农村特困人员问题研究

农村特困人员问题研究（精选5篇）

农村特困人员问题研究 篇1

( 一) 研究背景与意义

党中央、国务院从2011年起发出了在未来10年打好新一轮扶贫开发攻坚战的动员令, 并颁布了《中国农村扶贫开发纲要 ( 2011~2020) 》 , 划定了14个连片特困地区 , 作为扶贫攻坚的“主战场”, 集中力量扶贫攻坚, 最主要的政策措施之一是“鼓励和支持贫困地区的投资力度”, 明确要求“县域法人金融机构将新增可贷资金70%以上留在当地使用”, 也就是说, 在连片特困地区打赢扶贫开发攻坚战, 必须解决好资金问题。地方财政无力的情况下, 解决资金问题最主要的渠道就是信贷投入, 目前, 让大规模的信贷投入到连片特困地区不太实际也相当困难, 小额信贷逐渐成为扶贫工作的重要方式之一。小额信贷对连片特困地区扶贫政策与发展援助政策都产生了深远的影响, 发挥着极其重要的作用, 解决了部分贫困地区融资难问题, 但特困地区的经济主体与信贷产品相匹配的信用资源相对不足。最大的特征是特困地区的隐性信用资源未能得到有效开发, 这是受当前贫困地区信用体系建设相对滞后及征信服务平台不完善的原因所影响。

研究基于扶贫信贷视角的征信服务连片特困地区扶贫工作模式, 将征信服务建设延伸到小额信贷的各类经济主体, 并通过完善信息采集、优化信息运用, 建立符合特困地区实际的科学的信用评价体系, 将有利于改善贫困地区信息不对称问题, 减少信贷风险, 提升信贷扶贫效益, 提高信贷风险识别和控制能力。

( 二) 相关概念的描述

小额扶贫信贷是在一定区域内, 以特定的目标、特殊的制度, 为既有自我创业能力和强烈改善生活条件愿望、又有可供发展生产的资源、缺乏资金的贫困户提供信贷资金及综合技术服务的信贷方式, 小额信贷扶贫的特点是额度小、期限短、目标明确、无需抵押、担保、非营利性。

征信服务模式就是关于采集、调查、保存、整理、加工、提供企业和个人的信用信息, 并对其资信状况进行评价, 以此满足信用活动的机构在信用交易中对信用信息的需要, 解决借贷市场信息不对称问题的整体制度框架。

( 三) 研究内容

本文以小额扶贫信贷为视角, 立足特困地区发展推进与小额信贷支持相对弱少矛盾日益突出的实际, 对依托于信用之上的小额扶贫信贷与征信服务的相关作用进行研究, 对德宏境内小额信贷扶贫这一模式进行分析, 在分析基础上, 从征信服务的角度分析破解相关难题的路径选择及作用机理。并就小额信贷扶贫视角下的征信服务模型提出设想。

( 四) 创新与不足

本文对于征信服务体系在提升小额扶贫信贷方面的作用特别是就征信服务体系在推动小额扶贫信贷业务的作用机理进行理论分析。在征信服务体系的作用机理方面主要是通过采用案例分析的方法加以论证分析。最后结合理论分析与典型案例分析演绎出我们认为最优的基于小额扶贫信贷的征信服务连片特困地区扶贫工作模式。该模式可以实现信贷扶贫业务上的信用增级, 依托征信服务水平的提升, 创新特困地区金融产品和金融服务方式, 并以此全面深入推进连片特困地区信用体系建设, 为连片特困地区注入足够的资金奠定基础。

由于本人能力有限, 未能从更加严谨的计量角度对征信服务体系的作用进行分析。另外, 基于扶贫信贷视角下的征信服务模式也是我们结合工作以及理论与案例分析而提出的设想, 尚存在很多不足之处, 需要在今后的实践中逐步加以修正和完善。

二、扶贫信贷与连片特困地区金融服务现状

德宏州开展小额扶贫贷款的金融机构现有邮政储蓄银行和农村信用社, 其中, 邮政储蓄银行这方面的业务量较少, 农村信用社开展业务种类较丰富, 业务量较大, 仅芒市农村信用社一家就开办了小额扶贫贴息贷款、贷免扶补贴息贷款, 失业人员小额创业贴息贷款、劳动密集型小企业贷款、红色信贷等扶贫贷款, 这些小额扶贫贷款在一定程度上减轻了农户、农村党员、失业、创业人员、小企业贷款利息负担。

( 一) 基本情况

从在邮储银行和信用社调研后看, 金融机构在发放贷款前负责贷款申请、材料初审、贷前信用调查, 还有针对农户的信用评分这些方面来进行风险控制, 小额信用贷款发放前的多部门协作方式降低了发放对象的融资成本和金融机构的信贷风险, 对小额信贷的可续性发展有一定的推动作用。一是降低了金融机构信贷风险。政府统筹规划, 资金来源于国家财政资金、政府扶贫贴息贷款和低息贷款以及金融机构吸收的存款, 各级政府扶贫办统筹制定和实施扶贫开发规划和年度计划指导小额信贷工作, 有效规避了信贷风险;二是贷款制度健全, 在贷前、贷中、贷后对贷款人实行全过程监督和管理, 还辅之以征信宣传、教育等各种措施。有政府信用作为支撑, 大大提高了农户的偿债能力和守信意识。

