精细化乡村治理（精选8篇）
根据乡村振兴责任分工会议精神，我局召开会议研究，现将具体细化方案报告如下。
一、总体目标
按照“提升东西、打通南北、畅通内环、连接外环”的思路，打造高速、国道 317 线“两轴”最美景观大道，加快“三支”生态景观通道建设，推动至县域“环线”景观通道建设，强化乡村道路提档升级，构建“内联外畅、四向通达、安全便捷、快旅慢游”的“两轴三支一环线”畅通旅游格局。
二、工作内容
(一)推进高速建设。今年完成 70 公里，20xx6 月除狮子坪隧道外全面完成，到 2020 年全线正常运行。
（二）加快理小路、理黑路、理茂路“三支”生态景观通道建设。一是理小路，力争在 20xx 全面完成 lx1 实验段建设；同时加快 lx2 标段的建设，力争到 20xx 完成完成 lx2 标隧道 50%；2022 年全面完成理小路境内的建设。二是理黑路，力争在 20xx 全面完成实验段建设；同时加快剩余标段的招标工作，力争在 20xx 全面开工，2022 年全面完成黑理路境内的建设。三是理茂路，积极向上级部门争取项目，力争 20xx 底纳入省州规划，同时完成可行性研究报告的编制；2020 年完成项目设计及开工前的要件办理，力争 2020 年启动项目建设。
（二）推动至县域“环线”景观通道建设。
薛孟路延伸段（至）环线公路目前已完成施工图设计，今年争取
明年补助资金，力争 20xx 完成项目开工前的要件办理，进行项目施工招标，并进行开工建设。
（三）强化县乡村道路提档升级。
一是力争在 20xx 进行-县道 12.48 公里提档升级。二是计划 20xx对乡道 2 公里进行提档升级，8 公里于 2020 年进行提升改造。三是结合乡村振兴对薛城镇 9 条村道 63.7 公里进行提档升级。四是结合四好农村公路对县域内河坝村 3 条村道 10.9 公里进行提档升级。五是结合四好农村公路对县域内村 12 条村道 77.1 公里进行提档升级。（详见附表 1）
三、保障措施
(一)加强组织领导。建立由局主要负责人任组长的领导小组，统一领导、统一部署、统筹协调构建“四向通达”全域旅游通道建设工作。局机关各科室、局属各单位主要负责人要切实担负起落实工作任务，全面推进“四向通达”全域旅游通道建设的主体责任。
(二)落实责任分工。领导小组下设办公室在局建设管理股，负责“四向通达”全域旅游通道建设工作的指导、协调、统筹。局机关各科室、局属各单位要根据实施方案的责任分工要求，研究政策措施，主动加强配合，确保各工作任务取得实效。
(三)严格检查考核。全域旅游通道建设领导小组办公室对细化分工落实情况进行跟踪问效；将建设工作纳入各单位目标考核、绩效考核评价体系，将考核结果作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，与干部任免和奖惩挂钩。
(一) 乡镇财政管理改革不断深化
在全省内多个市区、县区进行乡财县管乡用改革, 通过控制乡镇相关的财政预算指标、监管乡镇财务核算, 加强了对乡镇财政预算的约束力。进一步的规范乡镇的收支行为, 使得乡镇财政管理更加科学、合理、健康、创新以及发展。
(二) 乡镇政府运转经费保障程度逐步提高
通过进行乡财县管乡用改革, 明晰了各个乡镇的财务状况, 使得乡镇的困难更加清楚, 各级相关政府对乡镇的支持力度也大大增加。例如某县自从进行乡财县管乡用改革, 乡镇财政的运转经费从2006年的495万元上升到2008年的935万元, 每年为乡镇财政增加运转经费200多万元。
(三) 契税、耕地占用税收入持续保持高速增长
农业税、农业特产税取消后, 通过实施耕地占用税省厅窗口征收和契税一体化征收管理模式, 全省两税征管日趋规范, 收人大幅度增长, 两项税收已成为县市区重要的税收增长点。2008年, 在经济形势极为严峻的情况下, 全省完成契税、耕地占用税收入54.75亿元, 比上年同期增加14.18亿元。增长34.95%。其中, 契税入库36.81亿元, 比上年同期增长19.82%;耕地占用税入库17.94亿元, 比上年同期增长82.13%。
(四) 乡镇财政全面进入信息化管理时代
近几年全省乡财系统信息化管理意识和建设力度不断加强, 更多的业务管理纳入了信息化管理范围。各县市区惠农补贴发放、乡镇财政财务核算、村级财务代理核算、债权债务管理、乡镇财税基础信息数据库管理、县乡信息交换、基础决策分析等工作基本实现信息化、网络化管理。“金财”工程在基层财政所已具雏形。2008年, 全省各市州、县市区、乡镇及街道办全面启用《乡村债权债务管理信息系统》, 建立债权债务专档, 定期上报有关数据。
(五) 乡镇财政管理队伍素质明显提高
通过多年的努力, 全省已经培养了许多优秀的财务管理人员、县级系统相关管理员和乡镇操作人员, 乡镇大部分的财务相关人员都熟悉乡镇的财务管理状况和信息系统, 能够对财务进行信息化的操作。在对干部进行管理的方面, 大部分的乡镇实施“以县为主、县乡共管”的干部人员的管理制度, 加强对干部人员进行绩效考核, 确保乡镇的干部人员能够集中精力进行管理。
二、乡镇财政管理存在的主要问题
(一) 在乡镇财政管理的广度上存在明显的管理盲区
虽然实施了乡财县管乡用改革, 但实施的地方不全面。由于对改革的认识不统一, 以及存在巨大阻力的情况下, 目前还有部分乡镇没有实施乡财县管乡用改革。在对乡镇进行管理的过程中, 有两个关键的管理要点, 一是严格控制预算指标, 重要是控制超预算的支出、超进度的支出以及任意的举债行为;二是认真监督财务核算, 现在已经在部分乡镇建立了财务核算的监督体制, 但是在全方位监管措施和监管力度方面任然不充分。由于存在巨大阻力, 一些乡镇没有进行事前监督财务核算, 财务核算的事后监督流于形式。
(二) 在乡镇财政管理的深度上存在力度不够的问题
监管部门对专项资金的管理不充足。一些部门可以对乡镇的资金下达指令, 但监管的力度不够。在在乡村点多面广的情况下, 到底由谁来对下达乡村两级的专项资金实施具体到位的全程跟踪监管, 一直存在职责不明、合作不够、措施不力、监管不严的问题。一些地方在缺乏相关部门、股室联动监管的情况下, 从专项资金下拨达到乡镇、村级的那一刻开始, 监管就已同时掉线。更没有对专项资金进行事中监督、事后监督。
(三) 在乡镇财政资金的全方位监管上缺乏有效的内外部联动机制
在财政外部, 基础干部没有良好的配合财务管理。乡镇的财政财务工作的很多方面需要乡镇干部的积极配合和支持, 认真的履行干部职责, 例如发放补贴时需要了解农民的实际耕地面积, 这就需要乡镇干部进行认真的采集耕地数据。但由于基础管理有就有复杂性, 要求所有的干部真正做好也存在难度。面对一些违法法律法规的乡镇干部, 财政部门的处理能力有限, 还需要借助其他部门的力量, 来明确、规范、管理乡镇干部的职责。目前基层财政在这方面与当地纪检、监察、审计、农民减负、组织人事等部门的协调联动还有待加强。
三、乡村财政财务精细化管理目标及措施
(一) 实现全面管理目标的对策措施
一是完善乡镇相关的财务管理体系, 加强对乡¨村两级组织的财政支持力度, 提高乡镇财政的自身的保护水平;二是全面的实施财县管乡用改革以及代理记账, 加强对乡镇资金的管理和监督, 牢牢的注重控制预算指标和监督财务核算, 进行重点的监督和控制;三是全面的实施补贴财政的集中管理。四是依托财县管乡用改革和代理记账的规范化管理。在制度安排方面、财务流程方面和软件运用方面中应该设置乡镇两级控债和消债的操作节点, 坚决制止发生预算外的新债务。财政相关部门应该制定奖励制度, 通过奖励的方式, 鼓励和督促乡村两级积极化解逾期债务, 规定财力许可情况下的定期定额偿债制, 并将控债消债成果纳入各级干部的政绩考核。
(二) 实现精准、细致管理目标的对策措施
一是根据乡镇自身的经济情况, 将乡镇进行分类, 根据分类制定不同的乡镇的公用经费定员定额标准, 实施乡镇财务精细化的管理, 实行乡镇综合预算、细化预算。二是通过财县管乡用改革和代理记账的规范化管理, 严格按照实施进度、程序、规定执行预算, 增加乡镇财政财务预算的执行力。三是严格进度专项资金的流动。根据财政相关部门的要求, 对于列入乡镇预算的专项资金, 应该建立健全对项目进行管理的相关制度, 加强项目论证、立项、申报、实施等各环节的监督, 严防截留、挪用、挤占专项资金的行为发生。四是按照“政府总揽、财政牵头、部门配合、纪检监督”的原则, 全面实现房地产税收征管一体化。五是建立乡村财政财务管理的绩效评价管理体系, 开展定期绩效考评。县市区乡财局结合预算执行和财务核算等其他方面的工作情况, 定期下达绩效考评整改单, 做到考评结果和监管意见及时反馈, 及时整改。
(三) 实现规范、高效管理目标的对策措施
一是规范监督管理流程, 建立健全管理体系, 例如岗位分离制度、账户监督制度、编制预算制度、资金管理制度、财务核算制度、贷款制度、民主理财制度、乡镇实物公开制度、绩效考核制度以及人事变动制度等等。二是强化信息化的建设, 应该建立全面覆盖乡镇的信息网络, 可以在一定程度上提高行政效能。要将管理的要点设置在软件程序中, 强化相应的管理流程和控制标准, 以达到严格管理的目的。三是建立财政内部、财政外部相关部门之间的信息沟通、联合监管的协调管理机制。特别是涉及乡村两级干部的事项, 应该从政法的层面给乡镇干部设置职责、强化责任、明确各自的经济利益, 并明确监督部门相关的监督职责。
四、结语
综上所述, 文章首先探讨了目前我国乡村财政财务管理的现状, 接着分析乡镇财政管理存在的主要问题, 最后探讨了乡村财政财务精细化管理目标及措施。在现实生活中, 相信随着我国市场经济的发展和市场经济制度的健全, 乡村财政财务精细化管理也会越来越完善。
摘要：如何实施乡村财政财务精细化管理是我们当今面临的问题之一。文章对我国乡村财政财务管理的现状进行探讨, 并分析了乡镇财政管理存在的主要问题和乡村财政财务精细化管理目标及措施。
关键词：财政财务,精细化管理,高效管理目标
参考文献
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近日，有媒体曝光郑州市蝴蝶谷体育公园投资千万荒废一年无人管。据了解，公园系某公司与娄河村签署的联合开发项目，项目筹划、建设期间得到了市体育局的大力支持，两年间陆续投资近千万元，如今由于政府调整规划等原因导致该项目处于荒置状态。
