农村基地申请书（共12篇）
申请事由：
申请人自小出生xx镇xx村xx组，20xx年1月与户口在xx县xx镇的罗世焱结婚，现在已有一个孩子，自从结婚以来，就没有一个固定的住所，因为丈夫老家的房屋早已破落不堪了，不能住人，所以，就长期在外打工过着艰苦的生活，商品房太贵买不起，只好租房子居住，可这也不是长久之计呀！我娘家的父母见我实在是非常的困难，便在自己的自留地里划120平方米的一块地与我，让我自己去修房屋。
为此，在特向xx镇人民政府及xx村委会申请宅基地，面积为120平方米，敬望领导批准为谢！
申请人：xxx
关键词：宅基地,村庄建设,问题
农村宅基地是农村集体经济组织为满足本组织内成员的生活需要和从事家庭副业生产的需要而分配给农户使用的土地。农村宅基地是以户为单位划定的, 其用地可以分为建筑用地和活动场地两大部分。其中, 建筑用地主要包括住房用地 (卧室、堂屋等用地) 、杂物间用地 (偏房、旁房用地) 、设施用地 (厕所、沼气池、水井等用地) 和畜舍用地 (鸡、鸭、猪、牛、羊等圈舍用地) 4个部分;活动场地主要指农村住宅成员及其所养畜禽等的活动用地。
1 从近几年接触的我省新农村建设规划工作中, 发现我省农村的宅基地使用和管理存在以下一些问题:
1.1 农村居民点利用效率低, 布局散乱, 基础设施不完善
我省农村居民住宅绝大多数以低层建筑为主, 尤其以独居小院为主, 占地面积大, 建筑容积率低, 所占土地多是地势平坦向阳、水源条件好、交通方便、土层深厚、土质肥沃的优质土地。加之传统的住房观念及经济条件的限制, 农村住宅仍然沿袭着“有天有地, 单门独户”的模式, 土地利用率低, 布局散乱。因而, 村内水、电、气、通讯、道路等基础设施建设滞后, 文化、教育、医疗、卫生等设施不完善, 建筑物单体面积差异大, 使用功能混杂, 不仅导致村庄的居住环境质量差, 而且给农村居民生产生活带来极大不便, 严重影响了农村现代化进程。
1.2 人均宅基地面积严重超标
根基资料显示现状我省农村户均宅基地面积在800m2/户以上, 远远大于我省现行农村宅基地面积的标准。造成户均宅基地面积差异的因素较多, 农村住宅形式是主要因素。我省农村住宅的典型特点是前、后院形式的农村住宅设计, 这种形式的农村住宅设计既满足了当地农村住宅生产与生活兼具 (东北地区农户喜欢在农村宅基地里大量种植蔬菜以满足自身需求) 的要求, 也客观上造成了农村宅基地面积的偏大, 农村宅基地的容积率一般较低且宅基地利用不够充。
1.3 规划滞后, 布局不合理、村、镇建设规划难以落实
从我省农村宅基地利用情况看, 大部分地方宅基地只有在土地利用总体规划上确定的数字规划, 没有落实到具体村庄和地块的点和面上, 大部分市、县村庄布局规划和控制性详细规划普遍缺乏, 而且部分规划也早已过了规划期, 规划建设未能合理确定农村居民点的数量、布局和用地规模及调整范围, 导致农村住宅建设用地规模在一定程度上的失控。我省虽然多次制定过中心村、镇建设规划, 但由于涉及农村宅基地置换、转让这一难题, 中心村、镇建设规划落实的效果并不理想, 农民住宅处在低水平重复建设之中, 经常出现“只见新屋, 不见新村”的现象。由于村庄分布散乱和经济条件的限制, 大部分村庄基础设施配套建设严重滞后, 不仅给农村居民生产生活带来不便, 而且影响了农业农村现代化建设进程。
1.4 宅基地交易纠纷不断
农村宅基地的性质属于农村集体所有, 按我国现行法律法规规定, 农民对自己依法获得的宅基地只有使用权, 没有处置权, 不能进行转让。但是, 对农村宅基地上已建成的住宅是否可以转让, 国家现行法律法规没有明确的禁止性规定, 但也没有明确允许转让的规定。《土地管理法》第六十二条也只是规定:“农村村民出卖、出租住房后, 再申请宅基地的, 不予批准”。从目前法律实践来看, 各地政府对农民住宅的转让是允许的, 只是需要控制在一定的范围内 (受让人必须是房屋所在地乡镇范围内的人) 。随着农村房屋买卖的出现, 宅基地转让不可避免, 但这些宅基地的转让行为并不受现行法律法规的保护, 属于私下流转。双方一旦发生矛盾和纠纷, 法院只能要求双方自己协商解决, 权利难以得到有效保护。
2 基本对策如下:
2.1 加强宅基地规划管理, 有计划有步骤有重点地逐步推进农宅集居化建设。
根据经济发展和工业化、城镇化进程的客观需要, 科学预测农村居民点的数量和用地规模。结合新一轮土地利用总体规划修编工作和社会主义新农村建设, 完善乡 (镇) 土地利用总体规划, 安排专项资金编制村庄土地利用规划和村庄建设规划和开展村庄治理试点, 从严控制村庄建设用地及宅基地用地规模和布局。通过充分发挥村庄规划的控制和引导作用, 因地制宜, 分类指导, 统筹安排城乡存量建设用地, 整合优化农村居民点布局和用地, 从而有计划有步骤有特色地改善农村生活和村容村貌。要以旧村庄为依托, 坚持统一规划、合理布局、节约用地、保护耕地的原则, 优化村庄内部用地结构, 充分利用村内各种废弃地、闲置地。
对于二三产业发达的县城控制区、乡镇规划区和控制区范围内的村庄和城中村, 宜推行农民公寓化, 开发农民住宅小区。对于经济比较发达的城镇周边的自然村或零星村民住宅, 应纳入城镇规划, 有步骤地整体搬迁, 向城镇集中。对于零星的、未能成片的住宅区及选址不在镇中心区和城镇近期开发建设重点区域, 均不宜推行农民公寓化。对于离城镇较远、经济基础一般的村庄及以农业为主的村庄, 也不宜推行农民公寓化, 应按照有利生产方便生活的原则, 建设中心村。
2.2 加强农村宅基地用地计划管理, 改革宅基地审批制度, 进一步严格宅基地审批全程管理
改革和完善宅基地审批制度, 重点加强对新增宅基地的行政审批, 各县 (市) 根据农村宅基地占用农用地的计划指标一次性申请办理农用地转用。对存量宅基地的原址翻建改建, 只要符合土地利用总体规划和村镇建设规划, 应从宽审批。农村居民建房用地必须坚持按规划、按计划、按标准、按程序、按权限依法审批。坚持统一安排, 定点放样, 不得自行选址。
