论检察权监督制约机制的重构

论检察权监督制约机制的重构（共7篇）

论检察权监督制约机制的重构 篇1

张兆松；张利兆

 2012-10-17 15:46:32

来源：北大法律网2012年10月17日

检察权是国家为确保法律统一正确实施而赋予检察机关的一项独立而专门的权力。检察监督职权具有集侦、控、诉讼监督权力于一身的多种职能的特点。监督者必须受监督，不论谁是监督者，不论赋予监督者多大的权力，始终存在着由谁来监督“监督者”的问题。党的十七大报告强调指出：“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”加强对检察权运行的监督制约，是深化检察改革的重要内容之一。因此，深入研究如何构建既符合我国国情和宪政体制，又符合权力运行规律的检察权运行监督制约机制，积极探寻检察权运行监督制约机制的正确路径，对于建构具有中国特色的权力监督制约机制，推进司法体制改革，保障公正、廉洁执法具有重要的理论和现实意义。

一、检察权运行监督制约机制改革及其成效

（一）检察权运行监督制约机制改革的沿革

1978年检察机关恢复重建，步入1980年代，检察机关的工作重心是全力“严打”和打击经济犯罪，在这一阶段，检察权的监督制约问题没有得到足够的重视。

1.90年代检察权监督制约机制的初步探索

（1）步入1990年代，针对自侦案件及免予起诉权中存在的问题，高检院开始重视对检察权监督制约机制的建立，先后颁布了《人民检察院侦查贪污贿赂犯罪案件工作细则（试行）》、《关于保护公民举报权利的规定》、《人民检察院刑事检察工作试行细则》、《关于贪污受贿案件免予起诉工作的规定》、《关于检察机关接受人民代表大会及其常务委员会监督若干问题的规定》、《检察官纪律处分暂行规定》。在这一阶段，自侦案件的逮捕、起诉（包括免予起诉）实行内部制约首次得到了制度上的肯定。

（2）1996年3月17日，第八届全国人民代表大会第4次会议通过了《关于修改<中华人民共和国刑事诉讼法>的决定》，刑事诉讼法的修改对检察权的监督制约提出了新的课题。高检院以此为契机，先后制定和颁布了《人民检察院刑事赔偿工作暂行规定》、《关于进一步加强同全国人民代表大会代表联系接受监督的通知》、《对违法办案、渎职失职若干行为的纪律处分办法》、《人民检察院错案责任追究条例（试行）》、《关于完善人民检察院侦查工作内部制约机制的若干规定》、《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》、《人民检察院刑事诉讼规则》等。在这一阶段，错案追究责任制，侦、捕、诉实行内部制约，检务公开等监督制约措施受到社会各界的关注。

2.步入新世纪后，检察权运行监督制约机制的改革和探索

（1）2000年至2005年检察权监督制约机制的改革

步入新世纪后，随着对检察权的质疑和加强对检察权监督制约的呼声，高检院加快了规范制约检察权的建章立制步伐。2000年1月10日，高检院第九届检察委员会第52次会议通过了《检察改革三年实施意见》。该《实施意见》首次把“改革检察机关内、外部监督制约机制，保证公正、廉洁和高效”纳入三年内要实现的六项改革目标之一。在这期间，高检院制定和颁布了《人民检察院监察条例》、《检察人员任职回避和公务回避暂行办法》、《检察机关办理案件必须严格执行的六条规定》、《检察机关党风廉政建设责任制实施办法》、《检察人员纪律处分条例（试行）》、《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》等。在这一阶段，检察权的监督制约问题得到应有的重视，制度建设明显加快，特别是人民监督员制度的试行，为检察权的监督制约提供了新的途径。

（2）2005年以后，检察权监督制约机制的新发展

在推进检察改革过程中，加强检察权监督制约机制的构建始终是检察改革的重要内容之一。2005年9月12日，高检院《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》又明确提出，今后三年检察改革的主要任务之一是“完善检察机关接受监督和内部制约的制度，保障检察权的正确行使。”[1]为了落实上述改革精神，最高人民检察院制定和颁布了《关于省级以下人民检察院对直接受理侦查案件作撤销案件、不起诉决定报上一级人民检察院批准的决定（试行）》、《人民检察院直接受理侦查案件立案、逮捕实行备案审查的规定（试行）》、《人民检察院讯问职务犯罪嫌疑人实行全程同步录音录像的规定（试行）、《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则（试行）》、《关于进一步加强律师执业权利保障工作的通知》、《人民检察院扣押、冻结款物管理工作规定》、《检察机关党风廉政建设责任制实施办法》、《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》、《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》、《检察人员执法过错责任追究条例》、《检务督察工作暂行规定》等。

2008年底，中共中央政治局原则同意中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》（中发〔2008〕19号），这标志着新一轮司法体制改革拉开序幕。2009年2月，高检院下发了《关于贯彻落实〈中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见〉的实施意见--关于深化检察改革2009-2012年工作规划》（以下简称《改革规划》）。《改革规划》提出了五个方面深化检察改革的任务，其中第2项任务就是“改革和完善人民检察院接受监督制约制度，规范执法行为，保障检察权依法、公正行使”.为此，高检院制定和颁布了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）》、《中华人民共和国检察官职业道德基本准则（试行）》、《关于完善抗诉工作与职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》、《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》、《检察官职业行为基本规范（试行）》、《关于实行人民监督员制度的规定》、《<最高人民检察院检察督察工作暂行规定>实施办法》等涉及检察权监督制约内容的司法文件。

（二）检察权运行监督制约机制改革的成效

目前，检察机关已经初步形成了以《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》、《律师法》、《国家赔偿法》和《检察官法》等法律为基础的，以检察解释、检察规范性文件为主要架构的检察权监督制约机制的规则体系。检察机关行使检察权在接受内部和外部监督制约的机制方面得到进一步增强和完善，也取得了较为明显的成效。“2003年至2007年，全国检察机关共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权犯罪案件179696件209487人。除正在侦查、审查起诉和审判尚未终结的以外，在上述涉案人员中，已被判决有罪的达到116627人，比前5年上升了30.7%,2007年有罪判决数与立案数的比率比2003年提高了29.9个百分点。„„对检察人员的控告、举报从2003年的5651人次下降到2007年的3524人次，下降37.6%.因违纪违法被查处的检察人员从2003年的424人下降到2007年的207人，下降51.2%.其中检察官利用检察权贪赃枉法、徇私舞弊的，从2003年的277人下降到2007年的92人，下降66.8%.”[2]另据统计，“2003年至2009年，全国检察机关职务犯罪案件起诉率由80.8%上升到91.6%;不诉率和撤案率分别由19.2%和5.7%下降到8.5%和2.8%,检察机关查办职务犯罪案件的整体水平明显提高。”[3]

二、现行检察权监督制约机制面临的困境

通过一系列的检察改革，虽然检察权监督制约机制得到了进一步的强化，但仍然存在不少问题，主要表现在：

（一）重权力监督，轻权力制约

在近年检察权监督制约机制构建过程中，重点始终放在监督方面。在刑事诉讼中，我国宪法和刑事诉讼法都明确规定公、检、法分工负责、互相配合、互相制约原则，但在实践中，三机关“配合有余，制约不足”的问题没有得到应有的重视和改善。比如检察机关对自侦案件享有完全的强制措施决定权，不受公安机关和人民法院的制约。检察机关对公诉案件进行审查决定是否起诉时，其裁量权虽然受到公安机关的制约（公安机关可以提起复议、复核），但最终的决定权仍掌握在检察机关，法院对此也没有任何制约手段。在庭前程序中，法官都无权介入检察机关的侦查活动和审查起诉活动，也不存在任何司法审查机制和程序裁判活动，即使检察机关实行非法的追诉活动，犯罪嫌疑人也无法向法院获得相应的司法救济。对于检察机关提起的公诉案件，法院没有进行实质性审查的权力，只要起诉符合法律规定的形式要件，法院都必须开庭审理。在审判过程中，检察机关对于变更、追加、撤回公诉的权力几乎不受法院的制约。案件审结后，只要检察机关认为法院的生效裁判在认定事实和适用法律上确有错误，都可以通过抗诉启动审判监督程序，不论抗诉是否符合法律规定，法院必须进行再审。

（二）重权力监督，轻权利监督

我国权力监督的主要缺陷之一是“监督维度单一，自上而下的监督较强，平行制约和自下而上监督较弱。”[4]这种缺陷在检察权监督中表现得更加突出。如近年来检察机关不断强化上级检察院对下级检察院的监督，主要措施是实行一系列报批制度。如规定省级以下人民检察院对职务犯罪案件撤案、不起诉必须报上一级检察院批准；省级以下（不含省级）检察院立案侦查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，应当报请上一级检察院审查决定；人民检察院办理刑事赔偿确认案件拟作不予确认决定报上一级人民检察院批准等。上下级之间如果在权力配置上不平衡，上级机关获得了更多的权力，而给下级留下了更多的责任，不仅违反“责权利”相结合的问责原则，而且这种主要依靠审批式的权力上收也不符合司法的亲历性原理。

从监督的实际运行情况看，对检察权的监督存在着忽视“权利监督”以及“权利监督”缺失的问题。刑事诉讼法虽然规定犯罪嫌疑人、被告人在诉讼中享有广泛的诉讼权利，但在辩护律师权利受到极大限制的前提下，犯罪嫌疑人、被告人对检察机关行使侦查权、逮捕权、公诉权的程序参与非常有限，难以起到监督作用。“会见难、阅卷难、调查取证难”,犹如三座大山长期困扰着律师界。又如：我国现行刑事诉讼法虽然肯定了公诉案件中被害人当事人的地位，但只规定其享有申请抗诉权，而没有上诉权，而且刑事诉讼法及司法解释对被害人如何行使该权利均无具体规定，导致被害人难以有效行使抗诉请求权。由于被害人的权利缺少实施保障，支持抗诉的比率一直很低。

（三）重程序外监督，轻程序内监督

从外部监督层面看，可以包括程序外的监督和程序内的监督，前者包括党的领导、人大及其常委会的监督，新闻媒体监督以及人民监督员的监督；后者则包括诉讼内的公安机关、人民法院及当事人、律师对检察权的监督制约。从近年检察机关出台的监督制度看，重点强化程序外的监督，而忽视了程序内的监督。程序外的监督由于缺乏必要的程序保证，影响监督效果甚至偏离监督方向。如人民监督员制度是检察机关着力推进的创新监督制度之一，但由于缺乏立法规定，在具体制度层面上存在不少问题，如监督缺乏中立性、监督范围的有限性和监督结果的非强制性等，这些问题的存在直接影响了这种监督形式的实际效果。由于大量行政式审批制度的存在，也弱化了程序内的监督。如由于不少案件下级检察院的处理决定事实上是上级检察院作出的，当事人希翼通过上级检察院的复议、复核或申诉程序来改变下级检察院的决定就几乎不可能。

（四）重机构设置，轻机构的独立性

检察机关内部监督制约机制主要有：一是以各级人民检察院党组书记为核心的检察院党组对检察机关的领导和监督：二是各业务部门间的流程性监督，如控告申诉部门、职务犯罪侦查部门、侦查监督部门、公诉部门之间存在制约监督关系；三是各级检察院检察委员会对执法办案活动的监督；四是检察机关内设的纪检组和监察机构。[5]2005年9月，高检院明确提出要建立检务督察工作制度的要求。2007年10月，高检院印发《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》的通知，在全国检察机关推行检务督察制度。这样检察机关的内部监督机构就有党的纪律检查、监察和检务督察。这三个机构从不同侧面分别行使着三种不同的职权。党的纪律检查机构依据《中国共产党章程》和党内法规开展工作，监察机构主要依据《人民检察院监察工作条例》开展工作，检务督察机构主要依据《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》开展工作。[6]其后果是造成监督机构重叠，要么造成重复监督，要么监督工作相互推诿，不能落实。而且这些监督机构都隶属于、听命于本院党组和检察长，缺乏必要的独立性和权威性，让自己领导决定下的监督机构监督自己，不可能实施真正有效的监督。

三、强化检察权监督制约机制的构想

要实现对检察权的有效监督制约，必须调整改革思路，在坚持现行的内部监督制度的基础上，进一步加大外部监督制约的力度。未来中国检察权监督制约改革的科学走向应当是：权力监督与权力制约并重、权力监督与权利监督并重、程序外监督与程序内监督并重，同时更加注重监督机构的独立性。

（一）强化人大对检察权的监督

1.完善人大监督的宏观制度设计

长期以来，人大及其常委会对检察权的监督地位、监督功能发挥得不够。目前人大监督的主要缺陷有：（1）监督条款过于原则、抽象，操作性不强。（2）监督刚性不足，监督权虚置。（3）被监督者法律责任不明，监督权威缺失。为了切实解决人大监督权不想用、不敢用、不会用、不好用的问题，不断提升人大对检察权的实际监督水平，应从以下几个方面完善人大监督制度：1.建立专门的人大监督机构和人大监督员制度。2.不断完善监督立法，进一步推进人大监督权的法制化。3.进一步细化人大监督程序。[7]

2.规范人大个案监督

个案监督是指县级以上人民代表大会及其常委会，对由它产生的人民法院和人民检察院所审理的案件，认为在必要时，就其中的具体案件所施加的监督行为。关于人大个案监督，我国学术界长期存在争论。李鹏委员长曾在日记中写道：“人大对个案的监督，是帮助审判机关、检察机关发现问题，督促与支持审判、检察机关依法办案，公正司法，但不能代替审判、检察机关办案，对于人大应当监督什么样的案件，通过什么样的程序进行监督等，应从法理上和实践上进一步研究，不断总结经验，使监督工作逐步走上规范化、制度化的轨道。”[8]我国在制定《监督法》（草案）过程中，曾对个案监督作出肯定性规定。但由于争议较大，2006年8月27日最终通过的《监督法》文本中，没有出现个案监督的内容。《监督法》没有规定个案监督，并不意味着个案监督一概违法。实质上立法机关所否定的是背离人大监督特点的个案监督方式，而不是个案监督本身。从人大监督实践看，人大常委会在行使监督权时，即便是从具体的个案入手，只要是依法行使监督权的，都能取得良好的监督效果。其中人大常委会依法成立特定问题调查委员会就是一种合法有效的个案监督方式。

3.完善人大许可制度

我国法律要求对人大代表实施拘留、逮捕必须报经人大许可，这是国家权力机关对检察权的一种监督制约，旨在保证人大代表更好地履行代表职责，防止来自检察机关的不当干涉。人大许可审查是全面的、实质性的审查，既包括程序审查和形式审查，也包括实体审查和实质审查，同时也包括强制措施的适用是否影响、干涉人大代表执行职务的事务性审查。在人大不许可决定是错误的情况下，最有效的救济途径是通过上下级人大之间的监督机制予以解决。根据我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条第7项的相关规定，上级人大常委会可以撤销下一级人民代表大会及其常委会不适当的决议。根据这一规定，如果检察机关认为人大常委会不许可逮捕人大代表的决议错误的，可以通过上一级人民检察院向其同级人大常委会提出撤销下一级人大常委会作出的不适当的决议的建议。

