空心村整治

空心村整治（共7篇）

空心村整治 篇1

长安大学城市研究所张新王圣学

摘要：结合长安大学在西安市新农村规划的实践，对空心村的现状特征和产生原因进行分析，提出整治空心村的规划原则和技术路线。探索在新农村建设的背景下，从规划入手进行空心村整治的方法和手段，以改善村庄的人居环境，建设和谐的社会主义新农村。

关键词：空心村、村庄整治、村庄规划缘起

改革开放以来，随着农村经济的发展，村庄面貌普遍发生变化，但部分村庄整体发展缺乏活力、管理薄弱、村庄中心衰败、外围建设无序蔓延，一般称之为空心村现象。这不仅严重影响了村容村貌和农村居民的生产生活，而且由此引发的土地纠纷直接影响了社会稳定，更为严重的是造成了土地资源的极大浪费，带来一系列的经济、社会和生态环境问题，制约了农村经济的发展和和谐社会的建设。

新农村建设为空心村整治提供了契机。2007年，长安大学编制了西安市近100个试点村的村庄规划，在村庄规划编制的实践过程中，发现近四分之一的村庄存在空心村现象，如何看待和解决空心村问题，非常值得有关部门、规划设计者和建设者的深思。2 空心村的现状特征

综合分析多个空心村，它们具有如下共同特征：①村庄中心建筑破败，密度低，人口少；②村庄周围建筑质量较好，多为新建住宅；③村庄用地布局分散，内部废弃宅基、空地较多，土地浪费现象严重；④缺乏公共设施和市政公用设施，环境差，道路窄，影响了村民的生产生活。空心村产生的原因分析

3.1落后的村庄规划管理是空心村产生的主要原因

村民收入的增加，使农户对住宅进行更新的能力逐步增大。由于受到宏观政策的影响，经济水平高的农户不能移居城镇，由此就导致了农宅的就地更新。村庄落后的规划管理促成了空心村的形成，它主要表现在以下三个方面。

3.1.1 宅基地选址的自发性

由于多数村庄没有规划，因此，农民建房倾向于选用自家承包田附近的宅基地，一来可以缩短耕作半径，方便劳作；二来建房时可以占用承包田，以备宽打宽用。随着建房的增多，村庄外围的耕地首先遭到占用。

3.1.2 村土地产权不明晰

我国宪法规定：宅基地和自留地、自留山属于集体所有。但属于乡镇、村、组哪一级并没有规定清楚，这就给土地的管理造成很大困难，同时，不少农民抱着“不占白不占、占了也白占”的心理，进一步导致新宅的外扩。

3.1.3 村庄空置户管理缺乏相应的政策

近年来，随着非农化的发展和国家户口政策的逐步放开，很多农户开始移居城镇，但他们大多数不愿放弃在村庄的农宅，形成农宅空置、一户多宅的现象。由于农村的旧宅只是空置备用或是供老人使用，因此投资上的维修资金较少，从而这些农宅趋于毁弃的速度也较快。随着老人的去世以及迁出户对城镇的适应，这些空置农宅则成为空心村新的策源。

3.2 村庄格局是造成目前空心村形成的基础

其一是农宅本身的结构类型。传统的农村住宅大多为泥草房和砖木结构房，开间小、进深浅、层高低。改革开放后建的农宅大多为砖混楼房或平瓦房，它的占地面积比传统农宅大，因此原有的宅基地无法容纳新宅，同时，由于新建农宅的一层檐口层高也比原来基地周围的农宅高，按农村习俗，两者不能相邻。因此新建农宅无法原拆原建，原有宅基地只好闲置，而新的农宅则向村外围发展。其二是村庄内的地形地貌。村庄内的低洼地、坡地等，由于建房成本较大，长期废置，从而变的垃圾遍地，杂草丛生，更加无人过问，导致村内空心。

3.3 村内基础设施落后，公共设施缺乏是空心村产生的原因之一

一方面，村内道路多为土路，且较狭窄，交通不便，而村外临县乡公路，交通便利，从而导致村民沿公路两侧建房。另一方面，村庄的商店、学校、幼儿园多沿公路分散布置，而村内公共设施缺乏，向心力差，从而促进了村民在村庄外围建房。

3.4 土地产出效益低下在一定程度上也促进了空心村的形成近年来，由于农产品价格偏低，土地的产出效益出现滑坡，致使农户珍惜土地的意识淡薄，村庄中的废弃地、空宅地更是听之任之。空心村整治的规划探索

空心村是农村现代化过程中，由于迅速发展的村庄建设和落后的规划管理体制之间的矛盾造成村庄外围粗放发展而内部衰败的空间形态的分异现象。因此，制定科学合理的规划和严格的管理措施对空心村进行改造，可以有效地调整村庄用地和布局，改造空心村的空间结构，从而营造出内聚的空间氛围，取得从空间结构着手改造空心村的成效。在这个意义上说，从规划入手进行空心村的整治是一种可行的思路。

4.1 空心村整治规划的原则

4.1.1实事求是，因地制宜的原则

整治空心村，必须立足于村庄的实际，充分利用村庄的现状和自然条件，这样才更具操作性。具体规划时，要对旧居民点的建筑物密度、年限、质量、结构、面积、造价、使用性能以及外部空间环境等逐一评估，然后综合村庄的自然条件、地形地貌、经济实力、村民意愿等因素，确定是新建还是改造；是成片改造，还是逐户改造，或维修利用与改造相结合；是分期分批改造还是一次性改造，制定规划方案和整治对策。

4.1.2 弹性规划，分期实施的原则

要以发展的观点进行规划，增强规划的弹性。首先，要远期与近期相结合，新建与改造相结合。远期规划可以控制建设用地的功能分区和用地规模，做好道路骨架布局；近期规划和设计应当详细，能够指导住宅和环境设计、施工，有效控制建设程序。其次，要对规划范围内未利用土地的开发应当进行严格的论证，合理安排功能。目前无法确定用地规模的可以作为预留发展用地，给发展留有余地，以使用地规模与经济发展同步。最后，要做好分期建设规划，以适应不同的经济发展水平。公共设施的布局和配置既要考虑配套完整，又考虑分期实施的可能。

4.1.3内聚集约的布局原则

目前，用地布局分散、内部空心是空心村的最大问题。因此规划不应局限于每户需要多少建筑面积，需要多少宅基地等问题，而应加强对村庄内部居住环境和居住品质的关注。采用内聚集约的村庄布局形态，有利于节约用地，形成向心性的、易于交往的、有认同感的内部环境和高品质的中心，从而增加村庄活力，提高村民生活品质。

4.1.4 规划和管理并重的原则

俗话说“三分规划，七分管理”，严格的管理是规划实施的保障。空心村的主要原因就是落后的规划管理，一是宅基地的审批；二是废弃、闲置农宅的流转。因此，在规划时，应当研究相应的管理政策和实施措施，以确保规划更好的执行。

4.2 空心村整治规划的技术路线

4.2.1 集中布置公共设施，营造活力繁荣的村中心，增强向心性

为形成内聚型的村庄布局，在村中心集中布置村委会、商店、广场等公共服务设施。村委会、图书室、文化室可以综合设置，形成行政文化中心；商店、超市、信用社、卫生所等

服务设施也可以集中设置，形成商业服务中心；中心广场可布置绿化、小品、健身器材和座椅，形成村内的休闲和集会中心。这样，三心合一，集聚人气，营造活力繁荣的村中心，增强村庄的向心性。

4.2.2 改造村庄内部道路，吸引村民向内搬迁

首先改造经过村中心的主路，最好是形成“十”字形的道路主框架，使村中心具有便利的交通，以引导村中心和道路两侧建筑的改造。然后改造村庄内部的支路和小路，形成便利通畅的交通网络。这样，随着村庄内部交通条件的改善，废弃宅基地的更新和村外居民的向内搬迁就会逐步实施。

