不动产登记暂行条例征求意见稿（精选9篇）
2014年08月15日 10:28 国务院法制办网站 评论中大奖（5,173人参与）收藏本文
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国务院法制办公室关于《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》公开征求意见的通知
为整合不动产登记职责，规范登记行为，方便群众申请登记，保护权利人合法权益，国土资源部起草了《不动产登记条例(草案送审稿)》报送国务院审议。国务院法制办公室经征求有关方面的意见，修改形成了《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》(以下简称征求意见稿)。7月30日，国务院常务会议讨论征求意见稿，决定向社会公开征求意见。现将征求意见稿及说明全文公布，征求意见。有关单位和各界人士可以在2014年9月15日前，通过以下三种方式提出意见：
一、登录中国政府法制信息网(网址：http://
附件：不动产登记暂行条例
(征求意见稿)
第一章 总 则
第一条 为整合不动产登记职责，规范登记行为，方便群众申请登记，保护权利人合法权益，根据《中华人民共和国物权法》等法律，制定本条例。
第二条 本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。
本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。
第三条 国家实行不动产统一登记制度。
不动产登记遵循严格管理、稳定连续、方便群众的原则。
不动产权利人已经依法享有的不动产权利，不因登记机构和登记程序的改变而受到影响。
第四条 下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：
(一)集体土地所有权；
(二)房屋等建筑物、构筑物所有权；
(三)森林、林木所有权；
(四)耕地、林地、草地等土地承包经营权；
(五)建设用地使用权；
(六)宅基地使用权；
(七)海域使用权；
(八)地役权；
(九)抵押权；
(十)法律规定需要登记的其他不动产权利。
第五条 国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。
县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。
第六条 不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。
跨县级行政区域的不动产的登记，由所跨县级行政区域的不动产登记机构分别办理。不能分别办理的，由所跨县级行政区域的不动产登记机构协商办理；协商不成的，由共同的上一级人民政府不动产登记主管部门指定办理。
国务院确定的重点国有林区的森林、林木和林地，国务院批准项目的用海、用岛等不动产的登记，由国务院国土资源主管部门会同有关部门规定。
第二章 不动产登记簿
第七条 不动产以不动产单元为基本单位进行登记。不动产单元具有惟一编码。
不动产登记机构应当按照国务院国土资源主管部门的规定设立统一的不动产登记簿。
不动产登记簿应当记载以下事项：
(一)不动产的坐落、界址、空间界限、面积、用途等自然状况；
(二)不动产权利的主体、类型、内容、来源、期限、权利变化等权属状况；
(三)涉及不动产权利限制、提示的事项；
(四)其他相关事项。
第八条 不动产登记簿可以采用纸质介质，也可以采用电子介质。不动产登记机构应当明确不动产登记簿惟
一、合法的介质形式。
不动产登记簿采用电子介质的，应当定期进行异地备份，并具有惟
一、确定的纸质转化形式。
第九条 不动产登记机构应当依法将各类登记事项准确、完整、清晰地记载于不动产登记簿。任何人不得损毁不动产登记簿，除依法予以更正外不得修改登记事项。
第十条 不动产登记机构应当指定专人负责不动产登记簿的保管，并建立健全相应的安全责任制度。
采用纸质介质不动产登记簿的，应当配备必要的防盗、防火、防渍、防有害生物等安全保护设施。
采用电子介质不动产登记簿的，应当配备专门的存储设施，并采取信息网络安全防护措施。
第十一条 不动产登记簿由不动产登记机构永久保存。不动产登记簿损毁、灭失的，不动产登记机构应当依据原有登记资料予以重建。
行政区域变更或者不动产登记机构职能调整的，应当及时将不动产登记簿移交相应的不动产登记机构。
第三章 登记程序
第十二条 因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。
属于下列情形之一的，可以由当事人单方申请：
(一)尚未登记的不动产首次申请登记的；
(二)继承、接受遗赠取得不动产权利的；
(三)人民法院、仲裁委员会生效的法律文书或者人民政府生效的决定等设立、变更、转让、消灭不动产权利的；
(四)权利人姓名、名称或者自然状况变化，申请变更登记的；
(五)不动产灭失或者权利人放弃不动产权利，申请注销登记的；
(六)申请更正登记和异议登记的；
(七)法律、行政法规规定可以由当事人单方申请的情形。
第十三条 当事人或者其代理人应当到不动产登记机构现场申请不动产登记。
无民事行为能力人、限制民事行为能力人申请不动产登记的，应当由监护人代为申请。