（二）加强审判机关对检察权的制约

1.检察机关自侦案件的批捕权划归法院

2011年全国检察机关全部实行职务犯罪案件审查逮捕上提一级改革，这种改革措施打破了长期以来检察机关“自侦自捕”的做法，为批捕权的制约迈出了重要一步。但必须看到，这种改革“逮捕决定权毕竟还是在检察机关内部流动。上级检察院很可能因为长期形成的追诉意识，或者因为与下级检察院千丝万缕的联系，依然站在追诉者的角度审查案件，不能从根本上使得立案侦查的检察院成为与被追诉者完全对等的一方。”[9]所以，从长远看，人民法院应当拥有检察机关自侦案件的批捕权。理由是：（1）由法院行使自侦案件的批捕权符合刑事诉讼的基本理念和要求。批捕权是一种具有裁断性的权力，与检察机关的追诉职能存在内在的冲突。检察机关是职务犯罪的侦查主体，如果再享有职务犯罪的批捕权，就必然打破刑事诉讼的平等性，使检察机关在逮捕问题上陷入自控自审。如果将自侦案件的批捕权交给法院来行使，而法院与查办职务犯罪案件没有直接利害关系，就能够保证法官以超脱的第三者身份，理性地审查案件事实和证据，确保控辩双方得到平等地对待。（2）由法院行使自侦案件的批捕权有利于实现权力制约。（3）由法院行使自侦案件的批捕权更有利于实现程序正义和诉讼目的。[10]

2.加强对检察机关撤诉权的制约

撤回公诉一直是我国刑事司法实践中存在的处理公诉案件的方式之一。但由于缺乏对撤诉权的有效监督制约，导致检察机关滥用撤诉权的现象较为严重。司法实践中出现的以撤回公诉代替法院无罪判决之现象，严重损害了司法的公信力，制约了刑事辩护制度的发展，侵犯了被告人的合法权益，浪费了司法资源。[11]鉴此，笔者建议：（1）取消法院的撤诉建议权。（2）撤诉须经法院许可。（3）废除延期审理后法院有权决定撤诉的规定。[12]

3.加强对检察机关抗诉权的制约

近年，检察机关坚持把监督刑事裁判放在重要位置，注重运用抗诉手段依法纠正确有错误的裁判，但在抗诉实践中，抗诉案件质量不高，滥用抗诉权的问题不同程度地存在。如2003至2008年的六年，北京市人民检察院第二分院对法院无罪判决案件抗诉成功率始终为零。[13]为了加强人民法院对抗诉权的制约，笔者建议：（1）进一步明确抗诉案件的条件。根据我国《刑事诉讼法》第181条的规定，人民检察院提起抗诉的条件是“认为”一审判决“确有错误”,同时对于确有错误的裁判，人民检察院“应当”提起抗诉。这一规定过于原则和抽象，在实践中检察机关不易把握。而且不论一审法院裁判的错误严重程度如何，都要求检察机关提出抗诉，既不符合实际，也增加讼累。（2）严格限制对被告人不利的抗诉。禁止双重危险是现代刑事诉讼的基本原则。根据这一原则，一旦法院作出生效判决，就不得对被告人再次起诉、审判和处罚。所以，西方国家都对启动被告人不利的再审设置了更为严格的条件。而我国《刑事诉讼法》对有利于被告人和不利于被告人的再审规定了完全相同的条件。司法实践中，检察机关提起的几乎都是不利于被告人的抗诉。如珠海市两级检察机关2003至2007年5年内共提起抗诉案件30件，但没有一起抗诉案件是对轻罪重判的情况提起的抗诉。[14]为维护程序的安定性，切实保护被告人的权利，只有在以下两种情况下，才可启动对被告人不利的再审：第一，应当被判处10年以上刑罚的被告人被判处无罪，或者被判处无期徒刑、死刑的被告人被判处的刑罚低于10年的；第二，被告人及其辩护人、亲友贿赂、威胁、引诱、欺骗办案人员或证人、鉴定人、被害人等造成错判的。（3）限制再审抗诉的期限和理由。对于启动再审程序的抗诉，我国法律没有区分有利于被告人和不利于被告人的情形。凡是裁判确有错误，不论对是否对被告人有利，也不论什么时间，检察机关都可以提起再审程序的抗诉，而且抗诉后法院必须再审。这种绝对化的“有错必纠”的价值选择，不利于保护被告人的合法权益，也不利于实现法的安定性。[15]

（三）加强当事人及其律师对检察权的监督

1.确立自白任意性规则。联合国《公民权利和政治权利国际公约》第14条第3款规定：“受刑事追诉的人不得强迫作不利于自己的证言或强迫承认有罪”.我国政府已于1998年10月5日签署了该《公约》。“不得强迫自证其罪是一项人类共有的普遍的基本人权，在立法中加以确定和保障是国家的责任”[16]关于是否应在我国刑事诉讼法中确立不受强迫自证其罪原则在我国争议多年，而争议的焦点在于是否应当赋予犯罪嫌疑人、被告人沉默权。[17]笔者认为，为了加强对检察侦查权的有效制约，遏制刑讯逼供等强迫被追诉者提供有罪供述的现象，减少查处职务犯罪中的翻供现象，我国应确立自白任意性规则。同时对非法取证手段具体化，明确规定对犯罪嫌疑人实施或者唆使、同意、默许他人实施下列行为之一的，所取得的供述证据不具有合法性，应当排除适用：采用残忍、不人道的或者有辱人格的方式；使用暴力或以暴力相威胁的；采用长时间疲劳、饥饿等精神或肉体上的折磨的；违法羁押的；无正当理由而进行夜间讯问或连续讯问的；足以影响自由意志的其他方式的等。此外，取消我国《刑事诉讼法》第93条“犯罪嫌疑人对侦查人员的提问，应当如实回答”的规定。“如实供述义务”否定了自白的任意性规则，违背了人的趋利避害和自我保护的本能，缺乏理性的根基，增加了被追诉人遭受刑讯逼供的风险，削弱了刑事诉讼的对抗性。要求如实供述的实质上是强迫被追诉人承担协助追诉方证明自己有罪的责任，这不符合控、辩、审三方的基本制约架构和证明责任原则。

2.强化律师辩护权。“会见难、阅卷难、调查取证难”,犹如三座大山长期困扰着律师界。2008年6月1日，修订后的《律师法》正式实施。但从实践来看，不仅原来的老“三难”问题没有得到破解，其他辩护难问题也日渐凸显。除了会见难、阅卷难、调查取证难这老“三难”之外，还出现了其他新“七难”,即取保候审难、证人出庭难、二审开庭难、无罪辩护难、死刑复核难、废除刑法第306条难、想证明非法取证难。[18]律师作为法律职业者，负有正确执行法律，保护公民、法人的合法权益，实现社会公平正义的职责，充分保障律师在刑事诉讼中依法执业的权利，对于加强对检察权的监督具有更加重要的意义。刑事诉讼法的修改工作正紧锣密鼓地进行，笔者期待立法能在律师的会见权、在场权、阅卷权和调查取证权方面作出新的规定，并从根本上化解《律师法》与《刑事诉讼法》之间的矛盾和冲突。

3.加强对被害人的权利保护。如为了更好地保护被害人的申请抗诉权，笔者建议：（1）明确规定检察机关对被害人抗诉请求权的告知义务。首先，审查起诉环节告知。检察机关在审查起诉环节听取被害人及其委托人意见时就要当面告知抗诉请求权，如不能直接听取意见的，应以书面形式告知。其次，审判环节告知。人民法院在开庭审理前，应将人民检察院的起诉书副本至迟在开庭10日前送达被害人。在送达被害人起诉书副本的同时书面告知其申请抗诉请求权。（2）扩大申请抗诉权的主体范围。在《刑事诉讼法》第182条“法定代理人”后加上“或近亲属”,明确无法定代理人的被害人的抗诉请求权由被害人近亲属行使。（3）扩大申请抗诉权的行使范围。我国刑事诉讼法规定，检察机关既可以对确有错误的判决提出抗诉，也可以对确有错误的裁定提出抗诉。因此，也应当允许被害人对裁定确有错误而不服时，可以向检察机关申请抗诉。（4）明确申请抗诉的形式和内容。被害人及其代理人既可以以书面提出抗诉申请，也可以以口头形式提出抗诉申请。以口头形式提出抗诉申请的，检察机关应当记录在案。（5）明确判决书送达被害人的时间。由于现行法律对判决书的送达时间规定得不明确，往往导致被害人无法在抗诉期内及时行使申请抗诉权。所以立法应当对判决书送达被害人的时间予以明确规定，使被害人能有充分的时间行使抗诉请求权。

4.建立权利救济制度。长期以来，我国一直重视权利立法，而对权利救济问题缺乏关注。《律师法》的修订仍然是进一步地增设律师权利，而没有建立起任何权利救济机制。2011年8月24日，十一届全国人大常委会第22次会议初次审议的《中华人民共和国刑事诉讼法修正案（草案）》仍然没有重视权利救济问题。这种立法思路亟待调整。如果仅仅增加权利，而缺乏权利救济途径，那么这些权利也只能是画饼充饥，没有实质意义。

（四）进一步推进人民监督员制度

1.推进人民监督员制度立法。人民监督员制度作为一项监督检察权的改革措施，虽然经过中央批准，但由于没有直接的法律依据，影响了人民监督员的权威性和公信度。“2004年至2010年的全国‘两会’在审议最高人民检察院工作报告时，人大代表和政协委员对人民监督员制度高度关注和给予充分肯定，共提出关于人民监督员制度立法的议案20项、提案4项和建议8项，要求将人民监督员制度纳入国家法律规范。”[19]比较现实的立法路径是争取在《刑事诉讼法》中首先规定人民监督员制度，其次在《人民检察院组织法》中对此作出肯定，再等条件成熟、社会各界对人民监督员制度形成共识后再制定系统的《人民监督员法》。

2.完善人民监督员的选任和管理。（1）人民监督员的选任条件。人民监督员不是专家监督，更不是法律专家监督。人民监督员的选任应在精英化和平民化之间走“中间路线”,应以广泛的代表性作为选任人民监督员的重点，让各方面的代表都能参加到人民监督员的队伍中来，更好地体现出监督的社会性和“平民化”.从国外看，司法民主化、大众化的努力一直都没有停过。我国理当顺应这一思潮。（2）人民监督员的选任方式。设立人民监督员制度旨强化检察机关的外部监督。这就要求人民监督员的选任必须外部化。如果人民监督员的选任仍然由检察机关主导，其监督效果和社会公信力必然受到影响。日本检察审查会审查员的选任是由当地的选举管理委员会和检察审查员事务局通过抽签决定的，一般是由检察审查员事务局根据《检察审查会法》规定的程序确定从具有众议院议员选举权的国民中选定11人组成日本检察审查会。这一做法可资借鉴。（3）人民监督员的管理。人民监督员的社会监督属性决定了人民监督员不宜由检察机关来对其实施集中统一管理。即使确实需要类似人民监督员办公室这种机构，那它也只能是人民监督员履行职务的协调、服务机构，而不是管理机构，而且这种机构宜设在政法委或司法行政机构，而不能设在人民检察院。

3.扩大人民监督员的监督范围。根据高检院规定，人民监督员监督的是自侦案件，对于非检察机关直接受理的案件不能适用。对这一范围的界定，学界和实践中存在扩大论、缩小论和适合论之争。笔者认为，人民监督员的监督范围宜进一步扩大。检察机关自2003年9月启动人民监督员制度试点工作以来，7年来人民监督员共监督“三类案件”32304件，这就意味着每个检察院接受人民监督员监督的案件年平均数不到1.5件。之所以形成这种局面，主要是监督范围过窄。由于监督范围过小，人民监督员制度的优越性并没有得到很好的发挥。在取得经验和实效的基础上，高检院应当修改相关规定，将人民监督员监督案件范围扩大到普通案件上，以体现司法平等和程序公正的要求，进一步强化外部力量对检察机关自由裁量权的监督。

4.赋予人民监督员监督意见的强制效力。如果人民监督员的监督意见采纳与否，最终决定权仍然在检察机关，则监督实效难以保证，并直接影响人民监督员的监督积极性。为了提高监督效果，应当赋予人民监督员监督意见具有法律拘束力。[20]即在多数人民监督员不同意检察机关的起诉、不起诉、撤案案件决定时，直接启动上级检察机关的复核程序。在上级检察机关维持下级检察机关的决定时，人民监督员再行启动第二次审查，当三分之二以上的人民监督员仍不同意检察机关的意见时，检察机关必须执行监督意见。

（五）加强检察机关监督机构的整合，保证监督机构的独立性

检察机关内部监察权的独立，就是要让检察机关内部的监察部门在制度规定的范围内享有充分的权力，不受任何干扰地对检察机关内部的权力部门实行有效的监督。检察机关应当将现行的纪检、监察及检务督察部门合而为一。为了保证内部监察的有效性，应当实行监察系统自上而下的垂直领导体制。

【作者简介】张兆松，单位为宁波大学法学院。张利兆，单位为宁波市人民检察院。

【注释】

[1]《最高人民检察院公报》2005年第6期。

[2]贾春旺检察长2008年3月10日在第十一届全国人民代表大会第一次会议上所作的《最高人民检察院工作报告》。

[3]郭洪平：《人民监督员制度：让检察权运行更加规范》，《检察日报》2011年2月23日第3版。

[4]王传利：《给腐败号脉--新中国腐败频度与控制强度相关性研究》，群众出版社2004年版，第375页。

[5]张志杰：《检务督察应成为检察机关内部执法监督的平台》，《检察日报》2009年2月4日第3版。

[6]张立：《检务督察--访最高人民检察院检务督察委员会有关负责人》，《检察日报》2008年9月12日第4版。

[7]张兆松、张利兆：《强化人大对司法权监督的思考》，《法治研究》2010年第11期。

[8]李鹏：《立法与监督：李鹏人大日记》（下卷），新华出版社2006版，第490页。

[9]向泽选：《检察规律引领下的检察职权优化配置》，《政法论坛》2011年第2期。

[10]张兆松：《论检察机关职务犯罪侦查权制约机制的重构》，《法治研究》2008年第12期。

[11]陈学权：《对“以撤回公诉代替无罪判决”的忧与思》，《中国刑事法杂志》2010年第1期。

[12]张兆松：《完善刑事公诉撤诉权监督制约机制的构建》，《时代法学》2009年第2期。

[13]李亮：《6年无罪案件抗诉未实现零的突破--北京市检察院第二分院抗诉样本调查》，《法制日报•周末》2009年4月11日第3版。

[14]魏良荣：《刑事抗诉效果的实证分析--以珠海市检察机关2003-2007年刑事抗诉案件为视点》，《中国刑事法杂志》2009年第6期。

[15]最高人民检察院在《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》第10条中已规定：“对于第一审宣判后人民检察院在法定期限内未提出抗诉，或者判决、裁定发生法律效力后六个月内未提出抗诉的案件，没有发现新的事实或者证据的，一般也不得为加重被告人刑罚而依照审判监督程序提出抗诉。”