要提倡相对集中建房, 推广联建统建, 严格控制建造单家独院式住宅。要严格执行农村宅基地法定限额标准, 严格执行农村居民一户只能有一处不超过标准的宅基地标准应, 进一步促进农村宅基地的节约集约利用, 促使有条件区域的农村住宅由平房向楼房转变。通过农村住宅形式的转化, 提高农村宅基地容积率, 可以在不继续增加农村宅基地用地面积的前提下, 大幅度提高农村住宅面积, 改善农民居住条件和环境。
以前人们都认为在农村创业没前途，现在可不一样了，随着时代的变迁，如今农村的发展形势好，不少农民通过在农村的努力已经发家致富，目前越来越多的老百姓也开始回家瞅准了这片市场，很多行业还比较空缺，在广大的农村具有很大的发展潜力，抓住时机，找对了事业的方向，相信农村就是未来的创业基地。农村创业的点子很多，越来越受到人们的关注，农村人每天都能享受到大自然的清新，过着轻松而自由自在的生活，在这里没有压力，没有烦恼，身心健康。很多城里人开始羡慕这样的乡村生活，其实在农村也能生活得很充实的，只要能开动脑筋，在农村也是可以有一番成就的。农村创业要结合一些实际情况找到一些适合农村发展的项目，我们为大家分享一些赚钱的农村致富好点子：
一，农副产品的经营与批发
我国经济的飞速发展，人们的生活水平的日益提高，同时人们的健康意识也逐渐增强，农村的食物越来越被大众所看好，因为人们都意识到农村土生土长的东西，不打农药，无残留的农产品吃得放心。在农村，农产品资源丰富，有机的农副产品总是受到人们的喜爱，所以如果您是一位有头脑的人，可以大力收购和包装这样的农副产品，经营这样的农产品是有钱可赚的，还可以与一些农产品专卖店或生鲜农产超市合作，长期为他们批发送货，这也是一条很好创业门路。
二，农产植物性饲料加工
农牧业，最重要的就是饲料的成本，很多农区养猪户比较多，如果您有资金可以购置一套加工饲料的设备，利用优质青饲料草打成粉制作成植物性饲料，这是很有价值的。植物性饲料的原材料来源主要是牧草的种植，如hn mc优优苜蓿、hn-mc优优玉米草等等，植物性饲料营养价值高、健康。对于养殖来说，它消化率高、成本低，长期利用植物饲料喂养牲畜，起着解毒和防止腹泻的作用，是有利无害的产业。牲畜吃了肯长、不易生病、增强体质。最主要是保证了肉的品质，是真正的绿色肉。这种饲料不光能喂猪，在养牛、养羊、养鸡等畜禽行业的利用率都是很高的。
三，经营特色养殖及家庭农场旅游业
我国是农业大国，养殖业仍然是农村的支柱。在发展农牧业的同时可以延伸至旅游业的发展，农村适合选择一些具体特色，而且易管理的养殖项目，在北方和南方都适合喂养一种特色的动物，思麻兔，它繁殖快，适应性强，能散养也可以圈养。肉质鲜嫩，营养价值较高，受到消费者的欢迎。在农村就可以发展这样特色养殖，与此同时，还可以做延伸的配套服务，如经营家庭农场提供接待游客来观光、喂兔、抓兔活动，品尝思麻兔肉美食，烤全兔等一系列的服务，都是具有开发潜力的。
四，设计和制作地方特色的手工制作品
如今很多农村正朝着休闲旅游的方向发展，每个乡村都有自己的地方特色的东西，比如在盛产竹子的地方，主要以竹器为名，一般会有很多漂亮的手工艺品，小竹篮、竹篓等等，这样有着当地自然资源的地区，还可以设计一些有特色手工产品，比如，竹子制作的儿童玩具、竹子制作的生活日用品等等，这就要有活跃的思维了，如果能设计这样有创意的产品，再加以包装，相信这将能发展成一个财富的产业之路。有着成套的方法了，在农闲时就可组织老人、妇女，加工制作，产品虽小，其赚头可不小。既能兼顾农活，又能赚外快贴补生活，一举多得。而且，更好的解决村内剩余妇女劳动力的就业问题，还能提高村民们的收入。
XX县城关镇国土资源所：
申请人：XX，男，汉族，农民，XX县城关镇XX村XX社，联系电话：153XXXXXXXXXXX。
申请事项:
申请农村宅基地以新建住房。
事实和理由：
一、申请人现住的房屋，还是以前建的简陋瓦房，至今己近30余年，虽经过多次整修，但破损处仍然较多，修修补补既难解决漏雨漏风问题，也影响房屋外观，因而建新房非常有必要。
二、我现居住的房屋一共四间，90多平方米，由我儿女都已成家都已成家，房屋共用人数已经达到8人，人均住房面积仅有10余平方米左右，现在的房屋根本就住不下，为了改善现有的住房状况，必须建新房。
三、这些年来，党的政策越来越好，我们农民的收入也一年比一年增加。我通过多年的辛勤劳动，不断积攒，已基本上攒够了建新房(建成砖混水泥房)的费用。只要上级一批准，我就能马上动工。特此申请，敬请贵所核实情况，审核批准为盼。
此致
敬礼
申请人：XXX
现有家庭人口情况姓名性别出生年月与申请人关系婚否是否农业工作单位 现有住宅（处）占地面积（平方米）申请理由 申请人：年月日 申请间数拟选地点（村内外）旧宅基地新划 宅基地 申请面积
（平方米）东西长米耕地平方米 折合平方米其中： 南北宽米非耕地平方米 四至 签字东至南至 西至北至
平面图比例尺：1：500村民代表意见年月日
村委会意见（盖章）年月日乡镇政府意见（盖章）年月日 国土局意见经办人：年月日局长意见（盖章）年月日 审核人：年月日 主管局长：年月日 县政府
批示（盖章）年月日
批准文号：沧政农宅字[200]号 农村建房宅基地 申请书 县人民政府制 说明: 建房户先向所在村委会提出书面申请，服从规划，经村民大会或代表大会讨论通过后，要真实填写申请书，不得有隐瞒和虚假，否则取消建房资格，农村宅基地建房申请书，范文
《农村宅基地建房申请书》
申请书业经批准，持有县国土局颁发的“准建卡”方可建房。要严格按批准地点、用地限额进行建设，否则按有关政策处理。
农村村民的宅基地申请经县人民政府批准后，应当自收到批准之日起三十日内，向县土地行政主管部门申请办理集体土地使用权登记，有县人民政府颁发《集体土地使用证》。
申请书一式三份，县存一份其它二份直发乡（镇）政府。申请书封面批准文号，由批准机关填写。
此书各级土地管理部门，按期装订存档，妥善保存，不得遗失。申请 沧县国土局： 土地所：