不动产登记机构将申请登记事项记载于不动产登记簿前，申请人可以撤回登记申请。
第十四条 申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：
(一)登记申请书；
(二)申请人、委托代理人身份证明材料、授权委托书；
(三)相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；
(四)不动产界址、空间界限、面积等材料；
(五)与他人利害关系的说明材料；
(六)法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。
不动产登记机构应当在办公场所和门户网站公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息。
第十五条 不动产登记机构应当自收到不动产登记申请材料之日起5个工作日内进行初步审查，并分别按照下列情况办理：
(一)属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理；
(二)申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理；
(三)申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场一次性告知申请人需要补正的全部内容；未告知的，视为符合受理条件；
(四)申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场告知申请人向有登记权的机构申请。
不动产登记机构不予受理的，应当书面通知申请人。
第十六条 不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：
(一)不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致；
(二)权属来源证明材料和有关证明文件与申请登记的内容是否一致；
(三)申请登记的不动产是否存在权属争议；
(四)登记申请是否违反法律、行政法规的强制性规定。
第十七条 属于下列情形之一的，不动产登记机构可以对申请登记的不动产进行实地查看：
(一)房屋所有权初始登记；
(二)在建建筑物抵押权登记；
(三)因不动产灭失导致的注销登记；
(四)不动产登记机构认为需要实地查看的其他情形。
对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关国家机关进行调查。
不动产登记机构进行实地查看或者调查时，申请人、被调查人应当予以配合。
第十八条 不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30日内办结不动产登记手续，法律、行政法规另有规定的除外。
同一不动产权利有两个以上主体申请登记的，不动产登记机构应当依据受理时间的先后顺序办理登记，法律、行政法规另有规定的除外。
第十九条 登记事项自记载于不动产登记簿时完成登记。
不动产登记完成的，应当依法向申请人核发相应的不动产权属证书或者登记证明。
第二十条 登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面通知申请人：
(一)不符合法律、行政法规规定的；
(二)存在尚未解决的权属争议的；
(三)申请登记的不动产权利超过规定期限的；
(四)法律、行政法规和本条例实施细则规定不予登记的其他情形。
第四章 登记信息共享与保护
第二十一条 国务院国土资源主管部门应当会同有关部门建立统一的不动产登记信息管理基础平台。
各级不动产登记机构登记的信息应当纳入统一的不动产登记信息管理基础平台，确保国家、省、市、县四级登记信息的实时共享。
第二十二条 不动产登记有关信息与住房城乡建设、农业、林业、海洋等部门审批、交易等信息应当实时互通共享。
国土资源、公安、民政、税务、工商、金融、审计、统计等部门应当加强不动产登记有关信息互通共享。
不动产登记机构能够通过互通共享取得的信息，不得要求不动产登记申请人重复提交。
第二十三条 权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。
有关国家机关可以依照法律、行政法规的规定查询、复制与调查处理案件有关的不动产登记资料。
第二十四条 不动产登记机构、不动产登记信息共享单位及其工作人员应当对不动产登记信息保密。
查询不动产登记资料的单位、个人不得将查询获得的不动产登记资料用于其他目的；未经权利人同意，不得向社会或者他人泄露查询获得的不动产登记资料。
第五章 法律责任
第二十五条 不动产登记机构工作人员损毁、伪造不动产登记簿，擅自修改登记事项，串通他人进行虚假登记，或者有其他滥用职权、玩忽职守行为的，依法给予处分；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十六条 伪造、变造或者买卖不动产权属证书、不动产登记证明，或者使用伪造、变造的不动产权属证书、不动产登记证明的，由不动产登记机构予以收缴；有违法所得的，没收违法所得；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十七条 不动产登记机构、不动产登记信息共享单位及其工作人员、查询不动产登记资料的单位和个人违反国家规定，泄露不动产登记资料或者登记信息，给他人造成损失的，依法承担赔偿责任，对有关责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第二十八条 本条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效。