[16]彭伶：《不得强迫自证其罪原则研究》，中国检察出版社2009年版，第295页。

[17]宋英辉主编：《刑事诉讼法学研究述评》，北京师范大学出版社2009年版，第104页。

[18]孙继斌：《刑事辩护“三难”为何变“十难”》，《法治周末》2011年1月20日第20版。

[19]郭洪平：《人民监督员制度：让检察权运行更加规范》，《检察日报》2011年2月23日第3版。

论检察权监督制约机制的重构 篇2

专家、学者和相关权力机关对检察权的监督机制建立众说纷纭将“加强对检察权的制约和监督”议题推到了风口浪尖。一方面, 有人提出, 检察机关在行使侦查权的同时又行使侦查监督权, 缺乏有效的异体监督, 由此引发了“自己监督自己”的问题, 既不利于预防检察机关侦查权的扩大, 也不利于犯罪嫌疑人权利的救济和保障;另一方面, 也有人在议论, 检察机关既行使公诉权, 又行使诉讼监督权, 使检察机关享有超诉讼地位的“特权”, 不仅不利于法院独立行使审判权, 也不利于保障人权, “在刑事诉讼中, 检察机关既承担控诉职能又承担法律监督职能。 (1) 另外, 还有人指出, 检察机关兼具公诉职权和诉讼监督职权与我国现行诉讼模式、刑事诉讼发展趋势以及我国承担的国际义务 (2) 均不相适应。且不论上述观点的正确与否, 但加强对检察权的制约监督机制研究已是一个刻不容缓的课题。

二、我国现行检察权的概述

研究检察权的制约、监督机制自然离不开对现行检察权的了解。

(一) 现行法律关于检察权的规定

我国现行法律对检察权作了较肯定而又不甚完整的表述。《宪法》第129条确立了人民检察院法律监督机关的地位。从《刑事诉讼法》第3条“检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉, 由人民检察院负责”的规定可看出, 刑诉法除明确赋予检察机关批准逮捕权、侦查权和公诉权外, 还含混地规定一个“检察权”, 给出了一个兜底性权利, 以便于概括未尽之权项。《人民检察院组织法》第五条规定了五项检察权:A.对叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件, 行使检察权。B.对直接受理的刑事案件, 进行侦查。C.对公安机关侦查的刑事案件, 进行审查, 决定是否逮捕、起诉或者不起诉;对于公安机关的侦查活动是否合法, 实行监督。D.对刑事案件提起公诉, 支持公诉;对于人民法院的审判活动是否合法, 实行监督。E.对刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法, 实行监督。综上所述, 我国现行法对检察权的规定仍不完善。

(二) 检察权的定义、内涵和特点

在我国, 检察权是人民检察院根据宪法和法律的规定, 对侦查机关、审判机关、执行机关的职能活动是否合法及国家机关、人民团体、企事业单位、国家工作人员和公民是否遵守法律实行监督的权力, 包括法律监督权、检察侦查权、公诉权 (含审查和程序裁量权) 、检察弹劾权 (纠正违法、检察建议权) 。法律监督权包括侦查监督权、审判监督权和判决执行监督权。侦查监督主要是事后监督, 通过立案监督、审查批准逮捕、审查起诉等方式来实现。审判监督权既包括对刑事审判活动的合法性监督, 也包括对错误的刑事、民事、行政判决、裁定提出抗诉的权利;判决执行监督权既包括对判决执行情况的合法性监督, 也包括对监管场所活动的合法性监督。检察权具有法定性、独立性、专有性、程序性和裁量性等特点。

(三) 检察权的法律渊源

检察权属于法律监督权, 其理论渊源主要是参照前苏联的检察体制。列宁在《论双重领导和法制》等论著中, 对检察机关性质的论述为:第一, 社会主义法制应当是统一的;第二, 为了维护法制的统一, 必须有专门的法律监督机关, 这就是检察机关。 (3)

三、加强对检察权的制约和监督的必要性

“一切有权力的人都容易滥用权力, ……有权力的人行使权力一直通到有界限的地方才休止”。 (4) 古往今来, 如何有效监督制约权力一直都是人们关注的焦点。作为国家权力之一的检察权, 同样存在如何被有效监督制约的问题。按照传统模式, 我国对检察权的约束主要是通过人大的监督和公、检、法之间的分权与制衡来实现的, 多是一种宏观上的事后监督。然而, 同其他权力的行使一样, 检察权的行使同样受到多种因素的影响, 传统的监督制约模式还不足以实现事前、事中和事后的有效监督。因此, 有必要研究更行之有效的监督制约新机制, 丰富和完善我国制约检察权的理论体系。

四、我国检察权的传统监督制约体系

在制度设计上, 我国主要从外部和内部两方面对检察权进行监督和制约。在外部主要表现为大的监督、侦查机关、检察机关和人民法院之间的分权制约、人民监督员对检察权的监督和犯罪嫌疑人、被告人、辩护人和被害人的具体权利对检察权的制约;内部则主要表现为上下级检察机关之间和同一检察机关内部不同职能部门之间的监督制约。

(一) 外部监督制约主要体现在如下几方面

1. 人民代表大会对检察权的监督

检察机关由人大选举产生, 自然要对其负责并报告工作, 接受其监督。人大及其常委会按照监督法的规定, 通过定期听取和审议检察机关的工作报告、专题报告等形式, 通过执法检查和代表视察、工作评议和执法评议等措施, 通过选举、任命或免除检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员等执法主体的方式, 通过质询、特定问题调查、罢免等监督手段, 通过立法、立法解释和财政预算等途径来支持和监督检察机关的工作, 督促检察机关严格认真行使检察权。

2. 审判权对检察权的制约

按照宪法规定, 人民法院独立行使审判权, 任何人未经人民法院审判不得宣布有罪, 审判权对司法争诉拥有的最终裁决权。而检察权虽同样具有独立性特点, 但其请求性和诉讼性决定了最终要受到审判权的裁决和制约, 这种制约主要体现在诉讼中。人民法院有权依法改变或否认检察机关的公诉主张, 公诉目的能否实现最终要取决于法院的审判结果。公诉活动要接受审判活动的检验, 公诉权自然要受审判权的制约。

3. 侦查权对检察权的制约

刑事诉讼法及其相关解释通过诉讼职能与职权的分工促使侦查权与检察权相互制约。这种制约主要表现为侦查权对批捕权和不起诉权的制衡。

(1) 对批捕权的制约。A.对不批准逮捕决定的复议、复核权。对检察机关不批准逮捕的决定, 侦查机关认为有错误时, 可以要求复议。如果意见不被接受, 可以向上一级检察机关提请复核。上级检察机关应当立即复核, 作出是否变更的决定。B.对批准逮捕决定的变更权。对检察机关批准逮捕的决定, 侦查机关有根据法定条件变更强制措施或释放犯罪嫌疑人的权利。侦查机关通过行使上述权利实现对检察机关逮捕裁量权的制约。

(2) 对不起诉权的制约。对检察机关的不起诉决定, 法律亦赋予了侦查机关复议、复核权。对公安机关移送起诉的案件, 检察机关决定不起诉的, 应当将不起诉决定书送达公安机关。公安机关认为不起诉决定有错误时, 可以要求复议, 如果意见不被接受, 可以向上一级检察机关提请复核。上级检察机关接到公安机关的复核意见书后, 应当进行审查, 并将复核决定书送交公安机关。如果上级检察机关认为不起诉决定有错误时, 有权撤销不起诉决定, 作出起诉决定, 交下级检察机关执行。

4. 人民监督员对检察权的监督

人民监督员制度是近年来检察机关为解决自侦案件缺乏有效外部监督问题而采取的一项改革措施, 目的是主动接受社会公众对检察权的监督。人民监督员由机关、团体、企事业单位和基层组织经民主推荐, 征得本人同意并经考察后产生, 对职务犯罪案件中不服逮捕决定、拟撤销案件和拟不起诉等几种情况进行监督, (5) 防止案件在检察机关内部“消化”;对检察机关违规立案、超期羁押、违法搜查、扣押、冻结、应赔不赔、徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况提出纠正意见;还可应邀参加与查办职务犯罪案件相关的其他执法检查活动, 并对其中的违法违纪情况提出建议和意见。 (6) 人民监督员通过行使具体的监督权, 确保检察权的公正行使。

5. 犯罪嫌疑人、被告人、辩护人和被害人的具体权利对检察权的制约

为确保控辩平衡, 我国法律赋予了犯罪嫌疑人、被告人诸多的防御性、救济性权利, 以对检察权形成有效的制约。作为犯罪嫌疑人、被告人权利延伸的辩护权, 《刑事诉讼法》和《律师法》赋予了辩护律师职务保障权、阅卷权、会见、通信权、调查取证权、参加法庭调查和辩论权、控告权等多项权力, 并从程序上给予保障, 以确保辩护权的正确及时行使, 从而有效地制约检察权。《刑事诉讼法》同时赋予了刑事被害人独立的诉讼当事人地位, 规定了申诉权等救济性权利和途径, 也形成了对检察权的有效制约。

(二) 检察权的内部监督制约机制

众所周知, 我国上下级检察机关之间和同一检察机关内部不同职能部门之间均有各自不同的职能分工, 通过系统内部的职权划分, 建立起避免检察权滥用的制约机制, 对检察权进行监督。首先, 在肯定检察官相对独立性的同时, 保持检察权的整体统一行使, 实行检察一体化。其次, 确立检察机关上级下级之间的领导关系。上级对下级具有指令权, 下级则有相应的服从和报告义务。建立请示、报告、指令纠正、备案和报批等制度, 在同一检察机关内部实行检察长负责制, 避免下级检察机关滥用权力, 实现上级对下级的监督制约。第三, 通过内部的异议制度和事后监督制度, 即下级检察机关认为上级书面指令违法的, 可向上级提出异议, 来实行下级对上级的制约, 以避免上级对指令权的滥用。第四, 在同一检察机关内部不同部门之间, 按照各自职权分工, 实行环节互监, 如自侦与侦监部门之间、侦监与公诉部门之间、自侦与公诉部门之间均具有相互监督、相互制约的职能。

五、传统监督制约体系存在的不足

传统监督制约体系对检察权形成有效约束的同时, 必须清楚地认识到其缺陷和不足。

(一) 关于人大对检察机关的监督

人大主要采取宏观方式监督检察机关, 不能直接启动纠错程序, 无处分权、决定权。有时不能严格按照法定的标准选任检察长或检察官, (6) 不能发挥“以人事监督权监督检察权”机制的应有功效。

(二) 关于公、检、法之间的制约

我国虽在法律层面上通过公、检、法之间的不同分工进行权力制衡, 但对自侦案件的自由裁量权却缺乏有效的司法审查, 侦查、逮捕、起诉等决定权集中于检察机关。

(三) 关于人民监督员制度

人民监督员制度是检察机关主动在法律之外将实体和程序权力置于外部监督的创新之举, 固然可圈可点, 但该制度毕竟还处于探索阶段, 人民监督员的遴选资格和程序、被监督案件的确定程序等许多问题亟待解决;同时监督结果的法律效力、人民监督员制度对检察权独立行使的干预等都是需要学者们冷静思考的问题。

(四) 关于犯罪嫌疑人、被告人、辩护人和被害人具体权利的制约

虽然我国法律的修订、司法权的具体行使、司法机关的行为规范等都重视和关注犯罪嫌疑人、被告人、辩护人和被害人权利的保护, 但由于陈旧观念与法律规定的冲突, 时常影响他们权利的实现。

(五) 关于内部监督制约机制

无论是基于领导与被领导关系所产生的、检察系统内部上下级机关之间的监督, 还是同一机关内不同部门之间的互监, 虽也能起到一定的监督制约作用, 但这改变不了其内部监督的性质。

六、监督制约机制的完善

“传统的分权与制衡模式并不必然能防止暴政发生, 防止暴政发生的力量应该来自社会, 而不是权力本身。” (7) 建立和完善系统的检察权制约机制, 是一项全新的课题, 必须在充分考虑我国国情的基础上, 借鉴先进的理论和实践, 进行有效的探索。

(一) 健全和完善外部监督制约机制

1. 从原则、范围、标准、程序、人事和财政等方面充实和完善人民代表监督制约机制

(1) 监督而不干预原则。人大在加强监督的同时, 不能干预正常的司法程序。应把握好监督权与检察权的界限, 正确行使监督权, 避免将自身演变成司法机关, 代行检察权。A.避免直接处理案件。如发现确有错误的案件, 应督促、监督检察机关自行纠正。B.合理引导当事人。面对疑案, 人大在监督检察机关自纠的同时, 应引导当事人运用上诉、抗诉、重审、再审等救济手段维护他们的合法权益, 而不应直接否定检察机关的司法行为。

(2) 统一行使监督权原则。我国民主集中制的性质决定了权力的集中统一行使。人大作为我国的权力机关, 当然不能例外。按照此原则, 对于疑案的审议权和决定权应由常委会统一行使。人大在受理监督事项后, 由主任会议讨论决定是否将该事项列入常委会会议议程, 列入议程的, 由常委会审议后作出监督决定, 以集体行使监督权, 避免多重监督或监督的随意性。

(3) 适度、适时监督原则。适度监督要求人大在行使监督权时应把握好两权的界限, 不能越俎代庖, 代行检察权。适时监督原则要求对检察机关明显的违法行为, 人大应依程序及时提出意见, 督促检察机关纠正或补救, 这样比事后监督能更及时、有效地保护当事人的合法权益, 且能防止社会负面影响的产生。

(4) 监督行为程序化原则。权力的统一行使和会议议事方式两大特点决定了人大工作的程序化性质。人大监督应遵循筛选、调查、处理等程序。A.筛选程序。对于人大收到的申诉、检举等材料, 先由专门的人员进行书面审查, 并就审查结果作出书面报告, 报经专门委员会集体讨论决定, 对拟监督事项进行筛选、甄别。B.调查程序。对于被列入监督的案件, 专门委员会应先听取检察机关情况汇报, 并就相关疑点进行质询。如需要, 可采取召开听证会等方式进行更深入的调查, 以听取案件双方当事人及其律师的意见, 进一步了解疑点或者组织专家进行评论和分析。C.处理程序。在了解真相后, 专门委员会应视情况作出决定, 对于检察机关依法办案, 结论正确的, 中止监督程序;对于程序有误而实体处理正确的, 质询检察机关负责人及该案承办人员;对事实清楚, 证据确凿但为错案, 检察机关承认并承诺纠正的, 将对此案的适时监督变更为事后监督;事实不清, 证据不足或疑点无法排除, 而检察机关持不同意见的, 提交委员会会议审议。对于错案, 人大应启动错案追究程序, 追究相关领导和承办人员的责任, 以监督检察权的正确行使。 (6)