1.整体贫困情况。德宏有四个县市为省级特困地区, 贫困程度主要体现在:一是贫困群体分布广、贫困程度深;贫困人口山区多、坝区少, 少数民族村寨多;二是产业结构单一, 以粮食和甘蔗种植为主;三是贫困山区群众普遍缺乏商品意识、信用意识和市场竞争意识。

2.小额扶贫信贷发放情况。截至2014年12月末, 德宏州发放小额扶贫贷款5964户, 放款金额23495万元, 余额为37197万元, 占全州贷款总额的比例太小, 对促进了德宏州特困地区群众的生产、生活发展, 实现成功创业和稳定经营的有一定的效果。

3.农村信用户信用村信用乡镇建档及授信情况。截至2015年2月末, 辖内农户总数245208户, 已建立信用档案161836户, 核贷农户118985户, 核贷金额为445111万。已评定信用镇1个、信用村29个、信用组386个、信用户108430户;信用户单户最高授信额度10万元。2015年1~2月累计申请贷款农户7687户, 其中获得贷款户数为7152户, 累计发生额54524万元, 农贷面35. 17%, 申贷获得率93. 04%。

4.发展扶贫信贷的现实约束。一是农户存在失信违约风险。从信用社了解到, 截止2014年12月末, 小额扶贫贴息贷款累计应还款金额15648. 6万元, 实际还款金额15514. 99万元 , 还款率为99. 15%。违约贷款共37笔、金额133. 61万元。二是存在系统性信用风险。小额扶贫信贷的本质就是以政府的信用替代分散贫困户的信用, 以财政贴息信用为贫困户提供担保, 2014年4季度应贴息资金191. 6026万元, 实际贴息金额9. 57532万元, 但截止2015年3月9. 58494万元贴息资金仍未拨付, 贴息资金的不及时拨付会带动整个扶贫信贷产生系统性风险, 对整个银行信贷资金产生严重的不利影响。三是农村信用体系建设发展滞后。德宏境内暂无信用担保、评价等中介机构, 外地信用评价和担保机构费用对农户来说费用昂, 保险公司由于农产品的变现价值不稳定, 风险监控和内附防范难度较大, 成本高, 信用风险较大, 所以对农业生产保险积极性不高。四是现有的信用评级模型不完善。全州对农户的信用评级主要是农村信用社的经济档案, 而信用社的经济档案仅对农户有信用评级, 对家庭农业生产大户在信用等级评定的管理上未单独列明, 主要评级模型、评级操作流程均按农户信用等级评定标准进行。

三、基于扶贫信贷的农村征信服务模式构建

金融机构在对农村各贷款贫困主体进行考量时, 会充分考虑到贷款主体的日常行为和周围群众对其诚信度的评价。而发展基于扶贫信贷的征信服务模式, 挖掘和重组农村产业链内部各经营主体的信用资源, 必将有利于扩大农村贫困地区金融供给。

( 一) 目标和原则

在新型农业经营主体日益发展扩大的基础上, 加强和完善农村征信服务体系建设显得尤为紧迫和重要, 与当前国家要求深入推进农村信用体系建设的大方向完全一致。为确保扶贫信贷健康可持续发展, 农村征信服务体系建设应以农户与银行、农村新型农业经营主体与银行之间信息不对称为出发点, 以有效防范扶贫信贷信用违约风险为前提;以建设基于贫困地区各经济主体及产业链条的征信服务信息系统为载体, 以强化贫困地区人群的信用意识、提升贫困地区各经济组织管理水平为抓手, 以优化农村信用环境, 推动建立完善与新型农业经营体相适应的农村金融信贷服务机制为主要目标。

农村征信服务体系建设根据德宏现阶段新型农业经营体偏少 ( 全州有75个专业合作社 , 农业产业化龙头企业43家) , 经济发展滞后的现实, 要坚持“政府主导、科学规划、部门联动、普遍参与、支农惠农、多方受益、奖惩有效”原则, 充分调动政府各行政主管部门、金融机构、新型农业经营主体、贫困户等各方的积极性, 以农户信用信息数据库等征信服务平台建设为核心, 形成农村地区信用信息采集、共享、评价体系, 通过对征信服务产品的广泛有效应用, 推动行政、社会、信贷资源与农村贫困地区信用资源的有效对接, 促进信用资源与新型农业经济良性互动。

( 二) 组织架构

建设符合有关不同经济主体的信贷需求的农村贫困地区征信服务体系, 是一项涉及到基础的农村金融服务体系建设、信用中介体系建设、征信服务平台建设、激励惩戒机制建设等等面相当广的工程, 需要政府各主管部门、金融监管部门、各金融机构沟通配合, 协手推进。