不动产统一登记过渡期内，农村土地承包经营权的登记，按照国家有关规定执行。
第二十九条 本条例实施细则由国务院国土资源主管部门会同有关部门制定。
第三十条 本条例自 年 月 日起施行。本条例施行前公布的行政法规有关不动产登记的规定与本条例规定不一致的，以本条例规定为准。
附件：关于《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》的说明
建立不动产统一登记制度、整合不动产登记职责，是国务院机构改革和职能转变方案的重要内容，也是推进简政放权、减少多头管理、逐步实现一个窗口对外的有效举措，对于保护权利人合法财产权，提高政府治理效率和水平，尤其是方便企业、方便群众，具有重要意义。国土资源部起草了《不动产登记条例(草案送审稿)》，报请国务院审议。国务院法制办公室在征求有关方面意见的基础上，会同国土资源部反复研究、修改，形成了《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》(以下简称征求意见稿)。征求意见稿共6章30条，现将有关情况说明如下：
一、总体思路和原则
征求意见稿根据2013年3月全国人大通过的《国务院机构改革和职能转变方案》有关要求，贯彻国务院确定的登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”精神，主要遵循4条原则：一是整合职责。明确一个部门负责登记，并对机构设置、簿册管理、基本程序、信息共享与保护提出统一要求。二是物权稳定。注重稳定连续、保护权利，明确已经发放的权属证书继续有效，已经依法享有的不动产权利不因登记机构和程序的改变而受到影响。三是方便群众。逐步实现一个窗口对外，并简化程序，减少群众负担。四是严格管理。重点规范登记行为，强化政府责任，提高登记质量，增强不动产登记的严肃性、权威性和公信力。
二、主要内容
(一)关于登记机构。按照《国务院机构改革和职能转变方案》关于整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记职责的要求，征求意见稿明确国土资源部负责指导、监督全国不动产登记工作，同时要求县级以上地方人民政府确定一个部门负责本行政区域不动产登记工作，并接受上级不动产登记主管部门的指导和监督。(第五条)
(二)关于登记簿册。不动产登记簿是物权归属和内容的根据，严格规范登记簿的管理有利于保护不动产权利人的合法权益。征求意见稿规定，登记机构应当设置统一的登记簿，载明不动产自然状况、权属状况等相关事项，并对登记簿的介质形式、登记机构的保管保存义务等进行明确(第二章)。同时，为妥善处理好不动产统一登记过程中新证和老证之间的关系，征求意见稿特别强调，条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和登记簿继续有效(第二十八条)。
(三)关于登记程序。为贯彻落实党中央、国务院关于简政放权，在服务中实施管理、在管理中实现服务的要求，本着简化程序、方便群众的原则，征求意见稿规定，一是充分尊重申请人的意愿，允许申请人在特定情形下可以单方提出登记申请，在登记机构登记前还可以自愿撤回登记申请(第十二条、第十三条)。二是要求登记机构公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息，为申请人提供便利(第十四条)。三是严格受理期限，要求登记机构收到申请材料之日起5个工作日内进行初步审查；申请人可以当场更正错误的，当场受理；登记机构未一次性告知申请人需要补正内容的，视为符合受理条件(第十五条)。四是登记机构能够通过互通共享取得的信息，不得要求申请人重复提交(第二十二条)。
一、增加第5条,规定对与不动产权利相关事项予以登记的条文
1.从理论上看,与不动产权利相关的事项是不动产登记的重要内容
理论上的通说认为,不动产登记是指国家登记机构将不动产物权的设立和变动的事项记载于不动产登记簿并供公众查阅。不动产登记簿用于记载不动产自然状况、权利状况及其他法定事项。也就是说,不动产登记的不仅是不动产的权利,与不动产权利相关的事项,或称之为其他事项,也是不动产登记的重要内容。不动产登记簿上的其他事项部分是记载自然状况、权利状况以外的依法应当记载的事项。
2.从不动产登记实务看,与不动产权利相关的事项是不动产登记的重要内容
《房屋登记办法》第2条规定,房屋登记是指房屋登记机构依法将房屋权利和其他应当记载的事项在房屋登记簿上予以记载的行为。《房屋登记簿管理试行办法》第10条规定,登记簿的其他状况部分,记载预告登记权利人和义务人、身份证明号码、预告登记证明号、补换证情况;异议登记申请人、异议事项;查封机关、查封文件及文号、查封时间、查封期限、解除查封文件及文号、解除查封的时间等。也就是说,在不动产登记最复杂的房屋登记实务中,登记簿记载的内容被严格区分为房屋权利与其他事项。换言之,在登记簿上记载的与房屋权利相关的其他事项,也是登记簿记载的重要内容。