(5) 增强人民代表的监督能力和水平。民主法制意识是人民代表真正的发挥社会监督的基础, 必须加强法制宣传, 强化人民代表的权利和权力观念, 增强人民代表的选举、任命和罢免意识。

(6) 完善检察人员选任制度, 真正发挥“以人事监督权监督检察权”的功能。A.充分从德、能、勤、绩、廉等方面考察、了解检察长人选, 引入竞选机制, 遴选出优秀的检察机关领头人。B.同样, 也应从德、能、勤、绩、廉等方面对拟任检察员进行考察, 根据考察结果给鉴定意见, 再根据检察官法予以任命。C.建立对检察人员的日常考察监督制度, 将其日常执法活动置于人大的监督之下。D.进一步发挥罢免制度的功效。一旦发现违法办案、滥用检察权的检察人员, 应及时启动罢免程序, 实现人大对检察权的人事监督。

(7) 将检察机关经费保障制度化。良好的物质保障是权力行使的基础。人大应从制度层面将司法经费保障法定化, 即根据本地区经济发展水平和司法业务经费实际需求, 督促地方政府制定相应的经费预算, 并将经费保障定为政府的法定义务, 通过行使决定权和监督权, 监督检察机关经费预算的落实。

2. 完善审判权对检察权的制约。

如前所述, 检察机关在自侦案件中的强制处分权缺乏相应的诉讼监督机制, 存在“自己监督自己”的问题, 不利于受处分人的权利保障, 为此, 可以从以下两个方面对其实体和程序权加以限制:A.建立强制处分权审查撤销机制。检察机关原则上仍行使强制处分权, 但对于违法强制处分行为, 应赋予当事人请求人民法院进行合法性审查并撤销的权利。B.排除通过违法强制处分行为所取得的证据, 以抑制违法侦查行为, 实现审判权对检察机关侦查权的制约。

3. 加强犯罪嫌疑人、被告人和辩护人的权利保障, 以有效制约检察权。

A.提高犯罪嫌疑人在侦查程序中的防御性、救济性权利。通过实行当事人权利义务告知制度、确定嫌疑人自由供述的权利、确立“不被强迫自证其罪”的规则、确保律师介入权的实现等措施, 保障犯罪嫌疑人权利, 提高其防御和救济能力。B.保障辩护人诉讼权利的实现。严格按照新律师法的规定, 落实高检院《保障律师在刑事诉讼中依法执业的规定》, 通过阅卷和证据开示等方式保障辩护人阅卷权的实现;确保律师调查取证权和申请调查取证权的正常行使, 以实现辩护权对检察权的制约。

4. 建立和完善检务公开制度。

检务公开是社会监督的有效延伸, 公开是公正的基础, 也是自觉接受社会监督的前提。 (6) 推行检务公开, 使社会成员全面了解检察工作和诸如“四条禁令”、“九条规定”、“禁酒令”等检察人员行为规范, 方便人们对照检察制度甄别不规范的检务行为, 实现有效的社会监督。

5. 健全人民监督员制度。

A.从立法层面解决人民监督员制度法律依据不足的现状, 改变目前仅依高检院规定来操作的局面。B.改变选任权主体, 规范选任条件, 完善选任程序。目前, 人民监督员的选任权控制在检察机关内部。要完善该项制度, 首先要改变选任权的主体。可参照人大代表、人民陪审员的选举办法, 将选任权推向社会, 由机关、团体、企事业单位或居委会、村委会等自治组织行使, 再由权力机关予以确认, 以保证人选的公正性和公平性。对人选应从学历和专业等方面加以一定的限制, 但限制不应过严, 以确保代表的广泛性。可规定大专或以上学历、具备一定的法律知识背景、遵纪守法、无犯罪记录的成年中国公民, 均可作为人民监督员人选。C.既要规范人民监督员的权限, 防止其对检察权的不正当干预, 又要规定监督结果的法定效力, 确保结果的有效性。

6. 发挥新闻媒体的监督作用。

正确对待新闻媒体监督权, 建立和完善对检察权的新闻监督制度。A.加强立法, 将新闻媒体的权利义务、主体的资格等内容从法律层面加以规范。B.健全监督机制, 拓宽监督渠道, 完善监督体系。作为社会监督力量, 新闻媒体通过宣传报道检察机关和检察人员的日常履职情况及检察权的行使情况, 促进检察权的有效行使, 以真正实现新闻舆论对检察权的有效监督。

7. 在制度层面上确立起当事人和涉案单位的监督。

由于当事人和涉案单位处于服从、配合办案办案部门的特殊地位, 他们虽了解检察干警的具体执法情况, 但出于对自身利益的保护, 存在不敢、不愿和不知监督的现象, 为此, 应建立起当事人和涉案单位的监督制度, 将执法活动自觉置于他们的监督之下。A.建立起案件回访制度, 既对个体当事人进行回访, 也对涉案单位进行回访。B.建立权利义务告知制度。严格执行刑诉法的规定, 向案件当事人详细告知其依法享有的权利和所负有的义务, 自觉接受他们的监督。

(二) 强化检察机关内部各办案环节之间的监督制约

在确保外部监督的同时, 应强化内部监督制约, 内外结合才能取得更好的监督效力。按照办案流程, 在起点到终点的各个环节之间, 实现制度化的监督和制约。主要包括刑检部门对自侦部门立案、侦查活动的监督, 自侦部门对刑检部门批捕、公诉活动的监督, 监所检察部门对自侦、刑检部门办案羁押期限的监督, 控申部门通过办理申诉复查、错案赔偿等对案件进行的监督, 检委办对各办案环节实行的监督。具体做好如下几个方面的工作:1.线索受理与初查相分离, 以实现受案环节与侦查环节的制约。2.加强刑检部门、控申部门对立案活动的监督。自侦部门应将立案或不立案情况及时向刑检部门通报, 以便刑检部门适时介入对侦查活动的监督;控申部门对其受理的立案活动申诉, 可进行必要的审查和调查, 认为立案或不立案理由不成立的, 应上报检委会处理。3.强化对自侦案件侦查活动的监督制约, 保证侦查活动的合法有效性。采取提前介入、侦查活动合法性审查、强制措施审查等方式, 有如监督公安机关侦查行为一样监督自侦活动。4.加强侦监、公诉环节的互监。职务犯罪侦查作为侦查活动的种类之一, 自然适应刑诉法关于侦查权调整的规定, 因此检察机关应将侦监和公诉部门之间的相互监督落到实处。5.加强监所部门对羁押期限的监督。监所检察监督是环节互监中的重要一环, 监所部门应加强对自侦、刑检部门办案期限的监督, 并负责纠正超期羁押、单人提审、出所讯问等法律所禁止的行为。6.落实错案责任追究制度, 确保责权利相统一。该制度设计的目的在于增强办案人员的责任意识、提高办案质量。对检察机关工作人员违法行使职权造成错案的, 应根据情节依法追究相关人员的刑事、民事或行政责任, 从办案机制上强化内部监督制约。7.加强检察委员会对办案各环节的监督。检委会作为检察机关内部的议事机构, 有权从纵向进行环节监督, 检委会监督的得力与否直接关系到内部监督的效率。8.强化科技手段对侦查活动的监督。采取全程录音录像等办法, 客观、真实地记载审讯活动, 既防止刑讯逼供等非法取证手段, 又能固定证据, 防止翻供现象的发生, 也能保障被讯问人的权益, 确保侦查活动的公正公平。 (8)

失去监督的权力极易产生腐败, 研究检察权的监督制约机制, 对确保检察权的正确行使, 维护公平正义, 构建和谐社会, 充实和完善我国社会主义检察理论体系均有重要的现实意义。面对这样一个系统工程和全新课题, 必须顺应公众参与司法的国际潮流, 以发展的目光和敢为天下先的勇气发现和解决司法实践中的新问题, 以实现现代司法文明的价值。

摘要：加强对权力的制约和监督, 强化对执法活动和司法工作的约束, 反映和体现了社会主义制度下权力运行的基本规律。构造和完善检察权的监督制约机制, 有利于进一步保证检察权的正确、独立行使, 防止检察权的滥用。文章对此进行探讨。

关键词：现行检察权,监督制约,机制

参考文献

①郝银钟:《刑事公诉权原理》, 人民法院出版社2004版, 第241页。

②我国签署的《经济、社会及文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》中关于控辩平衡的刑事诉讼原则。

③《列宁全集》, 第33卷, 第326页。

④孟德斯鸠:《论法的精神》。

⑤参考《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》。

⑥参考郭立新、张红梅著《检察权的外部监督制约机制研究》。

⑦摘自罗伯特《民主理论的前言》。

检察机关内部制约与监督机制研究 篇3

关键词：检察机关内部制约监督；廉政风险防控

新刑事诉讼法使检察机关原有的执法办案模式面临重大改变，同时也对检察权运行的监督制约提出了新的课题。高检院在十八大工作报告提出要“健全检察权运行制约和监督体系”。如何完善工作机制，推进检察权运行公开化、规范化以提高执法公信力成为当前检察机关监督制约机制改革的关键。

一、在实践中积累经验，探索一套适合基层检察院实际的廉政风险防控工作措施是建立制约监督体系的基础

（一）建立工作机构，明确工作任务

成立廉政风险防控机制建设领导小组，下设办公室，挂靠在纪检监察部门，具体负责各项工作任务的组织协调、督促落实和检查考核。根据工作实际制定廉政风险防控建设实施方案，确保廉政风险防控机制建设有序推进、深入开展、取得实效。

（二）瞄准权力节点，查找准风险点

紧紧围绕“管钱、管物、管事、管人”等重点岗位和关键环节，广泛开展个人自查、科室评查、评估审查活动，全面查找个人、科室容易发生问题、诱发腐败的廉政风险点，确保将廉政风险点找准、查实。

（三）评定风险等级，制定防控措施

在认真做好梳理职权、排查风险的基础上，对风险产生的内外因素进行分析判断，并从防控的角度，按风险发生的几率或危害损失程度对风险等级进行评估界定。围绕风险点和风险等级，对照检察工作流程，各科室针对查找出的廉政风险点，制定有针对性、可操作性的防控措施。

二、推动廉政风险防控从静态管理向动态监控转变，使廉政风险防控成为内部监督制约体系的重要抓手

（一）将廉政风险防控机制与检务督察机制相结合

将防控措施落实情况纳入督察范围，重点是在于加强对重点部门办案纪律、重点办案环节、办案安全等方面进行督察，发现风险点及时加以督促改进；加强对重大决策执行情况的督察；加强对外出执行公务人员检容检纪以及对警车涉足酒店、娱乐场所的督察。

针对检察人员和检察业务在廉洁从检、规范执法、规范管理、工作效能等方面存在的廉政风险，进行事前或事中监督，并坚持做到“五个提醒”，即：落实制度经常提醒，执法办案随时提醒，安全措施专门提醒，苗头性问题个别提醒，办理大要案特别提醒，使全体检察干警、职工充分认识到公正廉政执法的重要性和必要性。

（二）将廉政风险防控机制与案件管理工作相结合

1.案件受理：审查是否存在可能引发廉政风险的事由

案件管理中心受理案件时，应对该案件是否存在可能影响检察人员公正处理案件的事由从而引发廉政风险的情况进行审查。审查后如发现存在法定回避事由的，告知该检察人员所在承办部门并通知该检察人员回避，配合纪检监察部门做好廉政风险防控前期预防工作。

2.流程监控：对办案过程实行实时监控

案件管理中心借助《检察院综合信息管理系统》对办案过程实施全程监控、质量评查和问题预警，把监督制约落实到案件运行的各个环节。通过实时动态化的信息监测，实现廉政风险防控的中期监控工作。发现存在不规范问题的，案件管理中心可视情况要求办案部门及承办检察人员对照廉政风险防控的内容书面向纪检监察部门说明理由和整改措施。经纪检监察部门审查，对存在风险表现的个人进行告诫或责任追究。

涉检网络舆情工作部门发现可能会由我院办案部门介入的重大敏感案件时，应及时通知案件管理中心。通过召开案件管理部门、办案部门、控告申诉部门、纪检监察部门联席会议，对重大敏感案件及时预警，排查办理重大敏感案件可能产生的廉政风险并制定相应的防控措施。

3.案件评查：结合办案情况不断完善廉政风险防控机制

案件管理中心配合纪检监察部门、检务督察部门，开展案件督察与检风检纪督察，通过个案抽查、专项检查和质量评查，做好廉政风险防控的后期总结工作。纪检监察部门结合案件管理中心质量评查结果及办案情况分析报告，对出现廉政风险的案件进行分析总结，深入查找风险来源，及时补充修订风险点并制定相应的防控措施，逐步完善廉政风险防控体系。

（三）将廉政风险防控机制与执法办案工作相结合

（1）各办案部门在执法办案过程中，应结合部门、岗位实际，客观分析风险点、风险属性、风险等级及防控措施，制作权力运行工作流程图，并上墙公示。

（2）将廉政风险点纳入执法办案风险评估范围，办案人员应对每起案件可能存在的廉政风险点进行评估，将廉政风险评估及防控措施记入《执法办案风险评估登记表》。

（3）在各办案部门设立廉政监察员。由办案部门推荐，纪检监察部门报经院党组同意，聘任办案部门一至两名办案人员担任廉政监察员。廉政监察员应认真履行职责，对本部门落实廉政风险防控的情况进行监督并定期向纪检监察部门报备。设立廉政监察员公示牌，公布廉政监察员姓名、联系电话，接受群众和案件当事人对干警执法活动的监督。

（4）自侦部门应根据高检院《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》规定，在扣押、冻结、保管、处理涉案款物的相关法律文书送达或者制作完成后五日内将法律文书复印件送纪检监察部门。纪检监察部门应当及时进行审查，发现扣押冻结涉案款物过程中可能引发廉政风险的，可以要求自侦部门作出说明并制定相应的防控措施。

（5）自侦部门承办检察人员应每案填写《自侦案件跟踪监督表》。承办人员应将执行办案纪律情况和处理说情、送礼等情况详细说明。纪检监察部门、检务督察部门对填写的内容进行跟踪调查，分别与自侦部门负责人、承办检察人员和案件当事人谈话，核查规范执法办案情况及廉政风险防控的落实情况，将跟踪调查情况记入《自侦案件跟踪监督表》，并报政治处录入《晋江市人民检察院干警个人廉政执法档案》。

