓的善治也就丧失了基础。现在的问题是，政府部门的职责功能模糊不清。有些方面越位，包揽了过多的应由非政府组织承担的职能；有些方面又缺位，对社区群众自治组织、中介机构、社会工作团体的培育、指导不力，对介入社区发展的专业性非政府组织的“资助性投入”不足[12]。另外，还存在着职权不足的问题。虽然各地在推行社区建设的过程中，也都按照重心下移、费随事转的原则开展了简政放权工作，但效果并不理想。出于自身利益的考虑，许多条条上的实权部门并不情愿将权力下放给街道，建立“小政府、大社会”的城市基层管理新格局还有相当一段路要走。由于职能转变不到位、责权利不对等，街道的管理尽管门类齐全，但效率并不高。街道对社区权力的制度性侵蚀，又削弱了居委会的凝聚力和号召力，阻碍了社区自治的正常发展。

妥善解决上述问题，是构筑新型城市基层管理体制的必然要求。笔者认为，各地在开展城市社区建设的过程中，应着重从如下几个方面入手：

一是加快社区立法进程。当前较为紧迫的任务是修改《居民委员会组织法》，尽快制定《物业管理条例》、《社区服务办法》等一系列与社区居民日常生活密切相关的法律法规。修改后的《居委会组织法》应吸收近些年来各地在推行社区建设过程中创造的经验和行之有效的做法，使之与城市社区建设的现实需求相适应。在国家层面的法律法规没有出台之前，各地应从实际出发，先行制定地方性法规，规范社区内各权利主体的活动。

二是深化街道体制改革。重点是以“小政府、大社会”为目标认真转变职能，进一步理清与区政府和社区居委会之间不同的职责定位和相互关系。一方面要努力完善自身职能，依据法律法规和区政府的授权，确立街道办事处对辖区管理负总责的地位；另一方面要从深化“服务”入手，充分调动非政府组织开展社区工作的积极性，并从制度上约束街道的“创收”冲动，使其专致于指导、监督和资金、政策上的引导。尤其要彻底摈除街道随意向居委会下派任务的制度根源，使街道与居委会之间的指导与被指导关系落到实处。

三是推动居民利益社区化。以街居社区整合城市居民的关键在于居民利益社区化。当社区与居民的切身利益息息相关时，居民的生活重心自然就会转向社区。因此应当强化居民与社区之间的利益关系，使居民在利益关系的基础上产生参与社区事务的愿望。从城市社区建设的发展史不难发现，社区建设本身就是居民利益社区化的重要表征，只是在深度和广度上还显不足。由于“单位”体制改革的不彻底，使得许多职工与单位之间的利益关系仍然非常紧密，这在党政机关、国有企事业单位表现的尤为明显。这就要求我们必须适应社会主义市场经济建设的需要，进一步将单位的服务功能向社区转移，特别是政治、福利、保障功能等，降低职工与单位之间的依存度，使居民除工作之外的其它利益关系都能在社区得到体现。

四是努力构建社区参与平台。参与冲动的强弱受制于社区与自身利益的关联度和参与渠道是否通畅。在城市，由于工作单位不同，居民们尽管生活在同一个社区，彼此却大都不认识。人文环境的陌生弱化了居民的社区归属感。因此必须努力构建适宜的参与平台，使居民的参与冲动能够有机会释放出来。构建居民社区参与平台应以居民代表会议、居民议事会、户代表会议等法定性平台为主，以社区志愿者服务队、秧歌队等非法性平台为辅。

五是促进社区自治制度化。作为社区建设的基础和依托，社区自治应走制度化之路，逐步健全和落实民主选举、民主决策、民主管理和民主监督制度，使社区居民切实享有对社区自治组织的选举权、罢免权和监督权，以及对社区事务的参与权和决策权。首先要依法选举社区自治组织，逐步推广直接选举制度；其次要规范居民日常议事程序，不同的社区要依据本社区的实际情况制定一套详细的、操作性强的议事规则；再次要推行区务公开，社区事务的决策情况、实施情况、存在问题等都要及时向居民公布，便于居民监督。

六是建立一支专业的社区工作者队伍。随着社会经济的不断发展，城市基层社区的需求也逐步向多元化迈进。过去那种以退休老人为主体的居委会成员结构已经远远不能满足当前的社区需求。因此，应将社区工作者及相关的社区专业工作，纳入正规的职业范围，促进社区工作的职业化、专业化和规范化，吸引更多的高素质人才投身城市基层社区管理。同时要加强社区工作的学历教育、职业教育、在职培训和岗前培训，尽快造就一支专业的社区工作者队伍。

城市基层管理体制转型责任编辑：飞雪 阅读：人次

城市基层管理体制转型 篇2

关键词：城市规划,城市规划管理,体制研究

随着经济体制改革和城市土地使用制度改革, 给我国城市规划和城市建设带来了深刻的影响。城市规划伴随着经济体制的转变, 城市的快速发展, 城市规划管理职能作为政府职能之一, 现有的已不能适应市场经济发展的需要。在市场经济条件下, 城市规划管理职能急需迫切的转变, 以此来解决职能不健全、缺乏有效协调能力和手段、权威性不强等问题, 使规划能够适应市场的需求。城市规划是政府为了合理配置城市资源, 给社会创造良好的经济运行空间而采取的行动, 在规划设计市场开放进程中, 规划行政部门应始终以反映“公众”意志, 维护“公众”利益, 促进社会发展为宗旨, 靠引入有效的市场机制或某种社会化机制来克服城市规划本身的失灵和缺陷。

一、我国的城市规划管理职能

1. 我国城市规划管理职能

社会的可持续发展是和有效的政府离不开的, 人们越来越认识到, 社会发展的关键所在就是有效的政府, 维护国家的利益, 公众的利益是城市规划的核心任务, 以此来推动经济社会的可持续发展, 积极调动原有的资源。

城市规划作为政府调控城市建设和城市发展的重要手段, 能有效促进城市和区域协调发展, 有利于促进城市房地产开发、基础设施建设和公共设施协调有序, 更为重要的是能加强建筑实体建设的控制, 有效制止违法建设的产生和蔓延的作用。

2. 我国城市规划管理职能存在的问题

如今的城市规划已迎来了“第三个春天”, 但与此同时也遇到了“规划滞后”的现象, 从而需要积极主动的推动城市发展, 得到全面有效的发挥。

规划管理体制是从过去计划经济条件时代承继下来的, 城市规划管理由于行政区域的分割而各自为政, 因而表现出较多的矛盾:规划利益的整体性与投资者的局部性之间的矛盾、规划利益的长远性与政府任期政绩的显化性之间的矛盾、规划利益的长远性与政府任期政绩的显化性之间的矛盾。这些矛盾会导致以下问题出现:职能不健全、缺乏有效的协调能力和手段、权威性不强;政府的特殊地位会使规划管理者具有很大的权力, 容易导致管理效率低下、政府寻租行为和腐败现象的产生;控制性详细规划的法力不够。

二、我国城市规划管理体制转型方式

社会主义市场经济体系的建立要求在保证公平竞争的同时, 规划管理是一个复杂的过程, 加强对社会的宏观管理, 需要各部门之间的充分协调和广大市民的参与。城市规划的综合、规划与协调职能, 依靠行政系统协调各部门之间的利益, 是现代政府实现其社会职能的重要手段, 对提高管理的效能不失为一个有效的途径。也是体现政府作为公众利益代表的重要手段, 为了实现城市之间、城市与区域之间的协调发展。因此, 为了协调城市的公共发展问题, 在建立社会主义市场经济体系的过程中, 应加强我国城市规划机构的建设, 建议参照新加坡的做法, 国家设立城市规划的综合协调机构。

在省级政府中, 城市规划作为政府的职能部门, 由于管理职能与管理手段的不配套, 受到政府行政框架的约束, 同时, 由于行政编制太少, 表现为城市规划对该级政府负责:缺乏有效的管理手段, 在业务上, 又必须接受上级规划部门一建设部的指导。当然, 在有法规明文规定的情况下, 无法满足高水平的城市规划管理和城市规划成果实施的要求。城市规划与建设部会保持高度的一致, 特别实在市场经济条件下。实际上, 由于我国城市规划法规体系不够完善, 投资主体日益多元化, 对一些具体工作内容缺乏明确规定, 这使省级城市规划部门在实际工作中处于十分尴尬的境地, 城市规划管理人员不足的矛盾更为突出。