3. 从《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》本身看,与不动产权利相关的事项是不动产登记的重要内容
《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》第2条“本条例所称不动产登记,是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。”意思是,除了不动产权利之外,其他法定事项也是不动产登记的重要内容。该条例在第4条以具体列举加概括的方式规定了应当登记的不动产权利,也在第7条第3款第(三)项规定了涉及不动产权利限制、提示的事项属于不动产登记簿记载的内容。但是该条例却没有规定应当登记的与登记簿记载的不动产权利相关的事项,从整体上看,内容和体系上不完整。
鉴于以上理由,为了保持内容、体系和结构上的完整,笔者认为,《不动产登记暂行条例》应当在第5条以列举加概括的方式规定应当登记的事项。当事人应当申请登记的事项主要有:一是限制权利人处分登记簿上记载的不动产权利的事项,主要指对登记簿上记载的内容有异议产生的异议登记。限制登记簿上的权利人再处分权利的预告登记等。二是指变更、修正登记簿记载的内容事项,主要指登记簿上记载的内容变更或错误产生的变更登记、更正登记等。三是指补发或换发不动产权利证书、登记证明的事项,主要指因不动产权利证书、登记证明遗失或毁损产生的补证记载或换证记载。四是指法律、法规规定的应当记载的事项。如人民法院及其他有权机关查封房屋产生的查封登记等。作此兜底性的规定,以免挂一漏万。
因此,笔者建议《不动产登记暂行条例》增加第5条,规定对与不动产权利相关事项予以登记的条文。若如此,增加的《不动产登记暂行条例》第5条为:
第5条:下列与不动产权利相关的事项,依照本条例的规定办理登记:
(一)限制权利人处分登记簿上记载的不动产权利的事项;
(二)变更、修正登记簿记载内容的事项;
(三)补发或换发不动产权利证书、登记证明的事项;
(四)法律、法规规定的应当记载的事项。
二、增加第 16 条第 2 款,规定登记机构可以根据查验情况询问申请人
按《物权法》第12条第1款第(二)项规定,询问申请人属于因申请启动的房屋登记的必需程序。但是,如果将询问申请人作为不动产登记的必需程序,有以下不利因素:
一是行政行为是行政主体的执法行为。行政行为是行政主体行使行政职权的行为,行政职权来源于国家的法律,行使行政职权的行为就是执行国家法律的行为,简称行政执法行为。不动产登记是具体行政行为,也是行政执法行为,询问申请人是行政执法行为中的一个环节。《国务院关于印发〈全面推进依法行政实施纲要〉的通知》(国发〔2004〕10号)第22条规定,实施行政执法人员资格制度,没有取得行政执法人员资格的不得从事行政执法工作。在司法实务中,《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(法释〔2002〕21号)第10条规定,被告提供的被诉具体行政行为所依据的询问笔录作为书证的,应当有行政执法人员、被询问人的签名或者盖章。据此可知,因房屋登记产生的行政诉讼案件中,作为证据提交的询问笔录,若是无行政执法证书的人制作的,将不被人民法院采信。人民法院将视登记机构没有履行询问申请人的职责,从而认定登记程序违法,可能据此作出对登记机构不利的判决。限于当前的体制,登记机构无足够的行政执法人员履行询问申请人的职责。
二是登记机构为了认真履行职责,对申请人就申请登记事项是否是其真实意思表示、申请登记的不动产是否为共有、不动产登记簿记载的权利人是否同意更正等进行询问,并制作笔录,如此则费时费力,影响工作效率,导致申请人的不满。
三是可能引起被询问人的反感,或传达不真实的信息,或引发登记人员与被询问人之间不必要的矛盾。
四是如果登记机构出于程序完整的考虑,规避程序缺陷引起的责任,印制制式的询问笔录,由被询问人在备选答案上作选择。或者采用更简单的办法,在权利登记申请书上加一栏,写明“本人对申请登记的有关事项已接受登记人员的询问” ,由申请人签字确认了事。因此,将询问申请人作为不动产登记的必需程序有可能起不到维护登记公信力的作用,也有可能因登记机构规避程序缺陷引起的责任流于形式。
当然,笔者认为,询问申请人对查明申请登记的不动产权利来源是否清晰、合法也有一定的作用,但也需在权利来源材料收集齐全后,从材料之间相互关联、相互印证的角度看,有必要时才询问。如某人因出卖房屋申请转移登记,提供的身份证明为几年前办的居民身份证,身份证上的相片与现场的申请人有较大差别,登记人员可以对其实施询问,比如问其身份证号码是多少等。故笔者认为,将“就有关登记事项询问申请人”作为选择性程序,由登记机构根据登记工作的实际情况选择使用为宜。因此,笔者建议增加第16条第2款,规定登记机构可以根据查验情况询问申请人。若如此,修订后的《不动产登记暂行条例》第16条为:
第16条不动产登记机构受理不动产登记申请的,应当按照下列要求进行查验:
(一)不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致;
(二)权属来源证明材料和有关证明文件与申请登记的内容是否一致;
(三)申请登记的不动产是否存在权属争议;
(四)登记申请是否违反法律、行政法规的强制性规定。