围绕“信用户”、“信用村 + 农户”、“新型农业经营主体 + 农户”、“保险公司 + 农户”、“互助资金组织 + 农户”等不同增信模式, 将发改委、扶贫办、农业、林业等有关政府部门、金融机构、保险公司都加入农村征信服务体系组织架构中, 依托各县市成立的农村信用体系建设领导小组, 以信用保险、信用评级、农村产权登记机构的积极参与为有效手段, 推动金融机构特别是涉农金融机构与贫困农户实现融资需求的有效对接。

一是政策支持。农村信用体系建设工作领导小组制定长期和近期工作计划, 由发改委和人民银行协同组织建设农户信用信息采集及评价系统, 对符合国家政策支持的新型农业经营主体及农业经济项目, 将有关政策支持信息采集到系统;与扶贫办联系, 将贫困户建档立卡的相关资料采集到系统;采集与农户有关的实用的信用评价信息。二是联合开展农户、新型农业经营主体、信用村的信用评价工作。三是金融机构信贷业务创新, 根据新型农业经营主体和农户的需求跟进相应的信贷业务创新及信贷支持, 并将已完成的信贷业务, 将信用履约情况纳入系统。

( 三) 运行机制

基于扶贫信贷的农村征信服务体系建设是复杂的社会化系统工程, 单独依靠金融机构是无法完成信息的采集和信用中介市场的培育, 所以, 必须建立以政府的主导和支持为基础、人民银行履行征信管理职责、多方参与、涉农金融机构向农村经济体或新型农业经营主体提供金融产品信息的一个协同运行机制。

1.政府及其相关部门在征信服务体系建设上应加大政策支持力度。结合德宏实际, 通过制定实施方案、资金投入, 加强贫困地区农业信息资源整合及开发利用, 推动建设农村征信信息服务平台, 制定完善的激励机制, 鼓励银行、保险等机构加大对贫困地区金融市场的投入, 加大对信用等级较高农户及新型农村经营主体的扶持力度。

2.构建扶贫信贷征信系统。一是以农业生产关系为纽带, 系统主体为新型农业经营主体, 包括贡米生产大户、特色农产品生产养殖企业、民族工艺品家族、贫困互助组织、农民专业合作社、信用村、信用户等;二是相对全面的信息采集, 涵盖农村所有贫困户、新型农业经营主体链条上的主体的基本信息、经济信息、银行信息及非银行信息;三是增加征信辅助信息, 如新型农业经营主体的合同订单执行情况及对企业、农户的评价信息、互助资金组织个体信息等。

3.培育信用意识。一是利用边疆少数民族和村民注意声誉的特点, 加大对农户信用声誉的有效传播力度, 建立长效的声誉信息公开机制, 加大对“守信典范”与“失信典型”的宣传公示力度, 促进农村地区信用奖惩机制的不断完善, 提高扶贫信贷的安全性和稳定性。二是依托“信用户信用村信用乡镇”创建活动, 增强农业经营者的信用意识。三是利用扶贫互助组织严格的管理制度来对农户增信。

4.加强农业经营、销售环节贷款环节信用的管理。农业生产、经营、销售受季节、气候、自然的影响较明显, 如果其中一个环节管理不善, 链条断裂易引起金融信用问题, 在贫困地区应尽快扩大信用保险范围, 建立信贷与农业保险、政策性保险等相结合的银保联合形势, 打造多种形式的农村信用共同体。

参考文献

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农村特困人员问题研究 篇2

1.什么样的人属于特困人员？

根据新出台的《特困人员认定办法》第四条，城乡老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，同时具备以下条件的，应当依法纳入特困人员救助供养范围：（一）无劳动能力；（二）无生活来源；（三）无法定赡养、抚养、扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力。其中，“无生活来源”这一项，指明“生活来源”需要计算包括工资、经营、财产、转移在内的各类净收入，但不计入城乡基本养老保险基础养老金、基本医疗保险和高龄津贴等各类社保福利。

民政部社会救助司副司长蒋玮解释说，此处的依据是国务院14号文件《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》。由于基本医疗保险等社保福利制度都是国家建立的、面向全民的、普惠型社会保障政策，正常情况下全体公民都应当能够享受到。因此，即使这些社会福利待遇带来的收入加起来“过了线”，也不会导致当事人无法享受特困救助。

但是，这不意味着特困救助供养与其他的所有保障政策都可以叠加。《特困人员认定办法》第九条就规定，未满16周岁未成年人同时符合特困救助供养条件和孤儿认定条件的，应当纳入孤儿保障范围，不认定为特困人员。

2.我国农村特困人员救助的供养标准是什么？

蒋玮说，过去我国特困人员救助的供养标准分为集中供养标准和分散供养标准。目前全国平均供养标准中，集中供养是每年6385元，分散供养是每年4844元。集中供养标准最高的是天津市，现在达到了年人均17183元；最低的是贵州省，目前只有年人均4250元。分散供养标准最高的是上海市，年人均13800元；最低的也是贵州省，年人均只有2726元。

而此次的《特困人员认定方法》对目前我国特困人员救助的供养标准做了改革创新，调整为按照需求来制定，主要包括基本生活标准和照料服务标准。

在基本生活标准方面，各地可以参照当地的人均消费支出、人均可支配收入、低保标准这三者的一定比例来确定。但是民政部提了一个最低的要求——一般情况下，不低于低保标准的1.3倍。