针对此事，娄河村党支部郭书记受访时称，“现在村子拆了，有很多后续工作要做。没时间过问这件事儿”。
监管不力、“没时间过问”，这些从政行为背后原因很多，不关心群众利益，没有把工作抓实做细无疑是原因之一。
粗放式治理受诟病
作为郑州贯穿东西、连接高速路的城市快速高架路，陇海路高架桥建成通车后因未安装隔音板引发舆论一年多的哗然。
该高架桥自2015年1月25日正式通车，在群众和媒体的持续呼吁关注下，12月24日正式开始安装隔音板。在长达近一年的时间里，沿线十多个小区饱受噪音困扰，媒体记者曾携带分贝测量仪到陇海路高架桥沿线的小区走访，发现一些居民家中的噪音值超出国家标准20多分贝，有的居民为了躲噪音，不得不花几千元在自家窗户上加装一道玻璃。
根据《郑州市环境噪声污染防治办法》规定，按照环境影响评价文件要求，应当安装环境噪声污染防治设施的建设项目，安装工程应与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。为啥隔音板的安装比“高架桥投入使用”的时间晚了这么久？对此，陇海路快速通道工程BT项目部曾解释说，是因为中途更改了一次设计方案，重新做了一次环评。
这样的理由能不能让人信服，不得而知，而我们很多地方，往往在这些细节上授群众以话柄、留争议于民间。
大家耳熟能详的“办证难”、衙门作风曾引发李克强总理过问。
2015年10月，中央电视台《焦点访谈》栏目曝光了北漂青年小周和江苏丰县的小狄为了办护照和办营业执照被办事人员刁难的问题。
据《焦点访谈》报道，小周目前在北京工作。去年10月公司要派他出国，需要办因私护照，由于在北京缴纳社保不足一年，他必须回户口所在地办理。央视记者跟随小周来到河北省武邑县公安局出入境科，这已经是他第5次来到这里。他说为了办护照已经从北京跑回老家多次，跑了大半年。视频画面显示，办公室面对面坐着两位办事人员，都没有穿警服，其中一位一直看报纸，头始终没有抬一下。小周告诉记者，看报纸的女士就是前几次接待小周的办事人员，她看报纸看得很专注，直到对面的同事叫她，她才如梦方醒般抬起了头，并似乎对小周的来访打扰了她读报有些不满意。
这次小周又被工作人员挑出了新“问题”：小周的身份证是在内蒙古读大学时办的，不是本地的，他要在这里办护照，必须提供本地的身份证才可以。
这样的“折腾”并不是第一次。小周告诉记者，第一次去办理时，办事人员只告诉他，要到户口所在地派出所开具一个无犯罪证明。等小周办好了证明再次来到县公安局，办事人员才又提出了新的要求，需要公司在职证明。
小周老家到北京300多公里，坐火车3个多小时。一周后他办好证明请假再次回到老家。不料这次公安局的办事人员又让他提供新的材料：公司的营业执照。几天后他又请假带着材料来办理时，办事人员又提出要公司出具具有外派资格的证明。
先后跑了6次，先后补办了无犯罪证明、公司在职证明、公司营业执照、公司外派人员资格证明、本地身份证。就是这5张证明让小周多跑了3000公里。而公安部网站显示，普通公民办理因私护照，其实只需要提供身份证和户口本及复印件，然后照张照片、填了表就行了。办事人员让他补办的那些证明，除本地身份证外，其他的其实依法都不需要。
“我就感觉像在我们这些小县城，他们拿着一点权力，就可以随便愚弄或者玩弄这些老百姓，办一个证件太困难了。”小周感叹道。
与小周有着类似经历的还有想办营业执照的小狄。据《焦点访谈》报道，小狄在江苏丰县行政服务中心和丰县工商局大沙河分局先后往返了11次办理营业执照和法人执照。
小狄想办农业合作社的执照，他已经先后11次到县工商局。镇分局的办事人员说，只要带着两张空白营业执照和法人营业执照副本，到县工商局窗口把内容打印上去就可以了。但县工商局的办事人员却一口回绝，让小狄还是回镇分局办。就这样，小狄被县工商局和镇分局推来推去“踢皮球”，“踢”了11次。
习近平总书记在《之江新语 心无百姓莫为官》一文中指出：“群众利益无小事。”群众的一桩桩“小事”是构成国家、集体“大事”的“细胞”，小的“细胞”健康，大的“肌体”才会充满生机与活力。对老百姓来说，他们身边每一件琐碎的小事，都是实实在在的大事，有的甚至还是急事、难事。如果这些“小事”得不到及时有效的解决，就会影响他们的思想情绪，影响他们的生产生活。
国家行政学院社会和文化教研部副主任马庆钰教授提出，在经历了三十多年改革开放后，传统经验化、粗放式、全能型社会管理模式已经无法适应国家治理现代化和全面建成小康社会的时代需求。十八届五中全会提出社会治理精细化，是继十八届三中全会将社会管理发展为社会治理后的再次升华，是经济发展和社会进步的必然结果。这既对加强社会治理提出了新要求，也为创新社会治理指明了方向。
中国人民大学副校长洪大用教授持相似观点，他认为精细化概念起源于近现代企业管理，指的是降低管理成本并减少资源投入，20世纪初的泰勒制便是典型。后来精细化逐步运用到行政领域和社会事务，西方新公共管理运动和新公共服务理论都包含了相关内容。以科学和理性为特征的精细化管理代表了现代社会发展规律，必须加快推进转型。
中国行政管理杂志社社长兼总编鲍静研究员提出，尽管我们在社会治理工作中投入大量人力、财力、物力资源，但群众工作不到位，社会治理标准化程度低，社会事业服务表面化、“最后一公里”等问题依然存在。中国传统社会并非缺乏精细化的土壤，古代农耕文化就不乏精细的做法。然而“差不多”“估摸着”“大概齐”等思维方式在现实中也并不鲜见。共产党人最讲认真，社会治理精细化与认真精神是异曲同工和一脉相承的，精细化程度取决于领导干部社会服务意识与理念的到位与否。要破解社会领域诸多难题，不仅需要器物层面的投入，更需要精细的制度设计和政策执行。
精准扶贫的做细实践
“小康路上，不让一个困难群众掉队。”
“扶贫开发成败系于精准，要找准‘穷根、明确靶向，量身定做、对症下药，真正扶到点上、扶到根上。”
2015年岁末，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》正式发布。明确到2020年7000万贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。各级党委、政府层层签订脱贫攻坚责任书，立下“军令状”。中国吹响了向贫困发动总攻的“冲锋号”。
精准扶贫体现了社会治理的精细化，其成效也正是精细化的结果。
贵州是中国贫困面最大、贫困程度最深、扶贫开发任务最重的省份之一。
为尽快改变贫困面貌，贵州在多年推进项目扶贫的基础上，探索实施以产业、教育、基础设施等为主的“六个到村到户”，围绕“扶谁的贫、谁来扶贫、怎么扶贫”，大力实施精准扶贫政策。
玉屏县田坪镇政府的干部唐婧去年8月刚刚参加工作，便被派到了白果村驻村扶贫。新手上路，情况陌生，唐婧一时头大。
孰料前任驻村干部交给她一份民情档案和民情地图。“哪家哪户什么情况、位置在哪，详尽清楚。让我很快就知道哪些人需要帮助，应该怎么去帮助，工作开展起来得心应手。”唐婧说。
民情档案和民情地图是玉屏县民情信息电子管理系统的一部分，在这些电子档案里，每家每户房子多大、收入多少等30多项信息一目了然。
实施精准扶贫，首先要摸清贫困人口数量和情况。建档立卡，被列为2015年贵州扶贫工作的“一号工程”，共计识别出一、二、三类贫困村9000个，贫困人口745万。
建档立卡、找准“穷根子”是手段，在此基础上确定帮扶措施、开对“药方子”、引导农户脱贫致富才是目的。
玉屏县新店乡老寨村贫困户黄国迁搞了7年的板栗树苗，皆因技术管理不够而白费功夫。乡里干部根据档案中的帮扶需求，结合当地的基础设施条件，建议他改种蔬菜。
“去年我搞了3个蔬菜大棚，全部是县里的扶贫项目支持建起来的。”黄国迁脸上挂满了笑容，“政府每个大棚补贴2000元，并给贴息贷款3万元。一年下来纯收入就3万多元，今年就能脱掉贫困户的帽子了。”
2015年6月，汪洋副总理带领重庆、湖北、湖南、广西、四川、云南等省区市党委负责人在毕节市考察。参加考察的各省领导都认为，贵州的扶贫开发力度大、措施实、效果好，特别是精准识别、精准帮扶、精准管理、精准脱贫给大家留下了深刻印象。大家一致认为，贵州的经验可信可行、可学可用、可复制、可推广，不是“盆景”，而是“风景”。
小政府 大服务
广东省佛山市禅城区2014年以来实行“一门式”政务服务，“把简单带给群众、把复杂留给政府”，着力解决群众办事难问题，打通联系和服务群众的“最后一公里”。具体说来就是一口受理，集成服务。在原有行政服务大厅基础上，将其他专业办事大厅事项和散落在其他部门的事项一并纳入，过去以部门业务划分的专项窗口优化为综合服务窗口，任一窗口都可受理（办理）282个事项。编制面向群众和企业的《办事指南》和面向政府职能部门的《业务手册》，统一办事标准并对外公布，清晰告知部门“哪些事项应该入门”、工作人员“事情应该怎么办”、群众和企业“可以获得什么服务”。如此一来，初步打破政府部门之间业务不协同、系统不关联、信息不共享的困局，将原来分散的10多个部门的24个条线审批服务系统联结整合在一起，不仅推动了部门内部以及跨部门、跨事项、前后台的业务协同，提高事项即办率，而且建设了数据库，群众材料不重复提交，已填信息不需重复填写。他们还将群众和企业办事过程中留下的各种信息、资料记录在案，发现社会的真实诉求，推送更加精准到位的公共政策和公共服务，以“大数据”沉淀实现精准服务和治理。群众少跑门了、少费时了、少带材料了。即时办事项由30项增加到78项，限时办事项平均办理时间缩短7.5个工作日，减少申请材料的事项达97项。同时，群众还能享受更多的增值服务，如在柜员机自助办事、自助上网办事等，让群众深切感受到从“求人办事”到向“享受服务”的转变。
大医院一号难求，小医院门可罗雀，看病难题怎么破？
1月17日，湖北省当阳市淯溪镇的卢志楷偏瘫昏迷，在镇卫生院初诊为脑血管意外，卫生院内科主任张黎峰立刻决定，将他转诊到市人民医院。张黎峰登录“分级诊疗转诊协作平台”，填写电子转诊单，传至市人民医院、新农合部门同步审核。不到10分钟，新农合同意转诊以及到市人民医院检查治疗相关安排的短信，就发到卢志楷女儿卢桂花的手机上。
去年12月31日，安徽省合肥市瑶海区红光街道仙居苑南村的张前凤，在红光街道社区卫生服务中心初诊B超显示“子宫肌瘤及右侧盆腔囊性包块”，接诊医师刘星迅速通过互联网转诊平台为其预约了次日的安徽医科大学第一附属医院妇科专家号。第二天，张前凤就到该院就诊进行了手术治疗。