三、现行城市规划管理职能转型的措施研究

城市规划管理职能是规划管理者为了实施对城市资源有效管理所必须承担的基本职责, 它是一个复杂的多层次的动态关联结构, 职能的转变涉及业内业外, 受众多因素制约, 但它却是市场经济体制的客观要求和必然结果。城市管理要强化以法管理, 严格依法行政, 以法律规范各项城市规划建设活动, 对严重违章建设工程要依法严惩。而对其他类型则可以行政的、经济的手段酌情处罚。随着城市规划市场的发展, 要以追求空间发展在经济效益、社会效益和环境效益上的和谐统一。城市规划需要设计, 而设计需要收费, 正是由于设计市场的特殊性, 也决定了政府在市场价格形成的初期规定收取标准有其合理之处。长期以来, 设计费的价格被确定为一种费用, 没有被纳入竞争性的范畴。价格在调节市场供求关系中的作用已是不争的事实, 即对于城市空间发展的法定限制量最小化、基础化、留出更大的余地。特别在设计市场上, 这一仍然略显稚嫩的市场, 为使得设计市场保持活力和新鲜感, 应充分利用市场机制, 培育出更多设计师品牌和优秀作品,

四、结论

市场经济的冲击将不可避免, 城市规划作为一门综合性和实用性的行业, 充分切实保障城市的公共利益, 以满足城市发展需要, 解决城市发展问题为己任, 应尽快实现城市规划管理体制的转型及规划职能的转变, 规划行政主管部门作为城市规划行业的管理局, 发挥城市规划管理职能的作用——合理、有序地配置城市空间资源, 在城市规划市场化和国际化的过程中, 促进经济和社会的协调发展。

参考文献

[1]黎民:《公共管理学》高等教育出版社2003

[2]朱文华:谈我国城市规划管理体制改革规划师2003 (5)

[3]孙施文:美国的城市规划体系.城市规划.1999 (9)

[4]陈晓丽:WTO与中国的城市规划—我的一点认识城市规划2002 (6)

[5]重庆市规划局重庆城乡规划发展报告重庆市规划局编制2004

城市基层管理体制转型 篇3

城市管理与科技杂志社社长王新在致辞中谈到，当前，北京正处于实现首都新定位、全面实现京津冀协同发展、全面建成高质量小康社会的关键时期，需要深入研究的城市管理方面的课题层出不穷。“北京城市管理沙龙”正是在这样一个需要全民贡献智慧的时代应运而生。我们努力将沙龙打造成城市管理者分享观点、贡献经验、提出问题、解决矛盾及思想交融的互动沟通的固定平台，并成为城市管理领域的一个品牌，不仅要坚持下去，而且要办出水平、办出质量，真正为北京城市发展尽到责任和力量，为全国城市发展提供经验和借鉴。

首期“北京城市管理沙龙”以“超大型城市基层管理工作面临的矛盾和问题”为主题，特别邀请了全国市长研修学院教授王忠平、北京大学政府管理学院教授万鹏飞、清华大学公共管理学院教授王有强、住建部政策研究中心研究员翟宝辉和北京市社会科学院管理所所长施昌奎等城市管理领域权威专家到会。

活动首先由城市管理领域基层管理者——北京市西城区市政市容委主任刘戍东、北京市海淀区田村路街道主任冯志明结合辖区工作实践作了精彩分享，他们不仅提出问题，更详细介绍了自己在解决问题中遇到的困难及建议。与会专家、学者及一线管理人员结合西城区和田村路街道的具体实践展开了热烈研讨。丰台区市政市容委副主任姜伟，朝阳门、西罗园等街道办主任以及部分区政府研究室相关人员到会参与了研讨。

北京城市学院城市发展研究所所长张耘主持会议并表示，沙龙旨在搭建起中央与地方、理论与实践、学者层面与实践部门沟通交流的平台，希望在今后的沙龙活动中理论不断进步，实践不断探索，思路不断创新，为城市管理者提供思路，真正发挥实际意义和作用。

首期“北京城市管理沙龙”圆满举办并赢得了与会者的一致好评。

（责任编辑：李静敏）

城市基层社会管理的成功探索 篇4

在江苏省南京市玄武区，居民如需疏通下水管道、护理病人只要给社区２４小时服务热线拨个电话即可。居民们说，有困难，打热线，服务中心能帮忙。

十几年前，人们还对“社区”这个概念觉得有些陌生，如今它已深入千家万户。改革开放以来，随着全国城市化 进程不断加快，社区在加强城市管理，服务市民生活，促进精神文明、物质文明建设等方面的作用日益突出。１９９１年，民政部提出了探索社区建设的新课题，许多城市纷纷响应。１９９９年，民政部在全国选择了北京市的西城区等２６个城区作为社区建设实验区。

一年多来，各实验区大胆创新，勇于探索，形成了各具特色的做法，不仅得到人民群众的好评，也受到了中央领导同志的称赞，为加强城市基层社会管理探索出一条新路。群众高兴地说，城市社区正成为居民的“安全岛”、“快乐岛”。

抓管理--加强城市社区建设是时代的呼唤

城市社区一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区，建设城市社区是建设现代文明城市的必然要求。多年来，党和国家领导人十分关心城市基层的社会化管理。１９９９年９月，江泽民同志在上海考察工作时强调，在改革开放和发展社会主义市场经济的新形势下，要适应新的情况，切实加强社区建设，尤其是要把社区党建搞好。李鹏、朱镕基、胡锦涛、李岚清等中央领导同志也曾多次到全国各地考察城市社区建设工作。

早在八十年代，民政部就开始倡导在城市基层开展以民政对象为服务主体的社区服务，此后，社区服务迅速发展。但随着改革的深化，原有的社区服务项目已不能满足群众的要求。特别是近年来，在新的形势下，社会成员的“单位”、组织属性逐渐减弱，大量“单位人”转为“社会人”，社会人口流动性加剧，致使城市社会管理相对滞后。企业剥离和政府转移出来的许多社会职能、服务职能，大部分也要由社区来承接。随着居民与社区关系的逐步密切，推动社区建设，拓展社区服务，提高生活质量，已成为广大城市居民的迫切要求。

据统计，截至去年底，全国有６６７个城市，７４９个市辖区，５９０４个街道办事处，１１.５万个居民委员会。这些街道、居委会直接面对着数亿居民，担负着建设社区、繁荣社区、服务居民的繁重任务。随着社会主义市场经济的发展，包括街道办事处、居民委员会在内的城市基层社会结构面临着急迫的改革和调整任务，社区的地位和作用日益重要。

站在世纪之交的门槛上，社会主义市场经济的迅猛发展对新时期社区建设提出了更高的要求。如何积极推进社区建设，加强城市基层政权和群众自治组织建设，探索出一条具有中国特色的城市基层社会管理新路子，正成为当前的一项重大课题。

抓关键--以社区体制改革为突破口，不断破解难题

１９９９年，民政部开展了“全国社区建设实验区”的试点工作，选择社区服务和城市基层工作基础比较好的北京市西城区，青岛市市南区，南京市玄武区、鼓楼区，西安市新城区，武汉市江汉区，海口市振东区，哈尔滨市道里区、南岗区等２６个城区作为社区建设实验区。同时，有２０多个省、自治区、直辖市确定了近１００个省（市）级社区建设实验区。各实验区积极探索，总结出了许多好的经验。

科学合理地划分社区规模，是建设现代文明城市的前提。天津、沈阳、本溪、南京、青岛、武汉、西安、哈尔滨等城市，借鉴国外经验，结合当地实际，把社区规模定位在城市基层自然形成的地域。在这个思路下，他们按照１０００户--２０００户的规模，对居委会的管辖范围进行了调整，确保了基层社会管理与服务的到位。沈阳市在沈河、和平两个实验区试点的基础上，将原来的２７００多个居委会，划分为１２７７个新型社区。

社区组织建设是社区建设的核心，是实行社区居民自治的最重要部分。各地在建立和完善社区组织体系过程中，重点抓好社区党的组织和社区居民自治组织的建设，取得了显著成果。上海、南京、沈阳、武汉、西安、石家庄等城市积极探索新时期党的基层组织建设的方法，充分发挥在职党员、离退休党员的参与作用，大力开展社区党建工作，增强了基层党组织在社区的凝聚力和战斗力，使广大党员的先锋模范和旗帜作用日益明显。南京市玄武区广泛开展了在职党员志愿者服务活动，广大在职党员积极参加各类社区义务服务。在他们的带动下，越来越多的群众关心社区建设。居民们高兴地称赞：“在职党员真不愧是社区建设的一面红旗。”

