临时用地政策法规
宣 传 手 册
四川省人民政府办公厅 关于进一步做好铁路和高速公路 建设用地保障工作的通知
川办发„2010‟88号
各市(州)、县(市、区)人民政府，省政府各部门、各直属机构：
为全面实施•西部综合交通枢纽建设规划‣，加快构建西部综合交通枢纽，全省一大批铁路和高速公路相继开工建设，用地保障工作将面临繁重任务。为切实加强铁路和高速公路建设用地保障工作，进一步明确责任，规范管理，切实维护被征拆对象的合法权益，确保我省铁路和高速公路建设依法顺利进行，经省政府领导同意，现就进一步做好铁路和高速公路建设用地保障工作通知如下。
一、统一思想，强化落实，充分认识用地保障工作的重要性
建设西部综合交通枢纽是省委、省政府重新审视四川省情、着眼创造和发挥区位优势作出的重大战略决策，是我省建设西部经济发展高地的基础性战略。铁路和高速公路建设是西部综合交通枢纽建设的关键，关系四川当前和今后百年发展，是重中之重的工作。全省上下要抢抓机遇，把铁路和高速公路建设放在更加突出的位置，切实增强责任感、紧迫感和主动性，攻坚破难，再鼓干劲，加快建设步伐。
用地保障工作是铁路和高速公路开工建设的前提和基础，事关沿线企事业单位和被征地农民的切身利益，事关社会和谐稳定。各地、各部门要按照省委、省政府建设西部综合交通枢纽的工作部署，牢固树立大局意识，充分认识加快铁路和高速公路建设对建设西部综合交通枢纽和西部经济发展高地的重要意义，扎实做好用地保障工作。省直有关部门和市(州)、县(市、区)人民政府要加强组织领导，健全协 2
调机制，及时研究解决重大问题。要按“提前介入，程序不变，缩短周期，绿色通道”的要求，加快办理铁路和高速公路建设项目前期工作相关手续，为用地保障工作创造条件，确保铁路和高速公路建设项目依法顺利实施。
二、明确责任，规范程序，全力做好铁路和高速公路建设用地保障工作
市（州）、县（市、区）人民政府是征地拆迁的工作主体、责任主体和实施主体，对本辖区内征地拆迁工作负总责。要加强领导，强化督促检查，依法按程序组织征地拆迁和补偿安置工作；负责与项目公司签订征地拆迁协议，组织征地拆迁，按计划提供建设用地，足额兑付补偿资金；负责用地报批材料组卷、上报和权限范围内临时用地审批；负责本地区铁路项目征地拆迁补偿费用测算并上报省国土资源主管部门；负责协调处理相关问题。
项目公司是建设用地主体。负责向市（州）、县（市、区）人民政府提出征地拆迁申请，与市（州）、县（市、区）人民政府签订征地拆迁协议，明确用地拆迁范围，提供建设用地红线图；负责提供项目用地申报材料，参与项目征地拆迁补偿费用测算，与地方政府共同核实征地拆迁数量，确认补偿费用；负责按征地拆迁工作计划和进度及时拨付资金；负责工程占用或损毁的水利设施、道路的还建和修复；负责配合地方政府解决涉及拆迁补偿其他问题。
省发展改革委、省铁建办、交通运输厅负责协调解决铁路和高速公路建设征地拆迁中的有关问题，研究提出推进征地拆迁工作的措施，确认铁路建设项目经省国土资源部门审核后的征地拆迁补偿费用概算。
国土资源厅负责用地保障工作的总体指导和监管。负责优先保障铁路和高速公路项目用地年度计划指标；负责指导、审查用地报批材 4
料，并组卷上报，跟踪协调国土资源部审批情况；负责审批或审查报批控制性工程先行用地；负责审核铁路和高速公路项目地方政府和项目公司共同测算的征地拆迁补偿费用概算；负责统筹耕地占补平衡；负责协调处理征地拆迁的政策性问题。
林业厅负责占用林地的指导和协调。负责指导和审查占用林地报批材料并上报，以及控制性工程占用林地报件的审核、审批或审查，跟踪协调国家林业局审核、审批情况。负责协调处理占用林地的政策性问题。
省财政、审计、监察部门负责征地拆迁资金的监督和跟踪审计工作，及时查处违规违纪违法行为。
省环境保护、住房城乡建设、交通运输、水利、广播电视、文物、铁路、电力、电信、石油等部门（单位）要大力支持并按照各自职责做好相关协调配合工作。
三、严格执行征地补偿安置标准，进一步加强征地拆迁管理
（一）铁路和高速公路项目征地拆迁补偿安置按照同地同价原则，依法补偿安置。
1.铁路和高速公路项目征地按照国土资源部•关于切实做好征地统一年产值标准和区片综合地价公布实施工作的通知‣(国土资发„2008‟135号)规定，按照当地征地统一年产值标准实施征地补偿。位于同一年产值区域的，征地补偿水平应基本保持一致，做到征地补偿同地同价。以统一年产值覆盖范围，依据全国第二次土地调查数据和农业人口统计数据计算人均耕地面积。
2.土地补偿费和安置补助费的计算倍数按照•四川省人民政府办公厅转发省国土资源厅†关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见‡的通知‣(川办函„2008‟73号)的规定执行。
3.地上附着物和青苗的补偿标准按照•四川省人民政府办公厅转发省国土资源厅†关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见‡的通知‣(川办函„2008‟73号)的规定和各市(州)人民政府制定并经省人民政府批准的标准执行。涉及住房拆迁的，可以采取统建还房或实行货币补偿、农民自建房方式安置。实行统建还房安置的，提供的基本住房建筑面积不得少于每人30平方米，实行农民自建房方式安置的，应按相关政策规定及规划要求落实宅基地。铁路和高速公路建设征地涉及城镇规划区外拆迁农村宅基地的，新划安置宅基地要尽量利用非耕地或少占耕地，不得占用基本农田;占用耕地的，其补偿标准按征收耕地的土地补偿和安置补助费标准给予补偿，并落实占补平衡。被征用土地上的违法建筑物、构筑物原则上不予补偿，征地公告后抢种抢栽的作物和临时搭建的建筑物不予补偿。凡杆管线或道路委托迁改 7 的，要按照只计直接费、不计间接费的原则，编制工程预算，经双方审查认可后，签订委托迁改协议，由被委托单位限时完成。
4.铁路和高速公路建设涉及被征地农民安置的，原则上采用农业安置，但征地后人均耕地少于0.5亩，且主要从事种植业的，按征收耕地面积除以征地前被征地集体经济组织人均占有耕地的数量确定被征地农民在城镇安置的数量，并将被征地农民纳入城镇就业保障体系，建立相应的社会保障制度，确保生活水平不降低，解决好长远生计问题。
（二）加强临时用地管理。临时用地原则上不得占用耕地和有林地，特殊情况确需占用的，要切实做好补偿和恢复工作。临时用地使用单位应按照法定程序和规定向当地市、县国土资源管理部门或林业主管部门提出临时用地申请，期限一般不超过2年。市、县国土资源管理部门对经审查符合临时用地条件的，则组 8
织用地单位与土地所有权人签订临时用地补偿协议，依据法定权限办理临时用地批准手续。临时用地占用耕地、园地的补偿标准可参考以下标准协商确定：半年按每亩统一年产值的2倍计算；l年按2.5倍计算；l年半按3倍计算；2年按3.5倍计算(超过下限年限、不足上限年限的按上限年限计算)，占用其他非耕地的补偿标准原则上减半计算。临时使用国有土地，由临时用地者与国有土地使用权人签订临时用地补偿协议，其补偿标准可参照上述标准办理。
按照“谁损毁、谁复垦”的原则，用地单位是临时用地复垦的责任人，临时用地使用耕地、园地前应依法缴纳复垦保证金。在临时用地结束后按照经审查通过的临时用地复垦方案实施土地复垦。用地复垦后由市、县国土资源管理部门组织有关部门验收，验收合格的退还其复垦保证金。临时用地复垦后耕地面积少于原耕地面积的，对减少的耕地面积应按征地补 9
偿标准实施补偿，并缴纳相应减少的耕地面积的耕地开垦费。临时占用林地的，占用期满后，用地单位必须恢复林业生产条件。临时用地单位对在施工中损毁的道路、水利等基础设施要及时组织修复，恢复其原使用功能。
（三）认真履行耕地占补平衡义务。铁路和高速公路项目业主必须认真履行耕地占补平衡法定义务，依法缴纳耕地开垦费。占用耕地的，由项目业主直接向国土资源厅缴纳耕地开垦费，开垦费的收缴标准为每亩1万元，由国土资源厅负责耕地占补平衡。国土资源厅要优先安排项目区的土地开发整理项目，及时补充耕地，确保耕地占补平衡的落实。
（四）严格控制征地拆迁规模。要严格依据经批准的项目设计范围组织征地，原则上不得对用地范围外进行征地。确需征地的，必须经项目业主和地方政府共同确认。其中，因铁路建设形成的夹角（心）地，按照节约用地的 10
原则，大块夹角（心）由建设单位采取工程措施解决当地农民耕作通道或出行问题；零星分散夹角（心）地不具备采取工程措施解决耕作通道或出行条件的，由地方政府会同项目业主共同认定，纳入铁路征地范围。多条铁路项目同时建设产生的夹角地的处置，由项目业主共同承担；分期建设的，由后建的业主承担夹角地的拆迁补偿费用。纳入征收的夹角（心）地原则上控制在征地总量的2%以内。
涉及住房拆迁的，原则上按项目设计红线范围进行拆迁，红线以外临近道路的房屋应根据环评要求，采取相应环保措施，如果仍然不能达标，应由地方政府会同项目业主共同认定，纳入拆迁范围。
四、规范征地拆迁行为，切实维护被征地农民权益，创建和谐建设环境
市(州)、县(市、区)人民政府要切实履行项目征地补偿安置和拆迁工作的主体责任。各 11