（四）将廉政风险防控机制与与执法档案工作相结合

建立干警个人廉政执法档案，内容包括干警个人基本情况、办理案件的执法情况、科室（分管）领导对案件质量的评价意见及廉政风险防控落实情况，并与检察人员调整执法岗位、晋职晋级、评先评优等挂钩。纪检监察部门每月将办案人员的廉政风险防控的落实情况报送政治处，政治处负责将落实情况录入《干警个人廉政执法档案》。

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论检察权监督制约机制的重构 篇4

（新疆生产建设兵团人民检察院农十二师检察分院 海继锋）

检察工作一体化机制源于检察一体化。①长期以来，在我国社会主义检察制度中一直存在着检察一体制不健全的问题。这既有政治体制方面的原因，也有对检察工作的性质和规律认识不足等方面的原因。随着依法治国进程的推进和检察事业的发展，通过建立检察工作一体制化机制推动检察一体化建设已成为检察改革的焦点之一。检察工作一体化就是使检察组织体系、检察官等各种层次的关系形成上命下从、相互协调、关系密切的统一有机整体，实现“上下统一、横向协

②作、内部整合”的要求和检察权的功能优化。本文针对人民检察院的立案监督工作中缺乏足够的权威性和独立性,缺乏科学的运行机制和强制性的约束手段等问题，拟在检察工作一体化机制框架内，通过创新立案监督工作的方法与手段，寻求解决问题的途径。

一、立案监督一体化工作机制观点的提出

《刑事诉讼法》及《人民检察院刑事诉讼规则》确立了对公安机关的刑事案件和人民检察院的自侦案件的立案监督权是检察机关法律监督职能的重要组成部分,然而一个不容忽视的事实是,人民检察院的立案监督缺乏足够的权威性和独立性,缺乏科学的运行机制和强制性的约束手段,立案机关可以随意地将监督机关的监督活动抛在一边，刑事诉讼法却对立案监督的责任问题只字未提，既没

③有程序性制裁措施，也没有实体性制裁措施，监督的效果就可想而知了。为解决这一问题，检察学界进行了广泛的研究与探讨，有学者提出，应该赋予检察机关立案监督方面一定的处分权。还有学者提出，改变实践中立案监督的被动状况“应从立法上授予检察机关对通过立案监督程序立案的案件的侦查权!即检察机关对立案监督的案件可监督公安机关进行侦查”在公安机关不予侦查的情况下“可自行侦查!这也被称为代位侦查权④。

我们认为，第一种观点忽视了法律监督的特点。检察机关的法律监督权力，只具有作出某项程序性的决定，通过启动司法程序解决问题的功能，它本身不具有实体处分权。法律监督只是一种权力制约另一种权力的权力，而不是对另一种权力给以实际处置的权力，这种法定程序的制约，只是对违法行为的纠正起到一种敦促和启动作用，它自身并不具有直接处置其他权力的功能。这一功能特点，是检察权与行政权和审判权的根本区别，也是检察机关法律监督权的本质特征。另外，无隶属关系的部门之间的监督和有隶属关系的部门之间的监督以及部门的自我监督不一样，有隶属关系的部门之间的监督由于存在领导和被领导的关系，对于下级部门的违法行为可以直接纠正，并且有权直接追究责任人的行政责任，但对于无隶属关系的部门“只是监督和被监督的关系”发现监督对象的违法行为，只能提出建议无权直接纠正，也无权直接追究责任人的行政责任，因为这是权力 ① 胡盛仪：《检察一体化工作机制研究》，载张智辉主编：《中国检察》(第4卷)，中国检察出版社2004年版第326页。② 周理松、王磊：《试论和谐检察中的检察工作一体化机制建设》载张智辉主编：《中国检察》(第15卷)，中国检察出版社2007年版第339页。③黄宇宇：《我国刑事立案监督制度的反思与重构》载《中国检察官》2006年第3期 ④ 参见周洪波、单民：《关于刑事立案监督的几个问题》载《人民检察》2004年第4期。配置和制衡的基本原则，监督只是启动纠错程序”而不是直接纠正错误。第二种观点将导致以侦查职能代替监督职能。通知立案是人民检察院履行法律监督职能的方式之一,而侦查职能则是为查明案件事实,收集证据材料、查获犯罪人而进行的专门调查工作,两者的功能是特定的, 不可随意超越、代替。就目前宪法和相关法律所规定的公安机关和检察机关的关系来看不宜规定检察机关的代位侦查权，因为监督的本意在于以第三者的立场察看如果发现监督对象应该而未做或不应该做而做了作为监督者就应该提醒督促它改正或纠正，对方不接受监督意见只能采取其他方法“而不能越俎代庖亲自去做。因此，摆脱立案监督工作的困境，如果仅限于在扩大权力上研究问题,实际上是在一定程度上回避了立案监督问题的特殊性。因为扩权的办法几乎可以适用于所有涉及警检体制的法律监督难题。因为“扩权”是“万能”的解决方案, 所以也是针对性不强的解决方案。同时也要看到,检察权的扩张就是限制公安机关的权力, 作出这种立法变动涉及政体问题,无疑需要谨慎研究, 难度相对较大。因此，如果立足于现行刑事诉讼体制，在遵守宪法和法律的前提下，用好已有的法律监督方法，有意识有目的地创新法律监督的方法与途径，或许研究的视角会更为广阔些、解决问题的实效性更强一些。

正是基于以上认识与分析，笔者提出，在检察工作一体化机制建设的框架内创新立案监督工作方式与途径，以检察一体化理论为依托的，遵循宪法与相关法律的规定，在立案监督工作层面要贯彻检察机关整体性、统一性原则，充分发挥法律监督的整体效能，使法律监督更具刚性。形成多角度、全方位的“大监督”格局，针对立案监督工作当前普遍存在的不愿监督、不会监督、监督不力的现象，有针对性地开展工作。加强各业务部门之间的联系、沟通和配合协作，形成立案监督的整体合力，实现办案信息和资源的共享，有效破解实践难题，提升立案监督工作的能力，提高法律监督水平。

二、对立案监督工作中实行检察工作一体化机制的理性分析

创新体制机制是深入学习贯彻科学发展观活动的重要目标要求之一。在立案监督工作中，实现检察工作一体化，有助于解决当前立案监督工作中的一些突出问题，克服机制性障碍，加强工作协作，发挥职能优势，提高整体效能，树立法律监督权威。

（一）是立案监督工作创新与发展的需要

立案监督的行使是法律监督的必然内容和重要手段，案监督权行使得如何，直接关系到检察机关的法律监督职能是否能得到统一正确实施，关系到检察职能的统一和效能是否能实现。毋庸置疑的是，法律监督方法与途径的创新能够对立案监工作产生最迅捷的作用力。强有力的法律监督方法与途径是提高与夯实立案监督能力，实现立案监督功能的充分条件，进而创新法律监督方法与途径将是拓宽和健全监督渠道，把权力运行置于有效的制约和监督之下，保障检察权行使的整体性与统一性、增强法律监督实效与合力、纠正和防止检察权运行地方化与行政化。而检察工作一体化机制正是检察机关内部的工作方式改革，立足于检察工作机制创新，着眼于增强检察机关法律监督的整体合力，在内部要处理好上下级关系、横向关系、内部各组织之间的关系以及整体关系，实行检察工作一体化机制可使检察系统内部保持整体性、一致性，充分发挥法律监督的整体效能，使法律监督更具刚性。检察工作一体化机制强调检察系统内部的上下统一、横向合作，在行使检察职能时注入系统论、控制论的管理因素，有利于统一行使检察职能、提高了检察工作效率。实践中，在反贪、法纪检察等自侦业务系统已有过一些大 的“一体化”动作和规定，如加强跨地区侦查指挥、统一调配侦查骨干、加强地区间协作等，公诉业务也有类似措施、制度出台。但立案监督方面却很少有动作，立案监督权是法律监督权下的一项具有明显司法性的权力。它是基于对特定事实的审查所作出的判断，代表国家确定一个人是否需要启动侦查程序追究其刑事责任，这本身就是适用法律并对案件进行某种实体意义处理的“司法行为。在立案监督工作中适用检察工作一体化工作机制，其精神实质是通过上级检察机关的统筹指导，保证下级检察院依法、独立、公正、有效办案，解决资源的统一调配使用，整合资源，提高质量和效率，充分发挥法律监督的效能。保证检察机关的立案监督活动的独立性和一体化，只服从于法律、只服务于根本利益。以实现其超然性、公正性、效率性与有效性。

（二）是法律监督职能具有程序性特点所决定的

根据刑事诉讼法律的规定，人民检察院虽然在刑事诉讼活动的不同阶段和环节拥有和行使不同的监督权，但监督的连续性却是不容置疑的，不能因为程序的设置而割裂，只有保证连续性，才能确保法律监督的实效性和权威。立案监督权作为法律监督权下的一项具有明显司法性的权力。它是基于对特定事实的审查所作出的判断，代表国家确定一个人是否需要启动侦查程序追究其刑事责任，是一种必然引起一定的程序，被监督者必须作出法律规定的反应的权力，而不是对被监督者产生一般影响的权力，且这种反应应当是对违法行为的制止或对违法者所负责任的查究。检察机关通过正确运用法律赋予的诉讼监督权力，对公安机关立案权力不正确行使及时提出纠正意见后，被监督者应有的反应就是将该行为扭转到法律规定的轨道上来，如果出现监督不能引起一定的程序、被监督者没有作出法律规定的反应的情况，立案监督就失去了应有的效力。检察机关亦失去了它应有的权威，那么不是监督工作不到位，就是法律监督机制本身存在缺陷，必须予以修补和完善。从这个意义上讲，立案监督效力必须具有整体的连续性。按照控制论的观点，如果一个局部环节失控，整体控制的目标就难以实现。如果公安机关拒不执行检察机关立案的通知，却没有下文，最后一个环节失控，监督效力没有连续性，最终效力为零。这充分说明，只有每个监督环节的监督效力形成锁链，具有整体连续性，监督效力才能最终落到实处，不至于半途而废。因此，应把每个监督环节之间监督效力的接续作为确保和巩固监督效力的一个重要选择。检察机关对立案监督案件如果仅仅停留在对立案活动的监督上，而不及时对立案后的侦查活动实施监督，立案监督就必然没有取得实际效果。法律监督的程序性特点⑤，又要求检察机关严守法律监督者的身份地位，不能脱离程序性的限制，盲目要求增加实体处分权。通过检察工作一体化机制，使立案监督与其他形式的法律监督密切相连”共同形成一个完整的法律监督体系。把法律监督的其它职能如侦查监督、审查批捕等作为立案监督的后续手段，把查办有案不立和不应当立案而立案背后的职务犯罪作为强化法律监督的有力手段。通过一体化的工作机制，真正发挥立案监督的作用，更有效的行使检察机关的监督权力，根本上保证法律监督的权威性，确保法律监督的效力和法制统一原则的真正实现。

（三）是立案监督条件与立案条件相统一的必然结果

就立案监督的条件，检察学界一直存在不同的认识。一种观点认为，通知立案的条件就是立案条件，只要“有犯罪事实发生，应当追究犯罪嫌疑人的刑事责任”，通知立案就是正确的。另一种观点认为，通知立案的条件如果仅仅达到立案的标准，立案监督的作用就难以发挥，也难以收到好的效果，通知立案应当达 ⑤周理松：《论检察监督的程序性与实效性》载《人民检察》2001年第6期。到“能捕、能诉、能判”的标准。⑥我们认为，这两种观点都有失偏颇。将通知立案条件等同于立案条件的观点。犯了立案监督扩大化的错误。一方面，由于案件本身的证据问题，造成立案监督审查后，又不了了之，使申诉人大失所望，丧失信心，有损检察机关的威信。另一方面，立案监督的大部分案件属于比较轻的刑事犯罪, 双方当事人私下自愿达成的协议,有些罪刑较轻的还可能是在基层组织参与或主持下达成的协议, 犯罪人在案发前已向受害人进行了真诚的道歉并赔偿了损失,受害人得到了精神上的抚慰和物质上的补偿，对此，检察机关如果将通知立案条件等同于立案条件，严格地依律行事使案件进入刑事诉讼程序。将使本来已经恢复的社会关系,重新进入破损状态；但是如果将通知立案条件等同于立案条件，严格地依律行事使案件进入刑事诉讼程序。在客观上又混淆了立案与起诉和审判标准的界限，违背了在侦查中获取证据的基本原则，造成有罪的先入为主。因为立案只是一种程序性的诉讼活动。其本身并不具有证明犯罪，确认犯罪的实质功能。因此，在立案监督的通知条件与立案条件之间，必须寻找一个结合点，实现两者的有机统一。我们认为，立案监督标准问题是一个客观问题, 而对标准的认识却无疑是一个主观问题，检察一体工作机制在立案监督工作中的实行，意味者上级检察院加强对下级检察院的监督制约，必将制定适用范围更广的立案监督政策，而立案监督政策的一体化显然更有利于统一执法标准，实现立案监督的通知条件与立案条件的有机统一。在一体化工作机制下，通知立案监督条件与立案条件，应统一于办案人员对“确有立案”必要的判断上，而考量的依据则是检察机关立案监督政策与办案人员对后续证据收集的高度盖然性的把握。

三、立案监督一体化工作机制的具体构想

按照“上下统一、横向协作、内部整合” 的要求，立案监督一体化工作机制的运行打破了既往由侦查监督部门单兵作战的格局,纵向方面突破了级别管辖的梯度空间,横向方面超越了检察机关内部职能分立的界限，因此，对于立案监督一体化工作机制的构想，应当从以下几个方面进行把握：

(一)优化外部执法环境，是立案监督一体化工作机制运作的前提 1.建立立案监督工作专题会商制度

检察工作一体化机制要求各地检察机关作为不可分割的有机整体进行活动。对外是统一的执法主体，我国的检察机关通常都是按行政区域进行划分设立的，省院、地市(分)院、基层院联系往往比较紧密。几年来的实践已证明, 凡是与公安机关协调配合比较好的检察机关,立案监督工作开展就顺利,反之工作就难以开展,打不开局面。检察机关的监督需要在配合中开展，监督措施也往往需要侦查⑦机关配合才能落实。在这种情况下,为了使立案监督工作取得效果,检察机关应加强与公安机关的协调与配合,正确处理好监督与被监督关系。因此，建立省级院与同级公安部门立案监督共同协商制度，就成为立案监督工作在一体化工作机制下发展与创新的基础与前提。