这是各地积极探索、 推动的“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的分级诊疗。以前转诊，要跑主诊科室、医院新农合科、市新农合办、医院院长四处，盖4个章，现在医生点点鼠标，10分钟就能搞定。
而这些都是社会治理精细化的具体体现。
精细化到底包含哪些内容？马庆钰认为，社会治理精细化至少包括五个层面内容：制度设计的精细化、政策执行的精细化、协同机制的精细化、服务对象的精细化以及结果测量的精细化。洪大用称，推进社会治理精细化，包括对社会治理需求的精细了解，对社会治理技术的精密利用，对社会治理组织的精巧激活，对社会治理制度的精确设计，对社会治理工作者能力的精准提升，在全社会提倡精细化治理文化。
有专家特别提出，精细化治理的制度供给应当全面，制度之间的功能需要耦合，制度结构要形成严密的闭环。通过专业化的岗位职责体系、科学的目标管理体系、公正的绩效考核体系、公平的考评结果应用体系，激发各类主体参与精细化社会治理的积极性。国家行政学院社会和文化教研部程萍研究员进一步指出，尤其要重视基层工作人员的素质和能力，以此提高政府自身履职精细化。
如何完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，构建多元治理格局？北京师范大学中国社会管理研究院傅昌波据此提出两个建议：一是党委、政府侧重法规标准、信息化、行为监管等基础制度建设，给社会和公众腾出足够自治空间，把社会整体作为真正的共同主体来对待；二是中央政府的首要职责是提供社会治理精细化制度框架，加快互联网、社会组织、公益慈善等领域立法。同时要向地方政府下放权力，让嵌入城乡社会网络并具有信息优势的基层工作人员更好地为民众提供个性化服务。
湛江市委党校政治教研室提出，精细化的社会治理要实现社会风险的精准研判、社会需求的精准回应、社会矛盾的精准调控，进而推进社会领域治理体系和治理能力现代化。“社会治理精细化”不能仅局限于以追求效率为目的的流程再造、结构优化等技术变革，还需在治理过程中倡导人文关怀，追求更好、更精致生活状态。社会治理精细化是刚性管理与柔性服务的结合。管理服务细节化要求把社会治理做“细”、做“小”，紧紧围绕着人，就是围绕人的生活、人的生活质量做文章。要从管理和服务标准化的视角出发，剔除不必要的行政事务和流程，简化行政程序；形成强制各部门接纳认可的格式化、标准化的统一作业标准，促成规范行政；通过建立信息互联平台，破除参与治理各方的信息鸿沟，减少沟通成本。
厦门大学公共事务学院教授杨雅厦提出，以信息化建设引领社会治理精细化创新。信息化是当今世界的大趋势，其最显著的特征是数据的快速流转和广泛共享。社会治理精细化与信息化建设密不可分。我国应该实现社会信息化向信息化社会转变，充分发挥大数据在社会治理精细化中的作用，通过信息化建设推动、倒逼甚至引领社会治理精细化创新。政府还应搭建统一的公共信息服务平台，优化工作流程，推动公共服务由“多头服务”“坐等服务”“定时服务”向“综合服务”“上门服务”“实时服务”转变。
社会治理工作千头万绪，在摸清工作底数后，需要找出重点加以突破。民政部政策研究中心主任王杰秀认为，社区及社区社会组织是实现精细化的突破口。社区社会组织能够为社区治理和服务提供支撑，特别是针对老年人、儿童、失独家庭、司法矫正人员等人群提供多样化、专业化、人性化、高效化服务，许多是政府想做但做不了也不可能做好的。要增强社区服务功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，并从制度设计、场地提供、经费来源、能力建设等方面改善社区社会组织生存环境。同时，社区社会组织有利于激发社会活力，从而凝聚社区资源并促进公益慈善常态化。当前政府在推动社区建设、培育社区社会组织、让渡部分权力、支持社区自治方面做了很多努力，但在激发社会活力方面还有很大提升空间，亟待填补不足。
*村位于县城以东*公里处，距*国道*公里，*高速出口*公里。全村版图面积*平方公里，区域内以丘陵、浅山地貌为主；共有耕地面积*亩，其中水田*亩、林地面积*亩。该村下辖*个村民小组，户籍人口共*户*人。全村共有村干部*名，党员*名，人大代表*名，中心户长*名。该村搬迁至县城、*、*及本村安置点共*户*人，占全村总户数的*%。近年来，*村坚持以“*”基层治理模式统揽农村经济社会发展，充分发挥党支部牵头抓总、领导核心、政治引领、组织保障四大功能，健全组织体系，创新体制机制，突出重点难点，切实提升了自我管理、自我教育、自我发展、自我服务的村民自治化水平，实现了全村经济建设快速发展、社会大局和谐稳定的良好局面。
一、做法及成效
（一）强化三项措施，“123”治理模式基础得到夯实
该村充分发挥党支部的牵头抓总和领导核心功能，从强化班子建设、健全各类组织、做实规定动作等方面入手，切实夯实推行“*”基层治理模式工作基础。一是加强党支部自身建设，提升整体能力。村党支部始终将素质提升放在首位，支部书记带头学习“*”基层治理模式政策要求、运作流程和党的各项政策知识、*政策、法律法规、农村实用技术和各类市场信息知识，全方位提高“两委”班子政策理论水平和组织协调、推进落实、服务群众、解决问题、洞察市场、带动致富“六种能力”。严格执行“三会一课”、民主集中制、村干部和农村党员积分制管理、“四议两公开”等各项党内制度，坚持重大事项、重大项目民主协商，吸纳各方意见，集中集体智慧，形成干事活力，村党支部的凝聚力、向心力和号
召力明显增强。二是健全组织体系，搭建运转平台。由村党支部牵头，健全各类组织体系，并选派支委班子成员和本村优秀人才担任各类组织的负责人或理事长、法定代表人，切实强化党组织在各类组织中的领导核心作用，搭建了以支部为核心、村委会、监委会和村级各类组织分工协作、高效运转的村民自治平台。至目前，该村共有村集体股份经济合作社和土特产专业合作社，产业发展服务队、生产互助服务队、矛盾纠纷调解服务队、志愿服务队、医疗救助服务队、文化活动服务队*个群众组织，红白理事会、新民风道德评议会、村民议事会、老年协会、文体协会*个社会组织，搭建了各类组织分工协作、共同发力，高效运转的优质平台。三是做实规定动作，实现治理全覆盖。按照县、镇统一安排部署，充分整合全村*名有能力的党员、*名人大代表、*名中心户长作为“三线”人员。按照自然条件和地域划分，将全村划分为*个一级网格、*个二级网格、*个三级网格，并根据外出务工地划分*个三级网格，共有总网格长*人，一级网格长*人，二级网格长*人，三级网格长*人，外出务工网格长*人。依据各户收入和家庭结构、利益诉求，将村民划分为放心户*户，关心户*
户，连心户*户，实行在线、一线、热线服务，做到“人到格中去，事在网中办”，每格有人管，每户有人联。同时，建立了一套民情台账，给每户群众制定了一张“三线”人员联系卡，让群众能随时咨询政策，反映情况并及时得到受理。
（二）创新三项制度，“三线”人员内动力有效激发
在推行“*”基层治理模式中，“三线”人员是基础，也是关键因素。该村党支部制定出台《“三线”人员工作制度》，建立亮牌公示、考核评估、鼓励激励三项机制，切实发挥“三线”人员作用，激发他们管理服务群众的内生动力。一是亮牌公示制度强监督。该村在村活动室、三线人员、帮联户三方分别进行挂
牌、亮牌，即：在村活动室设立“*”基层治理模式展示图，公示全村“三线”人员帮联情况、网格分布情况。对*名网格长实行挂牌管理，分别在网格内悬挂公示牌，公示网格长管理区域和帮包人员名单，让群众参与监督；在帮联户门上悬挂“三线”人员帮扶公示牌，将三线人员姓名、电话、帮扶内容公示出来，接受群众监督。目前，该村正在加紧制作公示牌。通过挂牌管理、亮牌行动，切实让三线人员融入群众中，群众有困难能主动找“三线”人员，主动参与和配合做好管理、服务，形成一张网格贯通全村，一张网格联系所有，真正实现管理服务无死角，宣传、帮扶、生产发展无死角。二是考核评估机制促履职。该村创新建立“三线”人员履职情况季度分享交流、半年督查、年终考核“三位一体”评价机制，即：每季度召开群众代表大会，三线人员轮流汇报交流帮扶群众典型事迹和心得，掌握履职情况，凝聚干群心，传播正能量；每半年组织对“三线”人员进行一次实地督查，了解帮扶情况，解决突出问题；每年末，按照《汉阴县“三线”人员管理考核办法》要求，配合镇上做好“三线”人员考核。通过“三位一体”评价机制，引导和促进“三线”人员履职尽责，实现考准考实“三线”人员。三是鼓励激励机制激活力。根据考核评估结果，将优秀的二级网格长纳入村级后备干部进行重点培养，优秀的三级网格长（无职党员或人大代表）作为组干部进行重点培养，对表现突出的上报镇党委进行破格使用；介绍优秀的三级网格长到绞股蓝、桑园等基地带领群众务工，到村组项目实施或基础设施建设工地协助监管。同时，每年从村集体经济合作社公益股中抽取一部分资金以表彰优秀网格长或小组长等形式，对工作负责，群众评价高的“三线”人员表彰奖励*--*元。一系列举措，切实激发了“三线人员”内生动力，主动服务群众的意识和热情不断增强，他们积极主动参与村级事务、参与基层治理，主动带领广大农民群
众兴产业、建基础设施、支持和配合村支部做好各项工作，形成了群众互帮互助、群众管理群众、群众服务群众的良好局面。
（三）突出四大重点，村民自治平台作用逐步凸显
该村充分发挥党支部在“一平台”建设中的政治引领和组织保障功能，在通过“三线、两化”解决农民群众个人诉求的基础上，突出脱贫攻坚、基础设施、重大矛盾化解、新民风建设“四大重点”，切实解决制约*村经济发展的产业水平较低、贫困人口较多、基础设施滞后、平安建设等方面难题。一是抓脱贫攻坚成果巩固。围绕巩固拓展脱贫攻坚成果“头号工程”，充分运用“支部+*+监测户”帮扶模式，大力发展和引进各类经济组织，先后引进*集团、*合作社等*家市场主体，在该村种植绞股蓝、密植桑园、核桃、红高粱等绿色新兴产业，及时成立绞股蓝及土特产专业合作社，并将脱贫户、监测户纳入合作社社员，通过优先流转土地、搭建务工平台、享受股金分红、积极参与种植，确保脱贫攻坚成果巩固，群众稳定增收。二是抓基础设施建设。由党支部牵头，切实加大县、镇各类基础设施项目争取力度，切实改善该村农民群众居住环境。近年来，先后建成*㎡村级标准化阵地和活动广场，完成*㎡幸福院建设；建成通组路*公里，产业路*公里，实现组组通水泥路；实施电力低压改造*公里，新增变压器*台，低压改造入户率达*%，全村用上安全稳定电；建成便民桥*座，新建河堤*多米，安装路灯*盏，建成公共厕所两处，广大农民群众生产、生活条件得到明显改善。三是抓重大矛盾化解。针对“三线”人员无法化解和调解不了的信访矛盾问题，村党支部牵头组织召开由村“两委”干部、矛盾纠纷调解服务队、相关涉及人员组成的专题调解会议，进行集中性重点调解，及时、有效化解重大信访矛盾。今年以来，该村集中化解涉及土地纠纷、房屋产权等重大信访矛盾*起。近年来，该