我是村村民，全家口人，现有住房处，因 需申请新宅基一处，东西长米，南北长米，面积平方米，请予以批准。附：现有宅基地情况一览表 内容
处数持证人（现居住者）审批文（证）号面积（平方米）第一处 第二处
村民委员会意见：申请人签字：（盖章）年月日年月日 村务公开证明
我村村民全家口人，现有住房处，面积总计平方米，现因
办理事项：农村宅基地重新分配申请
受理部门：国土所
办理窗口：⑾综合设定依据：《中华人民共和国土地管理法》《土地登记办法》
时 限：法定时限：10个工作日；承诺时限：10个工作日
收 费：无
咨询电话：8276649
5所需资料：
1、宅基地分配申请、审批表；
2、集体土地使用证；
3、身份证明；
4、当事人申请书；
5、村委证明；
6、原土地使用者同意书；
7、宗地红线图；
8、地址门牌确认书
近几年, 随着新农村建设运动的不断深入, 许多地方农村宅基地整理也取得了一定的成效, 形成了一套农村宅基地整理模式, 总结起来, 我国农村宅基地土地整理模式主要有以下类型:
1 迁村并点型
在我国广大农村地区, 村落的形成往往是为方便耕作而自然形成的聚居和散局。一般情况, 聚居规模的大小都与当地自然地貌、耕作条件等多方面因素影响。在平原地区, 聚居规模通常较大, 而在西部山区, 聚居规模则较小。但是如果在适合聚居地区的规模较小的话, 一方面不利于行政管理和农民生活质量的改善, 另一方面也不利于基础设施配套。因此对于这些规模过小的自然村, 应实事求是、因地制宜, 向中心村缩并, 同时对小村旧址进行复垦还耕。所谓迁村并点型农村宅基地整理就是根据一定地区内现有村庄的发展现状, 规划出相应的中心村;然后将规模小、用地大、基础设施落后的自然村居民迁入中心村或集镇, 并将原来的自然村农村宅基地整理为耕地, 从而促进农村居民的集中居住和耕地的连片集中, 提高农村建设用地的集约利用程度和农用地的规模经营程度。此种类型主要是在山东省、安徽省土地较平坦的区域。
迁村并点型农村宅基地整理模式, 多适用于自然地貌条件较为平坦的地区, 而广大西部地区聚居规模过大则不利于耕作, 其与经济发达与否关系不大。特别提出的是, 此种模式演化过程, 政府和职能部门要对农民加以引导, 在新建过程中要节约集约利用土地, 要有统一的规划和建设方案, 不能再由其自身任意发展, 即有利土地的节约集约也有利整个村容村貌。
2 缩村腾地型
由于受长期的小农经济因素, 在广大农村居民点建设长期缺少必要规划, 许多农村村落无序发展、农民住房呈满天星分布, 加之农村存在大量“少批多占宅基地”、“一户多处宅基地”以及“建新不拆旧”等情况, 加重了农村的空心化, 造成大量土地浪费。而这些农村中有些村庄农户规模已达到数百户, 用地范围较大, 人口较多, 既不适宜合并、也不适合搬迁, 农村居民点的土地整理采取“缩村腾地”方式为宜。即应宅基地总量不增加的方法, 节约集约利用土地。
“缩村腾地”型农村宅基地土地整理模式以节约用地、合理布局为基础, 对宅基地进行统一规划, 充分利用现有闲置、废弃土地, 通过优化布局现有村庄的结构来提高土地利用的集约化水平。这种宅基地土地整理模式既防止了村庄无限外延, 也符合农民不愿离开乡土的传统思想。
3 异地迁移型
我国丘陵地区的农民大多依水源、平地而居, 庭院面积较大。因此往往建房地点都占用原本最优质、条件较优越的耕地, 丧失了优越耕地的生产功能。此外, 一些分布于偏远山区的村落, 因交通不便、自然条件差, 就地改造难度大。因此, 应该将这些农村的村民宅基地迁往基础设施较为完善的中心村或集镇, 将原有土地复垦为耕地, 而对山区条件不好的还草、还林, 将大规模增加耕地数量。
“异地迁移”型农村宅基地土地整理是一种针对丘陵山区的土地整理模式, 在平原地区采取这种模式, 效果往往不明显, 新增耕地将不会太多;而丘陵地区农村居民居住较为散, 异地迁建、集中可以腾出更多的耕地。而我国此种类型土地占国土面积的一半以上, 这种宅基地土地整理模式的推行对我国耕地增加和粮食安全, 意义重大;但是, 实施条件是有利生产生活, 不能盲目赶农民上楼。
4 生态移民型
生态移民型, 主要适用于广大中、西部农村地区的偏远山区, 在这类型地区贫困总是与所处生态环境密不可分, 由于农地的过度开垦破坏了当地脆弱的生态平衡, 加剧了农民的贫困。当地农民为了谋生不得不举家外出打工, 使本地农村宅基地的闲置具有了更多季节性的特征。要实现社会的可持续发展, 减少对环境的破坏影响, 应加强对“空心村”地区采取整体搬迁, 退耕还草、还林。例如:重庆、四川、陕西等地区, 将分布在偏远贫困村, 逐步采取整体生态移民与扶贫模式, 进行整体搬迁。
5 重建家园型
此种类型, 主要针对灾后重建地区, 不得已而采取的模式。对于灾前土地利用效果不理想的条件下, 灾后要有科学规划和引导、约束, 在重建过程中集中、集约利用现有宅基地, 然后将节约出来的宅基地整理为耕地, 也是一种不错的方法。
6 近郊农村城镇化型
随着我国区域经济的快速发展, 各地城镇的城市化水平不断提高。在一些经济发展水平较高、区位优势明显的中心城镇和城市的城乡结合部, 此地区农民收入一般较高, 农民对土地的生产功能的需求较弱, 具有较强的城镇化趋势。因此, 应该较为高端的规划和涉及, 逐步把农村宅基地建设纳入整个城市规划范畴, 并与城市发展相结合, 提倡建设楼房和小区化, 农业生产要向规模化农业生产经营转变, 从而降低人均用地标准、提高土地利用率, 推动农村城镇化的进程。例如:浙江省海宁市马桥镇建中村按这一模式使人均农村居民点用地从125㎡降到97m2。
参考文献
[1]李佳, 汪景宽.农村宅基地整理及模式探析[J].中国农村小康科技, 2009 (10) .[1]李佳, 汪景宽.农村宅基地整理及模式探析[J].中国农村小康科技, 2009 (10) .
[2]耕地保护补偿机制建设初探[J].中国土地, 2011 (09) .[2]耕地保护补偿机制建设初探[J].中国土地, 2011 (09) .
