大部制（精选8篇）
大部制改革的核心是转变政府职能。根据一些学者的不完全统计，在国务院现有的66个部门中，大部制改革
职责多达80多项，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。行政职能的错位和交叉，不仅造成了部门之间扯皮现象多，行政效能低下，过多经济资源被行政机构自身消耗掉；更重要的是，它无法履行宏观经济管理、市场监管、社会管理等职能，无法向民众提供合格的公共服务和社会保障等。因此，必须对现有政府机构进行有效整合，改变政府机构繁多、职能交叉的现象，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。而不仅仅是像过去一样，简单地推进“政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开”，虽然这些是政府机构改革中最基础性的工作。
换言之，推行大部制同时就意味着政府职能必须以提供公共产品和公共服务为己任，从而使得政府权力得以规范、回归公共服务。如果大部制改革达不到转变政府职能的效果，那么，它就会像之前的历次政府机构改革一样，陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。这种可能性是存在的。因为大部制一个直接的目的就是要打破现有的部门利益，但正如人们所担心的，如果几个部合并成为一个超级部，权力很大，对它进行监督恐怕更加困难，因此，若没有建立起有效的权力约束机制，在大部制下，原来的“部”降格为“司”，“阎王”变成了“小鬼”，可手中的权没有变，仍然行使过去“部”的职权，那么，大部制改革就可能把过去分散的部门利益，积聚为集中的部门利益。要解决这一难题，惟有真正转变政府职能。
总之，大部制是社会大转型中政府保障服务性功能突出、行政色彩淡化的必然选择。而一个整合了不同部门利益的强势大部委，其职能也应该适应和体现市场经济发展和公共行政的管理需求。随着两会的来临，有关大部制改革将会受到社会的更多关注，笔者衷心地希望这次大部制改革能够收到扎扎实实的成效，政府部门都能成为一个个办事干练、勤政为民的政府。
推行大部制改革的意义
按照部门的职能大小和机构的数量多少不同，政府机构设置一般有“小部制”与“大部制”两种类型。小部制的特征是“窄职能、多机构”，部门管辖范围小、机构数量大、专业分工细、职能交叉多。我国目前实行的即是这种小部门体制。大部制是一种政府政务综合管理组织体制，其特征是“大职能、宽领域、少机构”，政府部门的管理范围广，职能综合性强，部门扯皮少。按照党的十七大精神推行的“大部制”改革，是完善社会主义市场经济体制和深化社会管理体制改革的需要，具有重要而显现的现实意义。
1.有利于减少职能交叉，完善行政运行机制
我国目前政府组织机构设置存在的突出问题是部门过多、职能交叉、权责脱节。据不完全统计，目前国务院部门之间有80多项职责交叉，例如，建设部门与发展改革部门、交通部门、水利部门、铁道部门、国土资源部门等24个部门存在职责交叉；农业产前、产中、产后管理涉及14个部委（局）；劳务输出也存在多头对外的问题；在人力资源管理方面，劳动保障、人事、教育部门职能交叉；在信息产业管理方面，信息产业部、国信办、广电总局等部门职能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建设、国土资源等部门职能交叉，等等。这种较为典型的“小部制”，既造成部门之间的职责交叉、推诿扯皮，又导致职能分散、政出多门，削弱了政府的决策职能，也不利于集中统一管理。职能交叉还损害了国家整体利益的实现，严重影响了经济社会统筹发展。实行“大部制”，能适应信息技术发展带来的由传统的以职能为中心的职能导向型政府转向建设以流程为中心的流程导向型政府，有利于整合政府资源，再造工作流程，确保全面履行政府职能，为公众提供便利和高质量的公共服务，最终“整合不同的体制，提供无缝隙的服务”。
2.有利于落实“问责制”，建设责任政府
部门过多必然造成职能分散、政出多门，既不利于集中统一管理和加强政府应有权威，又不利于落实“问责制”和建设责任政府。多个部门负责同一项工作的做法，貌似加强领导，实则减轻了部门应承担的责任，同时，还导致部门利益的滋生，使国家利益部门化、部门利益合法化甚至个人化。大部制强调的是部门职能的有机统一和综合管理，能够较好地协调职能机构统一和专业分工的关系，对于协调部门关系、强化政府权威和落实责任追究具有重要意义。此外，鉴于中央政府与地方政府职能的有效划分和呼应，如果国务院将部门数量控制在20个以内，则地方各级政府就基本上能够做到与中央一样合理设置部门，有利于政令上通下达，便于管理的衔接和延续。
3.有利于行政体制改革的突破和深化，是加快行政管理体制改革的关键环节
大部制将是未来行政管理体制改革的重点和亮点，应当将大部制改革放到整个行政管理体制改革的全局来定位和设计，综合考虑政府改革的系统配套问题，将组织重建、体制变革、机制创新、职能转变、流程再造、管理方式创新以及相互关系的调整有机结合起来，以全方位推进我国政府组织变革。因此，要从整体推进行政管理体制改革，实现政府治理创新和现代化的高度，充分认识推进大部门的重大意义，将其作为加快行政管理改革的关键环节，按照深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，加强领导、科学规划、周密设计、统筹协调、稳步推行。
值得指出的是，大部制改革反映了地方政府对行政体制改革的普遍愿望。据我们课题组2007年暑期在全国14个省的调查，很多地方政府及部门都提出了推进部门整合的意见，这也说明推行大部制改革具有广泛的社会基础。
推行大部制改革的原则
1.回应性调适原则。一要回应市场经济发展的需要。强化宏观决策，加强市场监管，弱化微观管理，同时兼顾我国在经济转型中培育市场、促进特殊行业发展、有效管理骨干国企的需要。
二要回应社会发展的需要。扩展社会职能，保障基本公共服务的均等化，充分培养社会的自治精神和能力。三要回应利益多元的需要。充分考虑地方利益、地区利益和行业利益的平衡，既要合理配置利益机制，又要防止追逐违法利益。四要回应技术发展的需要。减少管理层级，实行扁平化管理。
2.总体性统筹原则。一要总体统筹职能设置。构建经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能错落有致的服务型政府职能架构。二要总体统筹权力配置。加强国务院最高领导层对各部门的统筹能力，同时合理划分国务院与地方政府人权、财权、事权的权限。三要总体统筹各种关系。统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，统筹中央和地方关系，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益。四要总体统筹府际改革，形成国务院机构改革与地方政府机构改革的协调张力。
3.系统性集中原则。一是整合职能。有机合并相近职能，避免职能交叉，相互扯皮。二是整合权责。健全政府权责体系，形成部门间和层级间合理的权责构成。三是整合机构。减少管理环节和层次，优化结构。四是整合机制。整合大部门内部的运行机制，降低协调成本，提高行政效能。
4.制约性协调原则。一是国务院整体（国务院和部门及部门之间）决策权、执行权与监督权的制约性协调。二是部门内部的决策权、执行权与监督权的制约性协调。三是中央与地方政府之间的决策权、执行权与监督权的制约性协调。