4.2.3 紧凑布置民宅，增强用地集约度

规划应在改造村民住宅的同时，逐步调整宅基地，促使居住建筑集中布置。一是在村庄内部的空地和废弃地布置民宅；二是结合破旧住宅的改造，逐步调整过宽的住宅间距；三是更新废弃宅基地。通过挖掘村庄内部用地潜力，改变村空心现象，增加用地集约度。

4.2.4 改造村内地形，营造高品质的人居环境

对于村内的低洼地、台地和杂树林等不适合建设的用地。规划可以因地制宜，设置园路、小品和活动场地，将其改造为小广场、街头绿地和小游园，为居民提供游憩和活动场所，营造高品质的人居环境，以促进周边住宅的更新改造和集中布置。

五 结束语

空心村现象较为普遍，且矛盾突出，是新农村建设亟待解决的问题之一。由于空心村的形成具有复杂的社会历史背景，是多种因素共同作用的结果。因此，空心村的改造必将涉及到社会改造的方方面面，决非单纯从技术角度出发或者短时期内能够解决的问题，还需要规划人员与各方面的协同合作，以及有关法规的逐步建立健全。但无论如何，加强对空心村现象及其对策的研究和实践指导是当前新农村建设迫切需要的，同时，也是意义深远的，这也是从规划角度出发对建设社会主义新农村应尽的责任。

参考文献

[1] 薛力.城市化背景下的“空心村”现象及其对策探讨[J].城市规划，2001（6）：8-13.[2] 张军英.“空心村”改造的规划设计探索[J].建筑学报，1999（11）：12-15.[3] 吕社奇.浅析空心村现象的危害与根治措施[J].小城镇建设，2004（3）：92.[4] 夏思邦，宗杰，赵盟.永城市农村“空心村”整治浅析[J].资源产业2004（6）：62-64.The planning exploration of inner decaying village governance

Zhang XinYang Rui qiang

Abstract：The article relates with the practices of inner decaying village governance in the Xi an.It analysis the characteristics and causes of inner decaying village，and discusses the planning principles and technical routes.Key words：inner decaying village；village governance；village planning

作者简介：张新（1975-），男，长安大学建筑学院硕士研究生，陕西 西安 710061。

稿件标题：“空心村”整治的规划探索

作者：张新王圣学

通讯地址：陕西省西安市长安大学小寨校区601#信箱（张新）

邮编：710061

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空心村整治 篇2

关键词：空心村,土地制度改革,宅基地使用权流转

“说村不是村, 有院没有人, 说地不是地, 草有半人深。”这就是“空心村”的真实写照。农村住宅空心化是中国广大农村聚落空间结构形态发展到特定历史时期的一种特殊现象。改革开放后, 随着我国农村经济的迅速发展, 农民建房选址多趋向于交通相对便利的公路干道附近, 农村建设用地呈外延密集中心空置的趋势。同时, 随着城市化的不断发展, 受到经济利益的驱使, 大量农村劳动力涌入城市, 但受到户籍制度等方面因素的约束, 他们保留了原有的宅基地及住宅。所以, “空心村”也被定义为“是在农村现代化过程中, 由于农业经济和就业结构的转变造成村庄内部建设用地限制的一种聚落空间形态的异化现象”。“空心村”现象已经是现当今农村普遍出现并严重阻碍农村经济及生活水平进一步发展的问题之一。

一、“空心村”的产生原因

“空心村”现象形成的背后有其复杂而深刻的原因。为寻找形成的原因, 进行了大量的表格调查、实地考察、资料收集等, 并对上述信息进行了分析, 得出了以下原因。

首先, 产业结构高度化的表现和中国二元经济结构下经济发展的产物。从全球产业结构高度化演进的历程来看, “空心村”现象是伴随着产业结构高度化的进程而产生发展的。从我国的基本国情来看, 随着改革开放, 农业产业结构不断调整, 市场经济不断发展, 而我国作为一个发展中国家, 存在着由传统农业部门和现代商业构成的二元经济结构, 处于弱势地位的农业由于利润和劳动边际生产率低, 对高素质劳动力缺乏吸引力, 而工业化程度较高的城市能提供给劳动力较为优厚的待遇, 使得农村劳动力在利益的趋势下大量涌入城市, 寻找更好的发展机会。与之相应的是, 由于户籍制度的制约以及传统观念的束缚, 再加上出于对城镇就业风险的考虑, 即使在城市中有了居所, 农村的老房子依然被保留了下来。而国家对这种多宅现象并没有相关的法令予以约束, 长此以往, 这些长期空置的老房子就成为了“空心村”景观的构成元素。

第二, 缺少完善的村镇规划和强有力的行政管理体制, 公用设施不完善。我国农村现在的住房基本上建筑年限都已超过十年, 甚至有三十年以上的建筑, 这些房屋年久失修, 存在安全隐患, 且多为自发建设, 缺乏整体规划, 也不利于道路修建和公共基础设施的完善。乡镇一级的建设部门对建房没有严格依法审批和系统管理, 出现了一家多地, 一家多房的情况。而在村庄方面来说, 有些村庄公共积累极少且村干部更迭频繁, 所以在位的村干部往往没有资金和动力去进行村镇面貌大整顿这种需要大量资金又出力不讨好的工作。他们往往不愿意因为搬迁得罪村民, 而任凭村民自行解决问题, 村民的自发性和盲目性最终造成了“空心化”程度进一步加深。

最后也是最重要的一点是农村土地产权问题, 这也被认为是空心村现象产生的根源。农村宅基地的性质属于农村集体所有, 但属于乡镇、村、组哪一级并没有规定清楚, 这就给土地管理带来了相当大的困难。而且按我国现行法律、法规, 农民对自己依法获得的宅基地只有使用权, 没有处置权, 不能进行转让。而对于农村在基地上已建成的住宅是否可以转让, 直到十七届三中全会以前, 我国现行法律、法规也没有明确规定。所以, 农村住房的转让一直不受法律保护, 流转十分困难, 这也是为什么村民宁可将房屋空置, 也不愿意将其转卖他人的根本原因。而同时, 有些村民抱着“不占白不占, 占了也白占”的心理, 在建了新宅以后, 依然保留空置的旧宅, 导致新宅不断地向外扩展。

二、空心村带来的问题

“空心村”现象不仅扰乱了村庄空间布局, 同时带来了许多经济社会问题。

第一点, 土地资源的浪费。土地资源作为一种不可再生资源, 是人类社会最基本的的生产资料和劳动对象。而空心村的存在导致大量耕地被占用, 直接危害到了粮食生产和农民增收, 加剧了生态环境的恶化。从宏观上看, “空心化”程度的加剧让本就短缺的耕地数量更是飞速减少, 逼近温总理所提的18亿亩红线, 我国耕地资源形势不容乐观。空置土地的数量十分惊人!有些村的空置用地占全村总占地面积 (生活用地与农田之和) 的近十分之一, 若照此推算, 全国的空置用地面积将是一个多么惊人的数字, 这不得不引起我们高度关注和重视。

第二点, 农村人才流失和养老问题。大量农村劳动力涌入城市, 是造成空心村的原因之一, 反过来, “空心村”所造成的恶劣的生活环境, 使得人们外出务工的念头更加强烈。随着外出务工人员的日益增多, 农村常住人口的构成悄然发生着变化。大批青壮年劳动力离开了村子, 他们往往被认为是掌握知识和技术的农村“精英”, 他们的离开, 让本就落后的农村丧失了青春和活力, 并在资本利益的驱使下, 造成资本从利润率较低的传统产业转向利润率高的产业, 从而引发了农村产业空洞化。农村经济在此影响下, 趋于停滞甚至倒退, 本就惊人的城乡差距被越拉越大。同时, 农村基层干部的年龄老龄化严重, 后备干部极其缺乏, 使得农村面临人才短缺的危机。与此相关的是, 以老人, 孩子, 妇女为主的留守人员的生活问题, 特别是老年人, 由于他们已丧失自主劳动能力, 孩子不在身旁照料, 又没有养老保险的保障, 除了心理上的孤单寂寞, 经济上也只能依靠外出务工的子女, 往往晚年生活的并不愉快。再加上青壮年的大量流出, 老人的比例逐年提高, 农村的养老问题已经危害到了社会稳定。越来越多的老人被留在家中, 他们的生活和健康无人照料。