照料服务标准首先要根据特困人员的生活自理能力来定：如果是生活完全能够自理的，那么照料服务标准就低一些；如果是半自理的，那么标准可能就高一些；完全丧失的可能标准最高。

3.对特困人员认定之后，将如何有效供养？农村供养“一床难求”与“床位空置”的尴尬怎么协调？

蒋玮表示，在供养方面，这些年我国对农村供养服务机构投入了很多，比如民政部利用福彩公益金实施的“霞光计划”就是针对农村特困人员供养服务机构的建设改造开展的。但是在实际运行过程中，我们也面临着一些非常尴尬的局面，一方面床位数在增加，另一方面“一床难求”，另外又存在床位空置的问题。这需要我们在供养服务机构的有效供给上进行改革。

过去，我国对特困人员的供养方式主要取决于本人的意愿，愿意集中供养就到机构来，愿意在家的就分散供养，即一种是集中供养、一种是分散供养。现在，民政部提出一个倡导性意见——鼓励生活有自理能力的特困人员在家分散供养，优先把生活不能自理的特困人员集中起来供养。

“一床难求”并不是说没有床位，而是对生活不能自理的特困人员没有床位和护理人员。对于一些想住进来的生活不能自理的特困人员，敬老院没有专业的护理人员，没有办法提供对生活不能自理人员的照料服务，所以没有办法接收，此外还限于硬件设施。下一步将优先把生活不能自理的特困人员集中供养，目前民政部已经在一些省份开展试点。

4. 城乡的特困人员供养能不能一体化？

蒋玮表示， 《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》把过去的农村五保供养和城市“三无”人员救助工作，按照城乡统筹的思路，变成了一项制度，避免城乡差异拉大，造成城乡制度割裂。这意味着将来我们对于城乡特困人员在整个供养上，包括供养服务提供、认定程序、资格条件等方面都是一样的。但是现在还不可能做到城乡特困人员完全一个标准。因为有一些贫困地区的特困人员的标准较低，甚至有些还没有达到扶贫标准，不可能一下子达到一定的高度。目前在实施特困人员救助供养制度的时候，到底给的是城市的标准还是农村的标准就成为一个问题。“我相信将来这项制度标准的城乡统筹发展一定比低保更快实现，但是现阶段是有差异的。”蒋玮提出，过去我们可以按照户籍是农业户口还是非农户口来判定给予供养的标准，现在很多地方取消了城乡的差别，都是居民户口，那又怎么来判定呢？所以这里提出要根据是不是拥有承包土地或者是否参加了农村集体收益分配来判定，如果在农村有土地，或参加了农村集体分配，那么肯定是按照农村特困人员标准执行。

（北京 王明涛）

苏州特困人员认定办法解读 篇3

一、哪些对象可以申请纳入特困人员救助供养？

具有苏州市当地户籍的城乡老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，同时具备以下条件的，应当依法纳入当地特困人员救助供养范围：

（一）无劳动能力；

（二）无生活来源；

（三）无法定赡养、抚养、扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力。

二、哪些情形可认为无劳动能力？

（一）60周岁以上的老年人，即城乡居民年龄在60周岁以上（含满60周岁）；

（二）未满16周岁的未成年人，即年龄在16周岁以下（不含16周岁）的未成年人；

（三）残疾等级为一、二级的智力残疾人或残疾等级为一、二级的精神残疾人，残疾等级为一级的肢体残疾人，均可认定为无劳动能力。

三、哪种情形可认定为无生活来源？

收入总和低于当地最低生活保障标准，且财产符合当地特困人员财产状况规定的，可认定为无生活来源。

收入总和包括工资性收入、经营性收入、财产性收入、转移

－１－ 性收入等各类收入，不包括城乡居民基本养老保险中的基础养老金、基本医疗保险等社会保险和高龄津贴等社会福利补贴。

四、哪种情形可认定为无履行义务能力？

（一）具有特困人员条件的，认定为无履行义务能力。

（二）60周岁以上或者重度残疾的最低生活保障对象，且财产符合当地特困人员财产状况规定的，可认定为无履行义务能力。

（三）无民事行为能力、被宣告失踪、或者在监狱服刑的人员，且财产符合当地特困人员财产状况规定的，可认定为无履行义务能力。

五、具有哪些财产情形的不可申请特困供养？

申请人财产有下列情形之一的，不得被认定为特困人员：

（一）拥有汽车或大型农机具的；

（二）具有有价证券买卖或者其他投资行为（不包括储蓄行为）的；

（三）金融资产超过“申请最低生活保障家庭金融资产核对基数”中明确的基础值；

（四）通过离婚、赠予、转让等方式放弃自己应得财产或份额，或者放弃合法资产及收入的；

（五）故意采取规避法律、法规的行为，导致无经济来源或者收入减少的；

（六）苏州市人民政府规定的其他情形。

六、同时符合特困人员救助供养条件和孤儿认定条件的未成２ 年人怎么办？

针对于未满16周岁的未成年人符合特困人员救助供养条件，同时也符合孤儿认定条件的，应当纳入孤儿基本生活保障范围，不再认定为特困人员。

七、特困人员救助供养申请办理程序？

（一）申请、受理。由本人向户籍所在地的乡镇人民政府（街道办事处）社会救助“一门受理、协同办理”窗口提出书面申请并按规定提交相关材料。本人申请有困难的，可以委托村（居）民委员会或者他人代为提出申请。