5.总揽性分别原则。一是要进行改革的总体设计，形成包括中央和地方政府，近期和远期改革的整体方案。二是要实行分层要求，对国务院和省市以下政府改革既要明确共同性，又要有不同针对性。三是要实行分类指导，对东部、西部、中部和东北地区政府改革提出适应地区经济社会发展状况的指导。四是要实行分步实施，既要考虑改革目标的实现，又要考虑改革的现实可操作性，尽可能减少改革所带来的负面效应和消极成本。推行大部制改革需要重点研究的若干问题
1.决策、执行、监督的分离与协调问题
目前我国决策职能与执行职能和监督职能不分现象突出，监督流于形式，使决策部门普遍受到执行利益的干扰，导致问责更加困难，国家利益部门化。解决这个问题，就是要探索建立决策、执行、监督既相互协调又适度分离的行政运行机制，实现决策科学、执行顺畅、监督有力。我们认为，建立不同层面的适度分离机制是可供考虑的思路。即：既要在政府部门的整体层面上构建决策、执行、监督适度分离的组织架构，也要在部门内部建立决策与执行相分离的机制，将公共服务和行政执法等方面的执行职能分离出来，设立专门的执行机构，避免集决策、执行、监督于一身的弊端。有些职权的分工与制约，还需要从与人大、司法部门的关系上来考虑。近几年来，一些部门已经在探索这方面的改革。例如，交通部于1998年实施了水上安全监督管理体制改革，建立了交通部负责决策、交通部海事局负责监督、交通部所属地方海事机构负责执行的相互协调又适度分离的组织机构体系。
在大部制改革中还需要着力解决市场监管体制问题。我国市场监管部门过多、多头执法、交叉执法的问题非常突出。例如，对食品的监督管理，目前是农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监督，工商行政管理部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大事故。地方政府因机构设置不同，涉及食品监管的部门更多，有的省涉及十几个部门，有的省会城市涉及二十几个部门。这种分段监管体制，不仅造成部门职责交叉，提高监管成本，而且降低了监管效能，直接影响到人民群众的生命财产安全。为了从根本上完善市场监管体制，必须按照市场统一、开放、竞争的要求，将现行涉及市场监管的有关机构整合，统一行使市场监管职能，以增强监督的统一、公正和有效。
2.综合管理部门与专业管理部门的关系问题
我国目前综合管理职能与专业管理职能配置不科学。综合管理部门权力过于集中，行业或产业管理部门的行政管理职能不到位、权力分割，项目立项、资金支配等事项都要经过综合管理部门的层层审批，统筹协调困难，对一些问题难以及时出台有效的政策。因此，必须进一步理顺综合部门与专业管理部门的关系，做到各负其责、相互协作。一是综合管理部门的基本定位是服务、协调、指导、监督，主要研究制定国家战略、重大规划、宏观政策，协调解决经济社会发展中的重大问题，对各个产业或行业存在的共性问题进行统筹协调。为此要切实减少微观管理和具体审批事项，实现从“项目管理”向“宏观管理”、从直接管理向间接管理的转变。二是按照大部制的要求适当拓宽专业管理部门的管理范围，其工作重点是研究解决产业或行业存在的重大问题，拟定相关法律法规草案和中长期发展规划及政策，统筹配置行业资源，发布行业信息标准，维护行业市场秩序，开展行业执法监督检查，提供行业相关信息服务。三是设立专司统筹经济社会事务的办事机构，统一协调解决职责交叉和综合管理事务。
3.推行大部制改革的法律保障问题
大部制改革事关政府体制机制的创新和权力利益的调整，应当按照决策科学化、民主化、程序化的要求，畅通利益表达和意愿诉求渠道，在深入调研和广泛征求社会各界意见的基础上起草改革总体方案，由中央讨论决定，并由全国人大审议通过，以提高改革方案的科学性、可行性、合法性和回应性。应当随着我国法治建设的发展，切实加强行政组织法体系建设，推进行政组织设置、职能定位和机制运行的法治化。由于受计划经济和部门立法的影响，我国相当程度上存在一个部门一套法律体系，大部制改革后，有关执法主体、诉讼管辖和法律适用可能会出现一定的问题，必要时可以由全国人大常委会作出有关机构改革中法律适用问题的决定予以解决。同时，大部制改革必然涉及到现行法律法规的修改问题，应当以此为契机，增强我国法律体系的协调统一和实行综合立法。
4.与其他改革相配套问题
大部制改革作为行政管理体制改革的关键环节，涉及到复杂的利益关系和权力关系的调整，是一项系统工程，必须坚持整体配套改革的原则，使大部制改革与其他改革相互协调、彼此促进。当前特别重要的是应当以政府机构改革为契机，加快推进事业单位分类改革，创新公共产品的提供机制，重视公益性事业单位在提供公共产品和公共服务中的重要作用，还可以更多地采取购买服务的提供方式。要按照政事分开、政府与市场中介组织分开的原则，将大量的技术性、服务性和经办性职能交给事业单位和中介组织承担；规范和发展行业协会、商会等社会中介组织，为政府职能转变和机构改革提供良好的社会环境。大部制改革和行政管理体制改革在本质上从属于政治体制改革，特别是有关权力分离和制约问题，需要与司法体制、人大体制相结合来考虑。应当按照十七大确定的“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”的要求，在政治体制的整体架构中确定改革方案和对策措施。
公共服务型政府与公共财政具有天然的统一性。推进大部制改革，建设服务型政府，应当重视发挥公共财政体制改革的重要作用。西方一些国家没有组织、人事和编制部门，而机构数量和官员及公务员规模能在数量上控制住，其重要原因就在于建立机构和增加公务员需要有预算，而预算需要议会批准。实际上是预算在控制编制，政府增加机构和人员的权力在议会，政府是不能自我膨胀的。因此，要借鉴发达国家的经验，改革预算管理体制，既实现预算的编制、执行、监督相分离，也实现编制与预算相结合，发挥预算管理改革对巩固机构改革成果的约束作用。此外，要发挥预算制度改革在降低和控制行政成本中的重要作用，通过设计科学、规范、公正、透明的预算制度，从源头上控制和降低行政成本。
5.加强对大部制改革的理论研究
大部委的体制设计,是管理体制适应现代经济发展和经济结构变化的产物。上个世纪初,资本主义经济进入到一个新的时期,重要的发展趋势是专业化和社会分工,这是推动世界进步的重要变革。上个世纪后半期,世界经济的发展不是单一的趋势,现代经济出现了两个发展的趋势:一个是专业分工的继续深化和细化,另一个是不同经济领域互相渗透和关联。前一个是延续了一百多年的专业分工在当今世界的深化,是仍然具有生命力的社会分工和专业化趋势;后一个则是现代社会才出现的新发展趋势,可以把它看成是一种综合化的趋势。大部制的体制形式,正是适应现代社会这两种趋势的产物。大部制的出现,必然弱化国家对微观经济的控制,这当然有利于社会分工和专业化的深入;大部制又使国家能够站在更宏观的角度,在现代社会信息化的支持下,综合统筹使不断深化的社会分工和专业化实现更有效的统合。所以,应当把大部制出现看成是生产关系适应生产力发展的必然结果。“春江水暖鸭先知”,经济先一步发展的发达国家,若干年前就已经实行了大部制,应当说,大部制是我们适应现代社会现实设计的比较理想的体制。
我国的改革任重道远,“大部制”改革的上述成果还只是一个起点,会对其他领域的深入改革起到探寻和示范的作用,物流就是这样的一个领域。