第三, 生活环境日趋恶化。生活环境的恶化加剧了“空心村”的形成, 而“空心化”程度的加深使得生活条件日趋简陋。在空置的房屋周围, 由于长期无人居住, 景象逐渐荒芜衰败, 公共设施年久失修, 而新的设施难以进行修建, 老旧的房屋留下了诸多安全隐患。

最后一点, 影响社会稳定和发展。我国农业人口众多, 而农民和农村问题始终是社会稳定和发展的关键, 要真正实现社会的现代化, 就必须将农村问题妥善解决。“空心村”问题的不断蔓延, 将严重危害我国农业经济安全, 导致农村居住环境的持续恶化, 不利于农村经济的繁荣, 危害整个国家的长治久安。

三、空心村的整治措施

由于“空心村”给我国经济社会造成了极大的危害, 早日解决该问题已成为不仅仅是农民自身, 也是全国上下共同的心愿。在“空心村”现象引起人们广泛关注后, 人们围绕该现象提出了许多治理意见。综合分析来说, 我们应该从标、本两个方面来改变这种现象。

首先, 各级应尽快制定和出台整治“空心村”的法规或政策, 规范宅基地占用标准, 使“空心村”整治有法律政策依据。特别是村两委干部, 要重视村建规划管理, 常抓不懈, 一届抓一届, 传好接力棒。县区政府应制订农民建房管理办法, 做到“先建老宅基后批新屋基;先拆改老房屋, 再建新住房”。通过这些约束机制防止“空心村”现象出现或扩大。有关部门要依法办事, 严格执行“无规划, 不批地”、“先规划, 后批地”政策, 杜绝“以罚代批”行为。其实在访谈过程中我们发现, 很多村一级的干部和村民都已经认识到这个问题了, 只是上级管得松, 又受到利益驱的使, 总是力不从心。

其次, 要让村民树立法律观念。村委会要配合村小组深入农户中, 多做思想教育工作。用党的政策说服群众, 用文明道德去感化村民, 用法律观念去教育每个人, 从而化解宗族矛盾, 调解宅基地纠纷, 解决“空心村”现象。

而且, 还要开展对宅基地占用情况的大清查, 在此基础上进行“空心村”治理试点, 对多占的或“人走屋空”的宅基地全部收回由集体统一管理。对于规模比较大、经济条件比较好的村庄要落实村庄规划, 填实插建, 平房改楼房。通过拆迁旧宅、茅厕、猪圈等, 打通道路, 搞村内基础设施建设, 减少占用耕地, 使村庄用地趋于合理。

以上这些措施都可以在一定程度上减轻“空心村”现象的程度, 一直其进一步蔓延, 但是从长远来说, “治标不治本”, 没有从根源上解决导致“空心村”形成的原因, 换言之, 土地产权, 这个导致“空心村”的根源并没有被消除。所以, 要通过促进农宅关系的发展, 逐步消除农村住宅的空置问题, 实现宅基地供求平衡, 提高土地集约化程度和利用的效率问题。结合今年十七届三中全会关于农村宅基地流转权问题的提出, “空心村”现象的根本解决看到了一线曙光。下面将对解决“空心村”问题的基本措施——农村宅基地使用权自由流转的合理性进行分析。

从历史上来说, 我国的土地制度对于农村土地处置权得有关问题一直不太明确, 《农村土地承包法》规定, 土地的所有权属于集体 (村民或村民小组) , 但国家“赋予农民长期而有保障的土地所有权”, 这种权利具体表现为农户对土地的所谓承包权。土地承包法事实上显示了国家集体和农户对土地所有权的分割, 但却没有明确、清晰、合理的界定它们之间的权利边界。但法律不能将权利的边界明晰时, 实际的政治力量将取代法律效力, 而产生真正的作用。在此状况下, 农民的利益将被极大削弱, 他们所真正拥有的不过是一个不完整的土地财产权, 即不完整的自主经营权和保障预期极低的土地使用权。而从现实的角度来说, 目前, 我国城市居民购买商品房后, 即获得了该房产的使用权, 房屋成为其个人财产, 土地为国家所有:而农民呢, 他们在自己的宅基地上盖房子, 和城里人一样, 也享有对房屋和宅基地的使用权, 土地归国家所有。但所不同的是, 城市住宅及其土地的使用权可以在房地产市场上自由买卖, 而农村住宅的转让却受到了极大的限制, 宅基地也不能任意自由转让, 这无疑让人感到了极大的不合理。农民的生产积极性被严重打击, 同时也为“空心村”现象的产生埋下了隐患。

解决“空心村”现象最有效彻底的方法, 就是让农村宅基地使用权自由流转, 让农民可以将控制的宅基地自由买卖。而农村宅基地使用权能自由流转的前提一个是农村宅基地市场化, 即赋予土地商品的属性, 允许农村宅基地进入土地交易市场进行公开交易、自由流转, 而另一个是我国的法律法规必须明确规定农民对其宅基地享有充分的处置权, 可以依法将其使用权流转。

首先来谈一下土地商品化的问题。土地的商品化即指其承包权可以自由买卖, 而能够真正实现土地在商品市场自由流转的前提是其承包权具有独立性和长期性。独立性说的是所有的宅基地按照一定标准承包给农户, 避免有些村干部可凭借土地集体所有而滥用手中的政治权力任意发包土地, 制止土地制度向“集体制”回归, 设立一个在足够长的时间内独立于现行法院体系之外的土地法庭, 处理土地案件纠纷, 在条件成熟后, 并于我国现行的司法体系内。这样就在法律和政治上保证了土地承包经营权的独立性。而长期性指的是将土地的承包权延长到一个较长的年限, 例如50年, 100年, 从而提供给农民长期对土地进行投入的激励, 为农民安心生产吃下一颗“定心丸”同时, 也让土地作为一种商品进行流通的过程更加顺畅。但需要指出的是, 这里提到的年限只是一个象征, 它指的是土地的承包权不再变化, 它已经是农民的一项财产权。而说到商品, 又不得不提到的就是产权的明晰问题。产权完整和清晰是商品交换顺利进行和减少交易成本的关键所在。在独立性和长期性的保障下, 土地的产权被清晰界定, 真正被赋予了商品属性, 它具备了在市场上自由流通的能力。

然后再来谈一下我国法律对土地流转的规定。建国以来, 我国对宅基地流转都采取禁止性规定, 但是随着改革开放以来, 城市化的不断发展和农村经济的持续繁荣, 事实上, 宅基地使用权的隐形流转时有发生。由于农村土地的优惠政策较多, 再加上政府对齐的税费减免, 建筑的商品房相对城市物美价廉, 吸引了许多城市居民在农村置房。同时, 户籍制度的部分放松及城市优越的生活环境和就业机会, 促使许多农民进城, 并举家搬迁, 空置的宅基地便交易了。但由于农村宅基地的流转一直不受法律的保护, 这种交易一直是私下进行的, 这极大的限制了宅基地的自由流转, 许多农民怕担责任, 最终选择将空置的宅基地保留, 这一举动加速了“空心村”现象的形成。市场经济发展到今天, 在固守宅基地不可流转的规定已是不可能的事情了。而今年刚刚召开的十七届三中全会有关农村土地承包经营权流转的有关规定终于将这种局面打破了。《中共中央关于推进农村改革发展的若干问题的决定》提出, 加强土地承包经营权流转管理和服务, 建立健全农村土地承包经营权市场, 按照依法自愿有偿原则, 允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权, 发展多种形式的适度规模经营。决定同时确立了农村土地流转必须遵循的重大原则——“三个不得”, 即土地承包经营权流转, 不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。这就是说农村土地归集体所有, 土地流转的只是承包经营权, 不能在流转中变更土地所有权属性。这一决定终于将困扰农民数十年的宅基地使用权流转的难题用政策法规的形式确立了下来。