申请材料主要包括书面申请书、本人有效身份证明、劳动能力、生活来源、财产状况以及赡养、抚养、扶养情况的书面声明，承诺所提供信息真实、完整的承诺书，残疾人还应当提供第二代《中华人民共和国残疾证》、授权核查家庭经济状况委托书及其它相关材料。

乡镇人民政府（街道办事处）社会救助窗口对申请人或者其代理人提交的材料进行审查，材料齐备的，予以受理；材料不齐备的，一次性告知申请人或者其代理人补齐所有规定的材料。

（二）调查、审核、张榜公示。镇人民政府（街道办事处）应当自受理申请之日起20个工作日内，通过入户调查、邻里访问、信函索证、民主评议、信息核对等方式，对申请人的经济状况、实际生活状况以及赡养、抚养、扶养状况等进行调查核实，并提出审核意见。

－３－ 申请人以及有关单位、组织或者个人应当配合调查，如实提供有关情况。村（居）民委员会应当协助镇人民政府（街道办事处）开展调查核实。

（三）审批、张榜公示。县级市（区）人民政府民政部门应当全面审查镇人民政府（街道办事处）上报的申请材料、调查材料和审核意见，根据审核意见和公示情况，按照不低于30%的比例随机抽查核实，并在20个工作日内作出审批决定。对符合条件的申请予以批准，并在申请人所在乡镇人民政府（街道办事处）政务公开栏、村（社区）政务公开栏张榜公示；对不符合条件的申请不予批准，并书面向申请人说明理由。

对张榜公示无异议的特困人员将从批准之日起下月起发放特困人员救助供养金。

八、救助供养内容有哪些？

特困人员救助供养主要提供基本生活、对生活不能自理的给予照料、提供疾病治疗、办理丧葬事宜、提供教育救助和住房救助等。

九、救助供养标准是什么？

特困人员救助供养标准包括基本生活标准和照料护理标准。基本生活标准满足特困人员基本生活所需，照料护理标准根据特困人员生活自理能力和服务需求分类制定。

十、救助供养方式有哪些？

特困人员救助供养形式分为在家分散供养和在当地的供养４ 服务机构（如农村敬老院或养老服务中心）集中供养。

对患有精神障碍、传染病等疾病不能实行集中供养。乡镇人民政府（街道办事处）和县级人民政府民政、卫生计生等部门将安排其供养和医疗服务，必要时要送往专门医疗机构医治和照料。

十一、特困人员生活自理能力指标有哪些？

特困人员生活自理能力一般依据以下6项指标综合评估：

（一）自主吃饭；

（二）自主穿衣；

（三）自主上下床；

（四）自主如厕；

（五）室内自主行走；

（六）自主洗澡。以上6项指标全部达到的，可视为具备生活自理能力；有3项以下（含3项）指标不能达到的，可视为部分丧失生活自理能力；有4项以上（含4项）指标不能达到的，可视为完全丧失生活自理能力。

十二、特困供养人员可享受低保吗？

纳入特困人员救助供养范围的，不再适用最低生活保障政策。即被纳入特困人员救助供养是不能享受最低生活保障的。

十三、孤儿可以享受特困人员救助供养吗？

纳入孤儿基本生活保障范围的，不再适用特困人员救助供养政策。即享受孤儿基本生活保障的对象不能被纳入特困人员救助供养。

十四、享受特困人员救助供养的残疾人是否还可以享受残疾人“两补”待遇？

残疾人“两补”指的是困难生活补贴和重度残疾人护理补贴，－５－ 已经享受特困人员救助供养的残疾人不能再享受残疾人困难生活补贴和重度残疾人护理补贴待遇。

十五、哪些情况下的成年人可继续享受特困人员救助供养待遇？

特困人员中的未成年人，满16周岁后仍在接受义务教育或者在普通高中、中等职业学校、高等院校就读的，可继续享有救助供养待遇。

十六、哪些情况下要终止救助供养？

特困人员有以下情况之一的，不再符合特困人员救助供养，要及时终止救助供养：

（一）死亡、被宣告失踪或者死亡；

（二）经康复治疗恢复劳动能力或者年满16周岁且具有劳动能力；

（三）依法被判处刑罚，且在监狱服刑；

（四）收入和财产状况不再符合无生活来源的；

（五）法定义务人具有了履行义务能力或者新增具有履行义务能力的法定义务人；

农村特困人员问题研究 篇4

（征求意见稿）

为贯彻落实《广东省人民政府关于进一步健全特困人员救助供养制度的实施意见》（粤府〔2016〕147号），切实保障城乡特困人员基本生活，结合我市实际，制定以下实施方案：