村无一起越级上访。四是抓新民风建设。以社会主义核心价值观为统揽，积极引导群团组织和社会组织广泛开展各类政策宣传、文化娱乐等活动，弘扬社会正能量，塑造文明乡风，从源头上预防了各类矛盾纠纷的发生。制定完善了村规民约，红白理事会积极发挥职能，做到新事新办，不搞铺张浪费，一切从简；先后组织举办道德讲堂*次，评选出好婆婆、好媳妇*人。积极支持本村农民修缮雷氏祠堂，弘扬传统家训家风。每年邀请县书法协会到村为群众写春联，为贫困户送春联，每天下午组织周边妇女在村活动室跳广场舞，丰富农民群众文化生活，树立健康向上的新风气，形成正能量，全体村民齐心谋发展，社会风气风清气正，环境和谐稳定。
（四）创新带动模式，村级集体经济助推实现“三赢”目标
该村党支部始终将实现农民群众持续稳定增收作为“一平台”建设的首要目标任务，结合村情实际，探索推行“支部+合作社+企业+基地+农户”模式，发挥村级集体经济的牵引作用，实现了村级集体经济不断壮大、企业快速发展、农户持续稳定增收“三赢”目标。
一是主动对接市场，寻找增收产业。
面对全村*%以上土地撂荒，*%以上青壮年劳力外出务工、交通不太方便的现状，该村深知只有盘活现有资源，将土地资源整合起来，集中化、规模化发展特色农业，才能带动和推动本村民群众走上致富增收之路。村“两委”一班人千方百计寻找致富产业，特别是党支部书记李明余带头对接市场，广泛收集各类产业信息，并多次外出分赴*等地实地考察学习，结合村情实际，反复思考论证，引进各类新兴产业到该村落户，并注重长期、短期产业相结合，确保每年产业稳定发展。近两年来，该村先后对接生产绞股蓝的*集团、生产豆腐干的*公司等多家企业，按照“企业+产业基地+农户”模式，带动全村种植绞股蓝*亩、密植桑园*亩、甜杆杆*亩，红高粱*亩、核桃*亩，养殖小龙虾*亩，野鸡、黑土鸡*余只。目前，该村正在筹划与硒汉公司联合，下半年在本村订单式生产种植黄豆、辣椒等产品，计划进行土豆片、豇豆干等土特产加工。
二是强化多方保障，壮大集体经济。
近年来，该村在吸引企业建产业基地的同时，先后组建甜杆杆专业合作社、绞股蓝专业合作社。由合作社牵头，从土地流转、用水、用电、用工等方面优先保障，组织与农户对接，对闲置或撂荒土地进行土地流转，组织剩余劳动力到基地进行用工，及时与各企业落实好订单、用工等方面协议，力争在较短时间内迅速建好产业基地。与此同时，积极做好产业发展过程的跟踪，提出建议意见，帮助企业缩短见效周期，实现早日盈利。如：小龙虾养殖从开始维修池塘、晒坑塘到虾苗入塘，短短*个月就在该村五组落户，*亩池塘迅速建成，每亩已投放*只虾苗，预计明年*月可销售，每亩可捕获*斤左右，按市场价*-*元，可收益*万元。同时，村党支部牵头，及时吸纳陕煤集团资金*万元以村集体资产形式投入到甜杆杆专业合作社，用于壮大村级集体经济。*年*月，原甜杆杆合作社自身盈利达到*万元。为更好地发展壮大和种植其他产业，该村及时注销甜杆杆专业合作社，组建土特产专业合作社（总资产现金达*万元，其中*投入*万元、自身盈利*万元），联系帮助贫困户*户*人。三是依托“三变”改革，形成雪球效应。
该村被列为*全省农村集体产权制度改革和“三变”改革试点村。今年*月，该村及时成立村社一体的村集体股份经济合作社，注册资金*万元，现有资产现金*万元，其中：县拨资产收益性扶贫资金*万元、群众入股*万元、土特产专业合作社*万元。一是规范化运行。制定《村社一体股份经济合作社章程及制度》，推行“股份经济合作社+土特产合作社+企业+农户”发展管理模式，股份经济合作社下有分社*个，即：土特产专业合作社，股份经济合作社不直接参与产业经营，由土特产合作社具体承担；共有硒汉公司、*集团、同昇商贸、双乳*合作社*个市场主体。村集体股份经济合作社股金用于壮大村集体经济、公益事业、先进典型、贫困家庭、独生子女户、办公经费等支出。建立财务公司代管、村股民代表定期核查、镇财政审计所定期审计核查的“三位一体”监管机制，委聘*财务公司代管该村股份经济合作社财务，全体股民推选出*名股民代表定期对账目进行核查，所有支出以对公账户和股民分红一折通结算，杜绝使用现金支付，避免村集体资金出现漏洞，确保资金安全、股民放心。二是科学化配股。及时开展入户调查，核实每户资产和村集体资产，进行科学、合理配股，产权量化，收益权量化。经清产核资，该村核定属于村组的土地、房屋、林山等各类村集体资源预估价*万元，计划*%作为积累公益发展股，*%股权收益权量化给每个村民，目前，村集体资源还没进行评估，还未变成资产。针对村集体股份经济合作社的*万元现有资产，按照产业发展配股*%、全体村民收益权持股*%的标准，统一投入到股份经济合作社和土特产合作社进行运营，按年底实际经营利润收入按股分红；另外群众自发入股的*万元，盈利分红也需除出村集体产业发展股，剩余给投股人进行分红。三是捆绑式发展。该村多方考察分析，全方位拓宽融资渠道，村社一体股金合作社拿出*万元分别投入到硒汉公司（*万元）、*集团（*万元），群众入股的*万元入到陕西同昇商贸公司，三家公司每年以不低于入股本金的*%给合作社分红，并拿出*万元入股双乳镇*合作社，每年按*%给合作社分红。通过将村集体资产入股到在本村建有种植养殖基地的企业，实行捆绑式发展，不但让企业更放心，而且村集体每年还有不少于*万元的固定分红。同时，将*万元交土特产专业合作社自主经营发展小龙虾*亩、野鸡土鸡*余只，实现了村集体经济资金有效利用，每一分钱都不闲置，形成了雪球效应。
两年来，该村各项产业共惠及全村*余户*余人，带动农户流转土地*亩，占全村土地面积的*%，土地流转收入达*万元；带动*户农户参与产业种植，实现收入*万元；带动劳务增收*万元，*年底农民人均纯收入实现*元。
二、经验启示
“*”基层治理模式推行以来，*村立足村情实际，在推进规定动作的同时，注重从问题入手，创新体制机制，突出重点难点，实现了村级组织有效、资源整合有效、资金利用有效“三个有效”，为经济社会快速发展、推动乡村振兴奠定了坚实基础，其经验做法令人深思，给人启迪，可供借鉴推广。
借鉴一：善于建强班子，发挥党组织四大功能的务实举措。*村党支部充分认识到“*”基层治理模式是推动村级各项工作和事务的一个重要抓手，一方面，始终坚持党在农村基层的核心领导地位不动摇，切实加强班子自身建设，党支部书记李明余带头示范，加强“*”治理模式以及党的政策、*知识和各类市场信息等方面知识的学习力度，全力提升村“两委”一班人组织协调、推动落实、洞察市场等“六种能力”，为推动乡村治理打下扎实基础；另一方面，充分发挥党组织在“*”治理模式中的牵头抓总、政治引领、领导核心和组织保障四大功能，创新体制机制，健全组织体系，壮大集体经济，以“*”治理模式推动全村实现自我管理、自我教育、自我发展、自我服务、自我监督，实现了全村“由管理向治理”“由传统到现代”、人口和资源“由散到聚”、村级集体经济“由空到实”、农民群众“由穷到富”、整村“由小美到大美”的六大转变。
借鉴二：善于运用制度，激发“三线”人员内生动力的创新举措。*村立足“三线”人员实际情况，创新出台挂牌管理、考核评估和鼓励激励“三项机制”，明确管理服务范围、职责任务，既方便了群众，也接受了群众日常监督，促进了“三线”人员作用发挥。鼓励激励机制中突出三级网格长重点，通过搭建干事平台、搭建务工平台、进行表彰奖励等多种形式，真正让他们有事干，既有“钱图”，又有前途，乐于参与治理和服务，农民群众看在眼里、暖在心上，更加乐于支持和配合做好治理、投身产业发展，形成了社会正能量，构建了农村社会和谐稳定、群众齐心谋发展的良好局面。
借鉴三：善于整合资源，充分利用各方力量的创新举措。*村属于半山半坡的浅山丘陵地带，地理位置和交通条件相对滞后，既无优势资源，也没有优越的交通条件。针对这一现状，一方面，该村两委一班人整合一切土地资源，集中化、规模化整合利用发展产业，带动广大村民在短短*年时间内流转土地*亩，占到全村土地的*%。如：该村二级网格长刘金玉谈到“村上大部分年轻人都出去打工了，看到好好的土地都荒了还真有点心疼，多亏李支书带着我们种绞股蓝、红高粱等，这样土地也利用了，也挣了钱”。另一方面，该村通过建立专业合作社、经济组织、社会组织和群众组织，整合并充分运用了各类外部力量，内外联动，分工协作，共同发力，从而保证了“*”乡村治理模式有力、有序、有效运行，确保实现了组织有效、资源资金有效、产业有效、整体持续有效。
借鉴四：善于解放思想、用市场思维推动产业发展的创新举措。面对村情实际和困难，该村在努力提高班子掌握市场信息、洞察市场和应对市场风险等能力的同时，利用报纸、微信和同学、朋友等多种渠道，多方搜集和捕捉产业发展信息。支部书记主动外出考察学习，主动对接联系企业主，多次上门联系讲解本村
优势，引进各类市场主体在该村落户。并始终将群众增收放在首位，把壮大集体经济放在重要位置，推行“支部+合作社+企业+基地+农户”模式，实行订单式生产、“*+n”入股捆绑式发展，让企业和农户有了“双重”保障，真正激活了市场、激活了主体、激活了要素，实现了企业、村集体、农民群众“三方共赢”的目标。同时，在产业引进过程中，注重长短结合，近年来引进种植的有短期就能见效的绞股蓝、小龙虾等，还有能长期见效的核桃，形成了多元化发展的局面，帮助广大群众实现持续稳定增收。实践证明，空心化、老龄化的边远山区要实现产业振兴，只有整合土地等一切资源，引入市场主体来承接，走产业规模化、集约化、精细化、专业化道路，实行订单式生产、抱团式发展、捆绑式发展，才能切实做大做强产业，实现互助多赢目标。
xx党委坚持把党建引领乡村治理作为推动乡村振兴的重要举措，持续在建强基层组织、配强骨干队伍、健全机制体制等方面下功夫，不断把党的领导优势转化为地区治理效能，真正使党组织在基层工作中唱主角，成为引领乡村治理推动乡村振兴的领导核心。
一、经验做法
（一）坚持党建引领，提升乡村治理效能