各实验区还加强了城市社区居民自治组织的建设，很多城市社区建立了自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的社区居民委员会。如今，实验区普遍成立了社区居民自治组织。居民通过社区成员代表会议，对社区内的重大事项进行讨论、评议。北京、上海、青岛、武汉、南京、乌鲁木齐等城市还尝试居民直接选举居委会主任，并制定了居民委员会选举办法。一个以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的社区居民自治体制在各实验区逐步形成。

转变政府职能、实现重心下移，这项工作是社区建设的一个难点，也是一个十分关键的环节。在推进社区建设过程中，各实验区严格按照“权随事走，费随事转”的原则，大力转变政府职能，将该由社区管理的职权还给社区。沈阳市东陵区泉园街道办事处赋予社区决策权、财务权、协调权、监督权。过去，社区对财务管理没有自主权，一切财务收支都由街道审批。在调整中，街道把原来所有权归街道的房屋使用权交给社区经营，连同社区有偿服务的收入都交社区自行支配。市、区、街三级财政拨付的办公费用，街道全额、按时拨付，由社区自己管理、合理支配，极大地调动了社区居民委员会工作的积极性。

促落实--建好城市社区，让人民安居乐业

城市社区建设试点工作经过一年多的探索实践，取得了可喜的成绩。蓬勃发展的社区在为群众解决困难的同时，又在服务中传播了文明风尚，深受社区居民欢迎，增强了社区凝聚力。北京市西城区从完善社区服务功能入手加强社区建设，先后开办起了敬老、优抚、便民、教育、文化、体育等１５个服务系列，既方便了群众生活，又使社区内各种资源得到了有效利用。新疆克拉玛依市克拉玛依区的居委会工作人员积极开展了以疾病预防、医疗、保健等为主要内容的无偿社区卫生服务，为３万多石油企业的离退休职工建立了“老年人家庭健康档案”。许多老年人深有感触地说，“党和政府没有忘记我们”。

社区建设极大地调动了居民参与社区建设的积极性，为城市基层社会管理找到了一条新路子。天津市河西区、沈阳市沈河区、本溪市溪湖区、西安市新城区、杭州市下城区的居民积极开展争当文明市民、争创文明家庭和文明楼院的活动，一些离退休老党员还自发组织了理论辅导团，在居民中进行党的政策方针及“唯物论”、“无神论”的宣传，组织各种健康有益的娱乐文体和科普活动。

各地还通过在社区中广泛开展丰富多彩的文化、体育、科普、教育等活动，营造出一种健康向上、文明和谐的浓厚文化氛围。武汉市把文明形象工程建设融入到社区文明建设中，使市容与文明形象相互提升。南京市玄武等区利用南京大屠杀遇难同胞纪念馆等爱国主义教育基地，对社区党员、干部和中小学生进行爱国主义教育。

此外，经过调整的社区居委会，工作条件得到了明显改善，干部素质大大提高。河北省石家庄市长安区选聘了１０２名社区居委会专职干部，其中大中专毕业生就有４１人。南京玄武区社区委员会的办公用房在１５０平方米左右，配备了电话、电脑等办公设备，社区居委会与昔日“两间房，三个人”的简陋日子挥手告别。

为了进一步加强城市社区建设，经党中央、国务院同意，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》并要求，各级党委和政府要高度重视城市社区建设，把社区建设工作摆上重要议事日程。

韩城市国土资源局基层所管理办法 篇5

时间：2011-01-12 文章出处：未知

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为切实加强国土资源管理工作，全面推进基层所规范化建设，明确工作职责，强化责任意识，不断夯实国土资源工作基础，努力提升管理能力和服务水平，充分发挥基层所前沿阵地作用，更好地履行“保护资源、保障发展、维护权益、服务社会”的职能，为经济社会又好又快发展提供强有力的资源保障，现结合我局管理工作实际，制定本办法。

一、国土资源所领导体制

基层所是市国土资源局的派出机构，主要担负基层土地、矿产资源、地质环境的管理工作任务。国土资源所要主动向当地党委、政府请示汇报工作，争取乡镇支持，依法履行职责，做好国土资源管理工作，全面完成工作任务。基层所是国土资源管理的第一责任人，基层所所长对本所工作负总责，在市局和乡镇党委、政府领导下，带领全所人员积极负责地开展本辖区国土资源管理工作。

二、国土资源所工作目标

政治坚定、学风优良、团结有力、业务精湛、环境优美

制度健全、作风务实、服务高效、清正廉洁、业绩突出

三、国土资源所主要职责

（一）土地管理工作职责：

1.宣传、贯彻和执行国家、省有关国土资源管理的法律法规和方针、政策，以及渭南和我市国土资源管理的决定和措施，组织开展本辖区“土地日”及各项普法宣传活动，不断增强人民群众依法开发、利用和保护国土资源意识，完成国土资源信息宣传任务。

2.依法做好以基本农田为重点的耕地保护工作，按照土地利用总体规划，负责本辖区基本农田和耕地保有量的划区定界，配合乡（镇）同村、组、责任人签订三级保护责任书，建立健全基本农田保护档案，落实基本农田保护措施，及时维护修复基本农田保护标志。

3.参与土地利用总体规划修编和调整、城镇和乡村地籍调查、年度变更调查、农用地分等定级、农用地产能核算、综合区片地价制定和其它土地调查、统计及监测工作，执行批准的各项规划，严格土地用途管制。

4.全程参与项目征地工作，配合做好辖区内农用地转用、集体土地征收征用、具体建设项目供地等过程中前期资料的收集整理、表格填报、协调衔接、公告张贴、组织听证和因征地引发的信访等工作，协助签订征收土地协议书及项目用地勘测定界。对建设项目用地做到批前介入、批中跟踪、批后监管。

5.负责本辖区农村居民宅基地的初审申报及批准后的组织实施和监督管理工作。严格执行农村宅基地管理政策，认真做好审批工作，从受理申请、入户调查、进村核实、批前初审、批前公告及批后监管，层层把关，坚持一户一宅、划新交旧、做到“一申请、二公告、三到场”，严把用地标准，按照村庄、集镇建设规划，参与宅基地的实地选址和划定，鼓励使用未利用地、空闲地，尽量不占用耕地，防止新的一户多宅和“空心村”现象。

6.负责本辖区耕地后备资源的调查，及时提供耕地开发资源的详细信息，协助编制土地开发、整理、复垦计划，配合搞好辖区耕地开发项目的选点、现场踏勘、报批立项、工程组织协调、施工监管和竣工验收等工作。

7.负责辖区内国有闲置土地的调查，摸清国有闲置土地的使用权人、面积、位置等，分类归档，为政府收购、集约节约用地做好基础工作。

8.协助做好农村集体土地所有权、使用权以及国有土地使用权的初审呈报、发前公告和登记发证工作，同时负责对历年来到期的临时用地的清理工作，建立台账，严格管理。

9.负责调查处理个人与个人之间的土地权属争议，参与辖区内的其它土地权属争议的调查、调解工作。

10.配合土地交易、土地评估中的前期调查准备、基准地价的修编等初始业务工作。

11.协助相关科室做好各项税费的征缴工作，配合业务科室协调乡镇村组完成各类统计报表和其它资料的填写统计上报工作。

12.完成市局交办的其它工作，承办乡镇政府要求办理且属本部门职责范围内的事项。

（二）矿政管理工作职责：

1．负责宣传、贯彻执行《矿产资源法》和相关法律法规。

2.参与矿产资源总体规划和其它专项规划的编制和实施，协助做好辖区内探矿权、采矿权设置的调查论证工作。

3.配合完成矿产资源储量登记、地质勘查、资源调查统计等工作。

4.协助做好矿山企业的测量、测绘等日常监管工作，并依法管护设立的测量标志。

5.参与辖区内探矿权和采矿权申请、延续、变更和注销登记的预审及采矿许可证的年检年审工作。

6.负责矿山企业临时用地的审查和报批，督促完善用地手续，开具相关年检证明。

7.协助矿业权属纠纷的调处工作。

8.配合完成资源补偿费等的征收任务。

9.抓好本辖区矿业秩序治理整顿和日常监督管理，全面参与对矿业权人履行法定义务、矿产资源合理开发利用与保护、矿山生态环境保护与治理的监督检查，维护矿产资源勘查、开发秩序和正常的安全生产秩序。