中国物流发展的问题很多,其中一个大的问题是物流系统被严重分割。这源于物流系统本身的广泛性和复杂性,源于物流产业的特殊性,所以有的学者把物流产业称之为“复合型产业”,另有学者把物流产业称之为“融合型产业”,物流和国民经济其它经济领域互相渗透和交叉出现了很复杂的关系,这就使物流产业在旧的小部门体制中,很难找到部门的依托,只能被很多部门所分割。还有一个大问题是缺乏有效的管控。国家对物流没有一个有明确职能的、有效的、权威的管理部门耒专门应对物流的管理和发展,这是一个关键问题。
笔者曾经发表过一篇文章,认为中国的物流领域处于“九龙治水”的状态,没有形成有效的管理体制,缺乏职能明确的统筹者和管理者。物流领域存在几大直接相关部门:铁道部门、公路部门、水运部门、航空部门。铁路运输是铁道部门在管理;航空货运,是民航部门在管理;船运和公路,是交通部门在管理;物流领域的“配送”,基本上是商业部门在管理;物流领域的“快递”,基本上是邮政部门在管理;散装水泥是建材部门在管理;至于仓库,有多少个部门就有多少个管理。各有各的部门,各有各的一套办法,互不联合、互不通气,都是以我为主,尤其是对物流有决定影响的、需要特别进行强力综合的物流平台,无论是建设和管理,都分属不同部门,有不同部门就有不同的利益,很难有效协调,这是制约我国现代物流发展的一个重要原因。
在管理体制方面,现行的部级联席会毕竟不是一个具有管理职能的实体,也不能成为长久依靠的制度。它存在的问题是:缺乏行动的能力、可能成为一种虚设、可能成为大权旁落的一种架空角色。毕竟,部级联席会议制度不是国务院体制内的机构。缺乏强有力的行政领导,势必不利于物流业的健康持续发展。
社会需要高度综合与协调的物流,但是,我国长期以来实行的小部门管理体制,根本就没有办法解决这个问题。尤其是交通、民航和铁道分立的体制模式,不利于物流领域的综合发展,尤其不利于铁道设施、航空设施和交通设施的整合,会影响构筑综合的物流平台。这个问题不解决,一旦这种互相隔绝、分立的“物流平台”各成体系,这就不仅仅是经济方面的损失,更严重的是会使这种分立的局面进一步“固化”而难以改变,这就必然会给未来的发展留下很大的后遗症,会给我国今后的长期发展造成障碍。
以政府公报形式正式对外公布的《政府部门机构职能编制专刊》显示:北京市政府新一轮的机构改革启动后,将设立办公厅和组成部门、直属特设机构、直属机构共46个。各部门增加、取消、下放、转移、加强的职责多达百余项,解决和理顺的交叉职责达20余项。
三年前,刘金锋从老家来北京打工时,就听老乡们讲述过在外打工的种种艰辛。三年中,他也有过被歧视、被漠视的经历,他说,不是城里人欺负农民工,而是因为“没有专门替农民工说话的机构”,久而久之,农民工觉得很自卑,不敢与城里人平起平坐。
最近,让刘金锋心里感觉最温暖的是一则新闻,新闻中说,在新一轮的北京市机构改革中,北京市新组建的人力资源和社会保障局(下称人社局)增设了全国第一个农民工工作处,他不知道农民工工作处具体做什么,但从字面理解,这是一个专门为像他这样的农民说话的机构。
刘金锋是典型的新一代农民工,他渴求权利的平等和城市的认同感。此次北京市的机构改革,至少在外部形式上对应了他内心的渴求,而更多的人也从此次机构设置的变化中,看到了北京机构改革中的“服务思维”。
该减则减,当立则立
与上一代农民工相比,刘金锋是幸运的。他赶上了改革的历史节点。
2008年8月25日,中央机构编制委员会召开的“地方政府机构改革工作电视电话会议”,揭开了这次地方政府机构改革的序幕。
“我国政府已经解决了私人产品短缺的问题,现在要开始解决公共产品短缺的问题了。”中国经济体制改革研究会副会长迟福林说,“经济建设有保障,这是转型的前提和现实基础,我们已经具备。”
这种内发性的改革,其外在表现之一就是机构数量逐渐减少,而职能和效率更加突出。
以北京为例,改革开放以来,北京市共经历了多次较大的政府机构改革。在此前数次改革之后,北京政府工作部门由1983年的79个整合为45个;议事协调机构和临时机构也由2003年的97个减少为48个。
当然,机构改革的核心是政府职能转变,不是为了形式上的增减,机构调整只是转型的外部体现。
此次北京大部制改革之后,明显的变化是:新组建了经济和信息化委员会,药监局并入卫生局,人事局和劳动保障局合并组建人力资源和社会保障局,建设委员会更名为住房和城乡建设委员会。同时,将环境保护局和社会建设工作办公室升格为市政府组成部门。
议事协调机构和临时机构也得到了较大的精简和规范,市政府方面共减少27个,精简比例为32.5%。
国家行政学院教授汪玉凯认为,这次北京机构改革明确执行服务型政府思路,解决了北京今后发展中的政府构架问题。
在地方政府机构改革拉开序幕之后,中央下发了《关于地方政府机构改革的意见》,要求各地要以大部制思维来推进机构改革,但不搞一刀切,允许各省市因地而异,赋予地方比较大的自主决定权。
北京先是按照中央提出的大部制改革的整体思路来推动,但没有完全对接中央的大部制改革,而是根据自身特点裁撤并设立了有关机构。
比如,按照国际金融中心的定位组建了“金融工作局”,根据北京外来务工人员较多的实际情况,设置农民工工作处。这些都是因事设位。
作为全国第一家以“局”冠名的省级政府金融协调机构,金融工作局为市政府直属机构,不再保留金融服务工作领导小组办公室,其职责划入金融工作局,将主要负责统筹金融产业建设发展,做好金融风险处置工作等。
同时,将原来发展和改革委员会部分职责整合划入经济和信息化委员会,市工业促进局、信息化工作办公室、市乡镇企业局均不再保留,3部门职责全部整合划入经济和信息化委员会。专家认为,这一举措凸显了北京对经济发展、企业发展及信息化发展的高度重视。
而新组建的市人社局,将原人事局的职责、劳动和社会保障局的职责,整合划入人力资源和社会保障局。在对应“人力资源和社会保障部”大部制改革的同时,又新设置了农民工工作处。
此前问题最突出的拖欠农民工工资问题都是由建委等几个部门牵头解决,这次专设了农民工工作处,并将其设在人社局,农民工的保障也有望实现全方位衔接。
“这个工作处设在人社局也是因为劳资问题是农民工问题中非常关键的,有数据显示,目前80%的产业工人都是农民工。这是社会绕不过去的问题,北京市这个机构的设立也是面对社会现实的最好体现。”国家行政学院教授汪玉凯说。
管好该管的,放下该放下的
2008年,在改革开放30年论坛上,著名经济学家吴敬琏说:下一个30年的改革中,最关键的是政府自身的改革。“所谓政府自身的改革,就是去管好自己应该管的事情,那些不该管的事情尽快退出来。一方面,不要为了自己那一点小的本位利益或权力来妨碍改革的大局;另一方面,政府应该管好必须管的事。”
换言之,有限政府和责任政府——这是未来政府转型的方向。政府机构改革在职能设置上当与此一致。改革的关键是破除“都管都不管”的困局。
汪玉凯认为,此次北京市机构改革力推政府取消和下放不该管的事项,将部分职能下放事业单位或中介,建设服务型政府的思路非常明确。
比如,药监局将药品、医疗器械、保健食品、化妆品技术审评工作交给了事业单位承担;质量技术监督局、市商务委取消了直接办理与企业和产品有关的名牌评选活动和评比活动的职能;环保局也取消了管理本市环境管理体系和环境标志认证的职责,并将《建设项目环境影响评价分类管理名录》中所列的对环境影响较小的建设项目的环境影响评价行政许可职责,交给区县环保行政主管部门承担。
更重要的是,在那些政府必须负起责任的领域,机构改革如何破除“都不管”的困局?