在会商制度的确立中，一是可采用具体规定形式，明确召开的具体时间，如遇重大、紧急情况或需联合部署重要工作，也可以临时召开联席会议；二是强化会商制度的实质性，会商的目有是消除公安机关与检察机关之间关于刑事立案工作中存的一些综合性、交叉性的问题，以便形成执法合力；三是针对立案监督工作中诸如检察机关对立案情况的掌握，立案监督后，侦查机关消极立案等带有共性的问题，通过省一级协调会商达成共识,形成若干工作规则。使得基层检察机 ⑥⑦ 王建明、张相军：《侦查工作机制研究》载《中国检察》（第一卷）中国检察出版社2003年版，第308页。

朱孝清：《强化法律监督，维护公平正义》载《人民检察》2005年第6期(下)，第7页。关能够依托一体化工作机制的平台，上下统一的依据这些规则开展刑事立案监督工作,在配合中监督,通过监督更好地配合。

2.完善行政执法与刑事司法衔接机制

一是建立长效的“一体化”工作机制，行政执法机关、公安机关与人民检察院定期召开联席会议,针对行政执法与刑事司法衔接过程中遇到的矛盾和问题进行研讨和交流, 对于加强相互之间的工作联系与协调配合, 切实解决涉嫌犯罪案件移送存在的突出问题, 使行政执法和刑事司法有效衔接；二是畅通信息交流机制，建立数据平台、技术资源等方面紧密的信息共享机制, 逐步实现各行政执法机关信息管理系统与公安机关、人民检察院的信息联网共享。在行政执法过程中,行政执法部门应当将相关执法情况及时向公安、检察和相关行政执法部门通报。另一方面,公安机关、检察机关也要与各行政执法机关建立充分的情况信息通报制度, 即公安机关要定期向行政执法机关通报移送案件的受理、立案、查处情况，检察机关要定期向行政执法机关通报立案监督、批捕、起诉有关行政犯罪案件方面的情况，(二)构建上下级检察机关统一的立案监督体系，是立案监督一体化工作机制的核心

1.实行统一的立案监督政策

刑法在个案中的实现，主要依靠办案人员在诉讼程序中认定案件事实性质的判断和适用法律，因此，刑事政策在立案监督案件中会产生重大影响，这一点主要体现在，宽严相济的刑事司法政策对立案监督案件的司法精神、办案技巧、案件处理方式的选择之上。但在实践中，各个检察院都除了执行上级以“文件精神”“司法解释”为体现的立案监督政策外，还制定自己的立案监督政策。从各地纷纷推出的改革可见一斑。或者，虽然没有明文的立案监督政策，却形成了“习惯性”政策，立案一体化工作机制的重要内容就是要统一刑事政策在立案监督工作的适用。

对监督的案件进行必要审查,分清以下情况：(1)如果确实是受害人投告无门,有冤难伸的,检察机关应该主持正义，坚决要求公安机关立案侦查,监督案件进入刑事诉讼程序追究被告人的刑事责任；(2)如果是罪行较轻的案件,当事人双方通过沟通交流,能够使破坏的社会关系得到恢复,检察机关未必也一定进行立案监督工作,如果双方在有关方面参与下愿意达成恢复性协议,可以不立案监督；(3)对罪行较轻的案件,如果当事人双方已经进行了沟通和交流,犯罪人向受害方真诚道歉并赔偿了受害人的损失,受害人也原谅了犯罪人的过错,因犯罪行为破坏的社会关系已经得到修复,检察机关不宜对这种案件再启动立案监督程序,避免使修复的社会关系重新破损。从而使被刑事追究，不因地域的不同而受到不同的法律待遇。

2.实行省级区域立案监督案例指导 我国虽不是判例法国家，但是判例在我国司法实践中的巨大作用是不容忽视的，建立办案分析指导制度，保障侦查监督干警办案的有据可查、有例可依的一大良方。一是上级院侦查监督部门应对下级院每月上报的倾向性问题进行研究，及时提出具体指导意见，必要时与上级对口公安部门沟通，达成一致后采取联合发文的形式固定下来，进一步提升业务指导的作用。二是针对个案进行分析指导，全程跟踪特别重大疑难案件，定期召开办案经验交流会、疑难案件研讨会。每半年或一年召开一次侦查监督系统疑难案件研讨会，研究具体办案中的实际案例，为公诉部门办理疑难案件提供参考。通过讨论不断提升理论水平，形成提高办案人员整体素质的长效机制。3.建立疑难案件提请立案监督制度

国家的检察权是统一的国家权力的一个方面，具有较大的集中性。各级检察机关应当在本行政区域畅通无阻地行使的权力。下级人民检察院在办理重大案件中，如果遇到特别复杂的情况和特殊困难而难以行使权力时，上级人民检察院可以及时给予指示和支持，必要的时候也可以把案件调上来办理。⑧因此，基于强化立案监督权威的需要，“上提一级”提请立案监督，就成为保证立案监督权行使一种现实的选择。

(1)提请监督案件范围 一是不该立而立的案件，一律提请上级检察机关立案监督。这类案件主要包括：第一，越权插手经济纠纷；第二，对不构成犯罪的正当防卫行为予以立案侦查；第三，对应当予以行政处罚的案件立案侦查；第四，超越地域管辖权立案侦查等等。由于对不该立案而立案的监督，既可以通过审查批捕、审查起诉来纠正，也可以提出纠正违法意见，在何种情况下采取何种手段，法律没有明文规定，为了保证准确性，基层检察机关只做基础性工作，提请上级检察机关立案监督，由上一级人民检察院审查后决定是否通知公安机关纠正。认为不应当立案的，应当通知同级公安机关，由同级公安机关督促下级公安机关纠正。认为应当立案的，书面通知下一级人民检察院，终止立案监督程序；

二是对于案件定性，基层检察机关难以把握的案件。如是合同诈骗案件、侵犯知识产权、特别是一些与地方和部门的保护主义相交织在一起经济犯罪案件；

三是当地政府重要政府官员实施的交通肇事、过失杀人等造成严重社会影响，社会公众、新闻媒体反映强烈、要求追究刑事责任的涉嫌犯罪案件；

四是立案监督案件背后可涉及个别公安民警索贿、受贿或者徇情枉法、徇私枉法线索的；

五是当地官员特别是政法机关的工作人员充当黑恶势力“保护伞”，违法行为涉及金额巨大、波及范围较广、影响恶劣的涉嫌犯罪案件；

六是涉及重大公共利益的食品安全、生产安全、环境污染等涉嫌犯罪案件； 七是在联合执法的事故调查中，发现与事故责任有关的国家机关工作人员涉嫌贪污、挪用等职务犯罪行为之一的案件。

(2)初审、提请程序 对于提请监督的案件，仍应由基层检察院向公安机关发出《要求说明不立案理由通知书》，公安机关回复后，对公安机关不立案理由进行初步审查后，认为案件所涉及问题应由上级检察机关立案监督，经主管检察长同意，报请上级（省、地市）检察机关立案监督。

提请上级检察机关立案监督，既克服了案件请示报告的单一性，又使上下级检察机关的责任得到了明确的划分，避免以往定而不审，审而不定的情形发生，增强了检察官的办案质量意识和负责精神，从而提高了立案监督案件质量，适应了刑事诉讼制度改革强化诉讼监督职能的司法需求。

(3)审查监督程序

省、地市级检察院侦查监督部门收到提请监督材料后，经审查后，认为需要通知公安机关立案监督的，通知同级公安机关立案，并建议对案件实行异地公安机关侦查管辖。

在司法实践中，大量立案监督案件是基层检察机关发现、办理，由于现行立案监督与审查批捕均侦查监督部门行使，经常会出现一些疑难复杂案件，检察机 ⑧黄火青：《为维护社会主义法制而斗争》，载《人民日报》1979年8月17日。关通知立案后，公安机关即移送报捕的情形，使审查批捕陷入左右为难的境地。这一措施的实施将彻底改变了被动局面，促进立案监督工作的良性发展。

(4)跟踪监督程序

将案件指定异地公安机关侦查管辖后，为使立案监督案件取得良好的效果，需要对立案监督的案件采取特殊的、强有力的监督手段，以督促侦查机关及时迅速地侦查案件，可从三个方面加强对立案监督案件的立案后监督。一是及时介入侦查权。立案监督案件因人民检察院进行了调查，对案情掌握程度较深，故人民检察院派员介入侦查，可及时地提出相关侦查建议，同时也可直接监督侦查机关对案件的侦查，保证案件的侦查顺利进行。二是对于立案监督案件和侦查机关建立侦查情况通报制度。对立案监督案件，侦查机关采取搜查、扣押等重大侦查措施，应及时反馈给人民检察院，是人民检察院掌握侦查情况，及时根据具体情况进行监督。三是符合逮捕条件的，要建议公安机关提请逮捕；对有意阻挠查处的，要建议有关部门严肃查处，追究有关人员的责任；对犯罪嫌疑人在逃的，要结合公安机关开展的破大案追逃犯等专项斗争，督促公安机关加大追逃力度。

(三)创建检察机关内部的职能横向协作、内部整合机制，是立案监督一体化工作机制的基础

现行检察学界主流观点，侦查监督包括立案监督、审查批捕与侦查活动监督，在现有的法律框架内，检察机关立案监督力量弱化，与检察机关内部从事侦查监督职能的侦监、公诉部门之间职能重叠、力量分散，没有形成侦查监督合力致使检察机关的立案监督职能大打折扣有着直接的原因，通过部门内联合协作，最大限度地扩大对侦查机关侦查的知情渠道，1.信息资源统一管理

关于刑事立案监督的案件来源问题，目前主要有检察机关通过追诉发现、被害人控告两种途径来实现。有观点提出，应明确规定检察机关有权要求刑事立案主体移送发案登记表、报案材料、立案决定书和撤案决定书等文书材料备案审查。这对检察机关及时掌握刑事案件的发案、立案、撤案及破案等情况, 变事后监督为同步监督, 变被动监督为主动监督, 切实提高立案监督的质量和水平有着极为重要的作用。⑨对此，我们认为，公安机关移送有关刑事立案的文书材料由检察机关备案审查作法,虽然有助于检察机关及时掌握刑事案件的发案、立案、撤案、结案情况,变事后监督为同步监督,变被动监督为主动监督。但是，由于在现行的刑事诉讼体制中，检察机关与公安机关是两个独立的诉讼主体，不是大陆法系国家之中检察机关对警察享有侦查指挥权，在实践中是很难执行。对于立案监督案源的解决问题。应通过一体化工作机制的平台，实行立案监督线索统一管理的途径来解决。在检察机关内部建立以批捕、控申为主，监所、起诉、反贪等部门积极配合的信息网络，将从从群众和被害人中获取的线索，从办理审杳批捕、审查起拆、公安干警受贿、徇私舞弊案件中发现的线索，从审查公安机关治安处罚案卷、劳动教养案卷，发现以罚代刑，以教代刑的线索等，统一备案管理，对案件类别的进行甄别、分析，找出单个信息中，所包含的规律性、普遍性问题，提高立案监督的整体效能。

2.检察机关内部职能的融合与联动 一是加强与公诉部门协调与配合。一方面通过审查起诉发现立案监督线索，；一方面为了确保检察机关及时准确地了解公安机关立案后的侦查活动特别是追捕工作的情况，也方便公诉部门在后续审查起诉工作中了解犯罪嫌疑人的处理情 ⑨张建良：《我国刑事立案监督立法的完善》 况，侦监部门发出通知立案通知书后，应当将该通知 复印件移送公诉部门或者通过网络化的案件流程向公诉部门备注，以备公诉部门在审查起诉时进行核查，确认犯罪嫌疑人的处理情况，并就核查情况及时向侦监部门反馈，为了防止遗漏被告人，对于没有移送起诉的案件嫌疑人，认为应当并案起诉且可以确认其下落的，可以直接启动追诉程序。

二是加强与反贪部门的联系，邀请反贪部门的人员直接介入立案监督案件的办理，参与调查与立案监督线索的评估，特别是针对公安机关捕后又撤案有无违法、违规的行为，以及背后是否存在侦查人员贪污受贿、玩忽职守等职务犯罪。

三是加强监所部门的联系，通过监所检察发现以下案件，(1)公安机关刑事立案后转治安处罚，劳动教养等行政处罚的。实践中，对于公安机关刑事立案后作治安处罚或者劳动教养处理的案件；检察机关经审查认为公安机关作治安处罚或劳动教养不当，应当追究犯罪嫌疑人的刑事责任的，按照刑事案件立案监督程序监督公安机关立案，监督公安机关重新立案。(2)对于共同犯罪案件中，部分被告人已经被判决有罪且判决已经生效的，如果检察机关认为还应当追究其他共同犯罪嫌疑人的刑事责任，公安机关应当立案侦查而不立案侦查的，应当要求公安机关说明不立案理由，经审查认为不立案理由不成立的，通知公安机关立案；

四是强化与民行、控告申诉的联系，建立相互配合、相互协作的工作机制，对应当由人民法院直接受理的被害人有证据证明的轻微刑事案件，因证据不足驳回自诉或人民法院认为被告人可能判处三年以上有期徒刑，移交公安机关受理，公安机关应当立案侦查而不立案侦查的，适用刑事立案监督程序，监督公安机关立案。

论检察权监督制约机制的重构 篇5

(二)建立制度防范机制，规范用权行为

制度建设具有根本性、全面性、稳定性和长期性。首先要明确各部门、单位的职能、职责、职权、程序、时效等，按照法规政策的规定进行清理，并重点对单位主要领导干部、关键岗位、人财物管理等方面的职责权限进行清理审核确认。其次，根据权力与责任对等原则，实行定岗、定员、定权、定责。其三，设置权力运行流程图，明确流程各环节的责任人、监督方式，构建一个完整的权力规范、行使和监督体系。必须把制度建设贯穿到权力运行的全过程，并通过不断完善和创新，确保权力始终沿着制度化、规范化的轨道运行。一是要增强制度的系统性。在内容设计上，要围绕权力运行容易出现问题的环节和部位，按照明确具体、可操作、管用的要求，重点健全党务、政务、村务和财务工作制度，加强“人、财、物、事”四权运行的规范、约束和监督。在结构设计上，要做到总体制度和实施细则相配套，实体性制度与程序性制度相配套，发挥制度建设的整体合力，形成各种权力相互制衡的格局。二是要维护制度的权威性。要加大制度的执行力度，切实做到有令则行，令行禁止，严格按制度规定行使权力;要加强制度落实的督办检查，纪检监察机关和负有监督职责的相关职能部门要紧密配合，形成监督合力，定期不定期对干部执行制度的情况进行专项检查，对违反制度的要采取组织措施、纪律措施等(不搞下不为例，发现一起处理一起)予以严肃处理;对在制度贯彻落实、监督管理上负有重大责任的主要领导和相关责任人要严格实施责任追究。三是要保持制度的先进性。随着市场经济不断完善和改革的不断深入，权力运行将呈现出新的形式、新的特点和新的规律，必须与时俱进，加强对这些新形式、新特点和新规律的研究，把继承和创新有机结合起来，在总结成功经验和借鉴有益作法的基础上，探索建立有效监督制约权力运行的新机制新体制。四是要研究探索制度的预警性。与时俱进是制度的基本要求,而前瞻性和预警性是制度的本质要求。亡羊补牢毕竟造成了损失，应该说不是我们设计制度的最终目的。一项政策或举措出台后会引起人们在思想上、行为上的哪些“异”动，必须要有一个事前的研究和预测，为制度设计提供参考依据。