10.基层所对探矿权人重点检查的主要内容有：

（1）检查是否持有国土资源部颁发的勘查许可证；

（2）探矿权人所从事的工作区域是不是勘查许可证规定的工作范围;

（3）有没有办理临时用地手续；

（4）检查是否存在边探边采行为。

11.基层所对采矿权人重点监督检查的主要内容有：

（1）检查是否持有采矿许可证；

（2）检查有无超出批准的矿区范围采矿，是否有非法转让采矿权等违法违规行为，主要检查非煤矿山周边的界桩是否完好并负责维护，对煤矿的超层越界的监测要有专人参与；

（3）检查是否按照批准的采矿设计或矿产资源开发利用方案进行采矿；

（4）检查是否依法提交年度报告和参加年度检查；

（5）检查是否按时缴纳采矿权使用费、价款和矿产资源补偿费；

（6）检查矿山企业是否办理临时用地手续。12．责任追究：

对违反本办法，不依法履行日常监督管理职责，不认真组织巡查，对非法采矿行为未能及时发现和报告；或已发现而未采取有效措施予以制止，有案不查；或参与办矿、充当非法采矿保护伞，徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守，造成严重后果和影响的，将依法追究所领导和相关人员责任，包括警示教育、组织处理、党政纪处分。构成犯罪的，由司法机关追究法律责任。

（三）地质环境工作职责：

1.基层所是地质灾害防治的第一责任人，代表国土资源部门，负责本辖区地质灾害防治的巡查、排查、监测和治理、避让等工作的实施。

2.协助制订、发布和实施辖区地质灾害防治规划（每10年）、防治预案（每5年）以及当年的防治方案。

3.负责开展辖区《地质灾害条例》和灾害防治“五到位”等的宣传工作，重点是农村房屋选址和建设、汛期的监测和应急避让、发生灾害时的逃生自救能力等的宣传培训，召开专门会议，组织进行演练，明确路线地点，发放明白卡，提高基层防御地质灾害的意识和群测群防水平。

4.与辖区乡镇紧密配合，充分发挥“组织、协调、指导、监督”职能，做好辖区地质灾害防治和地质环境保护工作。

（1）对灾害点分类、统计、汇总，包括灾害类型、地理位置、面积、体积以及所威胁的村组、单位、住户、房屋、人数，及时向乡镇传达上级会议精神及汛情灾情信息，送达相关文件通知。

（2）督促乡镇办按时完成市局交办的各种资料、表格的统计上报工作。

5.组织同乡镇、村组层层签订地质灾害防治责任书，落实各项防灾制度，完善“局领导包所、乡干部包村、所干部包点、村干部包户”的群测群防体系，逐级夯实责任，把方案措施落实到村组、落实到群众。

6.做好汛期应急值守，认真执行“灾险情报告制度”。要安排专人24小时值班，确保通讯畅通，做好上传下达。

7．按照“预防为主，避让与治理相结合”的方针，积极开展灾害巡查排查工作。要进行定期不定期巡查，对乡镇、村组的防治工作进行检查督查，及时协调工作中存在的各种问题，对发现的险情要及时上报并采取应急防治措施，做到“乡不漏村、村不漏组、组不漏户、户不漏人”。

8.及时处置地质灾害的应急工作。对地质灾害突发事件要在第一时间赶赴现场，配合乡镇迅速制定“抗险救灾应急方案”，组织群众撤离避让，设置警戒标志，拉设警戒线，对危险路线采取交通管制、限制危房户出入等措施，并及时向市局报告险情灾情，开展调查工作。

9.配合市局做好灾害点、地质环境和灾后损失的调查、测量、评估、鉴定、统计和监测以及数据库的建设工作，各所要建立灾害点的基础性资料，做到一点一卡，情况清楚，准备充分。

10.协助市局做好辖区灾害点防治项目的论证、报批和立项，监督乡镇政府和施工单位对灾害治理项目的实施，配合做好治理工程的竣工验收等。

11.配合市局、乡镇做好辖区压煤村庄的临时避险、搬迁户数的核定等工作，协调采矿企业与村组的关系，做好群众的思想稳定工作。

12.责任追究： 对于不认真履行职责、巡查不及时、排查不到位、处置不得力，不能及时报告，贻误抢险时机，应予发现而末发现、能够采取措施避免灾害发生而未能避免，造成人民生命财产遭受损失的，将根据情节严重程度，对所长及有关直接责任人进行问责，包括警示教育、组织处理和党政纪处分。

（四）执法监察工作职责：

1.基层所是国土资源监察工作的执法主体和责任主体。要建立执法监察责任制度，定区域、定人员、定目标、定责任，明确分工，分片包干，责任到人，强化措施，健全制度，增强责任心，确保主动性，不断提高执法质量，及时发现、有效制止和严厉打击国土资源违法案件。

2.负责本辖区的执法动态巡查工作，全面落实巡回检查制度，对于各类违法行为做到早发现、早报告、早制止、早查处。建立巡查档案，做好巡查记录，发现问题在第一时间告知危害和法律后果，第一时间下达停工通知书，第一时间函告乡镇政府和相关部门共同采取措施坚决制止，力争把问题解决在萌芽状态，处理在初始阶段，做到巡查覆盖率100%，案件发现率100%。

3.负责本辖区国土资源违法案件的调查、统计、上报工作，按要求及时、真实、准确、全面、规范报送有关统计报表和信息。

4.负责本辖区违法案件的报告和违法建筑的拆除工作。按照巡查报告制度的规定，每周向主管领导、包联领导和监察科书面报告巡查工作情况，每月未报送辖区拆除计划，每月由主管领导根据情况组织一次拆除行动，每季度由市局组织一次大的拆除行动，各所要做好与乡镇的衔接配合、当事人的思想以及方案的制定等工作。

5.负责本辖区一般违法案件的查处工作。对违法案件的查处要做到公开、公正，坚持原则，依法行政，确保违法事实清楚、适用法律准确、查处程序合法、档案资料规范，做到案件查处率100%，按时办结率95%以上。

6.协助执法大队、巡查大队做好矿山的日常巡查、有关案件的查处和打击非法开采等的专项整治行动，参与对合法矿山超层越界和其它违法行为的调查处理。

7.配合市局完成相关案件的复议、诉讼、听证、信访和移送等工作，参加市局对重大违法案件的查处。

8.参加市局组织的统一行动，完成交办的其他任务。

9.对于不认真履行职责，巡查不到位，发现不及时，制止不得力造成一定后果的责任人，由所负责人或基层支部训诫谈话，责令整改，恢复土地原貌；对问题比较严重造成违法事实形成的由所负责人向市局提出处分建议，根据情节给予该责任人行政警告、记过、记大过等处分；情节严重的，造成违法建筑物未能拆除或其他严重后果，给单位造成不良影响的，对责任人降级、停职反省、调离等处理。

10.对辖区土地管理秩序混乱、查处工作不力、违法问题严重，造成严重影响和其它严重后果的，对基层所负责人和相关责任人依据市局制定的《执法监察巡查、报告及责任追究制度》予以处理。

(五）信访维稳工作职责：

1.基层所是国土资源信访工作的责任主体，实行所长负责制。各所要建立健全信访制度，规范信访程序，积极、慎重、稳妥地解决好各类信访问题，做到案结事了、息诉罢访、群众满意，有力维护辖区社会稳定。

2.负责本辖区国土资源信访接待工作，正确说服引导，对来信来访做好接访记录，建立登记台帐。对不属本部门解决的耐心做好解释工作，减轻信访压力。

3.负责做好辖区《信访条例》和《国土资源信访规定》的宣传贯彻落实，教育群众走正常程序和渠道解决信访问题。

4.负责本辖区信访案件的调查处理工作。对已审查立案的信访件，要积极调查核实，予以妥善解决，及时化解矛盾纠纷，做到件件有结果，事事有回音，把矛盾化解在基层，群众稳定在当地。对一时难以解决的要向当事人说明情况，做好工作，稳定情绪，防止矛盾激化。