关键词:山东省;宅基地;调查;政策建议
一、山东省农村宅基地使用和制度中的问题
(一)一户多宅现象严重
一户一宅,是指农村居民一户只能申请一处符合规定面积标准的宅基地。对于一户一宅,《中华人民共和国土地管理法》有着明确的规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但是由于继承、土地管理不善等原因,山东省土地使用过程中普遍存在着一户多宅的现象。通过调查和整理的数据可以看出,在抽样的样本中有85%的村民户存在着一户多宅的现象。
(二)土地审批管理不规范
根据我国的有关法律法规的规定,农村住宅用地,经乡镇和县级人民政府批准就可以取得宅基地的使用权。早在1993年,国家就已经取消了与农民建房有关的宅基地有偿使用费、土地登记费、村镇规划费等,申请宅基地使用时只需缴纳5元的土地证书工本费。在此次调查中发现,有69%的村民在申请宅基地时缴纳了文贵的审批手续费。这些手续费大大加重了农民的负担,与我国现在大力减轻农民负担的政策相违背。同时,农民由于普遍的缺乏有关宅基地使用的法律法规,对乱收费的现象往往敢怒而不敢言。
(三)农民对宅基地所有权(即产权)认识不清
有很多农民对于宅基地的所有权认识不清,认为宅基地与宅基地上的附着物一起属于农民个人所有。这种错误的认识源于中国传统思想对农民的影响。《中华人民共和国土地管理法》明确规定农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有,宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。农民对宅基地只用使用权,农民无权对宅基地进行买卖、出租、抵押等流转行为。
二、山东省农村宅基地问题原因分析
(一)低成本或无成本的取得是导致宅基地不合理使用的重要原因
我国农村宅基地的使用权大部分是通过继承的方式和占用村内空闲地获得的,由于宅基地的取得不需要或只需要很少的成本,使村民不能够合理有效地利用宅基地。此外,我国法律对于农村宅基地使用期限的规定仍处于空白,使农民可以无限期享有宅基地的使用权,这进一步使宅基地的使用粗放化。
(二)我国有关农村宅基地的法律法规不完善且缺乏专门宅基地法律
无明确的完善的法律法规是导致宅基地现有问题的重要原因。法律方面的主要问题主要有两个方面:一是对流转的规定不明确,二是对宅基地产权不明确。我国虽然在多部法律中都有宅基地流转和所有权的规定,但各部法律存在着很多不明确的结论甚至有互相矛盾的规定。此外,我国现在还没有一部专门针对宅基地的法律,仅仅依靠分散的法律法规进行管理。
(三)宅基地产权的不完整
从现存的有关农村宅基地的法律法规来看,宅基地的财产权的三种权利分散在不同主体中。农民具有专有的使用权,但没有自由让渡权和收益的专有权;宅基地的所有权属于集体所有,因此宅基地的让渡权属于集体,但集体又没有使用权。宅基地产权的不完整违背了产权的排他的性质,造成宅基地使用和管理过程中的混乱,增加了市场的交易费用,也使农民的合法利益遭到了损害。
(三)现行的宅基地审批制度存在缺陷
法律规定村民申请使用集体土地建住宅,必须由申请人向所住地农村集体经济组织或村民委员会提出建房申请,然后由村民大会或村委会对申请进行讨论,经到会人数过半数表决通过后,上报乡(镇)人民政府审核,最后由县级政府批准。现存的这种审批程序过于复杂,程序较多,不仅降低了审批的效率,而且容易滋生腐败。
三、针对宅基地问题提出的政策和建议
(一)进一步明确宅基地产权的主体,保持宅基地产权权能的完整性
明确清楚地宅基地产权是利用市场机制配置土地资源的重要前提。我国的宅基地所有权归属于农村集体所有,然而农村集体的概念比较模糊。村委会是农民自主管理的政治性的组织,乡镇政府也属于国家的政权机关,因此都不是农村集体的代表,没有处置宅基地和从宅基地中获取收益的权利。确定宅基地产权,要依照《宪法》等相关法律法规,进一步确定是由农民组成的农民集体而不是村委会、乡镇政府是宅基地的所有权人。
(二)农村宅基地应该有条件地进入市场
农村宅基地的流转之所以被限制,一是因为宅基地作为村民生存的重要保障,对于稳定农村社会秩序,发展农村经济都具有重要的作用;二是由于政府想从宅基地自由流转中获得一部分收益,而宅基地的自由流转会造成收入的管理不便。但是,市场配置土地资源将是土地配置的基本取向,市场经济的发展也要求取消这种土地管理的城乡二元体制,加之我国农村社会保障体系的建立和完善,宅基地产权主体的明确,应该顺应经济发展的要求,允许宅基地进入市场。
(三)加强农村社会保障的建设
加强对农民的基本社会保障是推进宅基地市场化的关键。农村宅基地自由流转后,存在的最大问题就是农民的基本生活保障消失了,这也是农民最关心的问题。在本次调查中,刘家庄村民也认识到这个问题,调查结果显示由40%的村民表示只有他们搬入敬老院才同意将宅基地流转。因此,需要进一步加大对农村社会保障事业的投入力度,建立健全完善的农村社会保障体系和医疗保障制度。彻底把新型农村合作医疗保险制度贯彻到实处。
(四)规范现行的法律法规,建立专门的宅基地法律
首先对于有关限制宅基地流转的法律法规进行修改。《土地管理法》第六十三条:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”应该在《土地管理法》中添加相关的补充条款,说明宅基地经过相关部门审批和评估后可以出让、转让或出租用于非农业建设。
参考文献:
[1]韩立达等.四川省农村宅基地问题调查与思考[J].农村经济,2009,(8).
[2]郑长青.农村宅基地使用权“一户一宅”法律制度的缺陷[J].湖北函授大学报,2009,(3).
农村宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本村集体所有的土地。是指建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物，不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。宅基地的所有权属于农村集体经济组织。
一、农村宅基地申请，必须遵循以下原则：
（一）规划先行原则。要按照建设社会主义新农村的要求，在符合土地利用总体规划的前提下，按照因地制宜、有利生产、方便生活、合理布局、配套建设、协调发展的原则编制村镇规划，按规划申请宅基地。未编制村镇规划，或规划未经政府批准实施的，不予审批宅基地。
（二）“一户一宅”原则。农村村民一户只能拥有一处不超标准的宅基地。
（三）节约集约用地原则。坚持“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策，贯彻“依法用地、合理用地、节约集约用地”的方针及限量供应的方法管理宅基地。
（四）依法报批原则。村民新建、改建、扩建房屋需按《土地管理法》、《土地管理法省实施办法》、《江西省村镇建房审批办法（试行）》等法律法规及本办法的要求申请审批。未依法取得建设用地批准手续的宅基地，不得动工建设。
（五）耕地保护原则。农村村民申请宅基地杜绝占用基本农田，严禁占用耕地，充分利用原有宅基地和村内空闲地。
二、符合下列条件的，可以申请宅基地：