坚持以党支部标准化规范化建设为抓手，高标准实施基层党建“五化协同，大抓基层”工作目标，建立苏木班子成员联系结对嘎查党支部，督促指导嘎查党组织规范落实组织生活制度，严格党员教育管理，从严落实嘎查党组织议事决策制度。苏木党委制定了《xx苏木创建“最强党支部”工作实施方案》，深入实施“五大工程”建设，采取“1211”工作方法，以布达图嘎查为示范点，全力打造“克鲁伦先锋”牧区党建品牌，严格对照“五强”标准，结对共建“最强党支部”，共同探索“最强党支部＋红色堡垒户＋牧户”的发展模式，进一步拉近党群距离，密切党群关系。坚持发展壮大嘎查集体经济，申请获得125万中央重点扶持发展壮大集体经济项目1个，旗级项目xx嘎查奶制品加工厂、xx嘎查饲草料加工厂已投入使用。2020年全苏木各嘎查发展壮大集体经济项目共收益xx万元，使嘎查集体经济进一步发展壮大。
（二）坚持以人民为中心的理念，协调联动
苏木党委政府高度重视人居环境整治工作，持续推进乡村振兴建设。一是持续推进“厕所革命”，提升人居环境水平。截止目前，共建设完成水冲式厕所xx座、旱厕xx座。二是大力推进垃圾处理，持续改善卫生环境。充分利用垃圾闪蒸矿化炉有效处理了苏木部分生活垃圾，提升了人居环境卫生。通过加强苏木保洁公司的规范管理、加大人居环境资金设备投资力度、建立“贝尔环境日”等方式进一步提升了苏木整体环境质量。三是形成合力，积极发挥地企共建优势。联合大庆油田企地工作部和大庆油田路桥工程有限公司，出动大型车辆及人员，共同治理生活垃圾，累计处理xx余吨生活垃圾，有效改善了苏木所在地的人居卫生环境。苏木党群服务中心秉承服务理念，加强服务型党组织建设，高标准建设苏木、嘎查两级党群服务中心，探索建立服务新模式，对牧民关切的具体服务事项，进行分类办理，实现事项清晰，力求做到“办事不出嘎查”“一站式服务”。四是推行“党员＋网格”融入式共治。全苏木3个嘎查100％实现网格化管理，划分基础网格xx个，同步建立网格党组织，配齐“一长、一员、一团队”，结合治理资源与群众需求，列出项目、资源、需求“三张清单”，提供人居环境整治、帮办代办等网格专属服务。
（三）加强班子建设，培育乡村治理干部队伍
苏木党委坚持把建强嘎查两委队伍作为推动乡村治理的关键抓手，着力打造一支作风过硬、品行优良、素质全面、结构合理的嘎查级干部队伍。注重在选优配强上下功夫。以嘎查“两委”换届为契机，充实大量优秀人才，新一届嘎查选举共产生“两委”成员x人，其中交叉任职x人、女性委员xx人，占委员总数的x％；大专及以上学历x人，占委员总数的x％；35岁及以下x人，占委员总数的x％。本届新选举产生的嘎查“两委”成员平均年龄x岁，较上届“两委”成员下降了1.3岁，其中，嘎查党支部书记、嘎查达平均年龄x岁，嘎查支部委员会委员平均年龄x岁、嘎查牧民委员会委员平均年龄xx岁。新一届嘎查“两委”成员100％达到党员比例高于xx％、一嘎查班子至少有一名本科学历大学生、35周岁以下以及女性委员比例等指标。苏木新一届嘎查“两委”班子成员呈现出年轻化、高学历特点，班子结构得到进一步优化，队伍质量全面提升，为推动“十四五”规划高质量开局，实现贝尔苏木高质量发展提供了坚强组织保障。
二、存在的问题
1.专业人才的匮乏。由于地理位置偏远的限制，目前相关专业的人才较为匮乏，从而限制了苏木乡村治理的创新发展。
2.产业发展模式单一。苏木新型牧业经营主体总体规模偏小，畜牧业产业过于单一，产业链条短，精细化管理水平不足，产品附加值较低，辐射带动力不强，产业化进程仍需进一步加快。
三、下一步工作计划
1.组织全苏木上下要深入学习贯彻习近平总书记“七一”重要讲话精神，贯彻落实党中央关于全面推进乡村振兴的决策部署，以更高的标准、更大的力度、更实的举措抓党建促乡村振兴，在巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化中展现新担当新作为。
2.持续加强村党组织带头人队伍建设，派强用好驻村第一书记和工作队，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和共产党员先锋模范作用，坚持招才引智和培育本土人才有机结合，积极引导各类人才投身乡村振兴。
▲ 重庆市永川区何埂镇“新乡贤”苏祖才在课堂上给孩子们讲解家风家训
■ 乡贤是家乡的守望者和乡土精英，乡贤文化蕴含着社会治理的智慧与经验■ “新乡贤”已成为基层治理的重要力量■ 一个地方的发展和稳定，既靠物质力量，也靠精神力量
随着我国城镇化进程加快，大量农村人口向城镇转移，农村空心化、老龄化、边缘化态势凸显，如何建设美丽乡村、记得住乡愁？乡村治理面临新挑战，急需新力量、寻求新突破。
在我国传统乡村社会，以退休官员、读书人、德高望重者为主的“乡绅”、“士绅”是传承文化、教化民众的重要群体，维系着乡村社会的稳定和发展。《瞭望》新闻周刊记者近期在重庆市永川区基层采访时发现，一批被叫做“新乡贤”的人活跃在乡村，他们或不求回报做好事催人向善，或回馈家乡修道路发展产业，或投身公益解矛盾促进和谐，或以身作则重家教垂范邻里。
这些由村民自己选出来的“新乡贤”，是来自民间、生长于斯的好人、能人和热心人，有德行有才能有声望，深受村民们的拥护。受访基层干部告诉记者，民间精英组成的“新乡贤”在引领乡村价值取向、传承乡村文化文脉、帮助村民发家致富等诸多方面发挥了突出作用，成为建设美丽乡村、促进村民自治的重要力量。
“新乡贤”带来乡村新面貌
走进永川区巨龙村鲤鱼凼村民小组，硬化公路通到了家家户户，而两年前这条路还是土路，74岁的村民吴太伯是修路的“功臣”。谈起吴太伯，村民们都竖起大拇指。村民黄成树告诉本刊记者：“吴太伯重视家教，几个子女都出人头地，在城里工作，但他还是留在村里养鱼。他是个热心肠的人，谁家有困难他都要去帮帮。硬化前的土路，也是他19年前带领大家修的。”
村民走了19年的土路一下雨泥泞不堪，在吴太伯多方奔走下，公路硬化得到立项，主路由政府投资，支路由村民自筹建设。吴太伯召集村民开会，有钱出钱、有力出力，2014年12月动工，不到2个月就把硬化公路修到每家每户。村干部喻明详说：“能修这么快多亏了吴太伯，修路占了几户村民的土地，吴太伯拿出自己的承包地补给人家。村民自筹修路经费不够，吴太伯就自掏腰包补上缺口。”
走进吴太伯简朴的家，客厅正中供奉着“天地君亲师”的牌位，“我喜欢传统礼仪文化，子女从小就教育他们尊师重道。”吴太伯说。当记者问他修路自己出了多少钱时，吴太伯憨厚地笑道：“这个不能告诉你！”
喻明详告诉记者，村里征地、土地流转等一些工作靠村干部不一定做得动，吴太伯这样德高望重的乡贤出马，大家都服，是村干部治村的好帮手。“吴太伯一招呼，我们不动都挑不过理。去年村里选乡贤，我们全都选他。”村民黄成树赞叹说。
在永川区何埂镇仓宝村，“新乡贤”苏祖才老人远近闻名。71岁的苏祖才长期在外经商办企业，但他始终牵挂着家乡。由于交通不便，仓宝村曾是何埂镇最偏远落后的村，苏祖才投入100多万元为村修了40多公里的公路。他还利用自己的人脉资源为家乡招商引资，2012年重庆渠渝农业开发有限公司入驻仓宝村，年产豆瓣酱8000吨，每年上缴利税50多万，为村民提供了60多个工作岗位。村民们向苏祖才赠予了“德布乡邻”的锦旗。
2014年苏祖才将企业交给子女，回到家乡居住，把老房子拆掉建了一座古香古色的三层农家四合院，取名“苏源”，购置了书桌、椅凳、各类图书作为村里的文化中心，而自己却只住其中的一间房。
“我13岁外出打工，虽然没读什么书，但小时候受‘耕读当勤、赋税当纳、邻里当和’的家规陶冶，读《曾文正公全集》，传统文化影响了我的一生。现在，我要在‘苏源’开设‘新乡贤’课堂，给晚辈们讲传统文化、家风家训和自己的创业故事，请老师为村民培训技能。”苏祖才说。
“大家都说托了苏老的福呢！他做的好事太多，比如给村里老人建‘五保家园’养老项目等等，每年要带出一批年轻人出去创业就业。”年轻的村民杨小虎说。何梗镇驻村干部周光荣感叹：“仓宝村以前全镇经济排名倒数第一，现在有苏老给村里出钱出力出主意，不仅经济提了上来，村风民风也为之一变。”
目前，在永川区像吴太伯、苏祖才这样的“新乡贤”有913名，他们用自己的人脉资源、精神品质、技能特长造福乡里。如板桥镇“乡贤”李世学，义务为村民修路10余年，20余位村民在他的感染下加入了义务修路队伍；朱沱镇“乡贤”罗金太自学龙眼种植技术，成立龙眼种植专业技术合作社，义务传授龙眼种植技术，帮助村民增收；在外经商的“乡贤”王跃林，回乡捐款设立教育基金，资助贫困学生，奖励优秀学生和教师……这些乡贤带领乡亲们“富口袋”又“富脑袋”，为乡村带来了新面貌。
“新乡贤”怎么来的建设美丽乡村不仅要有青山绿水的田园风光，同样需要有乡土特色的道德和精神追求。
在我国传统乡村社会，“士绅”、“乡绅”等乡村贤达是治理乡村的重要力量。永川区委书记熊雪认为，乡贤根植乡土、贴近群众，蕴含着爱国爱乡、见贤思齐、崇德向善的力量，是规范社会秩序、道德秩序的重要载体，无论过去还是现在，都有其永不褪色的价值。加强乡贤文化建设，不是简单地复古，而是古为今用、推陈出新，也是增强文化自觉和文化自信的应有之义。
如何把民间的乡贤选出来？2015年，永川区结合社会主义核心价值观和农村干部群众心理定位，赋予传统乡贤文化新的时代内涵，提出“遵纪守法、品德良好、为人正派、处事公正、群众公认”20字“新乡贤”标准。根据这一标准，开展“我们的乡贤我们评”，让村民自己评选，既评勤劳致富带头人，一心为民、公道正派的老党员、老干部，又评热心公益、扶危济困的热心人、好心人，既评身边人又评不忘乡里、逐梦他乡的永川人。为了让评出的乡贤让大家信服，永川区通过院坝会推荐、村民代表会评议、初评公示、走访调查、审核认定等七个步骤，确保评出来的是真正的乡贤而不是乡霸。
为发挥乡贤的垂范作用，永川区把选出来的乡贤“立起来”——“一张榜”展示形象，永川区摄影家协会为每位乡贤拍摄一张反映其事迹和精神风貌的照片，并在每个镇街和各个村（社区）集中设置“乡贤榜”；“一句话”概括事迹，将每位乡贤的感人事迹、优秀品质凝练概括成一句话，让群众易记易懂、便于传扬，如将多年资助他人的“乡贤”邓贤英事迹概括为“退休不褪色的老党员”；“一块匾”明确荣誉，邀请书法名家为每位乡贤题写家风家训，制成牌匾，悬挂厅堂；“一本书”荟萃故事，永川区作家协会牵头编撰《永川乡贤故事汇》，记录乡贤故事400余个，作为农村道德讲堂的教材和农村中小学的校本课程；“一首歌”传递情怀，面向社会征集新乡贤主题歌200余首，用歌曲传颂乡贤的奉献精神。