地要按照建设用地计划制定供地时间表，按时提供建设用地。严禁违法用地，要规范征地拆迁行为，按照规定的征地程序进行，认真履行征地告知、确认、听证程序和落实“两公告、一登记”制度，确保群众的知情权、参与权、申诉权和监督权。要切实维护群众合法权益，坚决纠正征地拆迁中侵害群众利益的行为，严格依法依规制订和实施征地拆迁补偿安置方案，依法足额和及时支付补偿费，不得随意降低或提高标准，不得随意乱开口子，切实做好征地拆迁安置补偿各项工作。
市(州)、县(市、区)人民政府要妥善安排好铁路和高速公路建设项目施工区人民群众的生产生活，要认真做好相关法律法规和政策的宣传解释及项目建设动员工作，使施工区广大群众理解和支持项目的建设。要公开办事程序，建立有效的群众信访处理机制，畅通群众诉求渠道，对群众反映的问题要认真梳理，妥善解 12
决好群众提出的合理合法要求，依法认真解决被征拆对象提出的安置补偿问题，有效化解矛盾，不得违法强行实施征地拆迁。对乱收费、乱罚款、无理刁难施工单位、设障拦截施工车辆、阻碍施工等违法、违规行为，要及时制止和处理。各方要加强协调，共同建立和谐项目建设环境，确保铁路和高速公路建设顺利进行。
五、加强资金筹集和管理，及时到位建设资金和兑付征地拆迁安置补偿费用
省直有关部门要研究制定资金筹集的有关政策、办法和措施，促进项目建设资金来源的良性互动和投融资平台的可持续发展。
规范和加强征地拆迁资金管理，设立专用帐户，严格收支两条线，确保资金专款专用。参加共建的地方政府和项目单位要确保所承担的项目建设资金及时筹集到位。铁路建设中，凡市（州）委托省铁路投资集团作为四川省出资方代表的，市（州）要按协议和计划将所承 13
担的资金拨付到省铁路投资集团；凡承诺和已明确承担的资本金或征地拆迁经费，均应按年度出资计划将所承担的资金按时拨付到项目公司，再由项目公司拨付到征地拆迁工作实施主体，确保征地拆迁和项目建设需要。
铁路建设项目要按照“总额控制、规范使用、勤俭节约”的原则，根据各项目的具体情况按一定比例合理确定征地拆迁工作经费额度并纳入概算，专项用于征地拆迁工作开支，要加强监督和管理，做到专款专用。
各县（市、区）要为被征地拆迁对象开设专用帐户，减少中间环节，及时足额将征地拆迁补偿费用直接兑现到被征拆对象手中。
各级审计、监察部门要加强征地拆迁资金的跟踪审计和监管，严禁任何单位和个人挤占、挪用、截留征地拆迁资金。
六、建立征地拆迁工作奖惩机制，推动铁路和高速公路建设顺利实施
各地要加强对征地拆迁、资金到位情况的督促检查。省铁建办、交通运输厅要加强项目征地拆迁、资金到位情况的收集并定期通报，对在征地拆迁工作中表现突出的单位和个人，予以表彰。对因工作推诿敷衍、相互扯皮、措施不力的，要进行通报批评。对不按规定程序进行征地拆迁，没有按期完成征地拆迁任务，影响项目推进的，要实行问责并限期整改。对在征地拆迁工作中利用职权徇私舞弊、贪污受贿，截留、拖欠和挪用征地拆迁补偿款的，要严肃查处。对因工作方法简单粗暴引发群体性事件，造成恶劣影响的，要严肃追究责任。
本通知自印发之日起施行，有效期5年。
二○一○年十一月八日
中华人民共和国土地管理法
第五十七条 建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。
临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。
临时使用土地期限一般不超过二年。
中华人民共和国土地管理法
实施条例
第二十八条 建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内恢复种植条件。
第四十四条 违反本条例第二十八条的规定，逾期不恢复种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，可以处耕地复垦费2倍以下的罚款。
土地复垦条例
第三条 生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人（以下称土地复垦义务人）负责复垦。
第十条 下列损毁土地由土地复垦义务人负责复垦：
（一）露天采矿、烧制砖瓦、挖沙取土等地表挖掘所损毁的土地；
（二）地下采矿等造成地表塌陷的土地；
（三）堆放采矿剥离物、废石、矿渣、粉煤灰等固体废弃物压占的土地；
（四）能源、交通、水利等基础设施建设和其他生产建设活动临时占用所损毁的土地。
第十一条 土地复垦义务人应当按照土地复垦标准和国务院国土资源主管部门的规定编制土地复垦方案。
第十八条 土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。
确定土地复垦费的数额，应当综合考虑损毁前的土地类型、实际损毁面积、损毁程度、复垦标准、复垦用途和完成复垦任务所需的工程量等因素。土地复垦费的具体征收使用管理办法，由国务院财政、价格主管部门商国务院有关部门制定。
土地复垦义务人缴纳的土地复垦费专项用于土地复垦。任何单位和个人不得截留、挤占、挪用。
第十九条 土地复垦义务人对在生产建设活动中损毁的由其他单位或者个人使用的国有土地或者农民集体所有的土地，除负责复垦外，还应当向遭受损失的单位或者个人支付损失补偿费。
损失补偿费由土地复垦义务人与遭受损失的单位或者个人按照造成的实际损失协商确定；协商不成的，可以向土地所在地人民政府国土资源主管部门申请调解或者依法向人民法院提起民事诉讼。
第二十九条 负责组织验收的国土资源主管部门应当会同有关部门在接到土地复垦验收申请之日起60个工作日内完成验收，经验收合格的，向土地复垦义务人出具验收合格确认书；经验收不合格的，向土地复垦义务人出具书面 19
整改意见，列明需要整改的事项，由土地复垦义务人整改完成后重新申请验收。
第三十条 政府投资的土地复垦项目竣工后，负责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门应当依照本条例第二十八条第二款的规定进行初步验收。初步验收完成后，负责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门应当按照国务院国土资源主管部门的规定向上级人民政府国土资源主管部门申请最终验收。上级人民政府国土资源主管部门应当会同有关部门及时组织验收。
土地权利人自行复垦或者社会投资进行复垦的土地复垦项目竣工后，由负责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门会同有关部门进行验收。
第三十一条 复垦为农用地的，负责组织验收的国土资源主管部门应当会同有关部门在验收合格后的5年内对土地复垦效果进行跟踪 20
评价，并提出改善土地质量的建议和措施。
四川省林业厅
关于印发《四川省林地保护管理办法》的通知
第二十六条 临时占用林地的期限不得超过两年，并不得在临时占用的林地上修筑永久性建筑物；占用期满后，用地单位应当恢复林业生产条件。
占用期满后确需继续使用的，应按照占用林地管理规定重新办理使用林地手续。
第二十九条 经批准占用、征用林地或临时占用林地的项目建设单位和个人，应当依法向林业主管部门缴纳森林植被恢复费，并按国家相关规定向被占用、征用林地的林权权利人支付林地补偿费、林木及附着物补偿费、安置补助费（临时占用林地无安置补助费）。
第三十条
林木及附着物补偿费按以下标准计算：
（一）零星林木补偿按各市（州）人民政府制订并报省人民政府批准的地上附着物和青苗的补偿标准以及各市（州）人民政府按规定进行相应调整的标准执行。
林地补偿费、安置补助费、林木补偿费和植被恢复费是征收占用林地的补偿主要内容。在永宁高速公路 (清流段) 林地征收执行法规文件主要为《中华人民共和国土地管理法》、《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《中华人民共和国森林法》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》 (国发〔2004〕28号) 、《福建省林地管理办法》和《福建省人民政府关于统一全省耕地年产值和征地补偿标准的通知》 (闽政文〔2005〕592号) 的有关规定, 参照三明市人民政府《永宁高速公路征地拆迁补偿安置标准指导意见》, 结合清流实际情况, 测算出永宁高速公路 (清流段) 征收占用林地各项补偿费。
2 补偿费测算标准
2.1 林地补偿费测算标准
征收耕地, 按新划分的耕地年产值的10 倍补偿。征收果园或者其他经济林地, 按水田补偿费的60% 补偿, 原属耕地的, 按同类土地补偿标准补偿。征收非经济林地:按水田补偿费的40%补偿。
2.2 安置补助费测算标准
征收耕地的安置补助费, 按所划分的耕地年产值的15倍补助。征收果园和其他经济林地, 按该土地被征收前4年平均产值的3倍补助。
2.3 林木补偿费测算标准
果树和其他经济林补偿费:未产果的果树, 按造林工本费的2倍补偿;已产果的果树, 根据果树的生产周期和树势的盛衰, 按其征收前4年平均产值的4 倍补偿。用材林补偿费, 幼林按造林工本费的2倍补偿, 中龄林按成熟林亩材积产值的40% 补偿, 成熟林按其亩材积产值的30%补偿。竹林按产值的2倍补偿。
2.4 果树、经济林平均年产值测算算方法
国家没有规定价格的, 按清流县物价管理部门公布或认可的市场价格计算。在永宁高速公路 (清流段) 果树、经济林平均产量以清流县统计部门提供的前4年平均产量为准。
2.5 木材价格标准按清流县统一基价