（1）农村宅基地申请人属该农村集体经济组织成员的；
（2）申请地必须符合城乡规划和土地利用总体规划及土地利用计划，符合交通、通讯、电力、水利、水土保持等相关设施法律法规保护规定的；
（3）符合每户只能拥有一处宅基地的法律规定的；
（4）人均住宅面积不足30m的；
（5）年满18周岁的村民因婚姻（包括男到女家落户）等原因确需分户建房，且已有的宅基地不能分割或虽能分割但宅基地面积低于规定面积的；
（6）因国家、集体建设项目征收需要拆迁而没有安置住宅的；
（7）经县级以上人民政府批准回原籍落户定居，确无住宅的；
（8）原有住宅破旧需要改造、拆迁或因灾倒房在原址新建且符合规划的；
（9）原有住宅破旧或因灾倒房需另择地址新建住宅，新选地址在村庄规划区内，本人同意将原宅基地退还集体的；
（10）县级以上人民政府规定的其它条件。
三、如有下列情形之一的，不予审批宅基地：
（1）农村宅基地申请人不属该集体经济组织成员；
（2）不符合土地利用总体规划、土地利用计划、村庄和集镇建设规划、控制性详细规划的；
（3）申请地为未确权的土地或存在土地权属纠纷的；
（4）不符合县城城市建设规划或集镇建设规划进行旧（危）房改建的；
（5）年龄未满18周岁村民或不具备分户条件的，年满60周岁的村民原则上不予审批宅基地；
（6）需另址新建住宅又不同意将原宅基地退还集体的；
（7）有出卖、出租、赠与或以其他形式非法转让农村宅基地及其地上建筑物，或者将住宅改作他用的；
（8）在城镇居住、户籍属城镇居民的；
（9）原有宅基地面积确能解决分户需要或原有宅基地面积超过“一户一宅”法定标准的。
（10）户籍虽已迁入，但并不在本集体经济组织内从事农业生产劳动，不履行集体经济组织成员同等义务的；
（11）户籍已迁出，且不在本集体经济组织内从事农业生产劳动，不履行集体经济组织成员同等义务的；
（12）申请地临近通讯、电力、水利、水土保持等公共设施，不符合相关设施法律法规保护规定的；
四、农村村民申请宅基地应当提交下列材料
（1）村民个人申请宅基地的申请书；
（2）村小组村民大会或村民代表会议的讨论情况及村集体公布情况的书面说明；
（3）《江西省村镇建房审批表》、《乡村建设规划许可证》或规划部门审批意见；
（4）《大余县城乡个人建房用地申请审批表》一式四份；
（5）申请人身份证、户口簿或家庭成员的证明材料（行政村出具）复印件一式四份；
（6）申请人建新宅退老宅基地承诺书（没有老宅基地的除外，但需附村委会证明）一式四份；
（7）其他按规定应提供的材料。
五、农村村民宅基地的审批程序
（1）申请。农村村民建住宅需要使用宅基地的，申请人应向村民小组或村委会提出书面申请，说明申请理由、申请用地位置、面积等情况，村民小组应通过召开村民大会等形式讨论，通过后上报村委会，村委会对申请材料依法召开村民委员会或村民代表大会进行审查并张榜公布。在张榜公布之日起，7个工作日内本村村民未提出异议或者异议不成立的，上报至国土资源所、村镇建设规划所初审。
（2）现场勘查。乡（镇）国土资源所受理用地申请后应在7个工作日内会同村镇建设规划所共同进行现场勘查和群众调查，审查申
请人是否符合条件，拟用地是否符合土地利用总体规划和村镇建设规划等，并制作勘查笔录。
严格控制在地质灾害易发区内审批宅基地，因受自然条件限制确需审批宅基地的，应当进行地质灾害危险性评估，禁止在地质灾害危险区内审批宅基地。
（3）填写申请表。国土资源所、村镇建设规划所现场勘查和初审合格后，报乡（镇）人民政府审核，通过后统一报送县级建设规划部门核发《乡村建设规划许可证》，国土资源所发放填写《大余县城乡个人建房用地申请审批表》。
（4）初审。村民小组、村委会、国土资源所、村镇建设规划所对用地户的申请，根据有关规定进行初步审查后，在《大余县城乡个人建房用地申请审批表》相应栏内签署意见，并由负责人签字，同时加盖村民委员会、国土资源所、村镇建设规划所公章，报乡（镇）人民政府审核。
（5）审核。《大余县城乡个人建房用地申请审批表》等建房用地申请材料，经国土资源所审查确认符合要求后，由乡（镇）国土资源所提交乡（镇）人民政府会议讨论，审核同意并加盖乡（镇）人民政府公章后，由国土资源所定期将审核后的《大余县城乡个人建房用地申请审批表》等建房用地申请材料上报县国土资源局。
（6）审批。县国土资源局对乡（镇）国土资源所上报的《大余县城乡个人建房用地申请审批表》等建房用地申请材料进行严格审核，对符合条件建议批准的，形成综合审核意见，并随《建设用地呈审表》呈报县人民政府审批。予以批准用地的，由县国土资源局颁发
《建设用地批准书》。审批时间20个工作日（依法办理农用地转用审批的时间除外）。
（7）定位。村民小组或村委会在接到宅基地批准文件后，要将批准结果及时在村务公开栏公布，接受村民监督，并在5个工作日内由乡（镇）国土资源所会同村镇建设规划所组织实地放样，确定四至范围，填写《放样记录卡》，放样后发放《建设用地批准书》，宅基地申请人方能动工建设。经依法批准的宅基地，必须一年内动工，两年内建成。
（8）登记、确权、发证。宅基地申请人在住宅建成竣工后，由乡（镇）国土资源所在7个工作日内会同村镇建设规划所实地检查用地户是否按照批准的地点、面积和要求使用土地，对符合要求的宅基地，按法定程序登记、确权、核发《集体建设用地使用权证》。需要兑现退老宅承诺书的，先退老宅使用证后发新证，未履行承诺的，注销该宅基地《建设用地批准书》，视为骗取批准宅基地，该宅基地按违法用地依法进行处理。
六、收费。
（1）农村村民申请使用本集体经济组织的宅基地，按规定只收取办证工本费；
（2）农村村民使用本集体经济组织的宅基地超出原批准面积的，按违法用地处理并按规定罚款；
___________劳动人事局：
_____________及________________学校现申请在我单位建立毕业生就业见习基地。我们承诺将切实履行以下职责：
1、遵守劳动法等相关法律法规；
2、明确见习岗位和职责、工作任务、考核量化标准；
3、根据岗位要求选择毕业生，并与服务中心和见习毕业生签订见习协议；
4、组织见习毕业生进行单位规章制度、岗位操作规程、安全生产常识等岗前培训；
5、向服务中心每月月底前交清次月的应由我单位承担的见习生活补贴和社会保险补贴费；
6、将见习毕业生纳入正式员工管理，提供工作条件，在技能培训、职称晋升、评先评优等方面一视同仁，关心见习毕业生的成长进步；
7、加强见习毕业生日常管理，定期向服务中心提供见习毕业生工作表现情况，及时反映毕业生见习期间的进步和过失，为见习毕业生考核、期满鉴定提供依据；
8、积极为见习毕业生就业创造条件，见习期间我单位和见习毕业生达成就业意向的，可适时签订劳动合同，建立正式用工关系。
申请单位：（盖公章）
法定代表人：（签字）
中共上海市委九届七次全会通过的《关于贯彻〈中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定〉的实施意见》指出,要推进农村土地管理制度改革;要进一步盘活农民宅基地、乡镇企业用地等存量集体建设用地;要总结宅基地置换试点经验,完成好现有试点工作;在有条件地区,试行城镇建设用地增加与农村集体建设用地减少相挂钩的办法,有序推进新一轮宅基地置换。这对沪郊农村宅基地置换的推广提供了政策指导意见。本文拟以沪郊同一区内的两个宅基地置换试点村为对象,对宅基地置换的推广条件和基础进行分析研究。