一、目标任务

将我市农村五保供养、城市“三无”人员救济等制度整合并完善为特困人员救助供养制度，为城乡特困人员提供基本生活、照料服务、疾病治疗和殡葬服务等方面保障，提高供养标准，做到应救尽救，应养尽养，全面建立城乡统筹、政策衔接、运行规范、与经济社会发展水平相适应的特困人员救助供养制度。

二、工作措施

（一）明确特困人员对象范围

无劳动能力，无生活来源，无法定赡养、抚养、扶养义务人或者其法定义务人均无履行义务能力的本市户籍城乡老年人、残疾人、未满16周岁的未成年人，依法纳入特困人员救助供养范围。

法定义务人符合以下情形之一的认定为无履行义务能力：全日制在校学生、最低生活保障对象、特困人员、低收入家庭成员（我市低收入家庭认定办法未实施前，按照近6个月家庭人均月收入不高于低保标准1.5倍、人均持有家庭财产价值总额不超过低保标准15倍认定低收入家庭）；残疾等级被评定为重度残疾（一、二级）的残疾人；经区民政部门认定的支出型贫困医疗救助对象；无民事行为能力、被宣告失踪或者在监狱服刑的人员，且家庭财产认定符合最低生活保障对象财产认定标准的。

（二）提高救助供养水平

1、提高基本生活标准

从2017年1月1日起，特困人员基本生活标准按低保标准的1.6倍确定，随低保标准的调整相应调整。今年未达标的月份按市政府批准实施低保新标准当月的名册予以补发，其中2017年新保的特困人员按实际批准月份计补。特困人员救助供养金每月10日前要按时、足额发放到位。

2、对生活不能自理的给予照料

包括日常生活、住院期间的必要照料等基本服务，原则上可以通过政府购买服务或采取发放服务券（代金券、代金卡）形式予以保障。生活自理能力评估方式、照料护理标准等按照省相关文件执行。

3、提供疾病治疗

特困人员参加本市基本医疗保险二档（城乡居民、学生和未成年人）的个人缴费部分，给予全额资助；特困人员以灵活就业人员身份参加本市基本医疗保险一档、二档的个人缴费部分，按照参加本市基本医疗保险二档（城乡居民）的筹资水平给予资助，个人缴费部分低于资助标准的按个人实际缴费资助。

对特困人员经基本医疗保险、大病保险及各类补充医疗保险、商业保险等报销后的个人核准医疗费用的自付部分，予以全额救助，其中住院救助不设金额上限，门诊年救助标准3600元。

4、提供住房救助

城镇分散供养特困人员家庭住房状况由住房保障部门负责审核并公示，经审核符合规定条件的，通过配租公共租赁住房、发放住房租赁补贴等方式优先给予住房救助。农村分散供养特困人员家庭住房状况由乡镇人民政府负责调查核实并公示后，报区住房城乡建设部门审批，经审批决定纳入住房救助范围的，优先纳入当地农村危房改造计划。

5、办理丧葬事宜

特困人员死亡后的丧葬事宜，集中供养的由供养服务机构办理，分散供养的由乡镇人民政府（街道办事处）委托村（居）民委员会或者其亲属办理。殡葬基本服务费用按照《珠海市免除户籍居民殡葬基本服务费用实施办法》相关规定全免，其余必要丧葬费用按照特困人员6个月基本生活供养标准从基本生活供养资金中核销。

6、提供教育救助

对在义务教育、高中教育（含中等职业教育）、普通高等教育阶段就学的特困人员，给予教育救助。（请市教育局补充教育救助的具体措施和标准）

（三）提高集中供养率

优先为完全或者部分丧失生活自理能力的特困人员提供集中供养服务，原则上应当为所有生活不能自理且有意愿的特困人员提供集中供养服务。供养服务机构应当根据服务对象人数和照料护理需求，按照一定比例配备工作人员，其中直接服务于特困人员的医护及服务人员总数与生活能自理的入住特困人员数之比应达到1：10，与生活不能自理的入住特困人员数之比应达到1：3，有条件的供养服务机构应当设置社会工作专业岗位，配备专业社会工作者。

（四）严格认定程序

申请特困人员供养，由本人向户籍所在地乡镇人民政府、街道办事处提出书面申请；本人申请有困难的，可以委托村民委员会、居民委员会代为提出申请。

特困人员认定的申请审批程序与低保对象认定的申请审批程序一致。待广东省底线民生信息化核对管理系统运行后，镇人民政府（街道办事处）还应当在申请人提交申请资料、签署经济状况核对授权书后的2个工作日内，开展经济状况信息化核对。乡镇人民政府（街道办事处）应当对特困人员家庭的人口状况、收入状况、财产状况进行定期复核，发现特困人员不再符合救助供养条件的，应当及时审核并报区政府民政部门核准后，终止供养并予以公示。区民政部门应至少每半年进行一次经济状况核对，至少每年进行一次入户调查。

特困供养人员中的未成年人，满16周岁后仍在接受义务教育或在普通高中、中高等职业学校、普通高等学校就读的，可继续享有救助供养待遇。从毕业当月起，还可继续享受三个月特困人员救助供养待遇。