吴太伯家门口，挂着“永川乡贤”的牌子，他家客厅由当地书法家题写的“团结友善、勤俭自强”的匾额装裱精美，十分醒目。“看到这个匾，作为乡贤既是荣誉，也是责任啊。”吴太伯对记者说。
永川区委宣传部部长赵德明介绍，乡贤不是高大上的典型人物，把“话筒”交给群众，让群众选心中人、说身边事，让乡贤成为看得见、摸得着的标杆，在农村树立“爱国爱家、勤劳善良、崇德尚法、诚信重义、见贤思齐”新的价值导向。
榜样的力量在于行动，永川区搭建平台，让乡贤的作用最大化。根据农村实际情况，永川区按照乡贤兴趣爱好、能力特长、资源优势，因地制宜组建“乡贤智囊团”“乡贤创业团”“乡贤调解团”“乡贤爱心团”等八类组织，引导乡贤在各个领域发挥作用，形成“乡贤效应”。同时永川区还成立“乡贤文化促进会”培育乡贤文化，制定《永川区乡贤管理办法》《永川区乡贤奖励办法》建立动态管理和激励机制，定期表彰“最美乡贤”。
“新乡贤”成乡村治理重要力量
永川区乡贤文化建设一年来，这些评出来、立起来、动起来的乡贤在基层治理中发挥了重要作用——50余名乡贤依托43个家族祠堂，结合本地“清明会”家族祭祖聚会的风俗，融入诵读家规家训、讲述家族故事、奖掖后辈先进等仪式，发挥家族生活伦理教化功能；110余名乡贤组织成立了“红白理事会”“禁赌劝导协会”，引导村民节俭养德，不大操大办，不“无事整酒”；全区乡贤牵头开展志愿服务2万余场次，为群众办理助困、助学、助医等好事实事3000余件，资助贫困学生上大学372人，受扶助和帮助的困难户达2900余户；帮助乡邻学技术、建场地、筹资金、跑市场，培育群众致富增收项目200余个，捐资1.25亿元修筑农村公路400余公里。
以煤炭产业为主的吉安镇近年来经济发展下滑，乡贤所发挥的作用让永川区吉安镇党委书记黄海东深有感促，“聂绪冰等乡贤带领建卡贫困户和周边群众养殖土鸡、兔、鸽子等1.1万余只，帮助市级贫困村石松村脱贫；张泽琼等乡贤参与调解日常纠纷70余件、镇综治办立案纠纷93件。全镇31名乡贤，有的捐资修路助学，有的发挥人脉优势引入产业，他们的资源、资金和技能有效助推了镇域经济发展和社会和谐。”
永川区委书记熊雪认为，一个地方的发展和稳定，既靠物质力量，也靠精神力量，乡贤是家乡的守望者和乡土精英，乡贤文化蕴含着社会治理的智慧与经验。加强乡贤文化建设，既是培育践行社会主义核心价值观，又是创新社会治理的重要举措。
“新乡贤”已成为基层治理的重要力量，“引导乡贤参与民事民治，组织乡贤促进乡风文明，动员乡贤参与群众工作，很多时候比基层干部管用。监督基层干部、让群众信服满意，乡贤拉近了群众和党委政府的距离。”熊雪说。
探索“新乡贤”工作法让永川区在乡村治理上尝到了甜头。“下一步我们将启动乡贤好人馆建设，进一步评好乡贤、学好乡贤、用好乡贤，引导群众学乡贤、颂乡贤、用乡贤、当乡贤，培育和美家风、醇美乡风和尚美社风。”赵德明说。LW
关键词：乡村社区,治理,压力型体制,村民自治
一、“治理缺位”:乡村社区治理的新危机
1. 乡村治理资源的匮乏
第一, 乡村精英的流失。城乡差距的扩大, 使一些较为有知识、有文化、有能力的村民流向城市, 他们不再把希望寄托在农村和土地上, 而文化程度较低的妇女、儿童及老人则大多数留在了农村, 这导致乡村治理面临“人财物”的大量外流, 乡村社区公共事务管理困难。人才的大量外流导致留守农民能力有限, 难以胜任村干部, 带领农村群众发家致富, 获取群众信任。这对农村村民民主制度的优越性造成了一定程度的负面影响, 同时, 也致使农村自治组织在民间的权威性受损, 不利于村民自治组织在农村治理结构中的功能发挥。
第二, 乡村公共物品缺失。首先, 对于软性公共物品而言, 农民的文化生活方式较为单一。由于经济的快速发展, 大多数农民的经济意识增强, 农村老百姓关注的焦点更加集中于经济方面, 而文化消费的观念却相对淡薄。其次, 在硬件设施方面, 农民的需求很多, 其中最为渴盼的, 是搞好农田水利工程建设, 完善排灌坐标系;搞好水土流失综合治理, 防治耕地污染和水污染, 提高农业抵御自然灾害的能力;搞好乡、村道路建设, 提升运输条件, 筑造致富之路等这些公共产品的建设。但在税费改革后, 乡镇政权的治理权能弱化, 乡镇财政勉强维系, 乡村公共事业的发展和基础设施的建设难免因此而受到巨大的影响。
2. 乡村治理机制的不合理
第一, 村民利益表达机制不健全。村民参与政治的前提条件, 就是村民表达机制的完善。建立完善的表达机制, 有利于农村社会秩序的稳定。农村社会结构也在税费改革后日趋分化, 导致了多元的利益诉求, 使得原有的村民利益表达机制难以适应农村社会全面发展的要求, 从而对村民利益表达机制的完善提出了新的要求。村民的多元利益诉求一旦受损, 在缺乏制度化的利益表达机制的情况下, 村民就会选择非制度化的手段来实现自己的利益诉求。比如“越级上访”“群体申诉”“暴力抗议”等群体性事件, 严重威胁着社会公共秩序的稳定。
第二, 农村“两委”权责关系定位不清。从制度安排的角度来考察, 农村村民委员会和农村党支部的关系十分明确, 村党支部处于领导核心地位, 村委会在党支部领导下依法组织村民自治。但在实际工作过程中, 村党支部书记和村委会主任之间并不能够分工明确, 充分合作。有些党支部书记在工作中片面强调“一把手”地位, 而有些村委会成员又在工作中片面强调自治, 所以在思想和行动上两委经常不能统一, 甚至形成对抗, 严重影响工作, 也使村民自治和民主管理流于形式, 不利于农村的现代化建设。
二、“权能弱化”:乡村社区治理的新困境
税费改革成为新农村建设时期国家乡村治理的最大变化。而正如熊彼特所言:“财政上的变化是一切变化的重要原因之一”, 几乎“所有的变化都会在财政上有所反映”。农村税费改革的根本宗旨在于减轻农民负担, 而这次改革却直接触及了县乡村三级财税体制, 必然对乡镇政府的治理权力和治理能力造成深刻的影响。
(1) 财政基础发生变化, 对上级财政依赖性增强, 治理权力减弱。在免除农业税后, 尽管农民个体的税负大大减轻, 但乡镇政府由于体制外财政收入渠道的关闭, 而大大降低了其经济自主性, 政府自身面临着巨大的收支压力和债务缺口。乡镇基层政权的运行和基本治理更加依赖国家的财政转移支付和上级财政的资金支持, 基层政府的乡村治理权被无形地弱化了。
(2) “乡财县管”导致乡镇政权“财政空壳化”, 进一步弱化了乡镇治理能力。在税费改革之后, “乡财县管”的不信任体制, 非但没有让乡镇的财政困局有所改观, 反而令乡镇作为一级完整政府的财政基础基本上被瓦解了。乡镇一级的工资基本由县财政统一发放, 但县级财政并不配置乡镇的日常运转经费。因此, 免除农业税后, 乡镇财力反而出现了枯竭现象。而在另一方面, 资金的缺少并不意味着乡镇日常工作的减少, 乡镇财政“空壳化”的趋势加剧了乡镇财政危机。
(3) 财力枯竭权力萎缩, 乡镇职能转型缓慢。取消农业税后, 政府间的转移支付并没有解决乡镇政府的财政危机, 导致了基层政府无力为农民提供服务。另外, 乡村干部自身能力不足, 知识水平、管理能力、农业专业技术水平有限, 再加上乡村干部来源较杂, 既有国家干部也有企业职工, 既有正式聘用人员也有合同工等, 造成乡村干部内部结构不合理, 工作人员之间存在矛盾。这也影响了乡镇政府的职能转型。
三、乡村社区治理困境的原因剖析
1. 压力型体制:乡村治理困境的深层因素
由压力型体制下派生出的催粮要款、完成上级指派任务成为了过去乡镇干部的主要工作职责, 而基本工作方法则是强制命令。在这种体制下, 乡镇干部显现出的执政思维和执政行为便是消极被动、僵硬专制。这在税费改革前表现为各种屡禁不止的非法集资和摊派, 以及地方政府对村民上访行为的大肆压制。而在后税费时代, 部分地方基层干部由于失去了收取税费的工作, 而产生失落和盲目, 出现了“做一天和尚撞一天钟”的消极态势。
2. 法制悬浮:乡村治理困境的制度因素
虽然乡、民族乡、镇的人民政府所应行使的职权在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中有详细的规定, 但在实际的执行过程中, 乡镇政府的职能履行主要依据上级制定的干部管理办法以及各种考核制度。但上级各部门所制定的管理与考核办法和法定的职能内容是存在着巨大落差的。基层干部的行为准则就愈加脱离立法规定, 而更密切地围绕着那些与他们的发展和升迁有密切关系的考核办法。而在村级场域, 乡镇官员及村干部在推进村民自治依法开展的过程中却未能尽心尽力, 这也在一定程度上导致了相关法律制度难以有效地嵌入村庄治理中。
3. 村民自治梗阻:乡村治理困境的决定因素
村民自治是广大农民群众直接行使民主权利, 实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。而村民自治的运行梗阻不畅则导致我国乡村治理陷入了困境。
村民自治这一被寄予厚望的基层民主治理制度之所以运行不畅, 主要是由以下这三方面因素造成的。
第一, 村民自治委员会在某种程度上沦为基层政府完成行政分包任务的执行工具, 村民自治的实质在压力型体制下被扭曲, “许多地方的村委会并非名副其实的自治组织, 而成为名义上的自治、实际上的“准政府”组织。”这极大地弱化了村民自治权, 造成了村民的非制度化参与上升、农村“黑恶”势力猖獗、乡村自然生态恶化等一系列的乡村病症。
第二, 在当前的大转型时期, 随着乡村社会的利益多元化和意识多样化, 原有农村内部的“大一统”格局被打破, 村民自治失去了稳定的根基。村民的集体利益在改革开放后的市场经济浪潮中逐步分化, 村民分化为多个阶层, 集体意识在村民各自寻求出路的过程中被逐渐淡化。
第三, 随着社会整体流动性的增强, 乡村劳动力资源大量涌入城镇, 也导致了乡村精英的大量流失, 村民自治的人力资源被变相掏空。乡村干部的职位常常无人问津, 留下的村民也对村务冷漠应对, 乡村社会陷入了被遗弃的边缘。
参考文献
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关键词：治理危机;乡村治理;国家治理;人权保障
中图分类号：C916;F320文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）01-0133-06
收稿日期：收稿日期：20150416DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2016.01.20