一、同一区内两个试点村宅基地置换比较分析
(一)基本情况。第一,同时启动。根据上海市《关于本市郊区宅基地置换试点工作指导意见》和《关于本市郊区宅基地置换试点若干政策意见》等文件和会议纪要精神,某区委区政府从2003年开始启动农民居住向城镇集中、农业向规模经营集中工程,2004年下半年在A镇A村和B镇B村进行宅基地置换试点,以期通过置换实现农民居住集中,通过耕地流转实现农业规模经营。
第二,广泛发动。置换初期,该区从上到下进行了广泛发动。一方面为了掌握试点村农民对宅基地置换的思想认识,向两个试点村村民共发放问卷统计表211份,收回211份,其中认为“农民宅基地置换对农民有利”的有161份,占76.3%,自愿置换的有166份,占78.7%。个别村还通过召开村民代表大会就农民宅基地置换进行民意测验,赞同置换的占到76%。另一方面,为了进一步统一试点村村民的思想,2005年1月,区置换办公室和镇政府投资130多万建造了8套900平米的临时样板房,让置换农民眼见为实,调动他们的积极性。通过反复宣传动员,试点村的农民对宅基地置换的支持和满意率达85%以上。
第三,进度差异。在宅基地置换的前期准备和工程建设阶段,两个试点村的进度基本一致,2005年11月,两个试点村A苑和B苑全部竣工。A苑56幢多层、6幢小高层,共有1316套公寓楼房;B苑41幢多层、7幢高层,共有1059套公寓楼房。但进入到签约选房、最终入住和土地整理复垦阶段,两个试点村出现明显差异。A镇A村总户数745户,截至2008年5月底,有713户签约,签约率95.7%,农民已入住过上居民生活,土地全部流转,置换户的原有宅基地已经平整复垦,该村开始进入社区管理模式。而B镇B村总户数493户,在430多置换户中还有50-60户由于房型、补偿以及生活习惯因素还没有签约选房,其他已经签约选房甚至入住的置换户,由于资金补偿没有完全到位,老住宅钥匙未交付,房屋无法拆迁,宅基地无法平整。
第四,结余土地的处置。根据2004年8月1日实施的《上海市土地储备办法》规定,拟依法征用后实行出让的原农村集体所有土地应当纳入土地储备中心,由土地储备机构依法实施出让。衡量宅基地置换是否取得成功的一个关键环节就是对结余土地的整理复垦,有效增加耕田面积,提高耕田质量,改善农业生产条件,保持耕地总量平衡,为农业规模化、集约化、现代化经营创造条件。A镇A村宅基地置换小区总面积占地20公顷,只占原来宅基地面积的34%,同时村内原有的企业也集中到规划好的工业园区,通过对结余土地的复垦、整理,新增耕地面积1234亩。节余出的土地由区土地储备中心拥有,进行异地经营开发或拍卖,所得收益全部用于农民宅基地置换专款专用,置换农民不参与对节余土地的开发建设和管理。B镇B村尚未进入到结余土地的整理复垦阶段。
(二)比较分析。两个试点村的宅基地置换产生了一个相同的结果:即农民集中居住的环境得到较大改善和提高,为国家节余了大量耕地,促进了土地的集约化利用。但宅基地置换推进与当地的工业化城市化程度密切相关,与土地资源和劳动力资源配置休戚相关。这两个村的宅基地置换在几个重要方面还存在差异,这也正是造成各自进度差异和影响置换效果的关键之处。第一,发展模式和基本态势不同。一是区域发展定位不同:A村长期以来处于该区的偏远地带,主导产业是农业,现纳入该区“现代农业园区组团”的发展定位;B村隶属于上海市闻名的古镇,现纳入该区“古镇旅游组团”的发展定位。二是工业化程度不同:A村以农业为主的发展定位决定了其工业化程度较低;B村由于毗邻镇中心,工业化程度较高;置换之前的社会保障不同:A村部分农民享受农保,部分被征地农民享受镇保,其他农民都没有解决镇保;B村由于工业化征地的需求,绝大部分农民已经获得了镇保;劳动力就业不同:A村工业化程度不高导致非农就业有限;B村因处于沪浙交界点,并紧靠镇中心区,劳动力转移有空间。
第二,村级经济实力和村民收入不同。A镇A村总人口3126,置换前,村级可支配收入为56.6万元(2003年),村民人均年收入为5200元(2003年);置换后村级可支配收入为136万元(2008年),村民人均年收入9800元(2008年)。B镇B村总人口1802,置换前,村级可支配收入为100多万元(2003年),村民人均收入为7419元(2003年);置换后,村级可支配收入为200万元(2008年),村民人均收入为11300元(2008年)。无论是置换前还是置换后,A镇A村的村级经济实力和村民收入远低于B镇B村,尽管置换后A镇A村的农民既可以从原有土地上每年获取亩均500元左右的土地流转费收益,还可以在农场内打工挣钱,或者进城打工,有了工资性收入,但由于受到金融危机的影响,村民收入不稳定,仍然不如B镇B村的经济实力。
第三,当前生活现状不同。一是基本生活状况的差异。A村属于该区的偏远农村,农民集中居住后,原先依赖于土地的大量劳动力由于年龄因素无法转移,同时农民原来的房前屋后栽种蔬菜、养殖禽类等庭院经济收入不复存在,但集中居住后的成本增加了,平均每户比原来新增加开支300元左右,一些农民的生活质量反而出现了下降的状况。而且,由于地方政策的规定和财政限度,农民所期待的“土地换保障”未能实现,置换房屋的完整产权也尚未落实,村民由于镇保问题集体上访事件突出,这是该村宅基地置换产生的最大后遗症。B村由于邻接工业化进程较快的镇中心,受城市化辐射较大,一方面大量劳动力在镇区打工,实现了劳动力资源的转移,另一方面,工商业发展对农民原有住房的需求增大,农民私自搭建房屋用于出租,农村的土地资源已逐步转向土地资本,而且农民的镇保因工业发展征地得到解决,没有后顾之忧,村民的生活水平不断提高。二是置换房屋状况不能满足农民的需求,包括房屋质量和结构。A村置换村民入住新房后发现房屋存在渗水等严重质量问题,B村小房型太少,都是大房型,希望能拥有两套以上小户型房屋的村民在抽签后只能有一套大房型房屋,有的村民还需要自己贴补装修费,因此在抽签换房时有怨言。
总体上,A村宅基地置换虽然进度较快,但后遗症比较大,村民集体上访突出;B村宅基地置换虽然条件成熟,操作比较平稳,但由于资金问题拖延太久,仍未完成。由于上海远郊的地价偏低,而置换成本居高;又由于政策法规以及地方政府的经济实力,以及农民自身的某些因素,导致置换资金的短缺和试点工程的暂时搁浅。
二、沪郊宅基地置换的推广条件和基础
(一)宅基地置换的理论基础和模式选择。根据上海宅基地置换的试点工程和全国其他地区的置换情况分析,宅基地置换模式大致有以下几种:
第一,政府主导,征地模式。即地方政府基于工业园区建设、交通设施建设和房地产项目开发对土地的需求,主动采取的征地换保障的方法,促使分散農民集中居住,使农民转为城镇居民。这种方式主要产生于距离城镇较近的农村,最大的优势就是解决了征地农民的后顾之忧——镇保,但同时这种征地方式也是最容易产生政府与农民之间利益博弈和矛盾冲突的方式。