以清流县2008年发布的标准材收购指导价执行。
3 补偿费测算过程
根据《福建省人民政府关于统一全省耕地年产值和征地补偿标准的通知》 (闽政文[2005]592号) , 全省耕地年产值划分为5 等:一等每亩1 600元, 二等每亩1 500元, 三等每亩1 400元, 四等每亩1 200元, 五等每亩1 000元。清流县属5 等片区, 结合清流县目前征地补偿实际水平, 确定清流县城市规划区水田年产值1 200元/亩, 城市规划区外及沿线其它乡镇水田年产值1 050元/亩。
3.1 园地和其它经济林地
根据《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定, 园地和其它经济林地征地补偿费按水田补偿费的60%~70% 计算, 安置补助费按该地被征用前4年平均年产值3~5倍补助。永宁高速公路属交通基础设施重点项目, 可按最低限计算补偿标准。因此确定园地和其它经济林地 (成片) 补偿费为:土地补偿费6 300元/亩 (1 050×10×60%) ;安置补助费按该地被征用前4年平均年产值3倍补助;林木补偿费统一确定为按该地被征用前4年平均年产值4倍补助。年平均产值根据省林科院调查结果并征求农业部门有关专家意见, 结合沿线其它县市补偿标准确定, 各类园地年平均产值670元/亩~969元/亩不等 (油茶为300元/亩) , 未产果园地补偿费10 036元/亩~12 045元/亩, 已产果园地补偿费11 290元/亩~13 383元/亩。零星果树补偿费根据果树的大、中、小及不同的种类分别确定每株的补偿费 (含青苗费、安置补助费) 。
3.2 非经济林地
根据规定, 非经济林地征收的土地补偿费按水田年产值的40%补偿, 统一按水田1 050元/亩的40%计算, 为4 200元/亩 (1 050×10×40%) ;林木补偿根据清流县林业局2008年发布的标准材收购指导价推算亩材积产值, 成熟林按亩材积产值的30%计算, 中龄林按亩材积产值的40% 计算, 未成年造林地按造林工本费的2倍计算。清流县亩材积产值松林为2 200元, 杉林为2 200元, 阔叶林为1 800元, 竹林为800元。
4 补偿费测算结果
4.1 果园和其它经济林地补偿标准
土地补偿费按6 300元/亩补偿 (即1 050×10×60%) ;安置补助费按该土地被征用前4年平均年产值的3倍计算;青苗和地上附着物的补偿标准分为两种情况, 成片果树未产果的, 按其工本费的2倍补偿。已产果的根据果树的生产周期和树势的盛衰, 按其征收前4年平均年产值班的4倍补偿 (表1) 。
4.2 永宁高速公路 (清流段) 零星果树补偿标准
零星果树的补偿已含青苗费、安置补助费。柑桔类:大指树冠直径1.8 m以上;中指树冠直径1~1.8m, 小指树冠直径1m以下, 且标准种植一年以上。其他果树:大指树冠直径2.5m以上, 中指树冠直径1.5~2.5m, 小指树冠直径1.5m以下, 且标准种植一年以上。桂花 (厚朴、银杏) :大指树高2 m以上, 中指1~2m, 小指1m以下;非规范种植 (未挖穴、建堆) 的果苗、绿、麻竹苗, 补偿标准5元/株 (表2) 。
元/株
4.4 非经济林地补偿标准
林地补偿费按4 200元/亩 (1 050×10×40%) 。林木补偿标准分为3种情况, 成熟林按其亩材积产值的30%补偿, 中龄林按成熟林亩材积产值的40%补偿, 幼林按造林工本费的2倍补偿 (表3) 。
单位:元/亩
5 临时用地
施工单位因生产生活需要的临时建筑用地和机械设备停放场、材料堆放场、取 (弃) 土场、预制场、拌和站、施工便道等, 要本着“满足施工需要, 尽量避免占用耕地”的原则, 按照《三明市国土资源局关于规范工程建设临时用地的管理通知》 (明国土资〔2008〕198号文) 有关要求, 施工单位与产权单位签订临时用地协议, 协议应明确土地复垦责任、土地垦复费、森林植被恢复费、租金总额及缴纳、支付办法、违约责任等, 临时用地补偿费由施工单位按照协议及时足额支付。
5.1 临时用地复垦
为确实做好临时用地复垦工作, 珍惜和合理利用土地, 改善生态环境, 实现土地资源可持续利用, 促进经济社会协调发展。根据《土地复垦条例》落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护林地的基本国策, 规范土地复垦活动, 加强土地复垦管理, 提高土地利用的社会效益、经济效益和生态效益。
5.1.1 复垦原则
(1) 确保总量平衡。土地是不可再生的重要生产、生活资料。按照“谁损毁, 谁复垦”的原则, 对依法临时占用的土地, 由施工单位负责复垦或委托复垦, 并采取有效措施尽量减少土地损毁面积, 降低土地损毁程度, 确保土地总量平衡。
(2) 注重因地制宜。在永宁高速公路 (清流段) 建设过程中, 施工单位临时使用国有土地、沿线乡 (镇) 、村集体的土地, 要本着宜农则农、宜林则林的原则进行复垦。凡用于弃土场、搅拌站、预制场、工棚的要最大限度按原地类、用途进行复垦;用于施工的便道确需保留的, 复垦工作交由原土地所有权 (产权) 单位负责。
(3) 加强分类指导。根据各宗临时用地的实际情况, 要认真规划, 分类指导, 统筹兼顾, 确实维护好农民的合法权益。同时, 要积极主动做好群众的思想工作, 确保临时用地复垦工作顺利完成。
5.1.2 严格复垦标准。
原属水田且灌溉水源未被损坏的, 应恢复为水田。 (1) 原有耕作层未被破坏的, 必须清理地面物 (含水泥硬化层) , 经整平筑埂, 恢复种植条件。 (2) 原耕作层已被破坏或用于弃碴的, 必须按《土地复垦条例》、《土地复垦技术标准》 (以下简称《标准》) 和《福建省临时用地管理办法》 (试行) 要求复垦。对不具备恢复耕种的, 应覆盖表土, 恢复植被, 绿化造林。
5.1.3 复垦程序。
(1) 各项目部自行复垦的临时用地, 复垦工作结束后, 凭交地单向县高指提出验收申请, 由县高指组织财政、国土、农业、水利、林业、环保等相关部门初验后, 报上级国土资源部门验收, 符合标准要求的, 与县高指办理临时用地费用结算;委托复垦的临时用地, 项目部必须办理委托复垦手续, 待复垦工作结束并经上级国土资源部门验收后, 与县高指办理临时用地费用结算。
(2) 委托复垦的临时用地, 由县、乡 (镇) 、村、项目部对每宗临时用地现场查看后, 确定复垦地类、标准、费用。
(3) 与承担复垦的单位和个人签订临时用地复垦协议, 明确责任、复垦的地类和标准、完成时间、付款方式等内容。
5.2 严格验收程序
复垦工作结束后, 由复垦单位提交验收申请, 由县高指牵头, 组织财政、国土、农业、水利、林业、环保等有关部门对复垦地块逐宗进行初步验收, 形成验收记录, 报上级国土部门组织有关部门进行实地验收, 不符合验收标准的不予通过, 责令限期整改, 直至合格为止。符合验收标准的, 作出验收意见书。
6 结语
林地补偿费的使用管理办法应当由被征地集体经济组织的成员表决确定, 林地的土地补偿费原则上归山权所有者, 用于开发林地。但被征用的林地属本集体组织成员家庭承包方式承包的山地或自留山, 集体土地经营管理单位又未能调整其他同质同量的土地给农民继续承包经营的, 应当将不少于70%的土地补偿费支付给被征地农民。其余方式承包的山地, 土地补偿费归山权所有者, 但承包期未满, 林地使用费已一次性支付给山权所有者的, 山权所有者应将剩余年限林地使用费退还给承包者。林木补偿费:归林木所有者, 用于培育森林, 需采伐的林木由林木所有者采伐利用。对于集体果园承包 (非有偿转让) 给个人经营的, 林木补偿费应归集体所有。安置补助费:用于因生产资料减少而影响经济收入的生产、生活费补助, 被征用的林地属集体组织成员家庭承包方式承包的山地或自留山, 安置补助费归承包人, 或者由山权所有者与承包者按一定比例分配, 具体分配比例由村民代表大会研究通过。其他方式承包的林地安置补助费归山权所有者。
(1) 要提高认识。抓好土地复垦工作对于保障发展、保证国家粮食安全, 建设资源节约型、环境友好型社会具有重要现实意义和深远历史意义。2009 年以来, 永宁高速公路各标段因建设需要, 临时占用了一定数量的土地。临时用地如不及时复垦和采取工程措施, 极易造成水土流失, 并压覆冲毁周边地势较低的耕地, 造成不必要的损失。必须充分认识土地复垦工作的重要性、紧迫性, 加强对土地复垦工作的组织领导, 采取切实可行的措施, 确保临时用地复垦工作全面落实。
(2) 要明确责任。严格按县、乡 (镇) 、村和项目部确认的复垦地类组织施工, 由乡 (镇) 、村、户负责组织复垦。要建立健全复垦工作责任制和激励机制, 确保复垦工作有序开展。各项目部自行复垦的临时用地, 按复垦合同约定时间完成;委托复垦的临时用地, 各项目部必须做好临时用地场地清理 (含水泥硬化层) 、平整、挡护工作, 初步具备复垦条件;经确认需延长使用期的, 由项目部与乡 (镇) 、村协商处理, 缴交租金。临时用地不得改变用途, 需改变为非农建设用地的, 必须按程序依法报经有权审批机关批准。
参考文献
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[5]郑鸿.征地补偿安置讨价还价博弈分析[D].福州:福建农林大学, 2012.