20世纪90年中后期，中国乡村社会出现治理危机，进入21世纪之后乡村治理出现“复合性危机”，为此国家和政府有针对性地出台了费税改革、取消农业税与新农村建设等举措，解决了村民负担过重等问题。值得注意的是，建国以来体现在乡村治理之中的治理权威以及理念没有发生根本性变化;而我国社会正“走向权利的时代”，法治原则已经成为国家治理的主要原则，人权保障是治理的终极目标。显然，如果不关切人权，不以人权保障作为价值基准，乡村治理就无法实现良性发展。为此，基于国家治理体系和治理能力现代化以及全面推进依法治国的背景，特别是基于人权保障视角深入研究乡村治理，具有深刻意义。
一、以人权作为乡村治理的价值基准
20世纪90年代末，乡村治理概念被提出，学者们试图运用这一更具包容性的概念来解释和分析乡村社会[1]。而治理的兴起与人权追求密切相关，治理理论涵盖人权的相关价值。作为治理理论运用于乡村研究而产生一个新的分析概念，乡村治理应当是内涵着人权价值。
（一）治理与人权追求
治理（governance）原意是控制、引导和操纵，指的是在特定范围内行使权威。它隐含着一个政治进程，即在众多不同利益共同发挥作用的领域建立一致或取得认同。诸多学科对治理概念进行学科内的诠释，创新性地学术嫁接并形成社会治理、地方治理、全球治理以及乡村治理等概念。1989年，世界银行面对全球化扩张以及本土化应对态势的认识，发表了《南撒哈拉非洲：从危机走向可持续增长》一文，初次提出关于治理的观点，赋予治理新的内涵，兴起了治理理论研究。法国学者阿尔卡塔拉认为，治理理论兴起有以下几个方面原因：国际组织从唯经济论思维的死胡同撤退的尝试;将权力从公共部门转移到私人部门以减少国家的作用;在第三世界的公共领域进行改革而又避免过分干涉其内部事务;对民主化和人权的新的不懈追求;冲突之后的重建这样的严峻挑战[2]。为此，人权追求是治理理论兴起的源动力之一。人权，即一个人之所以拥有这种权利，仅仅因为他是人的基本权利，它也是根据权利对于社会变革提出的要求[3]。由《世界人权宣言》《公民权利与政治权利国际公约》《经济、社会与文化权利国际公约》组成的国际人权宪章，构建了人权体系，为世界各国人民享有各项人权提供依据，也为人们对社会和政府提出道德上的和政治上的要求提供参考，也深刻影响政府和社会治理方式和机制。
（二）以人权保障为核心的乡村治理
目前，乡村治理内涵的界定主要有公共权力导向、目标导向、主体导向，以村庄为载体的研究路径，这些概念解释乡村治理某一方面，使乡村治理的内涵更加丰富。但是，它们较少关切相关主体的权利与人权。十八届三中全会以来，国家治理被赋予新的内涵，即它不但不压制人权、牺牲人权，而恰恰是以人权保障为基础、为目标的[4]。所以，乡村治理的内涵也发生变化，也应该以人权保障为基础和目的，使村民生活得更有尊严，提升村民的幸福感，最终促进村民的发展。首先，乡村治理应当以人权为价值基准。乡村治理从根本上说是围绕“人”展开的。“人”之所以被称之为“人”，之所以是“人”，就是因为其享有赖以存在的基本权利——人权，也就是国家人权宪章规定的“人类家庭所有成员的固有尊严及其平等的和不移的权利”，包括以生命权、自由权和隐私权为核心的公民权利;以选举权、知情权、监督权为核心的政治权利;以及以财产权、工作权、社会保障权、受教育权、文化权为核心的经济、社会与文化权利等等。所以，无论是乡镇政府，还是参与乡村治理的其他社会组织，都应当尊重村民的人权，并为村民的人权的实现提供必要的经济、政治和社会条件;村民应该以此来主张和维护自身的利益和自由。其次，乡村治理应当以人权保障为价值指向。乡村治理要深度关切村民的权利和利益，聚焦村民关注的问题，提供必要的政治、经济和文化条件，切实保障人权的实现。如果乡村治理离开村民的人权保障，离开村民高度关注的问题，则乡村治理是不会产生实际的效果的。如果乡村治理侵害村民的基本权利，可能会导致更大的矛盾和冲突，直接影响乡村秩序，影响乡村社会的发展。最后，乡村治理应当以人权作为治理指标体系的重要内容。村民对基层政府、村委会的满意度主要通过人权指标体系进行考量，诸如基层政府提供的公共服务，是否促进村民生存权、发展权、平等权、水权、环境权、受教育权等发展;村民是否享有知情权、表达权以及监督权等政治参与权。
（三）人权保障对乡村治理的意义
1.有助于现代乡村治理获得正当性支撑。20世纪90年代后期，我国宪法确认依法治国的方略，乡村治理从形式上进入“法治”时期，“人权得到最全面最切实的保障，是现代法治社会的一个根本目标，也是它的基本标志之一”[5]。在“国家尊重和保障人权”宪法原则下，基于法治模式下的乡村治理最终应当回归人权，使人权得到最为全面和切实的保障，特别是关切村民生存与发展的权利，才能使多中心治理主体达成治理共识，基层政府、村委会和其他社会组织才能获得村民的认同和信任，使乡村治理获得正当性支撑。
2.有助于形成乡村治理价值共识。乡村治理中存在着多元主体，诸如基层政府、村委会、其他社会组织和村民，他们的利益需求、价值取向迥异。但是，多中心治理主体也存在最低限度的价值共识，即人权。正如英国学者米尔恩认为，人权是“普遍的最低限度的道德标准要求”[6]。因此，乡村治理主体只有建基于人权，才可能对乡村治理过程中的利益冲突、权利冲突进行协商，并且通过协商达成利益和权利的合理分配，实现利益和信息的均衡。
3.有助于化解乡村治理危机。村民由于遭受不公正待遇以及各种权利遭受侵害，形成村民与基层政府之间、村民与村委会之间、村委会与基层政府之间的冲突，使国家公共权力与社会权力之间关系紧张，导致乡村治理危机。当下，如果乡村治理没有真正意识到作为主体的村民的基本权利，没有意识到村民权利意识的觉醒，没有尊重和保障村民的基本权利，可能会导致乡村中诸多矛盾的激化、扩散和升级。所以，只有关切村民的基本权利，以人权作为乡村治理的价值基准，才能化解乡村治理危机。
4.有助于推进乡村治理现代化。党的十八届三中全会作出全面深化改革的决定，提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标;党的十八届四中全会作出“全面推进依法治国”的决定，由此可见，法治方略是推进国家治理体系和治理能力现代化的主要方式，保障和促进公民的基本权利是国家治理体系和治理能力现代化实现的关键。所以，乡村治理现代化也必然要以人权保障为核心，基层政府、村委会与其他社会组织切实保障村民的人权，才能推进乡村治理的现代化。
二、以人权考量乡村治理危机
乡村治理危机是乡村治理概念与乡村治理现实不同一的结果，也就是现实的乡村治理没有达到乡村治理理论预设和预期的目标价值，它是乡村治理概念辩证发展的否定环节。从人权角度来说，乡村治理危机的实质是人权危机。
（一）乡村治理危机及其实质
我国传统社会乡村治理以“礼治”为主，并形成以乡绅和宗族长为治理主体的乡绅社会治理模式。传统社会的“礼治”内含的等级差序、宗法观念本身就与现代人权的平等、自由、权利等理念相违背。自近代以来，国家权力向基层扩张、渗透，特别是新中国建立以后，计划经济时代，以人民公社为模式，国家权力直接决定着乡村社会的各个领域。20世纪70年代末改革开放以后，国家权力沿袭建国后的模式。人民公社制度解体后，权利真空在乡村社会出现，随后引发乡村治理危机。基于此，国家实施“乡政村治”的模式，即“基层政府执行本级人民代表大会的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作;各村设立村民委员会来管理本村事务，也就是在乡镇政府指导下实行村民自治”。但是，“乡政村治”模式导致了农村各类资源被过度消耗，农民的基本权利（即人权）被再次剥夺的风险增加，农村发展再次陷入滞后和无序化状态[7]。20世纪90年中期，基于“乡政村治”模式下出现以农民暴力反抗费税征收为主要特征的乡村治理次危机，其源于政府向村民乱摊派、乱征收，以及“剪刀差”方式，对农村、农业和农民进行隐形剥削;还假借管理之名，在推进国家权力过程中谋取私利，导致基层政府组织服务功能弱化，并出现“权力寻租”现象;基层政府对村委会事务进行过渡干涉，践踏村民正当的政治诉求。“农民真苦、农村真穷、农业真危险”是这一阶段形象的描述，反映了村民的生存权、发展权、政治参与权危机。2004年取消农业税之后，乡村治理陷入新的治理危机，如乡村经济精英参与乡村社会治理，特别是乡村经济精英可能与基层政府结盟，瓜分村民利益，损害村民合法利益;操纵村委会的选举，损害村民政治参与权利等等。这一阶段乡村治理危机以土地征占和其他财产性冲突为主要特征，实质是村民的生存权、发展权、教育权、水权和环境权等危机。
（二）人权危机
从20世纪70年代末开始，国家和政府提出的“三步走”战略，再到21世纪初，连续多年出台有关农村问题的“一号文件”，关注和推动农村问题的解决，出台诸多惠农政策，推动农村人权事业的发展，更好地促进村民的生存权和发展权，使农民生活得更有尊严更加幸福。但是，乡村治理也面临新的人权危机，突出表现为以下几个方面：
1.生存权和发展权危机。主要表现为：一是土地征占引发的生存权和发展权危机。2004年取消农业税之后，由于城市化规模加速，资本进入农村，地方政府和资本不断地从农村和农民手中掠夺土地，严重威胁乡村社会的长期稳定发展，形成诸多的农村社会公共冲突的发生，深刻影响乡村治理的效果。如村委会、村干部等挪用、截留、霸占土地征用款，导致村委会与村民之间关系紧张，有的甚至造成流血冲突事件。地方政府、开发商与村民进行的交易不对等、信息不对称，他们从中盈利，赚取丰厚利润，村民无法通过合法途径主张自己的权益，只能诉诸暴力，导致农民与基层政府之间、农民与开发商之间关系紧张。如2014年发生在青岛市的“平度3·21纵火案”，虽系村委干部和工地承建商指使施暴者所为，但背后却与地方政府所依赖的“土地财政”有关[8]。另外，土地征占导致农村耕地严重流失，严重威胁村民的生存和发展的权利。二是以水权和环境权引发的生存和发展权危机。当前，我国农村水污染严重，已经严重地影响农民清洁水的饮用，村民的水权遭受严重的挑战。根据《中国环境统计年鉴2011）》数据计算，2010年在七大流域，真正可以安全饮用的Ⅰ-Ⅱ类水仅有287%;在六大河流，仅有151%;在重点监测评价的湖泊水库，仅有302%[9]。与水权相近似的还有环境权。当前，农业和农村污染总量超过城市和工业，他们面源污染数量比较庞大。由于环境污染，出现了癌症村，2013年我国政府以官方文件的形式承认癌症村，据不完全统计全国有247个癌症村，覆盖27个省份。