三、工作要求

（一）提高思想认识

特困人员救助供养制度作为托底保障制度，是针对最困难，最脆弱群体的救助制度。各级各部门要切实增强责任感、使命感和紧迫感，高度重视，将特困人员救助供养工作作为一项重要民生事项，坚持“托底供养、属地管理、城乡统筹、适度保障、社会参与”的原则，切实履职尽责，精心组织实施，加强政策衔接，确保工作顺利开展。

（二）健全工作机制

要将特困人员救助供养工作列入政府重要议事日程，将供养服务机构建设纳入经济社会发展总体规划，强化其托底保障功能，进一步完善工作协调机制，切实履行统筹规划、资金投入、工作条件保障和监督检查责任。民政部门要切实履行主管部门职责，发挥好统筹协调作用，重点加强特困人员救助供养工作日常管理、能力建设，推动相关标准体系完善和信息化建设，实行特困人员“一人一档案”，提升管理服务的精细化水平；要加强对特困人员救助供养等社会救助工作的绩效评价，不断完善工作制度。发改、财政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等相关部门在各自职权范围内共同做好特困人员救助供养相关工作。

区（经济功能区）人民政府（管委会）、乡镇人民政府（街道办事处）要统筹做好区域内特困人员救助供养工作，分级管理，落实责任，强化管理服务和资金保障，为特困人员提供规范、适度的救助供养服务。

（三）确保应保尽保

要摸清全市特困供养人员底数，将分散和集中供养的特困供养人员逐一登记在册，及时录入珠海市民政业务系统并实时更新。要发挥好主动发现机制作用，将符合条件的人员经认真审核后全部纳入供养范围，确保不漏一人，做到应救尽救、应养尽养，织牢编密特困人员供养安全网。

（四）做好制度衔接

统筹做好特困人员救助供养制度与城乡居民基本养老保险、基本医疗保障、最低生活保障、孤儿基本生活保障、社会福利等制度的有效衔接。符合相关条件的特困人员，可同时享受城乡居民基本养老保险、基本医疗保险等社会保险和高龄津贴等社会福利等社会福利待遇。纳入特困人员救助供养范围的，不再适用困境儿童保障政策。未满16周岁的未成年人同时符合特困人员救助供养条件和孤儿认定条件的，纳入孤儿基本生活保障范围内，不再认定为特困人员。纳入特困人员救助供养范围的残疾人，不再享受困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴。

（五）加强监督管理

要将特困人员救助供养制度落实情况列入监督督办的重要内容，定期组织开展专项检查。加强对特困人员救助供养资金管理使用情况的监督管理，严肃查处在资金管理、使用方面的违纪违法行为。完善责任追究制度，加大行政问责力度，对因责任不落实造成严重后果的单位和个人，依纪依法追究责任。特困人员认定的条件、程序、供养标准以及资金使用等情况，应当及时、全面向社会公示，接受社会监督。对社会发现、举报、揭露的问题，要及时据实予以查处并公布处理结果。

农村特困人员问题研究 篇5

关键词：特困留守儿童；三大困境；政策帮扶

一、构建与完善有关帮扶农村特困留守儿童政策的重要性

20世纪80年代以来，随着我国城镇一体化速度的加快，农村越来越多的剩余劳动力由农村流入城市，但是他们在城市的各种利益和诉求无法得到保障，无法将整个家庭迁移，父母只能将孩子单独留在农村，由孩子的祖父母或者是亲戚照顾，有的甚至是单独留守在家里，在这样的情况下，就产生了农民工的衍生品-农村留守儿童。对于农村留守儿童可以这样定义，指父母在户籍地以外谋生时，把其未成年的子女留置在户籍地而产生的一个特殊的社会群体。而农村贫困留守儿童是留守儿童中的特殊的一部分，既可以称之为留守儿童，又可以称之为贫困儿童，这些儿童是留守儿童中的弱势群体，这一类儿童所面临的问题更加严峻。农村特困留守儿童是留守儿童和贫困儿童的交叉群体，问题更加的突出，如何做好对这一群体的帮扶工作，对于政府工作和社会发展有着重要的现实意义。

二、当前农村特困留守儿童所面临的“三大主要困境”

作为普通留守儿童中特殊群体，农村特困留守儿童所面对的困境更加的突出，他们不仅要在心理上承受与留守儿童一样的孤独与无助，更多的还有物质匮乏的自卑感。目前农村特困留守儿童面临的困境主要为以下三个方面：

（一）物质性困境

首先，留守儿童是的原生家庭正是由于家境的贫困导致父母双双外出打工，简言之，造成留守的原因其实就是贫困，因此贫困成为留守儿童家庭的首要特征。作为贫困留守儿童作为留守儿童中的一个特殊的群体，在物质条件方面显得更加匮乏。在近几年的留守儿童突发事件中可以得出，限制留守儿童发展的主要障碍就是物质贫困。在2012 年毕节市七星关区街头，5名儿童因在垃圾箱内生火取暖导致中毒死亡，即是有这一困境导致的悲剧。匮乏的物质不仅使留守儿童的生存权得不到应有的保障，更谈不上儿童的发展。物质资源稀缺、家务及农活繁重、伪劣日常用品充斥是留守儿童物质性困境最突出的反映。其次，政府可提供的物质保障相对贫乏，社会各界对于特困留守儿童的关注度不够。加之农村留守儿童大多在经济相对落后的地方，地方财政无法给予足够的物质性保障。