以食品监管机构改革为例,北京市分成两个链条,即安全监管责任分工链条和行政责任分工链条,环环相扣,形成了从农田到餐桌的一个完整链条:由卫生局负责提出食品生产、流通环节的卫生规范和条件,纳入食品生产、流通许可的条件,并负责餐饮业、食堂等消费环节食品卫生许可的监督和管理;质监局负责食品生产环节许可的监督管理;工商局负责食品流通环节许可的监督管理。
这样的职能设置一定程度上也为行政问责提供了依据。
改革之后的“北京市建设委员会”更名为“北京市住房和城乡建设委员会(下称住建委)”。这是与国务院机构改革中,“建设部”改为“住房和城乡建设部”相一致的。住建委的相关负责人表示,更名意味着北京将更加强调城乡统筹发展,同时也更加关注住房这一民生问题。例如,明确百姓安居由市住房城乡建设委负责,须加快形成“低端有保障、中端有支持、高端有市场”的房地产业新格局。
“以前的建委从名称上也可以看出职责重点在‘建’,但住建委就更强调了‘保’的职能,保证中低收入家庭的住房问题,保障产业格局的健康发展,更侧重关注民生。”专家称,将来北京的住建委应重点保障老百姓的住房体系建设,而行业标准、技术标准都应该由中介或事业、企业单位来承担。
同时,北京市药监局纳入卫生局管理系统与国家药监局划归国家卫生部管理道理相同,也是为了进一步加强对本市食品与药品安全的管理和规范。
一个高效的政府,不在于权力的集中或分散、机构多还是少,而在于有没有建立以公共服务为导向的机构安排机制。汪玉凯评价说,从全国来看,北京这次机构改革力度不是最大的,但充分考虑了北京的实际情况。总体来看,这是一个稳妥的方案,考虑了北京的现实和未来的发展。
在中国人民大学公共管理学院教授毛寿龙看来,北京机构改革虽符合当前北京的实际,相同的职责划归于一个部门管理。但是,与发达国家相比较,仍旧存在不足之处,离现实目标仍存在差距,部门仍可以继续精简。
所谓政府自身的改革,就是去管好自己应该管的事情,那些不该管的事情尽快退出来。
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1、大部制改革后,北京减负或转移的部分职能
环境保护局:减负取消管理本市环境管理体系和环境标志认证的职责。
交通委员会:减负取消原北京市路政局承担的公路养路费征稽管理职责和原北京市运输管理局承担的公路运输管理费征收管理职责。
商务委员会:减负取消直接办理与企业有关的评比活动、编报并执行机电产品配额进口年度计划的职责。
司法局:将本市“148”法律援助专线的事务性工作,交给有关事业单位承担。
2、大部制改革后,深圳17个委局的100多项职能和事项将于近期向社会转移或委托
部分委局近期转移的部分职能和事项
科工贸信委不再直接从事市政府赴境外经贸交易会、展览会、展销会、洽谈会工作。
规划国土委不再从事土地评估机构、矿业权评估机构、矿业资源储量评审机构及其人员资质认定等工作。
民政委不再从事全市性社会组织的等级评估、全市性社会组织的年检和重大活动备案的初审、婚姻咨询服务、婚姻等级员的考核和培训、本级社会福利资金资助项目评审、政府购买社工服务项目的评审及绩效评估。
文体旅游局不再从事国民体质测定和组织知道旅游设施定点工作、旅游饭店星级评定核准、旅游景区等级评定、旅游规划设计单位资质认定工作。
住房建设局不再从事建筑、勘察、设计、物业管理行业评比、评优等工作;不再直接办理建设新技术、新工艺、新设备和新材料以及建筑节能的宣传、推广等工作。
市场监管局不再直接办理名牌战略实施、发布全市抽查产品质量状况、特种设备作业人员考核和计量检定员考核的事务性工作、知识产权优势企业认定、组织企业计量保证能力考核工作。
将原有的41个党政部门大刀阔斧砍为16个，精简幅度接近2/3。而仅有的10个区政府
工作部门，有7个局长由常委或副区长兼任。顺德区此次精简机构的另一个亮点，就是最多“1正5副”制机构职能调整的具体情况如下：
调整后党委机构（6个）
● 区纪律检查委员会机关
组建区政务监察和审计局，与区纪律检查委员会机关合署办公。将区监察局、审计局的职责整合划入区政务监察和审计局。不再保留区监察局、审计局。区信访局并入政务监察和审计局，在区政务监察和审计局内设机构挂牌。
● 区委办公室
区政府办公室与区委办公室合署办公，挂区决策咨询和政策研究室牌子。
● 区委组织部
区机构编制委员会办公室与区委组织部合署办公。将区人事局机关和事业单位人事管理的职责划入区委组织部（区机构编制委员会办公室）。
● 区委宣传部
组建区文体旅游局，与区委宣传部合署办公。将区文体广电新闻出版局（版权局）除文体许可及文化综合执法以外的职责、旅游局除旅游市场监管以外的职责划入区委宣传部（区文体旅游局）。不再保留区文体广电新闻出版局（版权局）、旅游局。
● 区委政法委员会
区司法局与区委政法委员会合署办公。
● 区委社会工作部
组建区民政宗教和外事侨务局，与区委社会工作部合署办公，挂区港澳台工作办公室牌子。将区委统一战线工作部、区外事侨务局、民族宗教事务局、工商业联合会机关的职责，区残疾人联合会机关除残疾人就业培训以外的职责，区农业局管理农村集体经济组织的职责，区民政局双拥优抚、基层政权建设、民间组织管理的职责，整合划入区委社会工作部（区民政宗教和外事侨务局）。不再保留区委农村工作部、统一战线工作部、区外事侨务局、民族宗教事务局。工青妇等群团组织归口区委社会工作部，按各自章程运作。调整后政府机构（10个）
● 区发展规划和统计局
佛山市规划局顺德分局由市垂直管理调整为顺德区政府管理。将佛山市规划局顺德分局、区发展和改革局（物价局）、统计局的职责，经济贸易局产业发展规划的职责、佛山市国土资源局顺德分局土地利用总体规划的职责，区环境保护局生态保护规划的职责，整合划入发展规划和统计局。不再保留区发展和改革局、统计局、佛山市规划局顺德分局。区物价局在发展规划和统计局内设机构挂牌。
● 区经济促进局
将区经济贸易局（对外经济贸易合作局）、科学技术局（知识产权局、信息产业局）、农业局（畜牧兽技术局（知识产权局、信息产业局）、农业局（畜牧兽医局）。
● 区教育局
进一步优化整合教育资源，做大做强教育事业。
● 区公安局
佛山市公安局顺德分局由垂直管理调整为顺德区政府管理，更名为佛山市顺德区公安局。
● 区财税局