既然农村宅基地使用权的流转不再受到政策上的约束, 那么如何开展宅基地使用权的流转工作呢, 下面将针对这个问题开展对农村宅基地使用权的流转模式的探讨。

事实上, 对农村宅基地使用权的流转模式在全国各地已经有了积极的探索, 但大多数探索都停留在将集体土地先征为国有土地, 再按国有土地的相关规定办理土地流转, 而并没有真正解决农村宅基地的商品属性问题, 没有真正实现农民对土地流转的要求, 也不符合市场经济发展的要求。所以真正能解决方法还是如前文提到的农村宅基地市场化, 即赋予土地商品的属性, 允许农村宅基地进入土地交易市场进行公开交易、自由流转。而为了真正实现土地的市场价值, 农村在基地市场必须实行“三放开”制度, 即“购买对象放开, 购买区域放开, 购买价格放开”, 通过设立固定场所, 健全交易规则, 提供相关服务, 确保土地交易合法性和安全性, 规范土地市场秩序, 形成土地使用权公平、公开、公正交易的市场环境。购买对象放开指的是宅基地的流转不能仅仅局限于原有的本集体经济组织内部或本乡镇内部的有关人员, 同时也应允许社会各类购买对象购买。而购买区域放开, 顾名思义, 是指农村宅基地不能因为其所处位置的不同, 而在上市交易的过程中受到任何限制, 造成不平等的转让。购买价格放开指的是农村在基地的转让价格完全由买卖的双方协商决定, 完全由市场的供求机制进行调节, 政府或集体不得对其定价或限价。但是, 允许宅基地在市场上自由流转, 并不意味着政府已经完全放手, 由农民自行交易了。任何一个完全由供求机制操纵自行运作的市场终有一日会走向崩溃的边缘, 特别是土地这样一个关乎国计民生的资源, 一旦土地交易市场出现巨大波动, 国家安全便岌岌可危。所以, 宅基地使用权流转的市场必须建立在政府的管理之下。政府在宅基地使用权流转的过程中, 需要充当一个管理者的角色对其进行调控, 下面就主要谈一下政府所起的作用。

第一点, 做好现有宅基地普查工作。农村宅基地一旦上市交易, 它的多少将给农民的收益带来巨大的差异, 所以宅基地的普查工作一定要做好。而由于宅基地的普查工作量大面又广, 有能力做好这件事的只有政府。在允许宅基地上市转让的前期, 政府可先对准备上市的宅基地进行调查核实登记, 以节约时间。

另外一点, 由于客观上贫富差异的存在, 若任由农村宅基地市场自由发展, 农村宅基地将有可能想少数人手中倾斜, 影响宅基地的供求平衡。这时候就需要政府对其进行调控和管理。政府通过减免流转过程中的税费, 同时对空置的农村宅基地开征房产税, 鼓励那些迁出户、一户多宅户卖出其空置的住宅;与此相对的, 对购买住宅的农民, 严格按照“一户一宅”的原则加以限制。

最后, 任何市场都需要有规则的存在, 一个有序的市场才能更好地抵御风险。政府通过规范农村宅基地流转的程序, 更好的推进了市场的运行。土地流转需遵循以下程序:流转申请、流转审批、流转登记, 由流转双方持原有土地证书及流转协议向当地土地行政主管部门提出书面申请, 经审核、批报后, 流转双方办理登记手续, 领取有关证书, 并交纳有关税费。

参考文献

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[5]薛　力:城市化背景下的“空心村”现象及其对策探讨——以江苏省为例[J].城市规划, 2001年06期

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空心村整治 篇3

华西村曾被称为“别墅村”， 鳞次栉比的别墅群成为华西的独有印象之一。伴随人地矛盾、劳动力外流、土地空置的出现，华西村开始面临“空心村”局面，成为阻碍发展的一道难题。

从2004年开始，华西村逐步探索建立多层公寓住宅和高层塔楼，以取代容量有限的别墅式住宅。用原村支书吴仁宝的话来说，华西村要建成一个“增地空中新农村”。从别墅到塔楼，再到后来的摩天大楼，从传统农业到高标准农田、科技园，华西村向天增地、提升产能的理念得到显现，也实现了真正的“寸土寸金”。

平地扩容的转向

“向天增地”理念的转变始于2001年。当时的华西村，根据江阴市有关政策，通过土地流转，陆陆续续兼并了周边的华明村、前进村、泾浜村、三余巷等20个村庄，联合组成“大华西”，并将其划分为13块区域。依次命名为华西一村、华西二村，直到华西十三村。华西村的土地面积由此增加到35平方公里，人口从2000增至3.5万。

按照当时的规划，华西村并村后实行“一分五统”模式:村企分开、经济统一管理、干部统一使用、劳动力在同等条件下统一安排、福利统一发放、村建统一规划。

经过如此土地流转之后，“大华西”虽然面积增加，“一山一河”地分隔成农业、工业、生活三个较为明显的功能区，但土地总量与利用率依然受限。为了能在平地扩容，华西村想了很多办法，包括到村外买地。但是，在城镇发展与土地集约节约看似对立的矛盾上，华西村认识到：完全依赖平面增地只能是无止境的扩张，也只会离华西村的发展中心越来越远；只有科学用地，盘活现有土地才是最佳出路。

摩天大楼与多层别墅

向高空发展，以高度换总量，走更加集约的路子，是华西村的一大尝试，也让大华西的“增地”获得新的可能。

在华西村塔群西南侧，有一座被吴仁宝称之为“空中新农村”的摩天大楼，建立在原带钢厂、毛纺厂等村企搬迁后的存量土地上。之前，由于铜厂等老村企的污染较高，在华西村进行产业调整时被淘汰掉，毛纺厂搬到了村南部的工业区，这块占地21亩的空地正好就被利用起来，建造了目前中国农村最高的摩天大楼和世界最高的农民公寓大楼。

大楼共有74层，高达328米，总建筑面积为21.2987万平方米，可以安置400户村民。华西村提供的统计数据显示，摩天大楼为华西村节省了近400亩土地，相当于十分之三个华西村。

“增地空中新农村”开启了华西高楼运动的序幕。2010年，华西村在江阴市外滩筹备开发一栋超高层大楼，占地面积366亩，主体建筑 129层、高600多米，其建成后将成为中国第一、世界第二的摩天楼。

本质上说，“空中增地”直白表露的是华西村对土地的渴求，但更重要的，是透射出华西村增地、用地、节地理念的不断升华。“我国长期以来村庄是没有规划的，这样土地的利用性很差，房子东建一块西建一块，造成资源浪费。因为土地分到各家耕种，所以房子只能在自家宅基地上建。”

华西村新当家——现任书记、华西集团董事长吴协恩如是说，“但华西一直是有规划的。把零零碎碎的村庄集中起来，大大提高土地利用率，还可以集中修建基础设施，自来水管道、道路修建的成本大大降低了”。

目前，华西村已建设了10多座塔式农民公寓，每座塔楼建筑面积 1.2万平方米，占地面积仅 2.4亩，可住 48户村民。和原先的别墅相比，每户节约土地 0.4亩；和上世纪70年代的联排平房相比，不仅实现了空间上的优化，更在硬件与配套设施上实现了飞跃。因此，在华西人看来，向空间要地，既节约了土地，更是造福百姓的好事。

科技化的高标准农田

向天增地，向地要产。华西年产值以百亿的速度速增，得益于华西三大产业相互关联、相互促进、共同发展。

从2005年开始，华西村投入资金5亿元，对龙砂山北侧4个村的土地全面进行基本农田整理，新增耕地全部用于生态农业项目，目前已建成一个由“高产农田、苗圃基地、粮油基地、休闲廊架、百花牡丹园、百果生态园、百树生态园、智能化农业大棚”等组成的“万亩农林科技示范园区”。除3000亩种水稻外，其他土地全部种植观光花木、瓜果蔬菜。利用高科技进行大棚种植，成熟的南瓜有的可达150公斤。