在这些临时性政策对市场发挥“救市”作用后，投资者却也必须意识到，临时性政策终究不是“常态”。如何从“非常态”切换到“常态”，自然是“救市”留给未来的一个难题。并且，对于包括“停牌避险”在内的机制是否合规、是否符合市场化原则，也备受市场诟病。
IPO重启：4500点是红线？
此前调查显示，有三成的受访股民希望暂停IPO。7月4日，证监会发布公告称“因近期市场波动较大，发行人及主承销商出于审慎考虑，决定暂缓后续发行工作。原披露的发行时间进行调整。网上申购资金6日解冻，网下申购资金6日退回。”证监会借着发行人和主承销商的名义，历史上第九次暂停了IPO。
IPO的暂停在当时起到了抑制资金分流的作用，有投资者将本来准备打新的资金重新注入到已有的股票中，增加了股票的流动性，在一定程度上起到了稳定股价的作用。但对于IPO何时能够重启却成为一个难题，太早重启对市场将带来二次伤害，但太晚启动则不利用市场依照自身规律健康发展，股市直接融资功能被强制性压抑。
从A股历史发展来看，每每遇到市场持续低迷的情况，证监会必然会祭出暂停IPO的大旗。大多数股民对此也对暂停IPO表示出了认同，认为暂停IPO可以救市——IPO的不断发行使得股市大量失血，暂停则可让股市休养生息，对市场将产生正面效果。
从A股历史上看，自1994年首次暂停IPO到本次暂停前，共有8次暂停IPO。从短期来看，IPO暂停有利于改善供求关系，调节低迷的市场、恢复投资者信心。本次面对大跌，暂停IPO是非常规的紧急应急措施，通过这种方式召唤人心、缓解恐慌。
但是，即便是抛开IPO暂停是否有相关法律依据可依，但就此行为本身的利弊分析，有业内人士指出弊大于利。有分析人士认为，IPO的暂停将阻碍一些优秀的企业通过上市进行融资，对企业而言是一种伤害。“那些已经过会还在排队苦等的拟上市企业，暂停无疑是一种打击。IPO暂停同样让那些正在筹划上市的企业进退两难，继续等IPO重启还是寻求并购让这些企业伤透脑筋。”分析人士对此表示。此外，IPO的停摆对券商投行业务收入也造成负面影响，而一旦重启IPO，企业和券商为了能够尽快收回成本，势必在发行方面想办法，之前出现的“三高”现象，对股市和投资者利益都大为不利。同时，IPO一旦重启，新股打包上市，形成的“堰塞湖”又会加大资本市场压力，加剧了投资者的恐慌心理，如此反复对市场的负面影响并不会减少。
对于本次暂停IPO的时间，国泰君安首席经济学家林采宜认为“预计这次不会停很久，不然还谈什么‘改革牛’”。
中金公司前总裁兼CEO朱云来日前也表示，股市最危险的时候暂停上市公司IPO并非长久之计。他表示，政策在危急时刻出手救市稳定投资者信心的举措是可以理解的，但是政府也要考虑干预的力度以及如何让市场发挥作用。
那么，问题来了，何时退出将成为一件非常棘手的事情。从A股以往的经验来看，暂停IPO的时间从3到8个月不等，有的甚至长达一年。从目前的情况来看，长期IPO长期停发的可能性不高，在国家大力倡导提升股市直接融资比例的大环境下，IPO重启将会不可避免。那么，短期若退出，又极有可能会对信心造成一定的影响，甚至吞噬近期多方全力救市的成果。
财经评论人皮海洲指出，IPO的再次重启不仅仅涉及到时间问题，还涉及IPO环节的一些技术性细节的问题，只有对IPO环节中的一些安排进行改进和完善，才能减缓新股发行给市场带来的冲击。此外，有业内人士建议，在未来IPO重启及国家队逐步淡出的推进预期下，管理层仍然需要推出多项具有实质性的利好政策给予对冲，这样才能保证救市取得的阶段性的成果。
涨跌停板制度强化市场暴涨暴跌
事实上，在本轮下跌期间，我们还看到了很多上市公司通过发布停牌公告，通过暂停股票交易而避免连续下跌的情况出现。“炒股这么多年，第一次看到了千股跌停、千股涨停、千股停牌的盛况，我也是值了。”有投资者发出这样的感叹。
安信首席经济学家高善文日前公开表示，反思本轮股灾，可废除涨跌停板制度并严格管理上市公司的停牌请求。
据了解，从历史上看，停板制度的引入是为了防止或减缓市场的暴涨暴跌，提高市场的稳定性。中国引入停板制度接近二十年的时间里，以市值来看中国资本市场迅速成长为世界排名前列的市场；尽管体量巨大，并且存在停板制度的保护，但中国市场的波动性在全球看仍然居高不下，停板制度促进市场稳定的证据并不清晰。
许多市场参与者认为中国市场存在强烈的博弈色彩，这在其他成熟市场上不太多见。在股票处于涨停板状态时，投资人从博弈的角度很容易认为公司可能存在重大利好，或者存在庄家以资金优势拉抬股价的行为，这增加了参与博弈的吸引力。从这个角度看，停板制度反而可能强化市场的暴涨暴跌，损害市场的价格发现功能。
在市场引入杠杆交易的情况下，对流动性的要求显著提高，这与停板制度对流动性的限制形成了进一步冲突。
非常规举措影响人民币国际化进程
xxx市国土资源局：
xxxxxxxxxx合同段为我中xxxxxxxxxxx公司承建，本标段起于xxxxxxxx，经xxxxx、xxxxxx，多次跨越xxxxx河后，终于xxxxx市在建的环城西路附近（桩号K20+600），全长17.92公里，因施工需要我项目部需在毛道乡毛支小村使用部分临时用地用于1#拌合站建设。临时用地面积约为13000㎡。
特此申请
申请单位：xxxxxxxxxxx
甲方：昆明阳宗海风景名胜区云桂铁路建设征地拆迁工作领导小
组
中铁十一局集团建安公司昆明枢纽铁路工程项目部 乙方：昆明明超电缆有限公司
昆明南站站场线下工程是昆明枢纽铁路的控制性工程，对促进全省经济发展，建立云南“桥头堡”枢纽具有重要作用。根据《中华人民共和国土地管理法》和昆明市人民政府文件昆政办<2010>156号，中铁十一局集团建安公司昆明枢纽铁路工程项目部，阳宗海管委会，昆明明超电缆有限公司协商达成如下协议：
一：昆明铁路枢纽建设项目需占用阳宗海经济开发区昆明明超电缆有限公司土地：18.795公顷，即281.92亩作为弃土场临时用地。根据甲乙双方协商，乙方同意其中6.1277公顷，即92亩需要临时用地补偿费和青苗补偿费，余12.6673公顷，即190亩临时用地补偿费和青苗补偿费由乙方负责解决。
二：临时用地期限：临时用地期限两年，时间从临时用地获得批准之日起计算或以实际使用时间计算。
三：临时用地补偿费。临时用地补偿费包括临时用地租金和青苗及地上附着物补偿费。
1：临时用地租金按5000元/亩×2年×92亩=920000.00元，大写：玖拾贰万圆整。
2：临时用地面积92亩，青苗及地上附着物补偿费包干补偿单价为3000元/亩，补偿金额：92亩×3000元/亩=276000.00元，大写：贰拾柒万陆千元整。
上述临时用地补偿款合计：1196000.00元，大写：壹佰壹拾玖万陆千元整。
四：付款方式。根据《新建铁路云桂线引入昆明枢纽工程昆明市境内征地拆迁实施协议》办理，本协议签订后先由中铁十一局集团建安公司昆明枢纽铁路工程项目部代昆明枢纽铁路建设指挥部代付补偿费2000元/亩/两年共计：184000.00元给乙方，其余补偿款由昆明新建铁路云桂线工程征地拆迁安置指挥部拨付给阳宗海风景名胜区云桂铁路建设征地拆迁工作领导小组一次性拨付剩余差额补偿费共计：1012000.00元。
五：其他约定。
1：资金到位后，乙方积极组织做好清表、拆迁工作，十日内乙方将交付甲方使用。
六：权利和义务。乙方应确保按期提供临时用地。保证工程顺利施工。并提供市发改委立项批文，国土局土地使用证，规划、环保、水务等职能部门意见。
七：未尽事宜双方协商解决。如协商不成，可向昆明仲裁委申请仲裁裁决。
八：本协议一式六份。签字盖章后正式生效。
甲方：昆明阳宗海风景名胜区云桂铁路建设征地拆迁工作领导小组<签字>：