5.负责做好矛盾纠纷的排查和非正常访的防控工作。对信访中出现的苗头性、倾向性问题做到提前掌握、提前处理，特别是要加强对重点地区、特殊群体、敏感时期的监控和排查，超前化解不稳定因素和潜在隐患，加强源头防范力度，提高矛盾化解能力，有效遏制越级访和群体上访。对出现的重大上访苗头，及时向乡镇党委政府和市局报告，采取必要措施，协助做好维稳工作。

负责辖区信访案件的消号工作。对已立案挂牌的案件，要及时按要求上报调查进展和处结情况，在规定时间内及时办结，上报销号，降低案件率，维护部门形象。

完成市局交办的其他信访案件，协助做好重大信访案件的调查处理工作。责任追究：

1）对市局交办、督办的重要信访事项办理不力，造成严重后果的；

2）发生越级集体上访或群体性事件后，处置不力，不认真落实上级和市局的处理意见，导致矛盾激化，造成较大社会影响或被中、省、渭南市通报批评的；

3）在中、省、渭南市和我市重要会议、重大活动期间，出现大规模集体上访或群体性事件，造成严重后果或重大社会影响；

4）赴渭、赴省、进京集体上访和进京非正常上访，在3个月不能妥善处理的；

5）在处理信访稳定事项中，工作作风简单粗暴，推诿扯皮，导致矛盾激化，造成严重后果的；

6）应当受理、登记、转送、答复而未按规定办理或逾期办结，或在处理过程因工作方法不当，造成严重后果的；

7）对工作不作为或渎职、失职，造成信访工作秩序混乱，严重影响机关正常工作的；

8）对年度内信访事项，息诉罢访率达不到85%以上的。对有以上情形之一的，对相关基层所所长、分管所长和直接责任人，给予警示教育、组织处理，或根据有关规定给予党政纪处分。

年内受到警示训诫或通报三次以上的，给予调离、引咎辞职、责令辞职、免职等组织处理，或根据有关规定给予党政纪处分。

四． 基层所在学习、考勤、工作、财务、车辆等方面的管理依据我局相关制度执行。

城市基层管理体制转型 篇6

2010年2月3日至7日，胡锦涛等中央领导同志在中央党校举办的省部级主要领导干部深入贯彻落实科学发展观、加快经济发展方式转变专题研讨班上发表的重要讲话，从全局和战略高度深刻阐述了加快经济发展方式转变的重要性和紧迫性。作为我们基层工商部门，如何以自身的行政方式的转型升级来助动企业发展方式的转型升级是摆在议事日程的一个重要课题。

本文试从基层工商行政管理方式转型这一切入点，如何来助动经济发展方式转变来探讨目前基层工商部门管理方式转型基本工作思路和工作着力点、工作重点和制度建设等方面工作。

一、基层工商行政管理方式转型的时代紧迫性

实现工商职能的转型是新时期经济社会发展，特别是社会主义市场经济体制不断完善对工商行政管理机关提出的根本性要求。要实现工商转型就必须要深入落实科学发展观、更新管理执法理念，才能在转型中有利于经济社会健康发展。要促进工商发展，必须以服务为前提；要牢固树立服务意识，处理好规范与发展的关系，潜心打造服务品牌，有效发挥工商行政管理职能。

二、基层工商行政管理现实状况

（一）一线监管人数薄弱：拿富阳市来看，至2010年6月底，富阳市在册市场主体36409户。其中企业9575家，外资企业314家，个体户26520户；分局工商所（不包括机关）在编人数117 人，人均监管市场主体为311户。上述数据还不含对无照经营户的监管。其中富春工商所（富春街道）人均监管的市场主体数量更大，达520户。

（二）一线监管任务繁重：工商部门已经进行了三次机构改革和职能调整。虽然全国已经统一停征了“两费 ”，减轻了基层干部的收费负担，但对基层监管职能转型提出了要求。目前以工商为主执行的法律有 7 部，需工商参与和配合执行的法律多达 300余部。工商所目前承担的基本职能有33 项，其中法定职能23项，上级要求的10项。同时基层工商所平时还要承担大量的社会公共事务，主要是配合政府有关部门的专项执法整治任务。例如经贸局的“放心肉”整治、烟草局的卷烟市场整治等等。

（三）一线监管压力大：行政问责制已经运用在日常监管的各个方面，工商干部面临巨大压力。食品安全以及无照经营是工商问责风险的两大重点领域。据分局富春工商所初步调查，2009 年辖区内无证无照经营户在 2000户左右，人均 17户。工商部门查获的假冒伪劣制售案件80％出自无证无照经营。目前富阳市流通环节的经营主体有28365家，监管一旦不到位很容易受到问责。因此，在问责风险最大的基层，亟需建立一套既促进工作，又保护干部的科学的问责机制。

三、基层工商行政管理方式转型存在的问题

“转型升级”是基于对当前基层工商监管执法效能及运行模式的深刻反思提出的。基层工商部门是工商行政管理工作的前沿阵地,是整个工商事业的基石。随着工商行政管理体制改革的深化,监管执法重心下移,承担起了绝大部分的监管任务,其监管执法效能直接体现工商机关的整体形象，然而,当前基层工商监管执法整体效能不适应综合监管的要求。基层工商行政管理方式转型存在的问题主要有：

（一）观念方面：停征“两费”后，存在“迷茫心态”和“人不老心老”现象。有些干部还有10多年才退休就开始感觉自己老了，没用了，于是对工作缺乏主动，应付了事；对单位事不关己，不闻不问；对学习不感兴趣，不思进取；对生活失去热情，随波逐流。分析原因，第一是市场经济深入发展对工商行政管理的职能要求越来越高；第二是体制机制改革发展创新步伐越来越快；第三是停征“两费”、转型升级让部分干部感到无所适从；第四是跳不出凭经验工作的圈圈。

（二）体制方面：基层工商部门已经形成了省以下垂直管理，在人事上及业务工作方面独立，但是影响基层工商的财力保障却又不独立，只是完成了形式上的垂直，最后形成的只是“两张皮”的格局，其职能不能够非常充分的体现，干部的交流渠道不畅通影响干部积极性和出路。

（三）队伍建设方面：一是队伍的经济管理知识和能力不强。多年来的工作环境造成干部业务技能单

一、知识结构狭窄。二是监管方法缺乏创新，随着工商系统三级联网的建立和使用。基层人员应具备“会登记、会电脑、会检查、会办案、会调解”，但目前基层“五会”人才相当缺乏，成为制约基层监管效能提升的最大瓶颈。

（四）影响职能到位的外部因素依然存在。这几年，富阳工商部门一直致力于改善外部工作环境，但社会上对工商职能认识的偏差仍在一定范围内存在，甚至一些职能部门的领导都认为工商部门的职能就是“批批执照管管市场”，在政府目标考核中的成绩都不是很理想，这对工商职能到位造成了相当不利的影响。

四、基层工商行政管理方式转型的原则

基层工商行政管理方式转型要紧紧围绕科学发展观，以科学发展观来指导我们基层工商管理方式的转型，科学发展观的第一要义是发展,核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。

（一）坚持和把握好发展第一的原则：工商部门加强市场监管就是为了促进经济发展。要以促进经济又好又快发展为己任，在深入研究市场经济发展规律与发展趋势的基础上，把握好工商监管的发展方向和阶段性工作要求，不断刷新工商监管职能，合力打造新型队伍，加快统筹发展步伐，推进工商监管工作的又好又快发展。

（二）坚持和把握好以人为本的原则：要围绕构建和谐社会的目标要求，动员和组织监管干部积极参与以改善民生为重点的社会建设。坚持以执法为民为主线，推进精细管理，努力建设一支政治、业务、作风三过硬的工商干部队伍，形成人人各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面。要根据辖区经济发展和经营者的实际情况，把工商的监管手段与目的有机结合起来，让监管服务对象不断提高思想认识和规范经营水平，自觉接受工商行政管理。

（三）坚持和把握好全面协调可持续的原则：工商部门的全面协调可持续发展要与整个经济社会的全面协调可持续发展同步。在促进市场主体的健康发展，核心竞争力的快速提升，经济秩序的规范有序上下功夫，同时提升工商监管职能的履行能力、执行能力、公信能力和全面协调可持续的发展能力。

（四）坚持和把握好统筹兼顾的原则：要围绕牵动全局的主要工作、事关群众利益的突出问题，正确处理工商履行监管职能与服务与发展与执法与维权的关系，把加强监管作为工作中心，并与促进发展、服务大局、消费维权、依法行政有机统一起来，形成“一个中心”、“四个轮子”的工作格局。同时注重创新体制、机制，提高队伍素质，以工商部门的科学监管，服务市场主体的又好又快发展。