可以说，农业作为华西的发家之本，带动了工业，工业发达了，反过来又促进农业的发展。农业和工业发展了，以旅游业为主的第三产业又兴旺起来。近年来，华西村把目光转向发展第三产业，相对于华西村的传统产业，这些行业往往不需要占用更多的土地，单位面积土地收益同样不小。

“有人说我们这里人多地少，寸土寸金。其实我并不这样理解，中国大地上，哪怕是沙漠，都是很宝贵的，关键是如何利用，这需要我们去用心。用心用好每一寸土地，每一寸土地都能有高产出，我们国家也就能强盛起来。”对于土地利用的价值，吴仁宝如此总结。

工业用地“增值”

回顾华西村消除“空心村”的措施与规划，整合工业企业，提升土地单位的产值与产能，大力发展旅游、服务业等第三产业，与建立高标准农田一样，具有弥足重要的地位。严格来说，华西村产业最关键的资源既不是人力也不是技术,而是土地。原因就在于，要以一个村的面积为基本条件，铸造“天下第一村”的目标，很大程度上取决于如何对增值幅度较大的工业企业用地加以高效利用。

以华西村的功能分区而言，龙砂山以北的农业生产区是华西村的“粮仓”，中间华西中心村及周边共3平方公里区域是居住区，而向南跨过张家港河的5平方公里区域就是华西的工业区，也被认为是华西村的“钱庄”。

从2005年开始，为节约利用土地资源，华西村就通过技改等途径，不断调整和提升传统产业，对那些占用土地资源多、产出效益低、污染大、产能落后的旧工业企业，逐步予以淘汰，调整产业结构，并大力发展旅游、仓储、物流、金融等服务业。通过将传统工厂企业搬迁，揉入新的工业区加以重组和整合，华西集团拥有的60多家下属企业，横跨了钢铁、纺织、仓储、物流、金融等多个领域。从提升工业产值的经济效益上来说，吴协恩所在的华西集团，给员工发完工资，税后还有30多亿元的可用资金。

土地是农民的命根，也是华西老百姓的宝贝。目前的华西村老百姓收入人均超8万元，过上了“学有优教、劳有高得、病有良医、老有保养、住有宜居、信有手机、行有好车、路有大道”的“八有”幸福生活。这也充分证明，华西村的科学用地并不只是一句口号。

（部分资料来源：《南方周末》、《三联生活周刊》）

延伸

近年来空心村整治三类主导模式

城镇化引领型模式

区域特征——城市郊区，以及平原农区、山地丘陵区和草原牧区的城市或城镇边缘区。基础设施相对完善，农民以非农就业和非农收入为主的村庄。

农民意愿——农民外出打工较多，农民对耕地依赖性不强，具有推进村庄整治、盘活存量土地，实现中小城镇化的强烈愿望。

整治内容——产业和居住用地向市区或中心城镇集中，发展加工业与农村服务业，整合村委会组织，形成新的社区化管理模式和行业协会组织。

中心村整合型模式

区域特征——平原农区中远离市区或中心城镇，农村空心化问题突出，土地闲置面积大，村落比较密集，具有集聚化趋势。

农民意愿——农民扩大耕地规模意愿较强，能够接受的耕作半径大，推进村庄整治和中心社区建设、改善人居环境的意愿强烈。

整治内容——迁村并居，公共设施配套，建设新型农村社区；整治旧宅基地、退宅还田；规划中心村产业发展，建立新的村庄行政组织和经济组织。

村内集约型模式

区域特征——山地丘陵区和草原牧区，以及平原农区中村庄空心化问题不很突出，但闲置土地面积大，基础设施条件差，且与其他村庄距离较远。

农民意愿——农民外出打工较少，对扩大耕地规模的意愿不强，能够接受的耕作半径小，但对整治村庄环境、改善生活条件意愿强烈。

农村空心村情况调查 篇4

张小猛

河南省邓州市彭桥镇陈堰村河西小组，共有40户180人，整个村小组所占宅基地面积100亩土地，户均2.5亩，人均0.5亩。这100亩宅基地，有30亩左右建了房子或修了院子，院子的面积比较大；在40亩左右的荒宅基地上，村民根据谁占有谁拥有的历史习惯种了一些树木以表示归谁所有；25亩左右的土地常年长满荒草或是废弃的水池；还有5亩左右的土地，被加工成了耕地。村小组内的老房子是没有规划的，近10年新建的房子每处宅基地规划面积为0.36亩，宅基地严重超面积以及一户多宅现象非常突出。

空心村形成的原因

有人分析认为，空心村的形成是因为很多农民离开农村到城市发展，造成农村村庄土地的闲置和浪费。其实，这并不全面。

空心村形成的主要原因，一是农业生产的进步。在手工农业时代，很多农业作业是需要占用大量土地的，如打小麦或晒稻子的麦（稻）场，每个占用近一亩土地。随着农业机械化的到来，农村的麦（稻）场已经没有作用了，造成这部分土地的闲置。

二是农村土地的集体所有权性质。农村土地属于集体所有，而集体又缺乏管理和规划。农民的原则是能占就占，哪怕占有的土地常年闲置。一些农户将新住房建在自家耕地上，耕地里违法建了不少房子，村庄里的很多旧宅基地却闲置着。集体所有制的土地制度，约束了农村宅基地的开发和流转利用。

三是基层政府的不作为或者乱作为。从法律上来分析，集体经济组织完全可以依照法律，对农户没有使用的闲置宅基地进行统一回收，给新增加的人口建房使用，或加工成耕地分配给村民耕种。但由于基层政府的不作为，使得村庄宅基地使用杂乱无章，住宅与耕地间杂，很难开发利用。

空心村改造的困境

随着经济社会发展，人口的增加，对粮食安全的保障，土地变得日益紧张。政府对土地的重视程度越来越高，保护耕地，整合土地资源的需求也越来越高。

根据对河南省邓州市彭桥镇陈堰村河西小组以及其他12个村小组宅基地利用状况的调查发现，宅基地闲置和浪费的比例都相当高。13个村小组所占宅基地面积800亩到1000亩。如果进行中心村建设，总的宅基地需要在200亩左右，也就是说可以整合出不低于500亩土地资源。以此类推，中国农村宅基地可以整合的土地资源在三四亿亩左右。

农村闲置土地资源整合，是一个长期而又缓慢的过程。把三四亿亩农村宅基地的土地资源逐步改善整合出来，需要10~20年甚至更久的时间。

全国有不少地方在实践空心村改造，但基本上都是以政府资金扶持的模式进行的，由于政府财政资源有限，只有部分空心村有机会改善或者改善成功，大部分根本没有获得改善的机会或者进展缓慢，效果不理想。资金缺乏是空心村改善的第一个困境。

空心村改造的第二个困境是政府没有政策扶持，反而有政策约束。同样以河南省邓州市彭桥镇陈堰村为例，政府对空心村改造没有任何指导和扶持，反而以保护耕地为由，向建房农民收取高额建房费用，使很多建房农民望而却步，中心村建设就此搁浅。

空心村改造的第三个困境是基层政府的不作为。面对国家土地的日益紧张、空心村的土地严重浪费，基层干部不做中心村规划，对多数农民一户多宅和宅基地严重超面积现象视而不见。

空心村改造的第四个困境是法律和现实的冲突。多部法律强调，不允许一户多宅、宅基地面积超标。而在空心村的农村，基本上家家户户都违反了这些法律。是按法律收回这些宅基地，还是尊重现实，承认农民拥有这些宅基地的权利？这种冲突需要一个解决方案。