中铁十一局集团建安公司昆明枢纽铁路工程项目部<签字>：
昆明新建铁路云桂工程征地拆迁安置指挥部<签字>：
昆明枢纽铁路建设指挥部<签字>：
乙方：昆明明超电缆有限公司<签字>：
（范文）
一、项目简介
土地资源是国家重要的自然资源，土地资源的开发利用有力地支持了各项生产建设。但在生产建设中，因挖损、压占、施工等造成了土地的破坏及生态环境的恶化。为了及时地对破坏土地复垦利用和恢复改善生态环境，为确保
项目正常开工，在土地手续完善的情况下，我单位进行了临时用的申请，申请临时用地
亩，之中
亩用于
工程。
亩用于
工程，根据“因地制宜，综合利用”的原则，做出复垦方案。
二、复垦目标
临时用地使用完后恢复至原有的地形地貌或比原有更改善的状况；恢复原有功能，与原有地形地貌相符。满足复垦要求后通知土地管理部门会同有关行业管理部门验收，并交付使用。
三、复垦计划安排
工程完工后，开始土地的复垦工作。为使土地复垦工作顺利，保质完成。我单位成立土地复垦工作小组。配备专业技术人员
名，安检人员
名，环保工程师
名，负责复垦工作，全面监控施工过程。同时配备挖掘机
台，推土机
台，自卸汽车
台，装载机
台，人工
名。
四、临时情况及相应复垦方案 大型临时用地如拌合机组及其他临时用地如施工驻地、便道、钢筋加工场等场所的复垦工作，应事先与当地土管部门联系，确定其今后的用途。如留有其用，应给予留下。如需恢复原状，则安排机械将施工遗留的混凝土及其他建筑材料清除干净，并回填种植土，厚度约60—70cm，以保证其原始用途。还应考虑其防洪排水的设施，且防洪排水的设施应与周边自然水系相结合。在山坡较陡或容易产生滑坡的地方还必须设置边坡防滑设施，还需考虑山洪的排洪设施。
五、取、弃土场的复垦方案
对于取土场在开采表面时应充分考虑到以后的复垦作业。在取土 时，清除的表土应集中到一个特定的地点。并做好防护，以防止水土流失和滑坡。杜绝妨碍当地农业生产的建设。在回复取土场时应考虑到以下几个方面：1.恢复后应与周边的地势相协调。2.恢复后应考虑边坡的稳定性。3.恢复后土地的用途应与当地土管部门的规划用途相同。鉴于以上几个方面，复垦方案应根据周边的山地曲线，粗略平整以缓和和其他山体的连续性和协调性。其次回填以前清除的表土，回填的种植土原则上应在60—70cm，在无法稳定的边坡上建边坡防护措施。然后修筑防洪排水设施，并与水系相结合，最后应种植植被，以防止水土流失。
六、其他主要保护预防措施
1、管理措施
我单位在土地租用期间严格执行《临时用地复垦方案》，按照“统一规划、源头控制、防复结合”的原则，预防对土地资源造成不必要的破坏，对此，我单位成立土地复垦工作小组，确保技术、机械、人力、资金各方面全部到位。
2、地表耕植层保护措施
坚决贯彻供地单位及相关部门的相关文件的指示精神，对所租用的农业用地，在建设临时设施前，按要求对所有农用地的地表至下30cm范围内的的耕植土提前进行清表挖取，并指定专门的区域堆积存放。耕植土堆放场地四周采取修筑高80cm，宽40cm的挡墙，沿挡墙下修砌宽30cm，深30cm的排水沟，以防止耕植土流失。堆置土的坡面应采取种植草皮或覆盖彩条布等手段，防止旱季大风时节，风力吹散。加强对定点堆放耕植土的检查和监控，并做好相关检查、监控与问题整改的记录
3、节约用地保证措施
编制技术先进、经济合理的施工组织设计，实事求是地进行施 优化组合，人力、物资、设备各种资源精打细算，做到有标准、有目标。优化施工平面布置，减少二次搬运，节省工时和机械费用。临时设施尽可能做到一房多用，减少面积和造价，并尽量利用废旧材料将临时设施费用降下来，部分临时设施租用民房以降低费用。
4、预防土地破坏和环境保护保证措施
（1）、向供地单位提出土地使用申请，经批准后进入施工现场。按照设计统一规划，严格在设计核准的用地界范围内开展施工作业活动，绝不随意开挖、碾压界外土地。
（2）、临时用地区域内，设置隔离网、界线桩等标志，避免干扰临近地区。
（3）、选址在地表植被稀少，易于恢复的地方，生产区和生活区种植树木花草进行绿化，美化施工环境。
（4）、临时工程的设置优先考虑永临结合，合理布置，综合利用，尽量减少占用数量。
（5）、临时工程设施的修建不切割、阻挡地表径流的排泄，不在临时工程附近形成新的积水洼地或负地形。
（6）、对混凝土拌合机组场地采取硬化排水，降尘、防尘措施，建立生活、生产垃圾集料池、沉淀池，设立专职环保工程师，采取专人管理，专车运输，所有废水、废物排入指定允许地点。
（7）、施工便道充分利用乡村既有道路、农用机耕路和铁路进站道路等。便道宽度严格按设计要求控制，做到既能保证施工需要，又少占土地，少破坏植被。
（8）、混凝土拌合机组站内砂石料场，在当地既有砂石料场且质量合格的情况下，尽量利用地方料场，减少临时用地数量。
（9）、对施工人员加强保护自然资源的教育。
（10）、施工机械维修产生的含油废水，施工驻地产生的生活废水经生化处理达到排放标准后排入不外流的地表水体，不得在附近形成新的积水洼地，严禁将生活污水排入河流和渠道，施工废水按有关要求进行处理达标后方可排放，不得污染周围水环境。
（11）、在施工时，对天然排水系统加以保护，不得随意改变，必要时修建临时水渠、水沟、水管等。（12）、冲洗拌合站废渣、建筑垃圾及施工人员产生的生活垃圾要集中弃往指定弃渣场。
（13）、拌合站、工程材料存放场地、施工便道和生产、生活区道路采取硬化处理，施工过程中经常洒水，防止扬尘对周边农作物的影响。
5、复垦保证措施
临时用地结束后，妥善存放和处理设备和剩余材料，进行场内临时设施的清理，并运走所有设备、材料、残物、垃圾等；对临时工程中的地面嵌入物采取挖移处理。恢复至原有的地形地貌或比原有更改善的状况，满足农作物种植的要求。满足复耕要求后，通知土地管理部门会同有关行业管理部门验收，并交付使用。如不能复垦或经复垦后不能会恢复原用途的，由建设单位比照永久征地补偿费和有关规费给予补偿。
6、质量保证措施
我单位严格执行《临时用地复垦方案》，依靠科技，合理配置资源，开展标准化作业，加强管理，细化措施，安排专人，全程监控，责任到人，奖罚分明，保证复垦工作保质保量完成。
7、安全保障措施
我单位施工坚持“安全第一，预防为主”和“管生产必管安全”的原则，加强安全生产宣传教育，增强全员安全生产意识，建立健全安全生产管理组织机构和安全生产管理机制，施工技术交底时编制安全交底，配备专职安全员，有组织、有领导地开展安全生产活动。
七、乙方不得在临时用地上修建永久性建筑物和构筑物。
八、临时用地使用期限到期后，乙方若需继续使用，应在合同期满前一个月内向土地行政主管部门重新申请，经核准后，重新签订土地复垦协议
九、乙方必须在临时用地期满后壹年内复垦完毕，并及时向甲方提出复垦验收申请。验收合格后，甲方在验收合格日起5日内将土地复垦押金退还乙方；若工程经验收不符合复垦标准，且经一个月整改后，仍达不到土地复垦标准，甲方根据土地复垦程度，按比例扣收土地复垦押金，扣收比例不低于所押金额的50%。
十、若乙方在临时用地期满3个月内，未按要求组织复垦或期满未提出复垦验收申请，甲方不予返还土地复垦押金，金额作为土地复垦违约金，由甲方另行组织土地复垦或易地开垦。
十一、因国家建设需要征用拆迁临时用地时，乙方需在接到通知后的十五日内，无条件自行拆迁临时用地上的建（构成）筑物。
为充分发挥规划引领作用,破解用地制约难题,合理配置土地资源,提高土地管理效益,我国各地均出台了不少土地管理规章制度。如合肥包河区政府联合区规划分局、国土分局召开会议引导区域内建设项目转型升级工作顺利展开;杭州、上海、重庆等市依次推行了征地留用制度,规定了留用地的划拨方式及比例或面积等等。纵观上述为解决规范用地问题采取的政策措施,主要可分为四大类,即规范土地规划和管理工作,加强留用地的管理,规范土地征收和补偿制度,从严整治违法用地建设等。