五、基层工商行政管理方式转型的基本思路

胡锦涛总书记指出加快经济发展方式转变的基本思路是强调要促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。针对以上经济发展方式转变的基本思路，根据工商行政管理的基本职能，我们试可以确定以下基本工作思路：以科学发展观为统领，把学习实践科学发展观和工商具体工作有机结合起来，从职能入手，从具体事情干起，着力解决群众反映强烈的热点难点问题，以监管转型来促进经济转型，以服务转型来促进政府转型，强化监管，创新监管，高效监管，建立“三位一体服务市场主体”（服务民营经济发展、加强市场体系建设、加强流通领域监管三项核心工作）工作机制。

六、基层工商行政管理方式转型的着力点

温家宝总理指出，加快转变经济发展方式的重要着力点在于发展社会事业和改善民生，是深入贯彻落实科学发展观的重要任务，是全面建设小康社会的迫切要求，要把发展社会事业和改善民生作为转变发展方式、扩大国内需求的重要着力点，推动经济社会协调发展。那么基层工商行政管理方式转型的着力点也是为社会事业和改善民生提供一个良好的社会环境，就是要做好服务民营经济发展、加强市场体系建设、加强流通领域监管三项核心工作，全心全意服务于市场主体，建立“三位一体服务市场主体”体系。一是做好引航员，要紧紧围绕服务民营经济，让市场主体更活跃。积极催生新的市场主体，继续提升工商系统的经济气象预报和发布能力，深化推进商标品牌战略。二是做好护航员，要高度重视市场体系的建设，让市场主体更强大。进一步拓宽市场主体的发展空间，大力发展现代服务业，完善和维护公平竞争的市场规则。三是做好巡航员。要强化流通秩序监管，让市场秩序更健康。全面加强商品质量的监管，深入推进十小行业的整规和规范，加强消费者的维权力度。

七、实现基层工商行政管理方式转型的方式方法和工作重点

胡锦涛总书记指出，加快转变经济发展方式的关键是要在“加快”上下功夫、见实效。他强调，“加快”转变经济发展方式包括加快推进经济结构调整、加快推进产业结构调整等八个方面的重点工作。围绕八项工作重点，我们的工作方式方法也应该进行转型升级。郑宇民局长强调：“实现监管方式与监管理念的统一，监管理念要更高于监管方式。如果监管理念，不能随着监管方式的转变而转变，就不能实现我们监管服务的目的”。从引领科学监管的理念来看，实现四个转变的重点在基层。

（一）确立监管职能化的理念，推进监管领域由低端向高端延伸；监管职能化的理念，主要是指拓宽监管新领域，创新监管新方式，实现监管领域由低端向高端延伸。即监管范围要由监管传统集贸市场向依法监管各类消费品市场以及生产资料市场、生产要素市场、新兴网络市场等延伸，监管内容要从侧重查处简单、常规违法行为向依法查处不正当竞争、垄断、商业欺诈等违法行为延伸，监管重点要从单个案件查处向涉及群体利益的社会重点热点难点问题延伸。

（二）确立监管精细化的理念，推进监管方式由粗放型向精细型转变；监管精细化的理念，主要是指坚持提升工作标准，实现监管方式由粗放向精细转变。即要着眼于提高监管效能，由简单的责令整改、罚款没收向警示指导与依法规范相结合转变，由事后监管为主向注重事前规范、事中指导、事后监管相结合转变．由对各类市场主体简单、粗放监管向实施市场主体分类和信用差别监管转变。要着眼于整合执法资源，由粗放监管方式向依托经济户口信息资源的网格化属地监管转变，由多头执法、分散执法向集中力量、协同监管的方式转变。

（三）确立监管规范化的理念，推进监管方法由突击性整治向日常规范监管转变；监管规范化的理念，主要是指通过源头治理，标本兼治，实现监管方法由突击性、专项性整治向日常规范监管转变。即必须改变过去运动式、突击式的监管方法．由被动接受任务、被动开展监管工作向积极主动监管群众反映的热点、难点问题转变，由权责不明、运行不畅向责任清晰、程序规范的日常监管转变，由过分依靠突击性、专项性整治向重视发挥日常规范监管的作用转变，由临时组织专项整治向统筹规划专项整治、发挥监管合力转变。

（四）确立监管现代化的理念，推进监管手段由传统向现代化转变。监管现代化的理念，主要是指探索分类监管方法，运用信息化手段，实现监管手段由传统向现代化转变。即适应现代市场监管需要，由传统的眼看、手摸、鼻闻的经验式监管逐步向以高科技手段为依托的现代化监管转变；由传统的手工监管模式逐步向以信息化、网络化、自动化为主的现代监管模式转变；由传统的监管资源信息不足向依托现代网络技术信息数据共享共用转变。

八、基层工商行政管理方式转型的探索实践

(一)管理观念升级：在新形势下，基层工商如何实现从过去的偏重收费型向管理服务型的转变？笔者认为，要按照科学发展观的要求，进一步更新发展理念、监管理念、执法理念和维权理念，努力做到监管与发展、监管与服务、监管与维权、监管与执法的“四个统一”，在监管中，既要做到刚性管理，强化执法的威慑力，又要做到柔性管理，提升法制的渗透力，加快推进基层工商管理的制度化、规范化、程序化、法治化建设，转型升级是提升监管效能的需要。富阳工商部门近年来在品牌建设、广告监管等方面推行的行政指导、行政处罚说理性文书是管理理念升级的一种体现。

(二)绩效考核升级：自两费停征后，富阳工商部门根据“四个统一”迅速转变观念,彻底转变“以数字论英雄、以两费较短长”的传统观念,以如何加快富阳工商系统转型升级，全面、科学地分析了全系统的工作现状和队伍建设情况，充分认识到新时期加强工商行政管理工作的重要性和紧迫性，提出了“以科学发展为指引，完善绩效考核，积极推进工商转型升级”的整体思路。以强化执行力为着力点，进一步增强履责意识，建立健全五大考核体系。及时发现和查纠纪律作风松弛、基础业务不规范、职责履行不到位等问题,推动基层工作落实,督促基层强化履职尽责意识,保障决策畅通。通过督查，从制度上确保工商服务的常规化、制度化、人性化。对那些“门难进，脸难看，事难办”，以及办事互相扯皮推诿、工作效率低下的问题进行问责整改，从根本上改变过去那些不作为、慢作为和乱作为的状况，为促进地方经济的跨越式发展提供支持，为塑造基层工商干部新形象奠定良好的基础。一是重点工作考核机制。重点工作是全系统业务工作的主线。要通过重点工作进度定期汇报会、重点工作项目化管理、重点工作专项督查等措施，保障重点工作按计划顺利完成。二是项目建设考核机制。以工商项目建设来贯穿分局全盘工作，项目建设从设置、实施到完成，每个阶段，各个组成部分都必须纳入考核范围。通过过程督查、绩效评估，确保项目顺利实施并取得实际成效。三是基层班子建设考核机制。所领导班子建设是干部队伍建设的重要组成部分，要通过业绩考核、内部测评、社会评价等方法，合理评估所领导班子综合工作能力，及时发现问题和解决问题，推进基层工商所班子的整体素质提高。四是纪律执行考核机制。在系统上下开展各类主题局容风纪整肃活动，深化各种形式的大讨论，提高全局同志爱工商、树形象的意识。抽调人员组成专门纪律督察小组，定期不定期地明查暗访，对有令不行、有禁不止的行为予以必要的纪律惩戒。五是党风廉政考核机制。以党风廉政责任制、惩防体系建设实施纲要为基础，积极履行“一岗双责”，进一步深化“权力监督、风险防控”的阳光权力运行机制的实施。

(三)队伍管理升级：向管理服务型转型，需要全面建设高素质的基层工商干部队伍，运用高科技的手段，实现高效能的监管，达到高质量的服务。富阳工商部门以深入学习实践科学发展观和行风评议活动为契机，推进为民便民服务的深入开展，把发展作为第一要务，把群众诉求作为第一信号，把人民满意作为第一标准，认真开展“我为建设五型工商”（即学习型、服务型、效能型、创新型、廉洁型）大讨论活动、“助动企业发展”大走访活动、“树新形象、创新业绩”大培训活动。