空心村改造中涉及的几个关系

（一）与新农村建设的关系

生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主，是新农村建设的主要内容。单就村容整洁来说，一个空心村村庄是做不到村容整洁的。空心村的村庄，房屋破旧，很多老房子没有按规划建设，道路年久失修，到处长有荒草。要使村容整洁，首先要改造空心村。空心村的改造可以为村集体整合出数量不少的土地，这些土地资源的利用，可以为新农村建设提供一定的资金支持。而这一设想的实现需要政策扶持。如果18亿亩以外的中国农村集体土地可以实现永久承包经营权的流转，那么不仅可以逐步把农村三四亿亩宅基地释放出来，同时，也解决了新农村建设资金不足的问题。

（二）与粮食安全的关系

随着人口的增加，对粮食安全的担忧，我们对耕地的保护越来越严格。但避免粮食危机，不仅要保护耕地，更要避免土地的闲置和浪费，对闲置土地进行合理的开发利用。同时，避免过分的耕地保护不利于潜在耕地的开发和利用。大家都希望将住房建在交通便利、有商业潜力、人群聚集的地方，而目前，因为保护耕地的政策，很多潜在的中心村、小集镇的扩大和发展都受到了制约。

（三）与相关涉农法律的关系

我国与农村有关的法律法规不少，但在实践中却没有严格执行。土地没有土地证，房屋没有房屋证，一户多宅、一宅面积严重超标等现象相当普遍。如何在尊重现实和法律之间寻求一个平衡点，建设新农村，仍是一个复杂的问题。

推动空心村改造，首先或最重要的法律依据是《村民自治法》。《村民自治法》强调的是少数服从多数，用投票的方式来解决意见上的分歧。空心村改造，难免会打乱目前农民拥有旧宅基地面积不均等的利益关系。如何选择改造方案，并得到多数农民支持，从而在法律上形成多数人的意见，为空心村改造提供法律和民意上的基础，十分重要。

中国农村《村民自治法》已经实施了很多年，但落实情况不太理想。以河南省邓州市彭桥镇陈堰村为例，该村从来没有让农民进行过民主投票，村干部都是镇政府直接任命的，也从来没有进行过村务公开。

空心村改造，还需要其他的法律法规支持，如政府正在修订中的《土地管理法》。新的《土地管理法》，一方面要维持目前的土地制度，即农村的集体所

有制制度，另一方面要为农村大量浪费和闲置土地的整合利用提供可能，为新农村建设提供一些政策支持。对于18亿亩耕地以外的土地和需要开垦复垦的土地，可以有长期的自主的经营权，根据谁投资谁受益的原则，利用民间资金来改造空心村，建设新农村。

对空心村改造的建议

改造空心村的方案有很多种，但比较务实和切合实际的不多。如果采用政府主导、财政扶持的办法来改造空心村，只能改造一部分，数量非常有限，因为政府的财政是有限的。

政府以法律为依据强制回收农村浪费和闲置的宅基地，也是一种方式，但会遭到农民的抵制和抗议，影响社会稳定。如果政府尊重现实，认可农民目前对大面积宅基地拥有的权利，就必须修改相关法律，不仅从法律上认可农民的这种权利，还必须从法律上保障农民流转这些宅基地的权利，只有这些宅基地有流转机会，才会有民间资金介入，用市场经济的力量把这些土地整合出来。

如果从法律上寻求政策支持的难度较大，可以在落实法律和尊重现实两种原则的基础上进行，即给予适当补助，并按法律规定回收闲置宅基地。补助资金可以是政府投资也可以是民间投资。从操作层面来讲，民间投资的可行性更大。因为基层政府干部的不作为和腐败行为会制约这种模式的改造。

还有一种改造方式，即国家放开粮食价格，以此激发农民种地的热情，激发农民对闲置浪费土地的重视。如果任由目前农村宅基地的混乱状况发展下去，农村就会出现很多社会矛盾，影响和谐。目前，河南省邓州市彭桥镇陈堰村河西村小组，就有村民为有人侵占自己宅基地的事产生了矛盾。

（作者系河南省邓州市彭桥镇陈堰村河西组一组村民）

（此为原稿，与书刊有出入）

农村“空心村”情况调查与分析 篇5

社会实践活动

姓名：文玉洁.学号：12050342042.专业班级：电气工程及其自动化.年级：12级成绩:.2013年 08月 15日

农村“空心村”情况调查与分析

实践报告

一、实践目的：

本文主要研究的是关于农村“空心化”现象，研究对象是山西省运城市垣曲县王茅镇王茅村，通过对该村近些年的变化，做出一个对农村现状、原因、改造困境以及改造建议的系统报告。期望调研报告能引起相关政府部门的重视，用法律和行政力量来推进空心村的改善。为国家创造出更多的土地，为农民居住改善条件。

二、实践时间：

实践的时间为期一周，从2013年8月5日至8月11日。

三、实践内容：

1．空心村现状

镇址跨县城22公里，镇域面积63平方公里，辖13个行政村。全镇共63个居民组，总人口1.07万人，耕地面积2.3万亩，是垣曲县境内最大的蔬菜基地，商汤曾建都于此，有亳城商汤古都遗址，境内有陶粒砂工业园，有华北最大喀斯特溶岩地貌“神仙洞”。王茅村共有12个居民组，总人口1801，耕地面积2100多亩，干果经济林1200多亩。

如今，空心村已经成为比较严重的现象，我们对此进行调查。因为农民建房子都是利用自己的旧宅基地，旧宅基地有多大，按规划后

新建的房子和院子所占的面积就多大。宅基地严重超面积现象，一户多宅现象非常突出。这150亩土地的利用比例基本上是，百分之三十的是房子和院子；百分之四十的是种树，百分之二十五的是闲置和浪费，百分之五的是农民自己开发成了耕地。另外，还有一个常年闲置的小型水库，常年长满水草，所占面积有十几亩土地，这十几亩土地也有其他村小组的部分。这十几亩水库面积没有在我测量的一百五十亩宅基地之内。

2．空心村形成的原因

据分析，空心村形成的原因是很多农民离开了农村，到城市发展，而造成农村村庄土地的闲置和浪费。其实，这种原因是有，但所占的成分非常少。

第一个主要原因，是新中国成立以来或者时间更早，农民在农村居住，从事农业生产。因为是手工农业时代，很多农业作业是需要占用大量土地的，如家家户户曾经需要的打小麦或晒稻子的麦场，每个打麦场占用土地将近一亩左右。随着农业机械化的到来，联合收割机的使用，农村的那些麦场已经没有作用了。村里一百五十亩的宅基地，这些曾经的麦场所占比例有30亩左右。

第二个主要原因，是农村土地的集体所有权性质。因为土地是集体所有，而集体又缺乏管理和规划。农民的原则是能占就占，哪怕占有的土地常年闲置。如果有新户要建房子，只能在自己老宅基地上建，老宅基地不够的农民，如果建房只能建在自己家的耕地上。这也是中

国农村很奇怪的一个现象，耕地里违法建了不少房子，而村庄里面很多闲置的旧宅基地。

第三个主要原因，是基层政府的不作为或者乱作为。从法律上来分析，集体经济组织完全可以依照法律，对农户没有使用的闲置宅基地进行统一回收，要么给新增加人口建房使用，要么加工成耕地分配给村民种地。因为基层政府的不作为，没有进行宅基地规划，农民这近二十年来建房是东一座西一座，而中间确有很多空地。这些在房子之间的小面积空地，集体回收上来也没有多大意义，很难加工成耕地，加工成耕地使用起来也不方便。

3．空心村改造的困境

空心村改造，全国各地有不少地方在实践。但基本上都是以政府资金扶持的模式进行，因为政府的财政资源有限，只有部分的空心村有机会改善或者改善成功。而大部分的空心村根本没有获得改善的机会，或者改善进展很慢，效果不理想。目前在网上可以搜索到的空心村改造成功案例，大多是政府出资改造空心村，树立的一些示范点。