登记机构根据查验情况可以就有关登记事项询问申请人。
三、将第9条第2句修正为禁止更改登记簿的规定,增加第3句,规定错误的登记内容通过更正登记程序更正
《物权法》第16条规定,不动产登记簿是物权归属和内容的根据。该法第19条规定,权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的,可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的,登记机构应当予以更正。不动产登记簿的记载具有公信力,公信力的支撑来源于登记簿记载内容的合法、真实和有效,因此,任何人和任何机构不得进行涂改或更改,即使登记簿的记载有错误,也应当通过更正登记程序予以修正。
在不动产登记最重要的房屋登记实务中,《房地产登记技术规程》第4.5.8条规定,“任何人不得擅自更改登记簿。当登记簿记载的事项有误时,应按更正登记程序进行更正”。
笔者认为,房屋登记的此经验值得借鉴。《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》第9条第2句“任何人不得损毁不动产登记簿,除依法予以更正外不得修改登记事项”。此句是关于可以依法更改登记簿的规定。但笔者查阅现时的法律、法规,没有关于更改登记簿的规定,故本句中可以依法更改登记簿的规定成为空中楼阁,应当借鉴房屋登记的经验修正为禁止更改登记簿的规定,若如此,修正后的第9条为:
第9条不动产登记机构应当依法将各类登记事项准确、完整、清晰地记载于不动产登记簿。任何人不得损毁、涂改、修改不动产登记簿。当登记簿记载的事项有误时,应按更正登记程序进行更正。
四、将第12条第1款具体列举加概括式的规定修正为具体列举加概括再加定性式的规定
申请,是欲将民事主体在民事活动中取得的不动产权利或产生的相关事项记载于不动产登记簿的启动方式。但在民事活动中,因合同、协议等基于当事人合意的民事法律行为,是当事人取得不动产权利或产生与不动产权利相关事项的重要方式。换言之,因合同、协议等基于当事人合意的民事法律行为,是当事人取得不动产权利或产生与不动产权利相关事项的原因。原因要转化成结果,就需要法律行为的当事人履行各自的义务,其中,协助对方申请不动产登记是最重要的义务之一。不存在当事人的合意,不涉及他方当事人,因此单方申请即可。换言之,存在当事人合意的,涉及对方当事人利益,应当由当事人共同申请登记。《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》第12条第1款“因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的,应当由当事人双方共同申请。”笔者认为,此规定是具体列举加概括式规定,其中的买卖只是基于合意的民事法律行为之一。设定抵押权则有依法律规定设定抵押权和依当事人合意设定抵押权,依法律规定设定的抵押权无须登记即具有抵押权的效力,即使要申请登记,也是权利人单方申请将其已经享有的抵押权记载在登记簿上,仅起公示的作用,无权利设立作用;而依当事人合意设定的抵押权才需抵押当事人共同申请登记,自记载于登记簿上时起产生抵押权的效力,即具有权利设立的作用和公示的作用,故“设定抵押权”的用语在此也不严谨。且“买卖、设定抵押权”的范围太狭窄,因此,应当将第12条第1款具体列举加概括式的规定修正为具体列举加概括再加定性式的规定,若如此,修正后的第12条为:
第12条因合同、协议等基于当事人合意的民事法律行取得的不动产权利或产生的事项,申请不动产登记的,应当由当事人双方共同申请。
属于下列情形之一的,可以由当事人单方申请:
(一)尚未登记的不动产首次申请登记的;
(二)继承、接受遗赠取得不动产权利的;
(三)人民法院、仲裁委员会生效的法律文书或者人民政府生效的决定等设立、变更、转让、消灭不动产权利的;
(四)权利人姓名、名称或者自然状况变化,申请变更登记的;
(五)不动产灭失或者权利人放弃不动产权利,申请注销登记的;
(六)申请更正登记和异议登记的;
(七)法律、行政法规规定可
以由当事人单方申请的情形。
五、删除第17条第2款和第3款中的“调查”和“被调查人”
《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》第12条第2款规定,对可能存在权属争议,或者可能涉及他人利害关系的登记申请,不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关国家机关进行调查。对有争执的申请内容进行调查是登记机构的职责。
但是,《物权法》第12条规定,查验申请人提供的权属证明和其他必要材料和如实、及时登记有关事项是登记机构的职责。《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》第2条规定,不动产登记是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。该条例第14条规定了申请人申请登记时应当提交的材料,并对提交的申请材料的真实性负责。据此可知,不动产登记就是登记机构根据不同的登记类型,将经过查验的登记材料上的信息及时、如实记载在登记簿上的行为。不动产登记是记载行为,如果申请登记的内容没有相应的登记申请材料作证据支撑的,将不会被记载在登记簿上。且该条例第16条第(三)项已经明确将申请登记的不动产是否存在权属争议列为登记机构查验的内容之一。换言之,有争议的申请内容没有充分的登记材料作支撑,自然不会被记载在登记簿上。且不动产登记机构不宜介入申请人间的民事争执,申请登记的不动产权利或事项存在争议时,应当由当事人自行协商解决或通过诉讼、仲裁解决。调查处理当事人间的民事争执不应当成为登记机构的职责。因此,应当删除第17条第2款和第3款中的“调查”和“被调查人”,若如此,修正后的17条为:
第17条属于下列情形之一的,不动产登记机构可以对申请登记的不动产进行实地查看:
(一)房屋所有权初始登记;
(二)在建建筑物抵押权登记;
(三)因不动产灭失导致的注销登记;
(四)不动产登记机构认为需要实地查看的其他情形。
关键词：不动产登记暂行条例；不动产登记；四个统一
为了贯彻落实我国于2007年颁布的《物权法》第十条第二款提出的建立不动产统一登记的要求，寻求解决目前不动产登记存在管理混乱的问题和理顺整合不动产登记的职责，国务院于2014-12-22正式出台了《不动产登记暂行条例》（以下简称《暂行条例》）。这标志着我国在落实不动产统一登记的道路上迈出了实质性的一步。《人民日报》就此发表评论指出：借助不动产统一登记的基础平台，首先有助于我国整体掌握和理顺全国范围内不动产的数量和权属关系；其次有助于我国建立统一不动产管理体系，保证不动产登记信息的完整性、准确性和可靠性，为不动产交易市场的安全、快速和健康发展提供坚实的保障；最后严格有序的不动产登记体系和完整准确的登记信息有利于国家对不动产市场的宏观调控和制定中长期发展规划战略，促进不同类型的产权在市场中合理地流动和有效配置。
一、我国现行不动产登记制度的现状
不动产登记是指不动产登记机构依当事人的申请、有关国家机关的嘱托或依法定职权，将不动产的自然状况、权利状况及其他依法应当登记的事项记载于不动产登记簿而加以公示的活动[1]。目前，我国开展的不动产登记类型有土地物权、建（构）筑物物权和自然资源物权等，主管不动产登记工作的有国土资源部、住房与城乡建设部等众多国务院组成部门（详见表
1）。根据不动产类型的不同和审批权限的限制，形成了具体负责登记工作的机构从国家、省、市、县四级登记工作体系。就此，我国形成了目前以横向多部门、纵向多层级的不动产登记管理体系。然而这种多头管理的登记模式造成目前不动产登记工作管理混乱、机构设置重叠、重登漏登的现象屡禁不止。为改变这一不利局面，我国在2007年颁布的《物权法》中首次提出了不动产统一登记制度，并对不动产和不动产登记的定义、登记簿和权属证书的作用、登记的内容和权利的种类等基本概念进行了界定。虽然《物权法》的出台改变了我国不动产登记无法可依的尴尬局面，从根本上奠定了我国的不动产统一登记制度。然而不动产统一登记在《物权法》中的关注点是不动产登记与否的事实状态[2]。而怎样具体实现登记的事实，则需要相应的程序法来对照实施。因此，我国目前正是缺少这样的程序法来具体实施和规范不动产登记，导致不动产登记没有形成统一的管理制度体系，这不仅不利于不动产交易的健康发展，也不利于推进我国社会主义法治建设。
表1：我国不动产登记类型一览表
二、《不动产登记暂行条例》简要评析
《暂行条例》是在借鉴和整合目前有关不动产登记的多部法律法规和部门规章以及规范性文件的基础上，结合我国国情和实际情况，最终形成了包括总则、不动产登记簿、登记程序、登记信息共享与保护、法律责任和附则共计六章三十五条。该条例第一条即指出该条例的立法目的，即整合不动产登记职责、规范登记行为、方便群众申请登记和保护权利人合法权益，这也体现了保护权利人的权益是不动产登记最根本的目的与功能。第一章“总则”共七条，主要对条例的立法目的及依据、不动产及不动产登记的定义、登记的类型与范围、不动产登记机构的具体设置、登记的管辖原则进行阐述；第二章“不动产登记簿”共六条，主要包括登记簿册的设立、记载的内容与类型等。对纸质和电子两种登记簿册类型的保存及移交做出了详细规定。第三章“登记程序”共九条，主要规定了登记原则、程序和审查形式。对不同类型的登记设定了不同的程序和对申请材料的审查做出了形式审查与实地审查两种类型。前三章构筑了《暂行条例》的主体框架，也是落实实体法《物权法》的核心内容。第四章“信息共享与保护”共六条，主要介绍了不动产登记信息平台的建设与管理。该平台有助于行政机关利用现代技术实现了不动产登记的互联互通，以达到方便、快捷的行政服务。第五章“法律责任”共四条，主要是关于登记机构、登记工作人员与申请登记的权利人没有依法履行职责和提交合法有效的材料而发生法律后果时所应承担的责任，以及造成损失后如何进行理赔。第六章“附则”共三条，该条则是介绍了在新条例实施前后，新旧制度的衔接机制，以期做到全国不动产登记工作的平稳过渡。从《暂行条例》总体来看，该条例在以下几个方面取得了重大的突破：
（一）登记机构形成统一。登记机构的统一是实施不动产统一登记的关键环节。登记机构是指负责不动产登记职责与活动的法定机构。由于登记的职能必须通过登记机构的作为而实现，因此它在整个不动产登记工作中占据非常重要的地位。不动产登记机构的统一是指由一个法定的国家机关统一负责不动产登记事项。《暂行条例》第六条明确规定由国土资源部负责指导、监督全国不动产登记工作，从而在国家最高层面确定了统一的不动产登记的指导和监督机构。