佛山市顺德区地方税务局由垂直管理调整为顺德区政府管理。将区财政局、佛山市顺德区地方税务局的职责整合划入区财税局。不再保留区财政局、佛山市顺德区地方税务局。区财税局地税业务工作由省地方税务局直接领导。区财税局代表区政府联系佛山市顺德区国家税务局，区公有资产管理办公室由区财税局归口联系。
● 区人力资源和社会保障局
将区劳动和社会保障局的职责、人事局除机关和事业单位人事管理以外的职责、民政局的社会救济和社会福利的职责、卫生局农村合作医疗管理的职责、总工会劳动竞赛的职责、残疾人联合会残疾人就业培训的职责，整合划入区人力资源和社会保障局。市社会保险基金管理局顺德分局由垂直管理调整为顺德区政府管理，更名为佛山市顺德区社会保险基金管理局，由区人力资源和社会保障局归口联系。不再保留区人事局、劳动和社会保障局。
● 区国土城建和水利局
佛山市国土资源局顺德分局由市垂直管理调整为顺德区政府管理。将佛山市国土资源局顺德分局、区建设局（房产管理局）、水利局的职责，区交通局（港航管理局）的建设职责，整合划入区国土城建和水利局。不再保留佛山市国土资源局顺德分局、区建设局（房产管理局）、水利局。
● 区卫生和人口计划生育局
佛山市顺德区食品药品监督管理局由省垂直管理调整为顺德区政府管理。将区卫生局、人口和计划生育局的职责，以及佛山市顺德区食品药品监督管理局除食品安全协调以外的职责，整合划入区卫生和人口计划生育局。不再保留区卫生局、人口和计划生育局。
● 区市场安全监管局
佛山市顺德区工商行政管理局、质量技术监督局由垂直管理调整为顺德区政府管理。将佛山市顺德区工商
行政管理局、质量技术监督局、区安全生产监督管理局的职责，佛山市顺德区食品药品监督管理局的食品安全协调的职责，区卫生局的食品安全卫生许可和餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管职责，区文体广电新闻出版局（版权局）的文体许可及文化综合执法职责，区农业局的农业市场管理职责，区经济贸易局（旅游局）的旅游市场监管、生猪屠宰管理职责，整合划入市场安全监管局。不再保留佛山市顺德区工商行政管理局、质量技术监督局、食品药品监督管理局、区安全生产监督管理局。
● 区环境运输和城市管理局
(2012-05-06 05:43:41)
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服务
刘俊生
深圳
监督管理局
大部制
“工商、质检将要合并”的消息已经在基层传播了两三年。近期“毒胶囊”、“毒茶叶”等药品、食品安全问题又让社会愈发关注监管领域的改革。据记者了解，深圳已经实施3年的大部制改革是此次改革的蓝本，而全国范围内的“工商、质检合并”正处于调研阶段，记者日前从接近工商总局的权威人士处获悉，此项改革已经在酝酿之中，未来或以“市场监管局”的统一监管取代现行各管一摊的模式。
深圳关于工商、质检合并的运作一直被认为是大部制实践中的亮点，该市于2009年成立市场监督管理局，从最初专管食品安全，逐步扩展到涵盖了原工商行政管理、质量技术监督、知识产权、物价、餐饮监管、酒类产品监管等部门的全部或部分职责。
虽然目前全国性工商、质检合并改革的路径和涵盖的范围尚未明确，但所面临的问题已经在基层单位显现。受访的地方官员和学者均对记者表示改革所牵涉的人员分配和既得利益改变将是改革的最大障碍，新机构可能依然面临如何保证运行机制顺畅的问题。
告别“九龙治水”
2011年10月，国务院发文，调整省级以下工商质监行政管理体制以加强食品安全监管，具体来说，就是将自1998年开始的垂直管理变为地方政府分级管理，业务上受上级部门指导和监督，财权和人权划归地方，以适应“市、县政府统一领导本行政区域食品安全监管工作的需要”。
这在两部门的基层工作人员中产生了一种“为两部门合并铺垫”的印象。因为深圳的工商和质检部门一直是分级管理，而不是像全国其他地方那样垂直管理。
“适度将市场监管部门整合，这完全是有可能的，可能性取决于主要领导改革的决心。”国家行政学院教授汪玉凯对本报记者表示，尽管目前仍处在调研和预热阶段，政策尚不十分明朗，但是目前中央和地方都在对前几年探索的大部制改革进行经验总结，“新一届政府组成后，会有较大的行政体制改革。”
记者了解到，有关“工商、质检合并”的提法始于2008年，尽管2008年十一届人大一次会议对国务院机构的改革未提到工商、质检系统的改革，但当年爆发了“三聚氰胺事件”，许多学者提出将工商、质检系统等涉及统一链条的部门合并组建成大的市场监督管理局。
此后几年食品安全事件层出不穷，现有的“九龙治水”监管模式的弊端日渐显现，业内人士普遍认为其只能充当“马后炮”的角色，难以堵住食品安全的漏洞。
以餐桌上的猪肉为例，质检部门负责生产环节，工商部门负责流通环节。而介入从生猪养殖到最后端上餐桌这一链条监管的还有农业、卫生、食品药品监管等多个部门。但是出了问题，却不一定能够找到管理部门，反而是投诉无门。
曾参与过大部制改革全国调研的中国政法大学行政管理教授刘俊生介绍，行政职能的划分一般分纵向和横向两种，纵向即是链条式的管理，比如食品安全从生产到消费就是一条链；横向即是将相似的职能并到一起，比如商标、著作权、专利权，其实都属于知识产权，可以合并到知识产权部门进行管理。
我国现行的行政机构设置在职能划分上有些部门之间出现了职能交叉，而有些地方又出现了职能空白。根据相关法律法规，像质量监管这项本来是一个链条的工作，每个环节都划分给了不同的职能部门。
在刘俊生看来，深圳的市场监督管理局是一种纵向上对行政职能的划分，好比一条生产流水线上的几个环节都划归到一个部门去管理，“这确实可以减少协调的成本。” 刘俊生表示，“大部制的思路就是，纵向的由一个机构来管，横向的由一个机构来管，边界不清楚时好协调。”
记者就合并一事致函中央编办和质检总局，两部门均表示不便发表评论。
深圳经验
2009年，深圳大部制改革正式启动，将工商、质检以及其他政府机构部门中涉及食品安全监督管理的部分合并组建成市场监督管理局。3年已过，市场监督管理局被深圳市政协委员苏醒认为是大部制成功的最典型案例。
深圳的市场监督管理局，统一承担由原工商局、质监局、知识产权局等部门的职责，以及卫生局餐饮环节的食品安全监管职责。这使负责食品安全监管的部门由5个减少为卫生、农业、市场监管3个部门，而知识产权交由市场监管1个部门负责。
2011年12月，食用农产品安全质量监管职责从原深圳市农业局划转过来，形成了3+4的职能格局。即从监管执法到促进经济产业升级再到公共服务，都统一由市场监督管理局来完成。