这也是空心村改善的第一个困境，资金缺乏或者不足。空心村改造，农民要搬迁，搬迁就需要新建房子。虽然目前很多农民有经济实力建新房搬迁，但还是有部分农民没有能力建房搬迁。

空心村改造的第二个困境。政府没有政策扶持，反而有政策约束，缺乏政府高层土地管理部门的重视。目前出现示范点的空心村改造，大多是地方政府的改造行为，而不是国家土地资源部门重视的结果。

空心村改造的第三个困境，是基层政府的不作为。面对国家土地的日益紧张，农民建房的迫切需要，空心村的土地严重浪费。基层干部不做中心村规划，对建房农户的要求一推再推，对于空心村多数农民拥有一户多宅，和宅基地面积严重超现象视而不见。

空心村改造的第四个困境，是法律和现实的冲突。法律在农村来说，如同一张废纸。多部法律强调，不允许一户多宅，宅基地面积超标。而在空心村的农村，基本上家家户户都违反了这些法律。是按法律来收回这些宅基地，还是尊重现实，承认农民拥有这些宅基地的权利。这种冲突需要寻找一个解决方案。

四、空心村改造建议：

改造空心村的方案可以有很多种，但比较务实和切合实际的不多。如果采用政府主导，用财政扶持的办法来改造空心村，是可以改造一部分具有示范点作用的空心村，数量非常有限，因为政府的财政是有限的。

如果政府用法律为依据，强制回收农村那些浪费和闲置的宅基地，也是一种方式，但会遭到农民的抵制和抗议，会影响社会稳定。这在日益重视稳定的年代里也是不可行的。

如果政府尊重现实，认可农民对目前大面积宅基地拥有的权利。那就必须修改相关法律，不仅从法律上认可农民的这种权利，还必须从法律上保障农民流转这些宅基地的权利，只有这些宅基地有流转机会，才会有民间资金介入，用市场经济的力量把这些土地给整合出来。

空心村改造政策支持，可以限定在十八亿亩耕地以外整合开发的闲置土地。

如果从法律上寻求政策支持的难度较大，可以在落实法律和尊重现实的两种原则基础上进行：即适当补助，按法律规定回收闲置宅基地。这个补助资金可以是政府投资，也可以是民间投资。因为空心村闲置土地的市场价值，是有一定的投资潜力的。从操作上来讲，民间投资的可行行更大。因为基层政府干部的不作为和腐败行为，会制约这种模式的改造。

还有一种可以算是不作为的改造方式，即国家放开粮食价格，很 多农村闲置土地，农民自己会加工成耕地，因为种粮食的收入有一定的价值，农民复垦开发土地就会有意义和价值。这种模式只是提醒，粮食价格的放开，可以激发农民种地的热情，激发农民对闲置浪费土地的重视。但如果任其目前农村宅基地的混乱状况，农村会出现很多社会矛盾，影响社会和谐。

五、总结：

浅谈“空心村”的治理措施 篇6

关键词：空心村,土地利用率,节约型社会,可持续发展

随着农村经济的发展, 农民的生活水平不断提高, 农民建新房的也越来越多, 但大多数建新房的农民都不愿在老宅基地上建房, 而选择在公路两旁或良田, 让老宅基闲置, 致使村庄成为空心村。

"空心村"的出现不仅浪费了有限的土地资源, 也对农村的居住环境造成不良影响;"空心村"现象破坏了农村的景观布局, 还使道路网络、给排水系统等基础设施难以按规划实施。此外, "空心村"还对农村的安全构成隐患, "空心村"中遗留下来的旧房子大多为土木结构, 成为火灾的主要源头。"空心村"的房屋大都年久失修, 在发生暴雨等自然灾害时, 极易发生倒塌事故。

"空心村"大多是老村庄才有, 村庄越古老, 空心范围越大。其形成原因是多方面的。据调查分析, 主要有三大原因:

一、宁盖新房不住旧房的思想。老房子一般都是住了三四代之久破房子。所以一些人年轻人成家立业后都另建新居, 不愿在老屋居住, 这样只好让它闲置、倒塌。

二、追求马路市场经济。有头脑的农民, 他们舍弃自己的老宅基, 千方百计谋划在公路两边批良田建新房, 不仅方便热闹, 更重要的是可经商致富。

三、一些机构约束机制不完善。长期以来农民建房是自己通过各种关系和办法谋划好宅基, 待建房宅基谋划谈妥后, 再请村小组干部签出意见, 到村委会盖个章, 乡镇土管办填表交各种建房费, 即可动工。长此以往, 致使良田被占, 可耕种土地越来越少。

温总理在全国建设节约型社会电视电话会议上指出, 建设节约型社会, 关系到我国经济社会发展和中华民族兴衰。据专家称, 整治空心村, 已经成为节约农村土地的主要方式。

空心村"整治潜力很大, 做好此项工作, 对破解建设用地难题, 促进新农村建设, 有效保护土地资源意义重大。它事关我们能不能处理好保护资源与保障发展的关系、依法行政和搞好服务的关系;事关县域经济发展、城乡一体化进程和社会主义新农村建设能否得到足够的用地保障;也事关我市在新一轮土地利用总体规划修编中能否解决好我们的用地布局和建设用地规模问题。

为了把"空心村"整治工作推向一个新的水平, 提高土地利用率, 确保全市经济社会可持续发展, 对应了温总理的"推进土地复垦"要求, 治理"空心村"工作的迫在眉睫。事实上, 目前河南省正在进行的整治空心村, 已经成为一项节约利用农村土地的主要方式。把农民从占地甚多的旧宅移到规划的宅基地上, 从而置换出更多的可用耕地, 这就是整治空心村的内容。杨寨隶属周口市郸城县宁平镇, 老宅地占地146亩, 聚居住户头44家, 平均每户宅基占地3亩以上, 形成不必要的浪费。搬迁之后, 每户占地不足1亩。

村子还是村子, 邻居还是邻居, 然而土地却在增加。从旧宅移到新宅, 看似"零"搬迁的背后, 却藏着大量的利益空间。"整治空心村, 就是争取最大的利益空间。"宁平镇国土资源所所长崔来峰说, 整治空心村已经成为节约农村土地的主要方式。正是这种利益空间的吸引, 整治空心村成为一场全民运动。据河南省国土资源厅规划处提供的资料显示, 仅2004年全省已从"空心村"中复垦出耕地11.6万亩。据悉, 目前全省因废弃农宅而闲置的土地不低于200万亩。仅杨寨村所属的周口市, "空心村"的面积达到了31.5多亩, 这相当于10个乡镇的耕地面积。

在全国人均耕地1.4亩的水平下, 周口市现有的耕地面积1170万亩, 人均耕地面积仅1.1亩。一边是经济发展对建设用地的迫切需求, 另一边又是要养家糊口的缺少耕地的呼声。

"宁平镇杨寨空心村整治项目"挂牌督战, 项目牌立在已经平整的老宅基地旁边, 牌上显示, 整个工程工期为3个月, 内容包括几个方面:新增耕地9.7公顷, 农田水利工程, 新打机眼两井, 修简易桥两座, 田间道0.9公里, 生产路0.6公里, 建生态防护林。建设单位是"郸城县国土资源局"。

空心村没整治前, 巷道不通, 雨天走不出们泥泞不堪, 房屋参差不齐, 村里蚊蝇乱飞脏的不成样, 心里憋闷活得不顺当。现在可好了, 空心村整治拆了影响规划的房, 通了村里规划的村村通道路, 盖了早已想盖的房, 村容村貌大变样, 通过"空心村"治理, 人均耕地净增近0.1亩, 同时可保障村民20年建房的用地需求。通过"空心村"治理, 大大优化了村庄布局, 初步改变了村庄建设零、乱、散、差的局面, 促进了农民居住水平和生活质量的提高。同时也改变了新建住宅"发散"的落后模式;有的村庄进行了部分搬迁, 依托旧村庄布局比较合理的部分, 划定村庄发展区域, 统一规划布局, 将分散的宅基地向划定区搬迁, 有效地改进了村庄的布局和面貌。通过"空心村"治理, 使全市上下的用地观念发生了巨大转变, 宽打窄用、随意占用、破坏浪费土地资源的现象大幅度减少、依法用地、集约节约用地的意识显著增强。用地的注意力开始由过去主要依赖新增建设用地转移到了主要依靠节约用地和存量挖潜上。