2.几项重要的政治权利、经济权利和社会权利危机。一是平等权危机。表现为：农村儿童受教育与城镇儿童受教育的不平等;男女享有财产的不平等，如村委会集体规定“出嫁女不享有土地补偿款”;宗族势力复兴，导致农民的等级分化，严重影响农民平等权。二是受教育权危机。尽管免费义务教育政策已经落地，但是农村教育经费的投入、农村学校的减少、农村优质师资的流失等，严重地影响和制约农村孩子受教育权的实现。三是政治参与权、选举权危机。1982年《宪法》确定了村民自治，但是随着市场化深化与城镇化进程加快，农村青壮年、文化素质较高的劳动力向城市流动，导致村委会的选举流于形式，村民的选举权和被选举权遭受严重破坏。特别是宗族势力、经济精英介入农村两委的选举，干涉民主选举，严重阻碍村民自治发展。四是农村弱势群体人权保障危机。目前，留守在农村的基本上是老年人、儿童、妇女等弱势群体，他们随时都有可能遭受侵害，诸如农村妇女和留守女孩遭受强奸、猥亵情况频发与增多。
（三）以人权保障化解乡村治理危机
纵观国家现代化建设，从中国现代国家建构的目标和结果上看，只是在国家权力一统天下——民族国家的形成——的意义上达到了目标，也就是说，基于公民权利和法治原则之上的民主国家的建构远没有完成。基于此，乡村治理的逻辑和走向却是传统的政权与农民关系——强力与服从形式的不断翻版和改造而已[10]。如何走出乡村治理的逻辑怪圈？合理且符合现代性的路径是以人权保障化解乡村治理危机。如果乡村治理不很好地关切村民的人权，很有可能会使乡村公共冲突、矛盾不断地升级、扩散，进而深刻影响乡村秩序、乡村文明和乡村社会的发展，影响到乡村和谐。为此，现代乡村治理必须以把人权作为乡村治理的价值基准，以人权保障来化解乡村治理的危机，不断推进乡村治理的良性发展。
三、以人权保障推进乡村治理的
良性发展
以人权保障推进乡村治理的良性发展，使乡村治理概念与现实的同一得以可能，也是乡村治理概念辩证发展的否定之否定环节。就具体策略来说，通过保障村民的生存权和发展权、政治权利与社会权利等，构建乡村治理多中心治理的互动生态，以此推动乡村治理的良性发展。
（一）生存权和发展权保障
村民的生存权和发展权是首位人权，国家和政府应积极保障村民生存权和发展权保障，以促进乡村治理的良性发展。从宏观上来说，国家和中央政府应当建立完善的农村土地制度，改善水、空气等环境，为乡村治理创设大的经济、政治和社会环境。第一，国家和政府应当进行土地确权。国家应当为土地确权提供必要的法律制度，为农村承包经营权、宅基地、农村集体建设用地及征地制度等的关系厘清提供制度基础，使土地能够形成规模经营，成为农村经济发展的生产要素，获得自由流动和优化配置，从而杜绝村委会、村委会干部、乡村经济精英控制土地资源，以及截留、挪用村民因为征地理应获得土地补偿款。第二，国家和中央政府应当统筹水污染、环境污染治理，实施积极的防止水污染和环境污染的国家人权战略。积极对主要河流、湖泊的水污染以及地下水污染进行治理，确保村民的饮用水安全，为农村提供清洁水源，保障农民的水权;积极对环境污染进行治理，防止污染下乡，为农村提供清新空气环境。第三，国家应当积极实施扶贫战略，加大中央财政对农村支持力度，以农村经济发展促进乡村治理的良性发展。
从微观上来说，基层政府、村委会、其他社会组织以及村民应着力促进乡村经济发展，切实保障村民的生存权和发展权。第一，基层政府要依法行政。基层政府应严格履行上级政令，服务乡村社会，特别是严格落实国家有关土地、水和环境方面的政策、法律，做到严格执法。一方面，基层政府不能使用公共权力任意侵害村民的生存权和发展权，诸如不能任意侵害、剥夺村民的耕地;不能任意截留失地村民的补偿款等;另一方面，基层政府通过积极行政行为，积极引导村民使用土地、水资源，切实保护环境，为村民提供实实在在的公共服务，诸如政务公开、兴修水利设施等惠民措施。第二，村委会与其他社会组织要尊重村民的生存权和发展权。村委会作为村民自治组织，不能成为某个宗族的村委会，也不能成为基层政府的附庸而且完全依赖基层政府;它应该关注村民的生存和发展问题，并及时向基层政府提出保障的要求。其他社会组织参与乡村治理过程中不能侵害村民的经济利益，特别是不能以自身的技术和专业优势，损害少数村民的权益。第三，村民应当着力培育自身的人权意识，当自身的权益遭受侵害时，应当寻求合法合理的途径解决，避免付诸暴力的冲动。
（二）政治权利保障
乡村治理要保障村民的政治参与权，即村民的知情权、参与权、表达权和知情权。
1.建构自治权。20世纪80年代至今，一直延续的是“乡政村治”模式，导致村委会过度依赖基层政府，成为基层政府的下属机构，丧失自主管理、自我决策的功能。“乡政村治”是威权治理结构和理念的产物，体现人民公社体制权力运行的逻辑，将国家的力量延伸到乡村社会，实施单一主体、单一向度的管理和控制。破解这一难题，应当建构真正属于村民的自治权，即村民自我管理社区公共事务的权利，才能推动乡村政治的发展，才能切实维护自身的利益，促进自身的全面发展。
2.发展乡村社会组织，鼓励其参与乡村治理。乡村社会组织通过对公共事务的关切和参与来表达、维护自身的权利和利益，使乡村公共利益在多元的协商机制基础之上得到合法合理的分配。它可以有效地遏制宗族势力操作乡村社会的事务管理;有效地连接村民与基础政府之间的沟通、协商和对话，缓冲基层政府与村民之间的对立、矛盾和冲突。一方面，村民可以通过乡村社会组织，凝聚力量，有效监督基础政府的权力运用和制衡公共权力，维护自身利益;另一方面，基层政府也可以通过乡村社会组织的缓冲，有效地与村民沟通、对话，建立起村民对基础政府的信任。
3.加强基层民主政府建设。基层政府是连接村民与上级政府的纽带，上级政府通过基层政府，使自上而下的政策、法律能够得以实施;村民通过基层政府，可以反映自身的政治、利益和价值诉求。所以，必须加强基层民主政府建设，扩大村民参与乡村治理途径，吸纳更多的村民加入到公共事务的管理中来;通过法律制度指导村委会的建设，以法治原则建立健全农村公共服务和社会治理的议事规则，厘清乡镇政府与村委会之间的各种关系以及乡镇政府的工作原则、内容、方式、责任和配套机制，在法律的范围内指导村民的民主生活，不能干涉村民的政治生活的自由，形成干部与群众之间的交流互动;尊重法律赋予村民的监督权，自觉接受村民的监督，形成乡镇政府与村民之间的良性互动。
（三）社会权利保障
社会权利是指公民从社会获得基本生活条件的权利，国家和政府保障村民的社会权利，主要有以下几个方面：
1.基层服务型政府建设。转变政府职能，不是说简单地取消乡镇政权建制，而是要限制基层政府的行政权力，转变治理观念，使基层政府从管理观念到服务观念转变，为乡村提供更多的公共服务产品，如教育产品的服务、医疗服务、文化活动和场馆服务等，使村民能够享受到社会通行的文明生活标准。
2.财产权保障。财产权是社会权利的核心，生命的权利和自由的权利都必须以财产权为基础，设立政府的目的以及政府的性质和范围都是为了保障公民的财产权。基层政府无视村民的合法的私有财产权，任意践踏和强占，特别是对农民合法经营的土地和住宅进行强制征收和强制拆迁，导致基层政府和村民的冲突。所以，基层政府必须保障村民的合法的私有财产。
3.农村社会保障制度建设。在市场化、城镇化、工业化浪潮冲击下，农村劳动力资源持续单向度地向城市流动，“空心村”出现，农村的医疗保险、养老保险等社会保障不完备。国家要推进新型农村医疗保险建设，使农民能够看得起病;推进农村养老保险建设，使农民老有所养。
4.加强农村弱势群体的权利保护。大量农村劳动力资源流向城市，只有老人、妇女和儿童留守在农村，他们的各种权利随时都有可能遭受侵害，所以，基层政府、村委会以及一些治安组织应当积极对这些弱势群体的权利进行保障，使他们免受犯罪违法行为的侵害。
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Rural Governance Theory Based on Guarantee of Human Rights
HUANG Aijiao
（Zhou EnLai School of Government/Center for the Study of Human Rights， Nan Kai University， Tianjin 300071， China）
Abstract：Rural governance is an important part of national governance. Under the modernization of the national governance system and governance ability and promoting the rule of law， there is an important strategic position to promote the modernization of rural governance system and governance ability construction. On accessing rights era， modern rural governance value shall be based on human rights as a benchmark， to settle the rural governance crisis in human rights protection， and to promote the virtuous development of the rural governance， thus to form a harmonious order in rural areas， to promote the development of the rural society civilization， to enhance the modernization of national governance system， and to build China into a prosperous， strong， democratic， civilized and harmonious country.