（二）登记依据形成了统一。目前我国不同类型的不动产登记依据、范围、程序不统一，导致不动产登记工作混乱。《暂行条例》的出台，不仅落实了物权法中不动产统一登记的制度，而且为不同类型的不动产设定了统一的登记依据。条例通过第四条和第三章“登记程序”规定了不动产登记的范围和类型，针对不同类型的不动产登记规定了不同的登记程序，从而能保证不动产登记工作统一、规范和有序。因此，《暂行条例》是落实不动产登记工作最根本的法律依据，为不动产登记工作制定了统一的标准和规范。但该条例在某些登记程序方面还只是进行了原则性的规定，可操作性不高，因此还需要相关部门制定更加详细的实施细则，使登记程序更加规范和明确。
（三）登记簿册形成统一。不动产登记簿，是指由登记机构依据法律法规制定的专门用于记载不动产物权以及相关权利的具有法定效力的官方记录。该簿册的作用和功能不仅是要记载不动产的自然属性和权利状况，更重要的是实现不动产物权的公示和管理信息平台的建立和查询提供数据支撑。因此不动产登记簿册是实现不动产统一登记的枢纽与核心。《暂行条例》在《物权法》的基础上，进一步细化了登记簿的设置原则、内容、存在的形式，并且对其管理做出了更详细、具体的规定。这意味着各种类型的不动产登记簿在制度层面实现了统一，结束了“各具特色”的登记簿，为后期不动产信息管理平台的建设奠定了坚实基础。
（四）登记信息管理基础平台形成统一。目前我国不同类型的不动产登记各执一面的混乱局面，难以实现统一管理。因此建立统一的不动产信息管理基础平台势在必行。《暂行条例》从纵向和横向两个层面进行了信息管理基础平台建设的制度设计：纵向方面，国家、省、市、县四级不动产登记机构的信息应当纳入统一的不动产登记信息管理基础平台并且实现信息的实时共享；横向方面，不动产登记有关信息与住房城乡建设、农业、林业、海洋等部门审批、交易等信息实时互通共享；同时还要加强与国土资源、公安、民政、税务、工商、金融、审计、统计等部门的不动产登记有关信息互通共享。从不同层级和不同部门的信息互通共享不仅能提高登记工作的准确率和行政效率，而且有助于政府行政机构提高不动产调控的及时性、科学性和准确性。然而要全面落实《暂行条例》，除了理顺部门职责关系，加快相应的职能整合和配套的制度建设，更应该尽快出台更加具体的实施细则，把原则性的规定进行细化，使其具有全局指导性和可操作性；其次，可以选取试点省份进行政策过渡，待其成熟后再进行全国推广，这样可以为地方做成范例，使其结合各自的实际情况，出台相应的规范制度，达到各部门各司其职，各负其责，共同推进制度的落实；最后，强化上级对下级的垂直管理，从而使不动产登记从中央到地方，从顶层到底层形成一体化，保证不动产登记工作的独立性。
三、完善我国不动产登记的建议
（一）建立和完善不动产登记人员的从业资格制度。不动产登记人员，是专职负责不动产登记事务并具有不动产审核权限的工作人员。我国已经在土地登记和房屋登记领域形成了成熟的登记人员资格管理制度和体系。因此建立和完善不动产登记工作人员的从业资格制度：首先，能够提高登记人员的专业素质和知识水平与结构；其次，能保证登记机构更好的规范登记行为，履行登记职责；最后，能强化登记人员的职业素养和责任心，从而保证登记工作的准确性和真实性，最大程度地降低因登记人员的过错而导致被追偿的概率与风险。因此，规范有序的登记从业人员的管理体系是进一步完善登记制度的重要补充。成熟和完善的不动产登记从业人员的管理体系不仅包括任职资格的管理，还包括继续教育制度。首先，不动产登记工作涉及范围广、协调工作量大、社会关注程度高、对人员素质和专业知识要求高。因此通过定期组织对相关法律法规和业务知识培训，针对突出问题组织开展专题研究，不断提高从业人员的专业素质和业务水平，从而进一步提高登记工作的效能；其次，由于目前不动产登记机构的法律地位是属于国家政府机关，决定了从事不动产登记的人员属于公务员，而目前公务员考试的内容知识涉猎基本社会常识和公文写作能力。然而不动产登记涉及的法律众多，例如《物权法》、《婚姻法》、《合同法》、《继承法》等，通过教育和培训制度来提高从业人员的法律知识，保证登记工作的准确性。
（二）规范和完善不动产登记代理制度。从市场经济发展的角度来看，不动产登记代理制度是社会发展的客观需求。目前我国已经于2001年和2002年开始实行土地登记代理人制度和房地产经纪人员制度，土地和房屋产权人可以委托中介代理机构代办土地产权登记和房屋产权登记。《暂行条例》第十五条也对不动产代理登记做了相应规定：当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记。目前代理登记包括两种情况：第一种是无民事行为能力人和限制行为民事能力人委托监护人代理登记申请；第二种是权力人通过委托代理人进行登记申请。不动产权力人通过委托给具有相应专业知识和水平的代理人，这样能使权力人的意思表达更加准确、登记过程更加顺畅，有利于减少登记错误。因此在不动产登记工作推进的过程中，应该借鉴土地登记代理人和房屋中介代理人制度的成熟做法，出台相应的不动产登记代理人从业资格制度和中介机构市场准入制度，最大限度的把方便企业、方便群众的登记原则落到实处。