各地方政府均制定了不少规范用地的政策措施,为探究这些政策措施的执行效果,本文以广州市某区为研究对象,采取调查问卷及实地走访的方式对规范用地政策措施的执行效果进行了分析论证。广州正处于快速城镇化进程中,用地需求与日俱增,由此带来的土地利用和管理问题较为严重,是我国土地问题较为突出的地区之一。本文对广州某区各村村长和国土员进行了访谈,并在各村镇实地走访,同时发放了1600份调查问卷,回收了1321份,回收率为82.6%,其中有效问卷为1281份。本次调查问卷的对象均为该区域的常住居民,以25-65岁(84.7%)、普通村民(52.62%)为主,具有一定的代表性。
1 土地规划及管理工作日趋规范
在土地利用规划编制、建设项目审批等工作中,各政府部门之间的职责多有相似之处,而各部门之间的沟通和协调不够充分,加上在利益的驱使下产生的违章建筑,土地规划混乱、建设项目质量良莠不齐的现象多有发生。虽然根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》,地方各级人民政府行政机构职责相同或者相近的,原则上由一个行政机构承担;行政机构之间对职责划分有异议的,应当主动协商解决。但在实际管理活动中,各级政府部门之间时常推脱责任,尤其是引发重大社会问题的项目更是如烫手山芋一般无人敢接手。
经调研发现,广州某区为解决土地规划及管理不规范、各部门之间沟通不充分的问题,特设立了规划国土管理联席会,就城乡规划管理和国土资源管理的重大问题定期进行审议,审议内容包括土地利用计划、重大建设项目规划选址、土地征收补偿方案等。与会成员包括与规划和国土资源有关的政府各主要部门领导,及区交通局、区工商局、供水供电部门等与当次会议审议议题相关的单位。
在对广州某区的调研中发现,该区域近50%的建设项目用地在规划选址前都需要经过联席会议会审。但仍有39.5%的村民对联席会议的开展情况并不知情,说明联席会议制度在基层民众中的认知程度稍有欠缺。
联席会议的召开与村民的实际利益息息相关,完善的土地管理程序为村民办理土地手续提供了便利,合理的土地利用规划能提高村民的生产生活环境。联席会议制度并不只是政府部门为规范土地管理而设立,更应作为基层民众及时了解政策走向、申报项目进展、本村未来规划等问题的重要途径,因此应让民众参与进来,以旁听或公告等形式对民众公开,做到以人为本、执政为民。
2 留用地虽按比例划拨,但落地困难
留用地是指政府在对集体土地进行征收的过程中,在规定范围内划定一定比例土地,留给被征地村集体从事生产经营,以确保失地农民的利益得到长远保障。但在各地留用地划拨实践中,不按比例、不按程序划拨等问题多有出现,这就要求各地方政府制定符合地方实际的留用地管理政策,切实维护被征地农民的合法权益。
通过调研了解到,在广州某区的土地征收过程中,留用地是按照10% 的比例予以划拨的,但尚有35.8% 的村民不清楚留用地的划拨是否按照当地的相关规定执行。而在没有划出留用地的村庄里,92.3%的村民表示没有相应的放弃程序,或放弃程序不公开以致村民并不清楚本村是否执行过该程序。同时,村民们一致表示留用地的审批程序过长,落地困难,有些留用地从2008年到现在都没审批完成,留用地划拨手续也较为繁琐,阻碍了留用地的正常使用(见图1、图2)。
作为货币补偿的一种重要补充形式,留用地的及时划拨有利于保障被征地农民的切实利益。村集体按照土地利用规划对留用地进行开发利用,不仅能提高村集体的经济实力,也可从一定程度上解决农民的就业问题。因此,相关部门应把留用地的审批工作作为优先解决的问题之一,实行限时办结,确保留用地及时落地。
3 土地征收有序进行,征地补偿标准偏低
随着大量的集体所有土地被征收,征地补偿成了农民们最为关注的问题之一。我国关于征地补偿的范围、标准,征收的程序等,在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中均有具体的规定。但在实际的征地过程中,征地程序和过程缺乏透明度、征地补偿标准较低等问题层出不穷,导致农民对政府的不满情绪日益积累,引发了一系列严重的社会问题。因此,规范土地征收程序、充分尊重农民意见成为当务之急(见图3、图4)。
根据调研显示,广州某区内67%的村庄在土地征收之前会召开村民大会,听取被征地村民的意见。同时,征地补偿资金也能按照相关政策的规定发放及分配,并没有出现截留或乱用的现象,但大多数村民(75.64%)认为征地补偿标准偏低。
作为全体村民关注的重点问题,征地及补偿工作按规定程序公开有序地进行是保障村民利益的有效途径,这就要求在实施土地征收时应充分听取被征地村民的意见,按照规定执行征地程序,确保征地过程公正、公开、公平。同时,政府相关部门应加强对征地补偿款的管理和监管,适当提高征地补偿款。
4 违法用地得到严格整治
违法用地的产生是由多方面的原因共同造成的,例如合法用地供需不平衡,土地管理制度不够完善,用地审批程序繁琐,违法用地中存在较大的利益空间,用地主体的法律意识淡薄等。针对日益严峻的土地违法问题,我国在《土地管理法》和《土地管理法实施细则》中明确规定了处罚程序,各地方政府也出台了相应的政策对其进行管控,但违法用地仍屡禁不止。
在走访过程中笔者了解到,前些年广州某区的违章建筑多数仅是处以罚款,但近年来建立了“拆控”的新管理模式,对违章建筑的打击力度有所增加,半数村庄(49.5%)有因违法用地被拆除的建筑物,并且没有新增的违法用地现象发生,说明违法用地得到了严格的管制。同时,村民们表示各村均有在山地、林地上建造房屋的情况,并且如果宅基地不够用时,几乎都会在耕地上建房,这些违章建筑被发现后基本会被拆除,但是建造的房屋是用于居住的,会视实际情况区别对待。
违法用地不仅对我国的耕地保护目标有所危害,更损害了农民的应得权益,进一步影响了社会的和谐安定。因此,在土地管理过程中应严厉打击违法用地现象,从违法用地的成因入手,从严整治。同时,还应加强违法用地的预防监管工作,强化日常巡查,早发现、早制止,争取早日杜绝违法用地的现象。
5 结论及建议
在长期的土地利用与管理过程中,其问题不断显露,各级政府采取的解决措施也并非完全解决了这些弊病。通过上述对广州某区土地利用和管理政策措施执行效果进行的调研分析,我们得出了以下结论,同时针对土地管理出现的诸多问题,提出了若干建议。
5.1 提高执行力度,确保政策措施按程序进行
虽然规范用地的政策措施在广州某区的执行效果较为良好,但执行的力度仍有待加强,部分留用地的选址和划拨、征地及补偿等没有按照相关规定进行,这不仅降低了政府的政策在基层民众中的权威性,也损害了农民的实际利益。因此,确保政策措施按程序进行是解决土地利用和管理问题的根本所在。首先,应简化各项工作的程序,缩短工作环节,如留用地的审批、划拨程序,征地的程序等,实行限时办结制。此外,要求各级政府部门按章办事,互相监督,同时开放工作进度查询系统,使政策的执行更加透明、公平。
5.2 加大基层宣传力度,提高群众法律意识
规范用地政策措施在民众当中的认知程度较为不足,部分群众对这些政策几乎完全不了解,发挥不了群众的监督作用,阻碍了群众对这些措施执行效果的反馈。因此,在政策措施发布时,可将其可视化、图表化,做出流程图,写明工作程序、相关部门、审批时限,张贴在村镇公告栏,加强基层宣传工作。同时,应定期对建设项目的规划选址意见进行公布,并在基层开展土地管理知识专题讲座,加大在群众中的法制宣传力度,提高群众的法律意识。