（二）心理性困境

留守儿童长期独守在家，无法感受到来自父母的关爱，加之隔代教育的弊端，导致留守儿童产生较严重的心理问题，甚至出现“被抛弃感”，内心极度的缺乏安全感。[1]其主要表现为：第一，情绪焦虑、心里脆弱敏感。同学或者老师无意间的话语会导致这些孩子心灵受挫，在日后的学习生活中容易产生孤独感，从而导致性格孤僻或者性格的不完整性。第二，自卑。留守儿童的成长过程中，父母的长期缺位，导致留守儿童在需要的时候得不到应有的帮助，久而久之就会产生自卑感，物质的匮乏及心里情感的缺失，导致这些孩子产生强烈的自卑感。

（三）社会适应性困境

社会适应是指个体的观念、行为等在社会环境发生变化的过程中随之改变，以实现对变化的社会环境的适应。[2]对留守儿童的家庭来说，父母或者其中一方的外出打工导致其家庭结构的异位，从而造就抚养模式的转变，社会在这方面缺乏应有的支持系统，这样的社会环境转变的过程中，留守儿童很容易形成偏差性行为，最终导致与主流社会发展脱轨。家庭内外部环境变化对儿童社会化的影响直接导致留守儿童的社会化困境。在对社会的认知方面，由于长期缺失家庭教育使得特困留守儿童存在较大的偏差。大多数的留守儿童是由祖辈抚养，隔代教育问题会在这些孩子身上更加的突出，加之无法享受良好的学校教育，特困留守儿童在面对心理压力和生活压力时，容易产生过激的行为或者不符合道德法律的行为。

三、农村特困留守儿童政策性的建议

（一）完善国家各级政府制定的留守儿童帮扶政策，并围绕其形成相关的制度

2004年，在教育部召开“关于农村留守儿童教育问题座谈会”之后，相关的政府部门开始对留守儿童加以关注，相继出台具体的政策，随着时间的推移而不断的完善，但是依然存在很多不足之处，还需进一步完善。相关的帮扶性制度是依据政策建立，完善的政策是保证帮扶工作开展的法律依据，同时也是社会力量参与到帮扶工作中，集合帮扶力。[3]，其次，依据2013年国家首次由5部委共同制订《关爱教育留守儿童的意见》，转变以往妇联为主的帮扶结构，建立多部门协同帮扶的综合机构。

（二）建立与完善自上而下的农村留守儿童帮扶经费保障制度

经费分配不足是当前解决留守儿童问题的一个短板。不管是在资源相对匮乏还是富裕的地区，在对留守儿童的帮扶层面投入的较少，有的地区对此并未关注。就此情况而言，需要建立一项专门针对留守儿童帮扶经费的保障制度，是帮扶留守儿童的经费落实到实处。首先，对留守儿童所需经费展开实地调研，在此基础建立以中央财政牵头，地方政府财政为辅，加之各类社会力量的参与的经费投入体制。其次，因地制宜，不同的地区根据其财政的实际情况设立专项财政帮扶。可以在地方的项目建设中增加留守儿童帮扶项目，同时在一些特困地区，依据国家政策，设立留守儿童帮扶经费专项点，近年来中央财政也通过设立对留守儿童关爱教育经费等来支持农村留守儿童帮扶工作。[3]

（三）多重措施并举，补偿农村弱势留守儿童缺失的家庭功能

家庭教育在儿童成长过程中占据很重要的地位，留守儿童家庭结构导致其家庭教育的长期缺位，随之产生各种问题。因而建立有效的帮扶机制来弥补留守儿童缺失的家庭功能迫在眉睫。主要可以从以下三个方面：

一是设立“代理家长”制，主要是由学校的老师或者是企事业单位人员担任留守儿童的代理家长，并且对其工作进行考核，优秀者给予一定的奖励。这样的补偿手段可以有效的弥补家庭功能的缺失。我国实行的较好的地方是重庆市南川、陕西石泉、四川青神等。[4]。二是建设留守儿童住宿学校，让学校成为留守儿童的家，通过与老师的交往和同学的交流，来补偿缺失的亲情，使老师的角色和家长的角色统一起来，从而弥补家庭教育的不足。目前，寄宿制学校是国家帮扶留守儿童的主要举措，2006年的教育部文件就已经提出寄宿制学校要“优先满足留守儿童入住”。三是依据当地的实际情况设立各种有效的帮扶机制。如“农村留守儿童托管中心”、“留守儿童之家”、“留守儿童俱乐部”、“留守儿童活动室”等等，以履行其家庭教育的职责。

参考文献：

[1] 李宝峰.农村“留守子女”的心理健康问题及其干预[J].教育探索，2005.

[2] 林崇德.杨治良，黄希庭，心理学大辞典下[M].上海：上海教育出版社，2003.

[3] 周林等.农村留守儿童教育问题研究[M].成都：四川教育出版社，2007年.