第二,市场主导,出租模式。这种方式主要产生于距离城镇较近、非农行业对土地的需求强烈、但又不具备征地条件的农村。由于市场经济发展的需要,一些非农行业对土地资源的需求加大,特别是厂房、仓库和住宿的需求,这就使得周边农民自然而然地找到了商机。通过拆村建居,使分散土地联合成片,村集体统一对外出租,土地资源转向土地资本,农民既没有失去土地,又能获得长期固定租金和在非农行业就业的机会。这是最自然的农民集中居住的模式,不容易产生尖锐矛盾,但由此产生的就业机会难以完全吸纳农村富余劳动力,尤其是诸如此类的非农行业更加容易受到国际经济形势和环境的影响,农民的社会保障有隐忧。
第三,农民主导,农业产业化模式。这种方式主要产生于距离城镇较远的农村,受城市化和工业化的辐射较小,最佳方式就是农民通过土地承包经营权的流转,促使农业规模化经营和产业化经营,由此获取更多的土地收益,使农民在改善原有居住条件的过程中置换房屋,自愿逐步集中居住。这种模式的关键就在于在转包、出租、入股等土地流转模式中是否因地制宜地采取了有效的模式,促使农村长效增收,有能力解决镇保。如果长期固守一种模式而收效甚微,农民的收入渠道有限,社会保障没有,那强制推动农民集中居住的宅基地置换就非常困难,也容易滋生矛盾。
笔者认为,要推动上海远郊的宅基地新一轮置换,应当采取“市场主导,农民主体,政府监管”的模式。根据农村的市场化程度、地区发展定位、就业和经济发展水平,以及农民自身的开化程度,在条件成熟的农村采取有所侧重的置换模式。坚决摒弃政府主导强制推动、农民被动集中居住的宅基地置换。
(二)宅基地置换的推广条件。上海远郊通过宅基地置换引导农民集中居住,要坚持“大稳定、小调整”原则,要遵循农业的自然规律和农村经济社会发展的规律,在条件成熟的地方通過集中居住提高农民的生活质量,需要积极引导、稳步推进。笔者以为,需要具备以下几个基本条件。
第一,前提条件——农民自愿。宅基地置换一定要在农民自觉自愿的前提下进行,在农村居民布局调整中一定要尊重和维护农民的权益。宅基地置换的过程应该是农民参与城市化、分享城市化成果的过程,要最大程度地使农民变被动接受为主动参与,保障农民在城市化过程中的权益。
第二,经济条件——市场主导。推动农民宅基地置换,其中一个非常重要的条件就是市场经济的充分发展,对现有的农村社会经济发展和管理方式产生了需要完善和调整的需求;工业化、城市化发展的程度对土地需求的增长,要求对现有的土地管理和使用方式进行改革和完善;农民能在非农行业充分就业或者农民增收渠道扩大,自愿改善居住条件,对原有住房进行修缮的愿望强烈。这是生产力与生产关系、经济基础与上层建筑基本规律运作的结果,也是推动沪郊宅基地新一轮置换必须首要考虑的条件。政府引导推动置换时,可选择经济相对较发达、工业化程度较高的村试点,获取经验后再推广。
第三,政治条件——法律政策完善。即建立健全相关法律法规,完善政策制度。一是制定农村宅基地使用权流转的法律制度,赋予农民宅基地完整的物权,发放统一的有法律效力的宅基地使用权证,以法律形式允许农村房屋自由上市交易,宅基地使用权随之自由流转。二是必须设立农村宅基地强制登记制度,转让时要办理过户登记。明确宅基地使用权流转后有关征地补偿制度,只给受让方房屋补偿费,不再支付土地安置补偿费。三是为严格控制宅基地使用权盲目流转,防止突击流转,需要建立出让方再次申请宅基地时的限制制度。四是赋予农村房屋抵押权,宅基地也连带抵押,活跃农村金融市场。五是地方政府在决策时要充分考虑民意,按照新农村建设的要求进行科学规划和决策实施,同时要保持既定政策的连贯性和持续性。对此,政府承担着重要的监管保护责任。
第四,社会条件——镇保到位。宅基地置换的新一轮推广要特别注重社会保障的到位,政府在制定政策时应向农民倾斜,采取适当方式解决置换农民的镇保问题。首先,与征地补偿换取镇保不同,宅基地置换后农民的土地虽能流转,但目前流转方式有限,流转费相对过少和单一,不能承受由于庭院经济消失、生活开支增加带来的负担,应当建立生活补偿机制,作为宅基地置换补偿的一部分,保证农民集中居住后生活质量有提高。其次,上海郊区应当创新尝试土地承包经营权流转的新模式,使置换农民能获取最大收益,在此基础上通过个人缴纳和政府贴补解决镇保,最终达到宅基地置换流转的最佳效果。
第五,后发条件——科学发展。农村宅基地置换的根本目的是农村的长远发展,要统筹城乡发展,要加快农村的城市化进程,因此,宅基地置换推广的后发保障条件就是实现科学发展。一是确权。对农民而言,农村宅基地置换的一个很有吸引力的条件就是拥有置换房屋的完整产权,农民对自己的财产能自由处置,能依法获取财产性收入。因此,沪郊宅基地置换试点工程中的房屋产权问题需要进一步确认和明朗。二是创新。关于结余后的土地产权归属和处置方式需要明确,除“征地模式”的宅基地置换,产权由集体所有转为国有外,其他模式都必须明确节余后的土地仍归农民集体所有,可以委托区土地储备中心统一经营,但收益应由农民共享。而对节余土地的处置方式也可根据置换模式有所创新。比如,按照土地资源和劳动力资源的不同配置,节余出的土地既可以由村集体自己开发,把土地的增值收益留在集体内部,也可以一部分收归国有,一部分留给村集体自己开发,还可以有偿收购宅基地置换指标,新增耕地归原村集体使用,允许在土地所有权不变和土地用途不变的前提下,重新发包,有偿流转,土地承包收益归村集体经济组织所有。
作者单位:中共上海市金山区委党校。
本文系上海市党校系统2008年青年课题。
范, 以及管理人员监控不严, 农民法律观念淡薄等一系列因素, 导致我国农村宅基地配置不合理, 使用效率低下, 引发了种种农村矛盾。在新农村建设的大形势下, 宅基地存在的这些问题, 都亟需我们努力解决, 以化解农村凸显的矛盾, 促进农村发展。
一、我国农村宅基地的现状
从目前来看, 我国农村宅基地的现状主要表现在宏观和微观两个方面。
宏观方面是农村宅基地的立法与管理上。我国有关法律在农民住房和宅基地的立法与管理上做出了规定。首先是立法方面:《中华人民共和国土地管理法》规定, 农村村民一户只能拥有一处宅基地;农村宅基地是无偿取得的;禁止城镇居民在农村购置宅基地;农村村民出卖、出租住房后, 再申请宅基地的, 不予批准。《关于加强农村宅基地管理的意见》规定, 各级政府对符合条件的农民建房用地不准收费;严禁城镇居民在农村购置宅基地, 严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。宅基地转让须符合规定条件, 购买人必须为房屋所在地本集体经济组织成员。其次是管理方面:我国法律规定, 农村村民住宅用地, 经乡 (镇) 人民政府审核, 由县级人民政府批准;宅基地审批过程中, 乡 (镇) 国土资源管理所要做到“三到现场”。也就是农村宅基地的划拨是县级机构决定的, 而日常管理是由乡镇土管所完成的。
微观方面是我国农村住房和宅基地的利用上。主要出现了三种现象:一是闲置宅基地与空置住宅。在一些经济比较发达的农村地区, 很多农民都住进了商品房, 原有的农村居民点还仍保持原样, 而在经济比较落后的地区, 由于外出打工的比较多, 在村里常驻的人口比较少, 因此还保留着许多不用的旧房没有拆除, 造成了大量的宅基地与房屋闲置。二是宅基地紧张与住宅拥挤。农村中, 许多农户由于家庭人口较多, 而且由于诸多的原因, 拥有的宅基地面积较小, 或者只有一处宅基地, 从而不得不三代共居, 甚至四代共居。更有因为宅基地面积小, 但又人口较多, 需要大的住宅, 于是向自家宅基地以外扩张, 造成两户之间的通道或者道路狭窄。三是农户私自买卖住房与宅基地。在农民的意识中, 买卖房屋及宅基地不需要经过任何人同意。他们认为那些都是属于自己的家产, 自己有权进行处分, 并且随着城市房地产热的发展, 农村中也兴起了买卖宅基地及房屋的热潮。