于是，深圳市市场监督管理局的监管职责涵盖了原工商行政管理、质量技术监督、知识产权(商标、专利、版权)、物价、餐饮监管(其他地区属于食品药品监督管理局或者卫生局的职能)、酒类产品监管等部门职责。
苏醒认为，深圳市市场监督管理局的整合，真正贯彻了大部制改革思路，理顺了市场监管体制。
“深圳的改革力度比较大，这里面确有中央让其探索取得经验的意思。深圳的多数做法还是可行的，行政机构设置和国外的也接近。整体来说，深圳方式可能是将来国家改革推行的一种模式，但是中央改革不可能和其完全一样。比如市场监督管理局，深圳是将知识产权部门的职能放在市场监督中了，但是未来的改革中，可能将现在由工商系统管理的商标转由知识产权部门管理。”刘俊生表示，表面上看是工商和质检部门职能的合并，但是实际操作中，职能合并可能涉及到3到5个，甚至5到6个部门。
人事纠结
2011年国务院发文启动工商、质检重新分级管理后，国家质检总局局长支树平和国家工商总局局长周伯华，在多个场合都提出系统人员要正确面对改革，以保障改革顺利进行。
但此项改革不可避免地要涉及人事变动，部门的合并往往带来人员裁减，这些人怎么安排，是各地需要面对的问题。
记者从多地了解到，人事安排都是此项改革面临的最大难题。
汪玉凯认为，从国家层面来讲，将很多部门整合成一个市场监督管理局，还是有相当难度的。“涉及的方面太多，职能庞杂，”虽然现在已经有了大的思路，但是具体执行上还有待商榷。
“对于普通公务员来说，只要职能在，他的工作岗位就会在，其实没有什么好担心的。但是对于领导干部来说，部门的合并必然意味着领导岗位的削减，如何安排这批人是个问题。”刘俊生表示，“只能是做工作了。”
事实上，在深圳和广东顺德试行的大部制改革，都出现了一个部门领导有一个正手、十几个副手的现象。两地认为，这是改革过渡中的现象，毕竟那些老干部年纪大了，确实不好安排。
此外，用什么样的制度来保障新机构的运行机制，也是官员和学者们关注的方面。
以去年3月爆发的瘦肉精为例，早在2010年10月，中央编办已经发布文件，明确在瘦肉精的监管上，农业部牵头负责，由卫生部、工商总局、食品药品监督局、商务部、质检总局分别负责监管的各个环节。但来自河南的用瘦肉精养大的猪，仍然能够运到南京上市销售。
基层政府推行乡村合并
消息人士强调，中共十七大闭幕之后，政体改革的步骤逐渐清晰，总体上呈现出“两头并进”之势。其中，对于“上头”而言，以“宽职能、少机构”为主的部委合并正在积极而稳步推动，一些政府部门将面临整合，迈向“大部制”。
与此同时，就“下头”而言，内地的广大农村地区近一时期正在探索村庄合并，这是继十一届三中全会以及不久前中国对于乡镇实行合并之后的又一农村重大变革。据悉，目前，在浙江、山东、江苏等一些比较发达的地区，基层政府正着力推行乡村合并，大大减少了行政村乃至乡镇的数量，精简政府架构已取得较好效果。
著名“三农”研究专家高以诺指出，伴随着农村城镇化进程的不断深入，农民进城务工或者转变成城市居民的人数日益众多，已造成一些村庄，包括是东部沿海发达地区的农村呈现“空心化”急增的趋势。
另外，由于农村经济社会发展的不平衡性以及各个村庄拥有资源量的不同，强村与弱村之间也形成了较大差距。
高以诺表示，今年中央发布的1号文件，明确提出“治理农村人居环境，搞好村庄治理规划和试点，节约农村建设用地。继续发展小城镇和县域经济，促进基础设施和公共服务向农村延伸。”“大村庄制”的实行，可以说完全能够适应新形势下的农村治理，更好地建设农村社区，为农民提供更多公共服务，加快推进农村城镇化建设进程。
村民自治渐趋社区化管理
政情观察人士指出，实行村庄合并的“大村庄制”，对于加速农村城镇化建设，构建社会主义新农村具有“起好步”、“开好头”的重要作用。村庄合并，既可以使村一级的干部班子职位以及人数大量精简，还可节省大量开支，减轻民众和国家负担。而其真正意义，还在于推动中国农村由村民自治迈入“社区化管理”，令农村变成城镇，农民变成市民。
秦汉时期的“三公九卿”“三府九寺”制
在古代中国, 中央政府最高行政官是宰相, 系“百官之长”。在秦汉时期, 此职位官员并不称“宰相”, 宰相在隋以后的“大部制”改革中才定名, 在之前通称为“丞相”, 或“相国”。
秦汉时中央政府机构主体, 是“三公九卿”体系下的“三府九寺”, 汉代“大部制”改革, 其实质就是改革“三府九寺”制度设计。
“三公”概念, 先秦时期已存在, 丞相、太尉、御史大夫为先秦时的“三公”。秦汉时“三公”的办公场所称为“府”, 故有丞相府、太尉府、御史府。丞相府掌管行政, 太尉府掌握军权, 御史府负责监察兼皇帝的秘书办, 自然, “三府”是当时国家最高的权力机关。
秦汉时官场上基本是公、卿、大夫、士四个等级, “卿”行政级别低于公, 但与公一样都属政府高级官员。秦汉在上古周代“六卿”基础上扩增为“九卿”, 即太常、郎中令 (光禄勋) 、卫尉、太仆、典客 (大鸿胪) 、廷尉 (大理) 、宗正、治粟内史 (大司农) 、少府等9个“卿级”官员。
卿的办公场所称为“寺”, 所以有“九寺”一说。“九寺”是汉代的中央行政执行机构, 为汉代的“九大部委”, 实行的都是“大部制”。
魏晋时期尚书中书门下“三省”取代“三府”
秦汉时的“三府九寺”行政架构, 到魏晋南北朝时已名存实亡, 官员多是“闲职”, 实际权力转移到了尚书省、中书省、门下省三大机构, 隋唐“三省六部”雏形于此时出现。
尚书省源于西汉末年设置的尚书台办事机构, 本属少府寺, 是皇帝的“秘书班”, 最早仅主管宫中文书的收发、保管, 编制仅4人。到东汉中后期, 国家朝政由台阁管理, 尚书台实际成为国家最高行政机关, 架空了“三公九卿”。
到曹魏时, 尚书台便从少府寺独立出来, 开始成为外廷机构。其首长是尚书令, 与九卿为同一行政级别, 而开朝会时, 位置则在九卿之前, 实权相当于丞相。到南朝宋台省合一时, 称为“尚书省”。
主导曹魏“大部制”改革的是开国皇帝曹丕 (魏文帝) , 曹丕扩大了尚书台的行政职能和内部结构, 其下设立了吏部尚书、左民尚书、客曹尚书、五兵尚书、度支尚书、祠部尚书等“六官”, 地方上还有派出机构“行台”;同时, 精减尚书台下属职官, 将东汉时34种尚书郎 (又称“郎曹”) 合并为23个 (后增至25个) , 分属六官。