5.3 建立部门、群众联动机制,抑制土地违法现象
虽然广州某区的违法用地现象近年来得到了一定的缓解,但仍有不少土地违法的现象存在。违法用地现象并不是单靠一个部门或机构就能完全解决的,必须与各有关部门相协调、相配合,土地管理部门应发挥牵头作用,并联合建设、法院、纪检、公安以及税务、银行、电力、供水等机关部门,同时制定切实可行的举报奖励制度,提供电话、网络等平台,充分发挥群众的监督作用,建立部门、群众联动机制,对违法用地早发现、早报告、早处理,遏制土地违法现象的蔓延。
摘要：随着我国城镇化进程不断加快,土地的使用和管理问题逐渐显露,各地方政府均制定了一系列的政策措施用以规范用地秩序。为探究这些规范用地政策措施的执行效果,以广州某区为研究对象,通过调查问卷和实地走访的形式进行了调研,问卷涉及规范土地规划和管理工作、留用地划拨政策、征地及补偿政策、违法用地整治等。调研结果显示这些措施的执行效果虽然良好,但也存在诸如执行力度不够、基层民众认知度不足等问题,应在政策执行的过程中加大政策宣传力度、建立联动机制、确保政策措施按程序执行。
关键词：规范用地,政策措施,执行效果,调研分析
参考文献
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关键词：棉花；收储政策；价格；利益；产业链
中图分类号： F326.12 文献标志码： A 文章编号：1002-1302（2015）10-0529-04
近年来，世界范围内农产品价格波动加剧，尤其是棉花等经济类大田作物的价格受各种因素的影响波动较大。2008年起，受到贸易、气候、经济等因素的影响及国际棉花产业的跨国转移，国际棉花出现了供需不平衡，其价格经历了2009—2010年的大幅上涨，棉花价格的大幅上涨带动了棉花种植面积的迅速扩大，国际棉花产量快速增加，2011年国际棉花价格又快速回落。中国自20世纪50年代起实现棉花的统购统销，价格由国家统一制定，1998年起进行棉花流通体制改革，通过调整和优化产业布局，建立国家宏观调控下的棉花价格市场形成机制，王利荣等都通过计量经济分析方法证明国内外棉花价格之间存在长期协整关系，国内棉花价格逐渐与国际接轨[1-3]。虽然政府一直采用进口配额及滑准关税制度维护国内棉农利益，平衡国内供需，但从2009年开始，受各种因素的影响，国内棉花价格出现了大幅波动。为保护国内棉农利益，稳定棉花生产，国家发展和改革委员会联合财政部等部委2011年起连续3年实行国内棉花临时收储政策，临时收储政策制定了国家储备的标准级皮棉等级到库价格及其他等级皮棉收储价格，要求中国棉花协会根据皮棉收储价格、棉籽等副产品价格以及皮棉籽棉折算公式、相关合理参数测算籽棉收购参考价，向社会公布，国储棉运营盈亏由中央财政统一负担。棉花临时储备政策的出台及实施稳定了国内棉农的预期收益，避免棉花价格大起大落给棉农带来的收益风险。棉花临时收储政策的实施取得了一定的成就，但该政策是否能够有效地遏制国内棉花生产下滑、稳定国内棉花价格、保障棉农利益是本试验的主要研究目标。本研究通过计算2008—2012年棉花价格波动系数，比较收储政策实施前后国内、国际棉花价格的波动情况，评价收储政策对稳定国内棉花价格的作用；通过对2011年皮棉价格与籽棉价格的协整检验、Granger因果检验及脉冲检验，分析在现有产业链结构下收储制度能否有效保障国内棉农利益，提出棉花收储政策的发展方向，为国家宏观政策提供决策参考。
1 棉花临时收储政策对稳定国内棉花价格的作用分析
1.1 临时收储政策执行前后国内棉花价格波动比较
价格的波动性是指价格在时间序列上的有规律的变动过程，从时间序列分析来看，价格波动就是时间序列变量的实际观察值对其长期趋势的偏差，偏差的绝对值越大，说明价格波动的强度越大。
采用2008—2012年（指每年9月1日起至次年8月31日止，以下均指棉花年，2012年棉花年由于时间关系，截至2012年12月）的棉花价格计算国内棉花价格及国际棉花价格的波动系数，国内棉花价格采用中国棉花协会发布的CCIndex328价格指数（简称CC），国际棉花价格采用英国Cotlook公司发布的Cotlook A（FE）同期价格（简称Cot），常用统计量结果如表1所示。从表1可以看出，2008—2009年国内棉花价格峰度低于国际棉花价格，2010—2012年国内棉花价格峰度与国际棉花价格持平或略高于国际棉花价格。
从表2可知，在没有实行临时收储政策的2008—2010年，棉花价格的年度波动系数达到了7%以上，在价格波动较大的2010年甚至达到了15%以上，而实行临时收储政策的2011—2012年，棉花价格的年度波动系数均低于3%，两者具有显著差异。在没有实施棉花临时收储预案的2008—2010年，国际棉花价格波动大于8%；而实施临时收储政策的2011—2012年，国际棉花价格波动幅度仍然明显大于国内棉花价格波动幅度，但波动系数也有所下降。这一方面说明国内棉花价格与世界棉花价格的相互影响越来越大，国内棉花价格波动降低的同时带动世界棉花价格波动降低；另一方面也说明世界棉花价格的波动远大于国内棉花价格的波动。
1.2 临时收储政策对稳定国内棉花价格的作用分析
从以上分析结果可知，棉花临时收储政策实施的前后，国内棉花价格波动明显减少，说明收储政策对稳定国内棉花价格具有显著作用，分析原因如下：（1）收储政策在一定程度上稳定了国内棉花产量。单纯由市场供需决定棉花价格在各方信息不对称的情况下会使价格产生大的波动，农产品生产不具有及时性和连续性，而具有一定的周期性，虽然棉花生长周期在3～4个月，但生产周期基本是1年1季，农民在播种期的决策时间较短，无法收集足够的供需信息判断种棉收益，即使是种棉大户或农业合作社也只能凭经验决定是否种植棉花，棉花收储预案的实施提前公布了棉花收储价格，由政府承担棉花价格波动的风险、规避的价格波动给棉农带来的风险一定程度上可以稳定棉花生产。（2）临时收储政策的实施对市场中的投机具有一定威慑。棉花价格波动的原因虽然是复杂的，但国际、国内市场中投机资金的作用不可小觑，无论是棉花电子撮合交易还是期货市场，投机资金的存在加剧了棉花价格的波动，临时收储政策的实施使政府的相关企业成了棉花市场的做市商，新棉下来时，利用政策及资金优势敞开收购，当市场供给不足，价格快速上涨时可以抛储增加市场供给，平抑价格。因此，临时收储政策的实施减小了市场的投机性，从而减小价格波动。
2 棉花收儲对保护棉农利益作用分析
2.1 国内棉花产业链分析
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1998年棉花流通体制改革后，国内棉花产业链中的主体发生了一些变化，政府以进出口管理、临时收储预案、配额及关税、良种补贴等方式进行宏观调控，产业链的构成主体主要是棉农、棉花加工企业、纺织企业、棉花贸易商、金融投机商等。去除棉花贸易商、金融投机商等一般市场参与者，最基本的产业链组成及价格传递模型如图1所示。从图1可知，产业链中的物质传递过程主要由棉农、棉花加工企业及纺织企业3个部分构成，棉农生产出的籽棉，交售给棉花加工企业，棉花加工企业经过脱籽处理后生产出皮棉和籽棉等产品，皮棉是纺织企业的原料。
2.2 国内棉花价格与籽棉收购价格分析