二、我国农村宅基地存在的问题
(一) 农村宅基地立法和管理的问题
一是宅基地无偿使用的问题。我国《土地管理法》及相关法律均规定, 我国的宅基地是无偿取得及使用的, 这种方式虽然减低了农民建房的成本, 保障了低收入农民住房问题, 但也出现了诸多问题: (1) 农民抱着“不用白不用”的心态, 无限制利用宅基地, 致使土地浪费现象严重, 甚至在一些人口规模较大的村庄, 由于村内宅基地用完, 便大面积占用耕地建房, 致使耕地面积逐步萎缩。 (2) 宅基地的无偿使用会使农民都想多占、多用, 甚至会出现抢夺宅基地的现象, 影响社会安定, 也严重阻碍了农村宅基地的有偿退出。
二是对宅基地的流转没有明确的法律规定。我国立法方面对宅基地是否可以转让以及如何转让一直模糊不清: (1) 允许农村宅基地使用权人对地上建筑物 (主要是房屋) 进行出租出卖。然而, 针对农村宅基地使用权是否可以转让, 却未做出明确的规定, 使宅基地的使用权转让与房屋转让相分离。 (2) 法律特别指出对农村宅基地使用权流转的进一步限制, 即禁止农村宅基地向城镇居民流转, 转让必须是同一集体经济组织内部成员的转让, 阻碍了宅基地的有效市场配置。
三是基层政府管理方面的问题。
对于宅基地的管理, 我国法律有着严格的规定, 在实行中却出现大量问题: (1) 农民宅基地的审批要经以下程序:村民向村委会提出申请;村民代表会议讨论通过并公布;报乡 (镇) 人民政府审核;县人民政府批准。在农民宅基地审批过程中, 乡 (镇) 国土所必须做到“三到现场”。然而, 实际上由于管理力度的不足, 不经过法定程序而通过幕后交易直接拿地现象比比皆是。 (2) 基层政府管理人员对工作没有主动性, 不能亲自下到村, 调查和解决宅基地中的不当利用问题。
(二) 农户使用宅基地的问题
该问题主要表现为三个方面: (1) 农民的观念意识存在问题。在农民的意识中宅基地是无偿取得与使用的, 那么宅基地应该越大越好, 于是宅基地的面积逐步扩大, 蚕食耕地现象严重。另外, 农民普遍认为宅基地是一种私有财产, 可以祖祖辈辈继承下来, 自己不使用, 也不准别人使用, 即使闲置、抛荒, 别人也无权过问。 (2) 农村宅基地空置与紧缺相矛盾的问题。农村中一部分农民拥有大面积的宅基地, 但是建造面积很小, 使用率很低, 甚至农户会在多余的宅基地上种植蔬菜瓜果等, 而另一部分农民却不能满足其对宅基地的需求, 二者之间存在矛盾, 容易引起宅基地紧缺农民的不满, 使社会稳定受到影响。 (3) 农村宅基地的不当使用问题。当一家农户的子女成为城市居民后, 其父母的宅基地仍然存在, 由于宅基地是可以世袭的, 那么当父母过世后, 其已成为城市居民的子女可以继承此宅基地。这样子女就可以在老宅上建造豪华住房, 或者挪作他用, 搞养殖甚至办工厂等等。部分农户也存在在宅基地上搞其他产业的情况, 使得宅基地的规划举步维艰。
三、提高农村宅基地利用效率的对策
市场是解决一切问题的最好手段, 对于农村宅基地的配置也不例外。那么应该如何提高宅基地的利用效率呢?我们有如下的对策及建议:
(一) 从立法和管理上提高农村宅基地的利用效率
首先要建立农村宅基地有偿使用机制。规定宅基地使用费, 授权各地土地管理部门在充分调研、评估、论证的基础上, 确定本地宅基地的基准地价和具体收费标准, 然后各村根据自己的具体情况, 依据基准地价上下浮动, 确定本村宅基地的地价, 再根据宅基地使用权证书上记载的宅基地面积确定每宗宅基地的宅基地使用费。宅基地使用费由宅基地使用人统一上缴村集体, 由村集体对这部分费用进行再分配, 对本集体组织内部成员原则上以宅基地补贴金的形式按平均数对每户村民进行返还。
其次要建立规范的农村宅基地流转制度。 (1) 加强国土资源部门的执法监督。国土资源部门要定期地对农村新建的房屋核查, 对违规的转让进行纠正。同时要对闲置的宅基地权利人进行宣传指导, 使其认识到对宅基地充分利用的重要性。对严重违规违法的转让, 相关行政主体可以依法进行处罚。 (2) 制定严格的宅基地外部流转制度。法律对宅基地使用权向集体外的流转应该予以规定, 这种转让是合法的, 但要规定严格的转让程序及转让条件。比如, 对于已成为城市居民无权再申请宅基地的农户其宅基地可以在外部流转。
再次要建立盘活宅基地制度。 (1) 做好实地调查清理工作。各地要因地制宜地组织开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作, 制定消化利用的规划、计划和政策措施, 对农村村民新建、改建、扩建住宅, 要充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地。 (2) 鼓励农民退还闲置宅基地。对“一户多宅”和空置住宅, 各地要制定相关激励措施, 鼓励拥有多余宅基地的农民腾退其多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的农户, 要采取签订合同等有效措施, 确保其按期拆除旧房, 交出旧宅基地, 以免旧宅基地闲置浪费。
(二) 从规范市场流转上提高农村宅基地的利用效率
从市场着手, 允许宅基地流转, 规范流转是提高宅基地使用效率的有效方法。因此应该做到:
1. 允许农民对私有房屋转让。
这种转让不仅仅局限于转让给本集体经济组织内符合条件的成员, 城镇居民也可以购买农村居民的房屋, 同时享有该房屋附随的宅基地使用权。但这个过程要严格遵循相应的登记制度, 要严格限制城镇居民在农村购置尚未建造房屋的土地作为宅基地。
2. 鼓励农民的私有房屋自由出租。
允许房屋同宅基地的使用权一并出租, 并对承租人做出无身份限制, 但是, 要确保本集体经济组织内符合宅基地使用权分配条件的农户享有优先承租权。这样既有利于最大程度地实现农村居民对私有房屋的处分权能, 同时又很好地实现了宅基地的保障功能, 促进农村闲置私有房屋的资源合理配置。
3. 宅基地与宅基地使用权可以一并继承。
在农村可以实行宅基地与宅基地使用权一并继承的制度, 此继承制度对继承人是否是本集体经济组织的成员不予限制。但同时也要制定相应配套的继承程序和相关法律法规, 以免使良好的制度无法可依。
(三) 从农户自身提高农村宅基地的利用效率
农户使用宅基地过程中出现的问题主要是由观念引起的, 这就要求:第一, 普及农民对农村宅基地转让的法律意识。农民对宅基地使用权转让的法律意识相对薄弱, 不懂法现象很普遍, 对农村土地相关法律规定更加不了解, 应派专门人员对村民进行讲解及宣传。第二, 更新农民的宅基地所有权观念。要加大宣传力度, 充分调动农民节约集约用地的积极性。特别应针对当前农民的宅基地私有观念根深蒂固的现状, 采取多种形式加大相关土地法律法规的普及教育, 更新农户的宅基地所有权观念。让农户明白:在宅基地的集体所有制下, 农民既有使用的权利, 更有合理使用的义务。
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