曹丕的“大部制”改革另一个突出特点, 是设置“中书监”。中书, 最早叫中尚书, 由汉武帝所设, 地位很低, 与“中丞相”由来一样, 也是因由中人宦官 (太监) 担任。中书监负责为皇帝草诏谋议, 因机构设于内宫省禁之内, 故称“中书省”, “省”由此也成了古代官署名。加上由服务于皇帝的部门侍中寺改来的“门下省”, 中央权力中枢出现了“三省”制度。
在魏晋南北朝时期, “三公九卿”制与“三省六官”制并存, 朝中有两套行政体系, 导致机构重叠, 职责混乱。为此, 司马炎 (晋武帝) 代魏建晋后, 于太康年间曾就“大部制”改革进行过辩论。
隋唐实行“三省六部”制“九寺”降格降级
隋唐的“三省”指尚书省、中书省、门下省, 三省行政级别相当, 但功能各异。隋朝规定, 中书省决策、门下省审议、尚书省执行, 这样三省相互牵制、监督。三省长官实为“宰相”, 都参加朝廷最高层决策会议, 各对皇帝负责。
唐朝进一步改革并明确了中书、门下二省为决策机构, 尚书省为中央行政核心, 尚书省尚书不能参加决策会议, 被排除出决策系统。这种把决策与行政分离的制度设计, 是中国古代“大部制”改革的成果之一, 相当科学。
隋唐时的“六部”是从魏晋时“六官”改来的, 即吏部、民 (户) 部、礼部、兵部、刑部、工部“六大部委”, 秦汉时“九大部委” (九寺) 被缩减掉3个, 创造了中国古代“大部制”改革的典范, 一直沿袭到清朝。
“九寺”官署在隋唐时期仍保留, 只是统统降格降级, 与“五监”、“秘书省”一样, 是具体办事部门。此时的“九寺”与“六部”没有隶属关系, 但得接受六部的督责, 与六部有对应关系。
宋代“中书门下”“枢密院”分掌全国政军大权
到了宋朝, 中央行政机构仍沿袭隋唐时“三省六部”制, 内部结构有很大变化, 并增设了枢密院等新机构。
最大变化是“六部”不再属于尚书省, 而成为真正独立的中央行政机关, 但权力和作用下降和减小, 职权转移。如兵部权力转给了枢密院, 户部的财权则为“三司”分去。
历史上发挥重要作用的“三省”、“六部”、“九寺”等, 在北宋都是虚位, 实由“中书门下”与“枢密院”分掌全国政军大权, 中书门下一把手“平章事”、枢密院负责人“枢密使”和三司的领导“三司使”, 为北宋事实上宰相。
宋代是古代中国机构最臃肿、闲官、冗员最多的朝代, 与魏晋一样, 有虚、实两套班子。由于政府机构庞大, 官多事废, 名实不符, 人浮于事, 互相推诿。于是, 有了元丰年间的“大部制”改革。
此次“大部制”改革由当朝皇帝赵顼 (宋神宗) 主导。之前, 在王安石进行的“经济体制改革” (“熙宁变法”) 中, 已涉及“政治体制改革”, 但只是小打小闹。熙宁末年, 赵顼令校勘《唐六典》, 作政改理论上的准备。元丰五年 (公元1082年) , 在大臣蔡确、王珪的协助下, 正式启动“大部制”改革, 史称“元丰改制”, 撤销了“中书门下”这一机构, 恢复了唐朝“三省”制度。
但是, 赵顼生搬硬套《唐六典》, 却又未完全走唐朝的政改路线, 所以“元丰改制”实际上是失败的。类似的“大部制”改革, 整个两宋时期进行过多轮, 如宋徽宗政和年间、宋钦宗靖康年间、宋孝宗乾道年间, 均先后进行了政改, 希望借“改革”富国强兵, 但因“改革”思路和设计有问题, 始终未能奏效。
□ 竹立家：国家行政学院公共行政教研室主任、教授
□ 蔡定剑：中国政法大学教授、博导，宪政研究所所长
□ 李凡：世界与中国研究所研究员
□ 陈光：西南交通大学公共管理学院院长、教授、管理学博士
□ 陈瑞莲：中山大学政治与公共事务管理学院教授、博导
《同舟共进》：大部制改革方案与社会各界的期待相去甚远。是不是这项改革在实施过程中遭遇阻力，会不会妨碍行政体制改革的进行？
竹立家：改革是利益调整或利益博弈的过程，是对社会价值或公共资源的重新分配，涉及各个人、各个阶层的利益，从来是艰巨而复杂的。关于中国目前的改革进程，我有两个基本判断：一是改革步入政治体制改革新阶段。这一阶段的主要特征是“与民让权”，扩大公民在利益分配过程中的话语权，维护公民的基本权利，改变政府权力过大又缺乏有效监督的状况，实现社会的公平公正；二是改革步入深水区，到了“改革改革者”的新阶段。目前政府既占有过多的公共资源，又拥有很大的分配权，贫富差距、腐败等问题的产生与政府的公共政策制定和“特权”直接相关。政府是由人和部门组成的，必然有个人利益、部门利益或阶层利益。改革要触动这些利益，肯定会遇到阻力，但这些阻力还不至于影响整体改革进程。改革的潮流是不可逆转的。
蔡定剑：这次大部制改革没有完全达到机构整合的目的，但在机构协调方面还是有所进步的。大部制改革的关键在于政府职能的转变，如果仅是部委合并，是没有意义的。这次改革只是机构的转换，体现不出职能的转换，这也是人们所担心的。
政府行为要用法律来规范，减少政府对市场的直接干预，尤其是乱规划和瞎指挥。比如教育部，抓住资源不放，进行了过多的项目评估、审批，权力边界不断扩大。教育本来是提供服务的，权力的分配要通过法律、预算来规范，而不是政府部门自己决定如何分配。当然，政府的职能转变是一个复杂的过程，需要与中国的民主、法治过程一起推进。
陈光：这个大部制方案，很难称得上是真正意义上的改革，把它称之为“调整”更为合适。改革的阻力主要来自部门利益分割和传统的行政惯性。于是，只好在现行体制中，选择相对易于推进改革，或者说体制内的整合成本相对较低的一些领域和部门来“试点”。比如，工业和信息化部的组建。这样可以避免改革带来的体制内外矛盾和摩擦。经验表明，只有当改革带来的行政效益明显大于改革的阻力时，行政体制改革才有持续推进的可能。
陈瑞莲：这次大部制改革，总结了中国以往部门间职能交叉、职责不清等问题并参照国外的经验，方向是对的。改革的导向为内涵式，重点在职能方面的调整，不会大量裁减机构和人员。行政体制改革要慢慢朝着权力制衡的方向发展，偏离这个方向的改革就可能变成穷折腾。
《同舟共进》：当前面临的突出问题是政府权力过大。那么，在今后的行政体制改革中如何建立起对公共权力有效的约束和制约机制，避免走“部门大，权力更大”的旧路呢？
陈光：除了经济调节、市场监管、社会管理、公共服务这四大职能外，政府自身不能成为一个经济体，更不能与民争利。如果政府仍然作为经济体存在，行政权力和经济利益仍然紧密结合在一起，权力寻租现象就难以遏止，既得利益就会无穷扩大，人们所希望的重大的结构性改革就难以进行，即使有改革，也是一时的，最终会回到改革前的原点。目前中央政府管理的财政、事务、人员总量仍然过大，这次改革关键在于能否削减政府的事权，将属于市场的还给市场，将能在民间解决的交给民间，对根本不需要管的坚决不管，按法律法规办事而不是跟着领导的批示转。否则，这次大部制改革有可能成为下一轮改革的对象。