城市基层管理体制转型 篇7

1 对象与方法

1.1 调查对象

邹城市辖区内的基层医疗机构749家, 包括镇街医疗单位17家、村卫生室593家、个体诊所139 家。

1.2 调查方法

参照《医疗废物管理条例》、《医疗卫生机构医疗废物管理办法》等医疗废物管理相关法律法规及规范, 针对农村基层医疗机构特点, 设计调查表, 内容包括医疗废物管理分类、包装、利器存放、暂存地、交接和运送、医疗废物去向和集中处置收运频次等, 邹城市卫生局卫生监督所抽调6名专业技术人员在镇街医疗机构监督员的配合下, 深入各医疗机构开展调查。

1.3 数据分析

用EPI info软件录入数据并做逻辑检查;采用SPSS 18.0软件进行统计分析。

2 结果

2.1 医疗废物管理分类

按照《医疗废物分类目录》医疗废物分为感染性、损伤性、病理性、化学性和药物性五类, 并要求分类收集。在所调查的基层医疗机构中, 均了解国家相关医疗废物管理内容, 均做到了医疗废物的分类收集, 但主要进行了感染性和损伤性的分类。

2.2 包装

《医疗废物专用包装物、容器标准和警示标识规定》明确规定医疗废物垃圾袋要采用专用黄色, 调查机构中601 所 (80.24%) 能够符合规范, 而1家镇街医疗单位、21家个体诊所和126家村卫生室采用其它颜色的包装袋。

2.3 利器存放

做好医疗废物中利器的处理对医务人员、医疗废物相关工作人员和管理人员的职业防护至关重要。仅324 家 (43.26%) 医疗机构采用标准的利器盒存放利器, 但324家中有部分单位的利器盒并未做到一次性使用;村卫生室和个体诊所的利器盒使用率仅为40.30%和48.92%。未使用机构要么采用垃圾袋直接存放, 要么选择纸质或其他硬质容器存放, 均存在一定的安全隐患。

2.4 暂存地

医疗卫生机构应当建立医疗废物的暂时贮存设施、设备, 不得露天存放医疗废物。有239 家 (31.91%) 具备基本合格的暂存地, 其中街医疗单位、个体诊所、村卫生室中这一比例分别为70.59%、7.19%、36.59%。

2.5 交接和运送

有637家 (85.05%) 做到了对医疗废物的来源、种类、重量或数量、交接时间、最终去向以及经办人进行登记。对市区或离市区较近的机构, 集中处置单位能及时收集废物, 而无法对相对偏远地区做到正规运送, 如有的镇街由街医疗单位每周派救护车到辖区内村卫生室收集废物, 有的卫生室自己将医疗废物运送到卫生院, 这严重不符合国家对医疗废物运送的相关规定。

2.6 医疗废物去向

749 家基层医疗机构中60家能做到集中处置, 其中25家基层医疗机构的医疗废物交由济宁市远东医疗垃圾处置中心进行集中处置。另外, 还有35家基层医疗机构将废物交由其他医疗机构间接处置, 村卫生室无一家进行集中处置, 全市基层医疗机构医疗废物集中处置率8.01%。689家基层医疗机构医疗废物实施自行处置, 占91.99%, 其中包括593家村卫生室, 96家个体诊所, 处置方式上, 有668家单位采取焚烧处置, 9家采取消毒后填埋的方式, 其余12家通过其它方式处置 (其中存在将医疗废物作为生活垃圾处理的情况) 。

2.7 集中处置收运频次

医疗废物集中处置单位对25家单位直接上门收运, 平均每46小时上门收运1次, 平均收运间隔时间超过48小时的有4家。

3 讨论

3.1 存在的问题及其原因分析

3.1.1 集中处置覆盖率低

调查显示, 邹城市仅有8.01%的基层医疗卫生机构将医疗废物进行集中处置。镇街机构较好, 集中处置率达到100%, 个体诊所较差, 为30.94%, 最差的是村卫生室。这些机构的医疗废物集中安全处置意识较薄弱, 医务人员对医疗废物危害性认识不足[4]。医疗废物集中处置费用较高, 从降低成本考虑, 有些机构不愿采用。

3.1.2 收运频次和收运过程不符合卫生要求

直接上门收运的25家单位中有4家超出48h收运。60家集中处置单位中有35家间接处置即将医疗废物交由其他机构转交集中处置。间接处置单位的运送工具过于简陋、贮存时间长达100小时, 从而很大程度上增加了外源性环境污染和疾病传播的风险。

3.1.3 自行处置医疗废物的状况令人担忧

结果显示, 91.99%的基层医疗卫生机构自行处置医疗废物。处置方式主要是焚烧。由于焚烧技术较难把握, 具体操作又不规范, 很难达到无害化处置要求。个别基层医疗卫生机构还存在将医疗废物当作生活垃圾处理的现象, 存在极大卫生的安全隐患。

3.1.4 基层医疗机构自身投入不足

地理位置较偏, 经济状况一般, 以及基本药物制度药品零差率的实行进一步降低了机构可支配收入, 加之政府补贴如若不能及时到位等, 都无疑为基层医疗机构真正落实管理规范造成障碍。目前废物处置费用均由医疗机构承担, 势必导致硬件条件不能完全符合国家相关规范标准要求[5], 如标准黄色垃圾袋、利器盒的使用、暂存地的建设等。

3.1.5 医疗废物集中处置单位处置能力有限

环保部门规定, 每个地级市原则上只设置一家工业废物集中处置中心, 而基层医疗机构大多业务量小、分布散、路途远, 即使与处置中心签订合同, 处置中心也无法及时收集医疗废物; 基于经济利益和现有条件的制约, 处置中心回收网络不健全[6], 无法到村级卫生室收集医疗废物, 从而导致边远地区村卫生室多自行处置, 为医疗废物流失及危害留下了一定的安全隐患。

3.2 政策建议

3.2.1 合理处置, 变废为宝

以输液器为例, 医疗机构每天使用大量的输液器, 现行的做法是作为感染性废物一律进行焚烧处理。医疗废物集中无害化处理, 并非仅有焚烧一种方法[7], 集中焚烧不仅浪费资源, 也造成环境污染, 并且没有做到能源和资源的合理利用[8]。政府可以制定政策, 引导有资质企业介入输液器、注射器等的回收利用, 对上述物品采用符合国家规定的无害化、资源化处理方法进行处理后再加工, 比如制作利器盒、包装袋和周转箱等物品, 无论对企业还是医疗机构都是互利双赢的举措, 既调动基层医疗机构积极性, 也从源头防止边远地区此类医疗废物的管理不当。

3.2.2 建立分担机制, 减轻医疗机构负担

目前处置费用由医疗机构承担, 加上废物的分类包装费用, 对于捉襟见肘的基层医疗机构是一笔不小的开支, 难以长期承担。建议设立分担机制, 尤其对实行基本药物制度的医疗机构, 处置费用应纳入财政补贴, 政府在废物处置中与医疗机构共同承担费用[9];或本着“谁污染谁付费”的原则, 按《医疗废物管理条例》中的规定, 物价部门组织调查, 确定医疗机构收取患者一定的废物处置费;同时物价、环保、卫生等部门对处置单位收费标准进行规范, 确定合理收费标准, 从而解决医疗机构和处置单位的费用矛盾。

3.2.3 探索新路径, 解决基层难题

基层医疗机构众多, 服务范围广泛, 医疗废物处置问题必须引起足够的重视, 越是偏远地区越应常抓不懈。废物处置最优化的措施是集中处置, 由于分布和路途问题, 很多村级卫生室无法做到集中处置而自行处置, 上级主管部门又很难对其实时监管, 即使按规定做到自行焚烧、毁形或消毒后填埋, 也是对农村环境的一种污染。建议政府设立专项经费, 重点加强镇级医院暂存地的资质建设[10], 以镇卫生院为基本联系点, 由各联系点负责其下属医疗机构废物及再回收利用物品的收集, 以市为单位确定1 所有资质回收再利用物品企业和医疗废物集中处置单位, 从而建立广泛的回收网络承接村级卫生室医疗废物的暂存和收集。

医疗废物的管理和处置不仅是医疗机构的责任, 更是全社会的责任。政府和行政主管部门应考虑基层医疗机构的实际情况, 采取切实可行的政策和措施, 真正做好医疗废物减量化、无害化和资源化处理。彻底解决好基层医疗机构医疗废物处置问题, 还需政府、行政主管部门及各类医疗机构的共同努力, 这将是一项长期的探索和实施过程。

摘要：目的:了解邹城市基层医疗机构医疗废物管理现状, 为政府制定决策提供依据。方法:采用普查方法, 按照统一制作的调查表, 对全市749家基层医疗卫生机构医疗废物集中处置情况进行了调查。结果:邹城市医疗废物集中处置率低, 利器存放、暂存地建设、医疗废物收集时间频次以及集中处置问题等方面还需进一步优化。结论:政府和行政主管部门在制定具体政策时应考虑基层医疗机构的实际情况, 采取切实可行的政策和措施, 真正做好医疗废物减量化、无害化和资源化处理。

关键词：基层医疗机构,医疗废物,医院管理,院内感染

参考文献

[1]武迎宏.浅谈医疗废物的管理[J].中国护理管理, 2003, 3 (3) :16-19.