从"空心村"改造的实践看, 意义十分明显:

一是有利于节约土地资源, 建设集约型新农村。通过空心村整治, 一批荒废闲置多年的老宅基地、村周围边角地等得到了整理利用。同时, 通过空心村整治严格了宅基地管理, 有效遏制了弃旧宅建新宅、一户多宅、宅基用地超标等现象, 减少了新的耕地占用, 可以有效保护耕地资源。另外, 把"空心村"整治与基本农田整治结合起来, 有利于提高农业综合生产能力, 促进耕地保护由过去偏重数量保护向数量、质量、生态保护并重的转变。。

二是有利于优化村庄布局, 改善村民居住环境。通过"空心村"改造, 优化村庄布局, 促进了农民住宅建设由分散向集中、集约转变, 推进了城乡一体化进程, 改变了村庄建设乱、散、差的局面, 促进农民生活质量的提高。通过近几年来的旧村改造, 修通了村级道路, 新添了公共设施, 美化了居住环境。统一规划布局, 将分散的宅基地向划定区搬迁, 有效地改进了村庄的布局和面貌。统一规划、统一布局, 设计新颖, 小的村庄实行了自然村并大村, 加快了中心村建设。实现了整体搬迁, 统一规划、统一配套、统一标准建设, 村容村貌实现了质的跨跃。

参考文献

[1]王万茂.土地利用规划学.北京, 中国农业版社, 2002.

[2]王军.土地整理研究综述.地域研究与开发, 2003.

[3]高向军.土地整理理论与实践.地质出版社, 2003.

[4]王海兰.农村"空心村"的形成原因及解决对策探析[J].农村经济, 2005年09期.

农村“空心村”现象及其防控 篇7

关键词宅基地“空心村”改革

一、农村“空心村”现象

在城乡一体化背景下，在新农村建设及城镇化建设过程中，大量农村人口向城镇转移，造成农村住房闲置。一户多宅已不是少数，大量宅基地及住房闲置，“空心村”现象几乎遍布全国。事实上的农村宅基地使用权流转、买卖、租赁也大量存在，甚至城市居民到社区、农村购置房产，近几年此类案件纠纷大量出现，有资料显示北京市近郊宅基地流转与占宅基地总数的10%左右，有的高达40%以上。上海市南汇区惠南镇城南村有80%的宅基转让给了外来人员居住。湖北省荆州市自2003年以来，宅基地出租屋在20%以上。海南三亚市的东岸、海螺、月川、林春、鹿回头等城乡结合部农民出租也在20%以上。西安市近郊城中村几乎家家户户都在出租，形成食租者阶层，乱盖房加盖房现象，小产权房已成顽疾。

近10年来随着农村经济发展，农民生活水平提高，交通状况改善，由于出行需要许多农民都把新房建在地理交通位置比较便利的地方，并逐渐形成新的农村村落布局。且农村居民多建新舍而不拆老屋，导致新村与“说村不是村，有院没有人，说地不是地，草有半人深”的“空心村”并存，给农村宅基地的管理提出新问题，造成大量耕地浪费。安全隐患，生态环境恶化，需要通过深化农村土地改革，改革农村宅基地制度，推进城乡一体化来防控。

二、“空心村”产生的原因

分析“空心村“产生的原因，概括起来主要有：（1）落后的思想观念导致节约用地意识不强，看风水、图虚荣、攀比心理、贪多求大、靠近公路、一户多宅，形成“空心”“空置”。（2）城乡一体化，尤其是城乡建设一体化规划滞后于农民住房建设，导致农民建房随意性大，形成空置和浪费。（3）土地流转不规范，农村土地的非自由转让，宅基地的转让限制使其所包含的权利不完整，导致土地价值的消散或贬损。也就使农民弃老屋另占耕地建新屋成本很低，且无疑具有示范效应，直接导致“空心村”现象的出现和加剧。（4）相关法律法规不健全及监管不力，原有法律法规已不适于城镇化发展的需要，亟待修改。加上对审批、违建监管不力，导致一些农户多占、乱建、抢建等行为得不到应有惩罚，对不配合城镇化和新农村建设规划，一户多宅等行为缺乏有效的治理措施，涉农耕地转宅基地审批失范，甚至流予形式。未批先建、事后罚款、以罚代批，造成既成事实等等。（5）城乡二元机制导致农村剩余劳动力大量快速向城市流动，使农村常住人口快速下降，“空心村”因此而生等等。由于这些原因的综合作用形成“空心村”现象，不仅冲击了现行宅基地制度，也造成耕地浪费，环境破坏等后果，必须通过改革农村宅基地制度来解决。

三、防控“空心村”现象的对策

针对产生“空心村”现象的原因，有针对性的采取措施，综合治理，最关键的是改革农村宅基地制度，防控“空心村”现象。

1、修订完善现行宅基地制度

根据新形势修改现行宅基地法律法规，如允许宅基地流转，抵押等，完善政策，加强监督，对“一户多宅，面积超标，强占抢建违建”“小产权房”等违法行为处理提供法律法规和政策依据。把十八大提出的赋予农民更多财产权力，确权颁证，宅基地使用权改革措施经过试点，尽快上升为法律法规，完善宅基地制度，这是防控“空心村”的根本。

2、加快城镇化步伐，改革城乡分割二元化结构

应加快城乡一体化尤其是城乡规划一体化步伐，加强新农村建设、新型城镇化建设。要规划先行，要对新农村城镇化统一规划。统一建设，并完善宅基地退出机制，以宅基地换保障政策，退宅还耕等机制，改革城乡二元化经济社会结构，从制度上遏制“空心村”现象。

3、加强宣传教育，改变农民思想观念

通过各种形式对农民进行宣传教育，改变农民思想观念，促进意识形态对制度形成的保证和推动作用。重点是“土地稀缺有限，节约用地”、“退宅还耕”、“生态环保”以及“法律政策”等观念家喻户晓，成为每个人的意识和行为，使“空心村”现象从现实生活和老百姓的心中同时消失。

4、建立和完善宅基地流转制度和退出机制

农村老旧住房大量闲置的一个很重要的原因就在于土地的所有权在国家，流通权在集体，农民对土地仅有使用权，无法对土地进行自由交换和买卖。其资源就无法通過流通而达到最优的配置。因此，逐步建立与完善农地，特别是宅基地的流转制度，应从宅基地流转形式多样化、流转主体多元化、流转方式灵活化等多方面建立和完善宅基地的流转制度。与此同时还应逐步出台和完善农村宅基地的退出机制，这样才能避免“空心村”现象。

5、因地制宜，强化对现有“空心村”的综合治理

对现在“空心村”要因地制宜，综合治理。“空心村”治理是个既长期又复杂的工作，涉及农户、村镇和国家各方面利益，加上各村落自然环境、地理位置、经济基础、人口结构等因素各异，决定了其改造治理必须因地制宜，不能一蹴而就。如“村庄集并”模式，适用于地理位置相对较远、居住分散、人口稀少、交通不便。自然条件恶劣的自然村。“整体搬迁”模式适用于原村无序外扩，农民生产生活条件皆十分落后的自由村。“部分搬迁”模式适用于需要通过拆迁老旧闲宅及影响规划的房屋来完善村内道路等基础设施建设，进而达到整个村庄用地集约合理状态的情况。

基金项目：西安市社会科学规划基金项目《西安市城方一体化进程中农村土地制度改革与社会矛盾防控研究》（项目编号14IN04）