竹立家：“两会”之前我就讲过，要以平常心看待大部制改革。这样说，主要是基于两点考虑。一是改革必须实现分权或权力的转移。政府权力过大一直是政府效率不高的主要原因，一些权力必须向人民代表大会转移，特别是公共财政预算权力，减少审批事项尤其是预算方面的审批事项。只有这样，才能打破政府权力过大或利益部门化、个人化的倾向，提高预算效率并进而提高政府效率；二是大部制改革的主要目的还是转变政府职能，建立责任政府、服务型政府，使政府部门责权统一。如果在改革过程中不能实现有效分权和根本转变政府职能，就有可能出现部门越大权力越大的现象，利益部门化、个人化的现象就会越来越严重。有效分权和转变政府职能是防止部门和个人权力膨胀的唯一选择，大部制本身不能解决这一问题。
《同舟共进》：有人提出在现有的行政体制框架内，设计一种决策、执行、监督三种权能相互制衡的运行模式，是否可行？
蔡定剑：搞行政三权分立是一个错误的理念，三权分立是在国家层面上的立法、行政、司法相互制约，防止权力集中。而行政部门是执行机构，是依法决策的，其价值目标很简单——效率，以服务为导向的效率，不需要制衡。国家制度层面上的“三权分立”不能搞，就拿行政体制来搞，是很可笑的。在法治国家，实行的是行政首长负责制，我国宪法规定的也是行政首长负责制，这与行政价值是相符的。
行政“三权分立”跟行政目标、行政价值、行政功能是相违背的。每个机构都有其特性和价值，没必要再分设“三权”，而且，在行政机构内部搞“三权分立”，还是在一个部长领导下的三个机构，最后还是部长统一了，也不可能实现权力制衡。真正的制衡应是独立机构的制衡。
防止政府权力过大的关键在于让民主和法治参与到决策、执行之中，让行政机构没有自己决策的权力，而不在于机构的大小或如何分设。
李凡：行政体制框架内的权力制衡不可行。别的不说，就说监督权一项，怎么监督，让自己监督自己，明显不可行。
竹立家：政府部门结构是按照公共管理需要和服务对象设置的，各部门都有自己的管理对象，如外交、国防、财政、司法等，在部门之间进行监督是难以想象的。认为大部门体制可以实现部门内部的监督，就如同左手监督右手一样，想法不错，但难以实施。
陈光：相关研究表明，改革一种行政管理体制，其中的结构固然重要，但关键是由各种要素组成的结构之间的内部机制。在整个行政管理体制架构中，把涉及政治、经济、文化、社会建设的重大性全局性问题的决策权和执行权分开了，并把政府的部门分成政务、经务、社务和监督四大类；在每个大部门内部，决策机构和执行机构分开，力图实现决策权、执行权、监督权的相对分离和相互制约。目前，大部门体制刚刚起步，还不太可能建构起“决策权、执行权、监督权”三种权力相互制约的机制。
但是另一方面，如果不能找到对公权力有效制衡的途径，不能有效制约和约束部门利益，解决目前包括事业单位在内的公共部门利益泛化的问题，就不能从根本上克服“与民争利”的问题，不能解决公共政策制订过程中的公平、公正的问题，因而不能保证此次行政体制改革目标的实现。
《同舟共进》：关于政治体制改革的路径选择，目前国内大致有两种声音：主流学者的主张是以行政体制改革为突破口，以渐进稳妥的方式逐步推进到政治体制改革层面；另外一部分学者则认为要从政治到行政进行主动改革，才能避免改革始终在一个跑马圈地式的范围内循环。对这两种观点应该怎么看？
李凡：我对两者都不赞成。目前的国务院机构改革是以提高政府行政效率为目标的，我不认为它能导向真正的政治民主；第二种观点又离现实太远，缺乏可行性。最可行的办法是把行政体制改革与政治体制改革有机结合起来，同时推进。
《同舟共进》：行政体制改革和政治体制改革是什么关系？有人担心，行政体制改革会替代政治体制改革，请各位谈谈看法。
竹立家：简单地讲，行政体制改革是行政层面的改革，涉及政府机构、政府职能、政府效率、政府成本、公务员制度等政府自身和政府公共管理方面的改革；而政治体制改革则是有关公民民主参与、民主权利、社会价值分配、公共资源利用等方面的改革。二者虽有联系，但从体制改革的层面看，是不能相互替代的，不能混为一谈。
蔡定剑：行政体制改革和政治体制改革是两回事，政治体制改革能否被提上议程在于上层的意愿，单靠行政体制改革无法推动。
陈光：在行政体制改革中，要建立权力制约机制，必须有政治体制改革的配合，否则，行政体制改革很难孤军深入。我认为，行政体制改革是政治体制改革的前期准备和组成部分，政治体制改革是完成行政体制改革的基本前提和保障。当行政体制改革进展到只有凭借政治体制改革才能继续推进时，政治体制改革一定会被提上日程，就像今天市场经济的发展不可逆转,必然要求行政体制改革一样。不用担心行政体制改革会替代政治体制改革。如果这次行政体制改革要取得不同于前几次的效果，政治体制改革就不可避免。这一过程需要时间，我知道中央拟定的行政体制改革有5至8年的计划和步骤，而政治体制改革的进程会更加漫长。
陈瑞莲：以前多次的改革当遇到政治体制改革这个“敏感”而关键的问题就进行不下去了。我认为这次行政体制改革可以推动政治体制改革，有两个比较明显的信号：一是前几年中央提出执政党领导方式的变革，二是十七大提到了民主是生命线。这些明显是属于政治体制的东西。政治体制不是空的，它涉及执政党怎么执政，人大怎么运作，政协怎么发挥协商、监督、参政议政的作用等。不可否认，这是中国的一个难题。以为这次改革是用行政体制改革来代替政治体制改革，这样说不是很客观，政治体制改革我们也在很努力地做，但可能跟老百姓的期望有出入。
李凡：现行政治体制的最大缺陷是权力集中在政府手里，而人大和政协权力有限。在这种情况下，人大代表难以反映更多百姓的声音。关于这一点我们翻看一下每届人大代表的履历就知道了。政治体制改革，首先应该改革的是人大代表的选举程序，使老百姓真正参与国家事务的管理。很明显，按照现有的行政改革取向，无法克服这种缺陷。目前，政治体制改革方面已经形成了一个比较完整的理论体系。我想，政治体制改革最起码的一个目标应该是“民主”。什么是民主，简单来说，就是要让人民作主，政府不能自说自话，要充分发挥人大和政协的作用。而目前的情况是，人大和政协的职能特别是监督职能发挥得很不充分。
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