[2]中华人民共和国国务院.医疗废物管理条例[S].2003.

[3]刘丽杭, 李慧平.医疗废物对健康的危害及规制原则[J].中国医院管理杂志, 2004, 24 (3) :21-23.

[4]胡桂美.基层医疗机构医疗废物管理督查与效果评价[J].现代医院管理, 2007, 20 (5) :20-21.

[5]高春玉, 王善雨, 杨元平, 等.36所基层医疗机构医疗废物管理现状调查分析[J].中华医院感染学杂志, 2009, 19 (7) :817-819.

[6]杨璐, 王欲圣, 徐庆华, 等.安徽省各级医疗机构医疗废物管理情况调查[J].安徽医药, 2010, 14 (9) :1082-1084.

[7]陈扬, 丁琼, 姜晨, 等.履约背景下医疗废物处置最佳可行技术和最佳环境实践思路探讨[J].中国护理管理, 2010, 10 (4) :75-79.

[8]于志臻, 顾翔宇, 曹敏华, 等.基层医疗废物管理现状的研究[J].中华医院感染学杂志, 2010, 20 (12) :1772-1773.

[9]袁霄梅, 张华.我国医疗废物处置的现状及对策[J].环境卫生工程, 2007, 15 (5) :49-51.

基层央行内审工作转型难点探析 篇8

关键词：内审转型；配套环境；建设

一、央行内部审计转型变化与特征

1.审计对象和范围。内审转型后，内审服务的对象和审计的范围有了较大突破，由单纯的向行长负责转向为组织增值服务，帮助管理层、部门和员工发现和解决问题，满足不同层次利益相关者的需求。审计范围拓展到业务运行和管理活动的各个环节，涉及与业务开展相关的记录、人员和信息资料更加广泛，并藉此提供风险管理、绩效审计、咨询等转型服务。

2.审计职能和性质。转型后内审肩负着增值和改善的重任，审计活动以系统规范的方法评估并协助改善治理、风险管理和控制过程，功能向确认和咨询拓展。审计由仅仅关注财务收支合规性，逐步转向更多地关注风险管理和组织治理；由外生介入型的查错纠弊功能，逐步向内生融入型的更多发挥顾问和咨询作用的“增值价值”功能转变。

3.审计手段和方法。转型后内审逐步借助计算机辅助审计手段，由现场审计向非现场审计拓展，重视审计效率的提高、审计范围的拓展和审计证据的挖掘；由单纯的查账方法，向运用调查、测试、研究等分析性审计和动态评估式审计转变，重视分析性复核法的运用和符合性和实质性测试的开展，确保审计证据的完整、准确与真实，提高内部审计确认和评价分析的能力。

4.审计方向和目标。随着人民银行在加强和改进宏观调控、维护金融稳定、改善金融管理等方面面临越来越多的压力，管理层更加关注风险与绩效的均衡，追求组织目标实现的最大化，人民银行内部审计发展方向朝着“风险导向、控制驱动、关注绩效、服务治理、增加价值”转变，关注流程运转的内部控制审计和风险管理审计，以及关注资源配置和目标实现的绩效审计。

二、当前基层央行内审工作的主要难点。

1.审计质量问题。内部审计质量的水平高低直接影响着人民银行内审转型工作的成效。但是从转型工作实践来看，受内部审计质量管理的理念、内部审计标准的适用性、审计程序的合理性、审计手段的先进性、方法的科学性和内审人员素质的高低等因素制约，审计质量亟待进一步提高。

2.审计风险问题。一是部分内审人员风险意识的淡薄，看不到风险转嫁的危险性，不能敏锐地发现审计表象背后的深层次问题和风险苗头，导致问题反映片面，原因分析仅限表层现象。二是审计手段、方法等落后造成重大问题未被发现的风险。目前以手工操作为主的审计技术手段和方法，尚不能适应各类操作系统和管理系统，审计风险也相对提高。三是工作疏忽，不能保持应有的职业谨慎，造成审计取证不充分、证明力不够的风险。

3.队伍建设问题。一是受基层内审人员自身素质、知识结构等方面影响，基层内审人员问题发掘能力、绩效评价能力、风险评估能力、审计建议能力都难以适应全面转型要求，因而内审队伍职业化建设进程有待加速。二是缺乏人才管理长效机制，部分基层央行内审人员配备不足，内审人员安排随意性较大，且人员队伍的结构不够合理，专业知识背景过于单一，内审人员的数量和素质尚不能完全适应央行审计业务发展和内审转型的工作需要，影响了审计监督质量。

4.审计手段问题。一是基层行现场审计仍依赖随机抽样、账项核对等传统方法，分析性复核法和符合性、实质性测试等审计方法的应用处于初级水平，同时应用计算机辅助审计手段去进行数据筛选、信息比较、追踪和分析处理的能力还很低，审计手段的滞后制约了转型进程。二是现阶段央行计算机审计系统未能与各类业务系统实时联网，系统数据获取依赖人工采集，实行阶段性导入，业务数据种类较少，数据更新速度缓慢，对业务的监督只能局限于事后，无法实现业务的全流程事前、事中、事后监控及满足基层行审计工作的实际需要，影响了业务监督的时效性。

三、基层央行内审工作转型改进建议

1.深化审计质量管理。一是完善内审质量管理制度，探索建立质量考评标准，按照统一的标准对审计质量进行综合考核评价。二是实行审计项目全程质量控制，将内部审计质量控制工作贯穿于审计实施程序的各个阶段，通过严把审计项目控制环节，将潜在质量问题消失在审计初期阶段。三是加强先进内审技术方法的应用，各级内审部门结合工作实际，加大对国内外先进内审理论、实务工具和信息技术手段的学习与运用，进而优化审计资源配置、突出审计重点、改进方式方法，促进内审工作提质升效。

2.强化审计风险防范。一是要强化内审人员风险意识，培养缜密的风险识别能力，保持职业审慎，并提高风险控制能力。二是加强审前调查，所有审计项目实施前，审计组都要认真进行审前调查，编制切实可行的审计方案。三是要把好审计证据质量关，确保证据充分有效。对审计中发现的重大问题，要进行跟踪检查。四是坚持恪守审计程序和职业道德，确保具有胜任审计任务的知识技能，最大限度地降低、规避审计风险。

3. 优化人才队伍建设。一是注重人才培养，多层次地搞好教育培训工作。要不断提高审计人员专业审计技能和政策水平，提供必要的职业培训，开展后续教育，组织审计人员进行审计理论研讨。鼓励内审人员参加CIA考试，通过职业资质考试，打造一批高素质专业队伍，提升内审人员专业化水平。二是要加强职业道德教育，牢固树立审计人员的廉洁自律意识，恪守审计规范，秉公执法，达到遏制审计风险的目的。三是构建内审人才管理长效机制，逐步建立内审人员人才库，实行动态管理，整合内审人力资源，实现职业、岗位、技能相统一，确保内审队伍专业性、稳定性。

4. 加快审计信息化建设。一是改变目前这一现状，总行应进一步完善现有辅助审计系统的功能，尽快实现辅助审计系统的推广，以更好地满足审计工作中对数据采集、计算、查询、排序、筛选、判断、分析等要求。二是加快业务系统数据管理平台的建设，解决当前系统推广面临的业务系统数据接口和数据标准不一致、数据不能实时采集等问题，促进央行业务计算机辅助审计的全面覆盖，实现对重点业务和新型业务领域的持续和实时动态监控。三是基层行也应对内审人员做必要的培训，以适应信息技术发展的需要。