目前在监督制约权力运行方面，应当加强建立健全和切实执行以下制度：

1、基层党委“重大事项票决制”，增加权力运行的透明度。凡涉及重大决策、重要工程、人事任免和大额资金安排等事项全部采取党委(党组)成员无记名投票表决形式进行，进一步健全基层党委重大问题民主决策机制，扩大党内民主，强化对党政领导干部，特别是对“一把手”的权力制约，提高基层党委班子整体执政能力。这项制度的执行，要作为上级党组对下级党组巡视的主要内容之一。

2、党政正职“届中经济责任定期审计制”，防止权力异化。积极推行党政正职届中经济责任审计，实现由“离任审计”向“全程审计”的转变。将党政机关、事业单位和群众团体的主要负责人在任期届满或任期内办理提任、调任、轮岗、退休、辞职、机构裁撤合并前都必须进行经济责任审计，而且要先免后审。对重点部门和群众反映较大，意见比较集中的领导干部可由组织部门协调审计部门进行审计。届中审计的结果作为评价、使用、奖惩干部的重要依据。同时，要加强对审计工作责任追究制的制定和执行，杜绝人情审计、关系审计、不负责任审计、不依法审计。

要改进评价办法，增强可操作性。为了充分利用经济责任审计工作成果，发挥经济责任审计工作在加强干部监督管理中的作用，迫切需要改进评价方法及标准，增强可操作性。经济责任审计量化评价办法基本思路包括三个方面的内容：定量评价部分;定性评价部分和存在主要问题。对领导干部经济责任审计结果评价实行定量与定性相结合的办法进行。经济责任审计结果定量评价分值为100分，按照下列要素进行量化评价：①主要经济工作指数完成情况20分;②财务管理情况30分;③重大经济决策的合规性、合法性及实施结果20分;④领导干部遵守财经法规和廉政规定10分;⑤审计查明的问题20分。定性评价分为四个等次：好(90―100分)、较好(80―89分)、一般(60―79分)、较差(59分以下)。当审计查明被审计单位(不含下属单位)同时存在下列两条以上问题的，定性评价确定为“较差”等次：①私设小金库，乱支乱用;②单位内部发生违反财经纪律行为受党纪国法处理的;③截留挪用财政专项资金的;④在国有、公用资产处置过程中违规操作造成重大损失的。根据出具领导干部经济责任审计结果报告和审计决定书、审计建议书、移送处理书，按照量化评价标准进行打分，确定其标准评价等次。

3、试行重点、热点单位“一把手”选任、定期交流制，防止“带病上岗”和打破权力垄断。对重点、热点单位“一把手”的选任，应严把考察关，在年度集中考核的基础上，每个职位实行差额考察(不少于3人)，重点是到曾经工作过和居住过的地方找知情人个别深入了解和核实情况。知情人应具有代表性，忌事先通知、兴师动众，注意保密。通过优中选优、精中选尖，尽力防止“带病上岗”。加大对掌握管人、管钱、管工程、管审批等权力的干部交流力度，对部分热点单位主要领导采取定期交流换岗，重新洗牌，每三年调整换岗一次，根据工作表现把每个领导干部都尽可能地调整到最适合其能力特点的岗位上去，做到“人岗相适”，打破“重要单位”领导长期“坐庄”的局面。同时，也有利于激发各单位主要领导的奋斗热情，激励竞争。有利于完善干部淘汰机制，以“换”代“下”，逐步淘汰，解决领导干部“下”的问题。对经组织考核被确定为不称职的干部，坚决从现有的领导岗位上调整出来。逐步实现重要部门、关键岗位干部轮岗交流制度化。

4、完善“干部监督网络制”，延伸干部监督的触角。进一步整合纪检、组织、检察、审计、计划、统计、财政、工商、信访等部门对干部勤政廉政的监督信息资源，增加监督的透视点。从对干部8小时内的监督向8小时以外延伸，从干部的工作圈向生活圈延伸，前移监督关口，多角度监督、多侧面考察干部勤廉表现，便于及时发现问题。同时，聘请社会各界有正义感的人士作为监督员，公布干部监督举报电话号码、电子信箱。通过举报电话和干部监督网，随时接受社会和群众监督和举报，保证干部监督渠道的畅通。

5、建立“干部监督预警机制”，防微杜渐。以教育为主、预防为主、事前监督为主，通过内警系统和外警系统的协调、双向运作，实现工作的着力点由事后惩戒向事前监督转变，不断强化对领导干部的日常监督。在严格执行领导干部重大事项报告制度的基础上，结合领导干部生活、社交圈的表现，不断规范申报内容、申报程序和申报时限。同时，建立科级单位“党政一把手亲属重大事项档案”。对党政一把手亲属的重大事项实行登记备案，登记的内容包括党政一把手家庭成员婚丧嫁娶、工作调动、提升晋级、迁新居、建房、分房、购房以及参与建设工程招投标、经营性土地使用权出让、房地产开发、经商办企业等经营活动的相关情况;防止领导干部借亲属之名，变相以权谋私，接受群众监督，增加干部监督的开放程度，增强领导干部主动接受监督和自我约束、自我防范的意识，逐步养成在监督中工作的习惯。健全“领导干部考察考评结果反馈制度”。加大干部考察监督的力度，使干部考察考评结果更好地运用于干部教育、监督和管理工作，在干部考察结束后的两个月内反馈考察测评结果。反馈内容包括群众对干部本人德能勤绩廉学等方面素质评价情况，对干部的综合评价、任职建议，以及考察中意见比较集中的问题进行诫勉谈话，达到预警效果。

(三)建立考核评价机制，提高用权绩效

从本质上讲，共产党手中的权力是人民群众赋予的，权力运用的根本出发点和最终落脚点，就是要实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。因此，必须加强“三个结合”，建立与科学发展观和正确政绩观相适应的考核评价机制，提高权力运用的质量和效益。一是领导评价与群众评价相结合。干部权力运用是好是坏、政绩是高是低，不能单独由上级领导下结论，必须充分尊重群众意见，高度重视群众评价。要切实保障群众在干部考核评价中的知情权、参与权、表决权，把上级评价和群众评价摆在同等重要的位置，一同纳入干部评先评优、提拔使用的重要依据，通过建立健全上级满意、群众称道的双重评价标准，形成正确的用权导向。二是集中考核与日常考核相结合。建立权力运行台账或监督卡，对各级各部门领导干部履行岗位职责、兴办实事、解决突出问题等与运用权力有关的情况，同时，既到现工作单位考察，又到曾经工作过的单位和住所考察，找知情人了解情况，认真记载，深入调查核实，实行集中考核结果与日常考评结果综合运用，既加强过程监督，又加强结果监督，改变以往重结果，轻过程的作法，及时纠偏防误，杜绝权力“寻租”现象的发生，尽量降低权力运行的成本。三是定量考核与定性考核相结合。把权利运行产生的现实利益和长远利益、经济效益和社会效益统筹起来考虑，既充分肯定用数字反映出来的显而易见的政绩 ，又科学评价打基础、管长远的工作以及由此而产生的潜在政绩，还要客观评价，因条件具备，不努力作为而错失机遇，影响当时和此后一个时期发展的负面政绩 。同时，建立健全干部考核责任追究制，确保考核评价的客观公正性。

(四)建立责任追究机制，治理用权失误

权力运行是在经济社会发展的实践中探索前进的，不可避免地会发生各种失误。必须区别不同情况、不同性质，建立责任追究机制，对各种失误进行有效治理，确保权力运行始终朝着健康有序的方向发展。对由于疏忽大意或水平不高、用权不当造成失误并勇于承担责任的，要采取批评教育方式，引导权力人从个人能力、个人作风、个人德行等方面找原因，责令其限期改正，尽量把损失降低到最小程度;对滥用权力造成失误，不从主观上找原因，故意推卸责任或相互推诿责任，或制造假相欺骗组织和群众的，要采取组织措施、纪律措施严肃处理，对损害国家、集体和人民群众利益的各种“渎职”行为，触犯法律的，要依法追究法律责任。

(五)理顺监督机制，切实保障各监督主体充分协调发挥作用

目前，普遍存在的“监督无力”现象，与我们拥有形式多样的各种监督是极不相称的。究其原因，监督者不能实施有效监督，并非监督者主观上的不想监督，而是客观上的无法进行监督。其根本原因之一就在于监督者缺乏监督所需要的权力，这也就是我们所说的监督者与被监督者权力的对等程度的判断标准，权力对比程度越高，监督越有效;程度越低，监督越无效。而实现权力的对等就必须改革权力架构理顺监督机制，使监督者享有充分的权力，避免其权力被已经滥用了的权力所左右或架空。

首先，必须增强专门监督机关――纪检监察部门的权威性，改革权力架构，通过立法的`形式来保障其监督的抗干扰能力和独立性，必须明确规定纪委履行职责所必须有的规范、干部职权、执纪权限，明确上级纪委对下级纪委任免干部、部署工作、业务领导的权力，使上级纪委对下级纪委的领导具体化、制度化，具有权威性。其次，必须大力推进司法体制改革，保证司法机关――社会公正的最后一道屏障真正依法独立公正地行使司法监督。第三，要切实保障公民的检举权、控告权和申述权，保护群众参与监督的积极性。第四，要重视和支持新闻舆论监督，尽快制定“新闻法”，充分发挥新闻媒体的监督作用。第五，要进一步强化民主监督。加强和改进人大对“一府两 院”的监督，把权力运作和廉政情况的审议、监督作为审议年度工作报告时的重点内容。各级人民代表大会可以建立廉政委员会。同时，畅通社会协商对话渠道，充分发挥人民政协、各民主党派和无党派民主人士对领导干部权力运行的民主监督作用 。第六，要进一步强化对监督者的监督。监督权的异化，即监督者自身权力运行的不正当，是当前监督工作中出现的一个危害极大的不良现象，严重影响监督工作的权威和有效性。必须加大对有监督职权的部门，特别是纪检、监察、检察、法院等监督职能部门的监督力度，严格查处这些部门监督不公或滥用监督权力谋取单位和个人利益的不良行为，促使监督部门尽职尽责公道正派地行使监督权力。总之，我们必须不断地通过体制创新，通过加快立法，使各个监督主体、各种监督形式充分发挥其监督作用，使广大党政机关工作人员树立“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”的观念，确保权力的正确行使。

(六)加快权力运行的法制建设

惩治腐败，建设廉政是综合治理的系统工程，需要运用教育的、行政的、法律的多种手段，而在这诸多的手段中，法律无疑是最为有效的手段。为此，必须加强廉政法制化建设，树立法律权威，把廉政建设的立足点放在不以个人品质和意志为转移，从而保证社会控制、廉政建设的制度化、经常化和有序化。

首先，要大力加强和完善廉政立法。要以法律形式明确界定是非，用客观标准确认廉政、腐败的内含和处延，用法律法规衡量国家公务人员是否违背人民的意志，是否有违法乱纪、徇私舞弊等腐败行为。廉政立法的目的在于规范国家机关及其公务人员的行为，这是将廉政建设纳入法制化轨道的前提条件和重要环节。改革开放以来，我国建立了一百多个法律、法规性文件及政策性文件。这些法律法规和政策，就总体而言，属于法律规定的不多，政策性规定占据主要地位;缺乏整体性和配套性;应急性多，稳定性少;惩罚性规定较多，预防性规定较少;原则性强，操作性差。因此，从总体上看，我国的廉政法律体系还不够完善，不能适应反腐败斗争形势发展的需要。为了完善廉政立法，我们应当根据我国的国情，借鉴国外的先进经验，尽快制定《廉政法》、《反贪污贿赂法》、《公职人员财产申报法》、《经济活动实名法》等，以便把廉政以及监督机关的职能、权力用法律的形式固定下来，明确哪些是可以做的，哪些是禁止做的，违反了就要受到什么样的处罚，是公职人员必须遵守的具体规范，对权力进行有效的制衡。除了重视制定有关事后惩戒性的法规外，更要加强预防性法规的制定，逐步建立起一套严密的严格的廉政法律体系。

健全行政决策权监督制约机制 篇6

作者：作者：林春亮 时间：2010-06-17 浏览次数：2388 次

摘要：行政决策权是政府公共权力的重要组成部分,行政决策失误和行政决策腐败交叉所造成的影响,往往更为严重。加强对行政决策权的制约和监督,才能保证权力正确行使。本文分析了我国目前行政决策权在运行中存在的问题和成因,进而提出健全行政决策权监督制约机制的建议。

关键词：行政决策权;监督制约机制;对策建议

[中图分类号]D631[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2010)05-0047-03

一、加强对我国行政决策权监督的重要性

1.建立健全惩治和预防腐败体系的需要

中共中央颁发的《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》中明确指出,“要完善监督制约机制,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,切实把防治腐败的要求落实到权力结构和运行机制的各个环节,最大限度地减少权力‘寻租’的机会”。行政决策制度体系是正确行使行政决策职能,作出科学决策的组织保证。对行政决策权力结构进行合理定位和配置,尤其是对直接管理人、财、物的重要部门中那些过于集中的权力进行适当分解,形成既有利于开展工作又有利于权力相互制衡和有效制约的结构体系,避免权力集中于个别部门和少数人手中,能够有效解决某些方面权力过于集中且缺乏有效监督以及执行不力等问题。从权力运行的整个过程看,对决策环节的监督,即对决策权的监督是基础性的,关键性的。这一环节的监督缺位,容易使决策者被监督的意识丧失,群众观念淡化,一旦“失控”往往后果严重。因此,对决策权的监督显得极为重要。[1]

2.加强政府内部监控的需要

政府内部监控,是一种重要的政府自我约束机制,其基本构成是内部制衡和内部监督。内部制衡,即通过严密科学的设计,使政府职能活动适当分解,将各种业务的权责明确分归不同部门的人员,并制定相应程序使之能“自动”相互牵制;内部监督,即政府内部特设专门机关或专门人员,依法按章检查考核政府机关及其工作人员的工作,并纠举、惩戒违法失职机关或工作人员。[2]建立健全政府内部监控,形成各部门对行政决策权监督的整体合力。将自上而下的监督和自下而上的监督有机结合起来,把行政决策权置于相互监督之中,从根本上遏制行政决策权滥用和行政决策权腐败等问题的发生。及时修正决策和决策执行过程中的误差,是政府管理的关键环节之一,也是建立功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的政府管理体系的当务之急。