2011年开始的棉花临时收储预案中公布了标准级皮棉到库价格，针对籽棉收购价格，收储预案提出由“中国棉花协会根据皮棉临时收储价和当时的棉籽等副产品价格以及皮棉籽棉折算公式、相关合理参数测算籽棉收购参考价，并向社会公布”。即国家临时收储政策预案中的收储对象是皮棉，皮棉主要由各类棉花加工企业将棉农的籽棉收购后加工而成。虽然皮棉收购价格的公开在一定程度上会影响籽棉收购价格，中国棉花协会也公布了籽棉收购参考价格，但由于棉花加工企业与棉农是2个既相互依存又相对独立的利益主体，两者在籽棉定价上是相对对立的，由于信息不对称及其他因素的影响，籽棉收购价格与皮棉价格之间可能存在走势不一致的情况：当棉农处于强势时，籽棉收购价格会率先上涨，带动皮棉价格上涨；当棉农处于弱势时，即使皮棉价格上涨，籽棉收购价格也不会随皮棉价格上涨而上涨。本研究通过分析国内棉花价格指数CCindex32（皮棉价格）与籽棉收购价格之间的相关关系，判断籽棉价格与皮棉价格是否相互影响，如果有影响，其影响力多大。首先判断籽棉收购价格与皮棉价格是否为平稳数据，如果不平稳，通过差分使其平稳，从统计意义分析平稳序列之间的Granger因果关系，然后判断2组序列之间是否存在协整关系，如果存在协整关系，则建立向量自回归模型（VAR模型）判断籽棉收购价格变动对皮棉价格变动的影响力，最后通过脉冲分析及方差判断籽棉收购价格与皮棉价格之间的相互影响。
籽棉收购价格采用国家统计局公布的主要农产品价格专题数据，该数据是国家统计局为应对国际金融危机影响启动的“价格调查应急机制”，对全国200个农产品主产县集贸市场的交易价格进行价格调查。该应急机制起止时间为2009年2月至2010年12月，每月公布当月月初及中旬籽棉加权平均交易价格。取该统计数据中的籽棉收购平均价格作为籽棉收购价格，皮棉价格采用中国棉花协会公布的CCindex328价格共46组数据进行分析。籽棉收购价格及皮棉价格趋势见图2。
2.3 数据的平稳性检验、Granger因果分析
对数据进行平稳性检验，皮棉价格（CP）及籽棉价格（SCP）均为不平稳数据，经过差分后，采用Phillips-Perron单位根检验，其一阶差分均为平稳数据。另外，从皮棉价格及籽棉价格的一阶差分数据的自相关图也可以看出，这2组数据的一阶差分均为平稳时间序列，即2组数据均为一阶单整，CP～I（1），SCP～I（1）。表3是皮棉价格、籽棉价格及其一阶差分Philips-Perron单位根检验结果。
对2个平稳变量dCP及dSCP作Granger因果分析，结果如表4所示。从统计意义角度看，滞后1期，籽棉价格变动是皮棉价格变动的Granger原因，即籽棉价格变动会引起皮棉价格发生变化而皮棉价格变动不是籽棉价格变动的Granger原因；滞后2期，籽棉价格变动与皮棉价格变动互为Granger因果。从Granger因果分析结果可知，皮棉价格变动并不一定马上会引起籽棉收购价格变动，说明籽棉收购价格对市场信息变化的灵敏度小于皮棉价格对市场的灵敏度。从而也证明本研究前期的假设，在棉花收购环节，棉农与棉花加工企业的价格博弈中，棉花加工企业处于相对强势。
2.4 协整检验、VAR方程、脉冲分析及方差分析
对2组同阶单整序列CP与SCP进行协整检验，在1%置信度下，2组序列之间存在协整关系，这表明皮棉价格与籽棉收购价格之间具有长期的均衡关系。根据AIC及SC值检验及LR统计检验结果可知，对CP与SCP之间建立VAR（5）模型。采用标准差残差脉冲方法得到皮棉价格对籽棉价格变动的脉冲响应函数图及籽棉价格对皮棉价格变动的脉冲响应函数，结果见图3。从皮棉价格对籽棉价格变动冲击的反应（图3-a）可以看出，籽棉价格发生变动后，皮棉价格随之发生变动，至5期后达到最高值，随后逐步下降，表明籽棉收购价格的受外部条件的某一冲击后，经市场马上会传递给皮棉市场，给皮棉交易市场带来同向冲击，且这一冲击具有显著的促进作用及较长的持续效应，至5期达到最大值。从籽棉价格对皮棉价格变动冲击的反应（图3-b）可以看出，皮棉价格发生变动时，籽棉价格基本不受影响，甚至在4期后变为负值，表明皮棉价格受到外部条件冲击后发生的变动，不会传递给籽棉市场。这进一步证实了前面的假设，即皮棉交易价格对籽棉收购价格的影响较小。对皮棉价格及籽棉价格作方差分解后，得到图4，从图4可以看出，籽棉价格冲击对皮棉价格的贡献率是逐渐增加的，初始时几乎为0，在6期左右就达到50%左右；皮棉价格冲击对籽棉价格的贡献率是逐步减小的，初始时几乎接近50%，3期开始逐步下降，在7期左右达到30%左右，说明不考虑籽棉价格自身的贡献率，皮棉价格冲击对籽棉价格在起初是有效的，但贡献率快速降低。
2.5 皮棉价格与籽棉价格相关性分析
从以上分析结果可知，皮棉价格与籽棉价格之间存在一
定的相关性，籽棉价格的走势与皮棉价格基本一致，但波动幅度小于皮棉价格，且籽棉价格受皮棉价格的影响有限，尤其是随着时间的推移，皮棉价格变动对籽棉价格变动的贡献率快速下降，可见籽棉价格变动一定会带动皮棉价格的变动，但皮棉价格变动对籽棉价格的影响是有限的。即在棉花加工产业链中，棉农处于相对弱势的地位且市场反应迟钝，当皮棉价格上涨一段时间后，籽棉价格才会相应上涨，籽棉价格的上涨是由皮棉价格上涨拉动的，反之，皮棉价格对籽棉价格反应灵敏，籽棉价格上涨后，皮棉价格立马上涨，且涨幅大于籽棉价格上涨幅度。可见，由于产业链中各种相关因素的影响，棉农与棉花加工企業之间存在利益分配不均衡问题，棉花收储预案对于棉农利益的保护是有限的。
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3 结论与政策建议
从以上分析结果可以看出，棉花临时收储制度的实施确实可以稳定国内棉花价格，但由于棉花产业链中棉农与棉花加工企业之间在市场资源、信息、利益分配机制等方面的不同，2个交易主体之间存在利益博弈，因此棉花临时收储制度虽然明确了最低皮棉收购价格，但其在保护棉农利益方面的作用是有限的，临时收储制度产生的利润更多地分配给了棉花加工企业。当然，临时收储制度的实施在一定程度上确实遏制了国内棉花生产下滑的局面，稳定了国内棉花价格。
棉花临时收储制度之所以在保护棉农利益上是有限的，是由现有的棉花生产方式及产业链决定的，由于国内的土地承包制度使得棉花生产无法实现集约化，虽然随着进一步改革出现了专业合作社，但数量及影响力有限。在原有的棉花供销体系中，棉花加工企业一直作为产业链中的独立环节留存下来，为避免重复建设、保护部门利益，一些地区甚至实行棉花加工企业牌照制度，设置各种门槛阻挠新建棉花加工企业，使棉花加工企业与棉农之间成为利益竞争主体，在棉農与棉花加工厂这2个主体间，棉农处于相对弱势地位。世界主要棉花生产国及出口国美国的棉花产业体制值得大家借鉴，美国棉花生产主要由农场主完成，产业链中很少有独立的棉花加工企业，棉花加工企业隶属于农场主，这使得棉农与棉花加工企业利益一致，政府的各种植棉补贴也可以直接计入棉花生产收入，这样降低了棉花生产成本，提高了美国棉花在国际市场的竞争力。
棉花临时收储制度虽然在稳定国内棉花价格、保护棉农利益方面产生了积极作用，但应该看到棉花临时收储制度使国内棉花价格远高于进口棉花价格，降低了国内棉花产业的国际市场竞争力，对以棉花产业为原料的纺织行业冲击较大，纺织行业总体利润及中国纺织品的国际市场竞争力出现了下滑。为提高国内棉花产业的竞争力，应做如下几方面工作：（1）完善棉花临时收储政策，探索有效的收储投放机制及运营模式，使棉花临时收储政策成为国家储备运营机制的一部分，提高棉花储备机制维护国家经济安全的能力；（2）深化农业及土地改革，加快实现农业现代化进程，探索新型棉农与棉花加工企业合作模式，使棉花加工企业与棉农成为利益共同体。在一些地区可以完善农村合作社建设，使棉花加工成为农业合作社的一部分，利用市场手段整合棉花产业链，减少产业链环节，降低生产成本，提高产业的国际竞争力。
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