3.大部制改革“三分”行政权的需要

“大部门体制”是指在政府的部门设置中,实现决策权、执行权、监督权的适度分离,将职能相近的部门加以整合,形成宽职能、大部门的政府组织结构和体制机制。决策权具体表现为规则制定权、规划制定权、标准制定权、政策制定权等方面。决策权统一,是规则统一、标准统一、规划统一、政策统一所不可缺少的。因此,建立职能有机统一的大部门体制有利于避免部门分割,是提高政府整体效能、充分整合与利用各种政务资源、建设整体型政府所必须的。而实现决策权、执行权、监督权的适度分离,使它们之间形成既相互制约又相互协调的关系,促进执行部门对决策部门负责,是大部门体制建设的基础与前提,也是加强对行政决策权监督的有效手段。

二、行政决策权运行中存在的主要问题及其成因

1.行政决策权限划分不明确,制约决策权力的机构和制度不完善

首先表现为立法机关和行政机关的决策权限划分不明。到底哪些政策应由政府制定,哪些政策应由人民代表大会制定,目前我们没有明确的界线,往往导致政府部门越权决策。其次表现为中央政府和地方政府的权力划分不明,同级政府不同行政部门的责任和权力划分不明,导致了不同部门在有利可图时争权越权、有责无利时推诿扯皮,且不利于对政府决策权力的运行进行监督和制约。而且,无论是从政府外部(如各级人民代表大会),还是在政府内部,我们对政府机关决策权力的运行进行监督和制约的机构和制度都不完善,制约力度较弱。[3]

2.行政领导的意志左右决策制定,缺乏对其权力行使的有效监督

行政领导的意志,特别是“一把手”的意志经常会左右决策的最终制定。“一把手”在一个地区、一个部门、一个单位的领导班子和全局工作中,处于关键地位,起着重要作用,负有全面责任。随着我国进入全面建设小康社会的新的社会主义现代化建设时期,新技术、新理论、新问题、新思路、新情况对各级领导的行政决策提出了严峻的挑战。目前在各级行政领导决策中表现出的随意性、盲目性和主观性非常普遍。导致在决策过程中政府职责不明,滥用权力,包办了不该办的事;官员好大喜功,只对上级负责,缺乏下级的监督,搞政绩工程、样板工程以期博得上级领导的赏识,得以晋升;官员素质不高,有长官意志,官僚作风,下级也唯上所好,指鹿为马;决策目标出现偏差,个人的财产权、发展权、选择不同的生活和生产方式等合法权利得不到保护和尊重 鸦决策权力过于集中,正确的决策信息不能准确迅速地传递给决策人。[4]这些问题的症结在于行政管理体制赋予行政决策者过分集中的权力,行政权力没有合理划分,又得不到有效制约。层级权责不清或不明。目前,不少行政主管仍然是集政策制定权、资源分配权、行政管理权、行业监管权于一身,没有合理分解;而且“谋”、“断”不分,决策者既能决策,又能执行,还能监督,必然导致权力滥用。[5]

3.依法依规进行行政决策和责任追究尚未完全到位

有关行政决策的规则、程序虽然已经制定,但在某些地方或某些时候成为形式。各项行政决策是否依法进行,大多只有行政决策者知道。行政决策必须接受监督与实行责任追究,是决策法制化的要求。但目前我国的行政决策监督机制还很不健全,特别是缺乏有效的行政决策失误责任追究机制。一方面表现为决策、执行与监督既相互协调又相互制约的运行机制没有真正建立;另一方面表现在决策反馈纠偏机制、决策后评价机制和决策责任追究制度还比较欠缺。事前制衡、事中监督与事后追究的制度存在不同程度的缺漏。由此,容易导致行政决策者的责任心不强;对于行政决策失误,往往以“交学费”为由了结,难以依法追究决策者的法律责任。其原因,主要是法治意识还不够强,立法相对滞后,一些行之有效的法律法规和管理制度没有得到很好的落实。[6]

4.政府内部专门监督机关缺乏强而有力的监督

各级行政监察机关及其派出机构是行政系统内部的监督主体。当前我国行政监察机构法律地位低下,既没有权威性,又缺乏独立性,与行政监察的使命不相符合,致使依法行使监察权时“荆棘丛生”。此外行政监察机关的监察职能弱化,行政监察决定执行刚性不足,导致缺乏应有的监察力度。行政监察机关实际上只履行了受理申诉、举报的职责,而对执行法律、政策、政令的监督检查却乏力。对不执行、不正确执行国家法律、法规和政策以及决定、命令的人或事很少查处,也很少就此类问题提出监察建议,更少就此类问题作出监察决定和给予行政处分。如此一来,极易导致行政监察职能弱化。[7]

三、完善我国行政决策监督制约机制的对策

1.构建国家廉政体系,遏制行政决策权滥用

国家廉政体系是指由一个国家建立的、旨在能够长期预防腐败、实现廉洁政治的体系结构。目前我国许多的腐败犯罪现象的滋生蔓延,很大程度上是因为缺乏对“一把手”权力的有效监督所造成的。特别是在一些工程基建、材料采购、重大人事调动等问题上,“一把手”以其拥有的决策权力贪赃枉法,致使权力腐败现象十分严重。建立国家廉政体系是最有效的反腐败改革计划,也是制约行政决策权力的必要手段。要调整预防腐败政策,建立健全预防性腐败机构;制定公职人员行为守则,建立和完善公务员制度及相关措施;完善公共管理制度,透明公共采购和公共财政管理;加强对私营部门的经济监督和管理;加强洗钱犯罪的预防措施等来遏制行政决策权滥用。[8]

2.通过实现行政决策权、执行权、监督权相互制约、协调以加强对行政决策权的监督

“大部门体制”改革就是要实现一种“大职能、宽领域”的政府事务综合管理体制,有效避免职能交叉,提高行政效率,加强内部协调,提高社会经济生活的统筹安排能力。同时,“大部门体制”更加明确了政府责任与行政责任,有利于建立责任政府。实现行政决策权与执行权、监督权的合理分工与配合,明确划分不同政府部门的职责和权力,是权力体系科学化并达到最佳绩效目标的重要基础。如果不能实现合理的分工与配合,不仅难以保证行政决策的有效运行,而且直接影响对行政决策权监督制约的开展。实践中,行政决策权和执行权多有重叠,而监督权又与决策权、执行权难以明确区分,不仅直接影响工作效率,而且使得正常有效的行政决策权力监督制约工作困难重重。因此,要从科学分析出发,根据不同行政决策权主体的定位确定其职能角色,正确处理分工合作关系,建立“谋”、“断”既相分离又相联系的行政决策机制,为行政决策权监督制约机制的建立奠定合理基础。[9]

3.充分发挥专门监督机关作用,建立政府内部决策监督机制

一要强化管理教育,大力提高行政监察干部素质,提高对行政决策的认识。各级政府及监察机关都应从监察工作实际需要出发,通过严格管理专门培训、参加办案实践锻炼,定期考核评比奖优罚劣,不断充实高素质人才和淘汰庸劣人才等多种方式,加速监察干部整体素质的提高。二要实行行政监察垂直领导体制,确保行政监察机构的独立性和权威。将行政监察机构在行政系统中单独设置,使监察机关具备独立的法律地位,强化内部垂直领导。在监督体制上,实行分级监督的原则:由各级监察机关对相应的行政机关进行监察,同时上级监察机关可委托下级监察机关监督上级监察机关所管辖的监察对象,上级监察机关也可直接监察下级监察机关的监察对象。与垂直领导体制相适应,为确保监察权的独立,监察系统在人、事、物上也应具有独立性。并且还要明确行政监察机关与党的纪律检查机关的职责与权限,从而确保对行政决策权力行使的有效监督制约,形成监督合力。三要扩大行政监察机构职权,加大对行政决策滥用者、失误者的惩戒力度。我国行政监察机构的监察权包括检查权、调查权、建议权和决定权,为了保证行政监察机构行使其职能,有必要扩大监察机关的权力,如合理的经济惩罚权的授予等来强化监察机关的职能。[10]四要努力建立健全行政效能监察机制,进一步提高行政效能,对行政决策的结果进行效能评估,防止决策权滥用带来的恶果。完善行政效能监察工作运行机制,强化效能监察,主要把握以下两点:一方面是切实发挥群众监督的作用。开展行政效能监察工作,不仅要加大党委、政府的领导力度,更要充分发挥群众的监督作用。另一方面是综合运用多种方法,开展行政效能监察工作。[11]此外,要加强上级行政机关对下级行政机关的决策监督。政府内部的法制监督或政府自力监督,是政府内部依层级体系而建立的内部控制机制。它是行政机关依照法定的权限、程序和方式,对下级机关是否遵纪守法等实施的监督。[12]

4.规范和完善行政决策问责制度

要结合党委、政府目标管理和党风廉政建设责任制的要求,不断规范和完善行政决策问责制度。在行政决策问责规范方面,要不断教育行政决策者在行政决策中,时刻为国家和人民利益着想,怀着一种强烈的使命感和责任感从事行政决策活动,真正做到权为民所用,情为民所系,利为民所谋。在法律规定的范围与职权内,依照法定的决策程序,认真负责的搞好各项行政决策,坚决做到谁决策,谁负责;个人决策,个人负责;集体决策,集体负责的责任态度,否则就必须承担法律责任,接受法律的严肃追究。在行政问责制度完善方面,要实行决策论证制和责任制(包括决策失误追究制度、决策失误赔偿制度、决策失误辞职制度)。这不仅有利于决策过程更民主、更科学,也有利于决策者审慎决策,承担决策责任,实现权责一致,提高行政机关和决策者决策水平。实行决策失误追究制度,这是市场经济及其规律的内在要求,是建立社会主义市场经济体制的一项基础性制度建设。实行决策失误赔偿制度,一是可以给决策者敲响警钟;二是有利于提高领导干部的整体素质;三是增强领导干部的责任感。建立决策失误辞职制度是压缩和规范决策者行为的有效的行政手段,是得力的组织保证。[13]

参考文献:

论检察权监督制约机制的重构 篇7

“职务犯罪侦查”是指检察机关在办理职务犯罪过程中,依照法定程序,锁定嫌疑人的刑事责任、收集证据、查缉犯罪嫌疑人所采用特定侦查手段的总称。检察机关的职务犯罪侦查权可以归纳为:检察机关在侦查过程中,为了查清事实真相、收集有关证据、查缉犯罪嫌疑人,依照法律规定或授权,采取特定侦查手段进行司法监督的法律权力。

中国学术界对于侦查权的法律属性存在着不同的观点,有行政权说、监督权说和司法权说,笔者较认同第三种观点。我国的诉讼构造,尤其是审前程序,呈现出一种线性的传递结构,刑事案件在侦查、起诉、审判的三个阶段分别在承担不同职权的国家机关之间传递,与此相应的是侦查权、起诉权和审判权,它们各自在刑事诉讼活动中承担着相对独立的职能,诉讼职能对应的必然是诉讼权力,因此在刑事诉讼中,公检法三机关只是因为职能分工不同,导致各自行使的权力内容有所不同。因为权力的性质取决于法律所赋予其何种职能,其职能的内容、目的最终决定了权力的属性,对侦查职能性质的判断也应当依照其所具备的“功能”,只不过这些“功能”来源于法律的规定。

二、我国检察机关职务犯罪侦查权行使的问题和完善方向

我国专门的职务犯罪侦查机关是检察机关。检察机关行使职务犯罪侦查权,是打击贪污贿赂、渎职侵权等国家工作人员职务犯罪等腐败现象最为严厉的手段。随着司法改革的深入开展,检察机关工作机制的设置已经得到了完善,在当前的立法体系和侦查机制的指导下,检察机关侦查权的运行主要依靠其自身的制约和控制,外部监督很难得到具体发挥,我国监督制约机制显得头重脚轻,无法协调运行,侦查权和监督权的矛盾能否得以解决,侦查权该如何行使、又如何监督,成为我国是否能够形成一个系统而完善的监督制约体制的关键。

我国的法律制度有其固有的特点,检察体系处于层级式的检察体制和检察机关的双重领导制下。因此对于我国检察机关侦查权监督机制的完善必须立足于我国的基本国情,充分考虑本国的制度背景:

(一)加强检察机关的内部监督机制

以加强检察机关内部的侦、捕、诉三者横向制约为首要任务。第一,各部门工作人员要切实转变传统观念,以部门为中心,加强部门内部的日常监督工作,审批部门要依法审查批捕条件,权力的行使不可懈怠不可滥用。第二,发挥提前介入机制积极的监督和引导作用。自侦部门对拟移送批捕的犯罪嫌疑人执行刑事拘留后应当及时以书面方式通知侦查监督部门,侦查监督部门应当派工作人员介入并对案件事实进行审查监督,分析案件的事实,审查证据来源和证明力,以及判断定罪的准确性。第三,定期举办联席会议,通过会议交流,各部门总结经验,讨论问题,更好地进行下一步工作的部署。

(二)大力加强外部监督机制,完善现有的人民监督员制度

人民监督员制度,是我国检察机关独具特色的外部监督制度,也是一个不断完善中的制度。就监督的性质而言,人民监督员所拥有的是一种由‘权利’转化而来的‘权力’,并以刚性的监督程序作为保证其得以发挥。通过这一监督制度,使公众更好的通过外部手段,直接对案件的事实问题和法律程序问题进行监督,更好地保障公民权力,同时也督促检察机关工作人员认真严谨地履行职责。

(三)借鉴国外的非法证据排除规则

非法证据排除规则体现了一个法治国家在控制犯罪和保障人权的天平上公正的抉择,我国必须坚持二者并重,在确定刑事非法证据采用标准时,要平衡好法律真实和客观真实之间,实体公正与程序合法之间的关系。通过借鉴和完善我国现有的刑事非法证据排除规则,有效地将检察机关侦查权的行使规控在合理范围内。既要有效惩治犯罪的,又要切实保证保障人权。

综上所述,我国检察机关职务犯罪侦查权的存在意义重大,尽管目前我国立法仍有不尽人意之处,但我相信随着我国司法实践的深入展开,相关规定会得到完善和发展,检察机关职务犯罪侦查权的制约机制也将会得到更好的完善。

参考文献

[1]卞建林,封利强.检察机关职务犯罪侦查权的回顾于展望[N].检察日报,2008-7-17.

[2]晏向华.职务犯罪侦查:由检察机关承担科学而合理[N].检察日报,2005-1-21.

[3]<最高人民检察院关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定>,高检发[1999]27号,1999年11月8日颁布执行.