（三）完善登记救济与赔偿制度。从世界各国和地区的不动产登记制度来看，不动产登记救济和赔偿制度是不动产登记制度的重要组成部分。我国《物权法》第二十一条分两款分别对当事人、登记机构和登记人员在不动产登记过程中发生侵权责任时应当如何承担责任和进行赔偿。《暂行条例》在此基础上进行了细化，针对不同行为所造成的后果和影响不同，所给予的处罚也不同。这说明我们已经从立法的层面已经完善了赔偿责任制度，但是我们还没有详细规定用于赔偿的资金来源[4]。为了保障上述制度执行到位，我们应该借鉴现有其他国家和地区的有效和成熟做法，如建立登记赔偿基金制度，与保险机构合作等金融手段，这样不仅有利于保护受害人的合法权益，而且有助于降低和转移登记机构的赔偿风险。
参考文献：
[1] 司泽楠. 完善我国不动产登记的若干思考[J]. 法制与社会，2014.
(一)属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人;
(二)申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人;
(三)申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容;
(四)申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。
不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。
第十八条 不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：
(一)不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致;
(二)有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致;
(三)登记申请是否违反法律、行政法规规定。
第十九条 属于下列情形之一的，不动产登记机构可以对申请登记的不动产进行实地查看：
(一)房屋等建筑物、构筑物所有权首次登记;
(二)在建建筑物抵押权登记;
(三)因不动产灭失导致的注销登记;
(四)不动产登记机构认为需要实地查看的其他情形。
对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查。
不动产登记机构进行实地查看或者调查时，申请人、被调查人应当予以配合。
第二十条 不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外。
第二十一条 登记事项自记载于不动产登记簿时完成登记。
不动产登记机构完成登记，应当依法向申请人核发不动产权属证书或者登记证明。
第二十二条 登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：
(一)违反法律、行政法规规定的;
(二)存在尚未解决的权属争议的;
(三)申请登记的不动产权利超过规定期限的;
(四)法律、行政法规规定不予登记的其他情形。
第四章登记信息共享与保护
第二十三条 国务院国土资源主管部门应当会同有关部门建立统一的不动产登记信息管理基础平台。
各级不动产登记机构登记的信息应当纳入统一的不动产登记信息管理基础平台，确保国家、省、市、县四级登记信息的实时共享。
第二十四条 不动产登记有关信息与住房城乡建设、农业、林业、海洋等部门审批信息、交易信息等应当实时互通共享。
不动产登记机构能够通过实时互通共享取得的信息，不得要求不动产登记申请人重复提交。
第二十五条 国土资源、公安、民政、财政、税务、工商、金融、审计、统计等部门应当加强不动产登记有关信息互通共享。
第二十六条 不动产登记机构、不动产登记信息共享单位及其工作人员应当对不动产登记信息保密;涉及国家秘密的不动产登记信息，应当依法采取必要的安全保密措施。
第二十七条 权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。
有关国家机关可以依照法律、行政法规的规定查询、复制与调查处理事项有关的不动产登记资料。
第二十八条 查询不动产登记资料的单位、个人应当向不动产登记机构说明查询目的，不得将查询获得的不动产登记资料用于其他目的;未经权利人同意，不得泄露查询获得的不动产登记资料。
第五章法律责任
第二十九条 不动产登记机构登记错误给他人造成损害，或者当事人提供虚假材料申请登记给他人造成损害的，依照《中华人民共和国物权法》的规定承担赔偿责任。
第三十条 不动产登记机构工作人员进行虚假登记，损毁、伪造不动产登记簿，擅自修改登记事项，或者有其他滥用职权、玩忽职守行为的，依法给予处分;给他人造成损害的，依法承担赔偿责任;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十一条 伪造、变造不动产权属证书、不动产登记证明，或者买卖、使用伪造、变造的不动产权属证书、不动产登记证明的，由不动产登记机构或者公安机关依法予以收缴;有违法所得的，没收违法所得;给他人造成损害的，依法承担赔偿责任;构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十二条 不动产登记机构、不动产登记信息共享单位及其工作人员，查询不动产登记资料的单位或者个人违反国家规定，泄露不动产登记资料、登记信息，或者利用不动产登记资料、登记信息进行不正当活动，给他人造成损害的，依法承担赔偿责任;对有关责任人员依法给予处分;有关责任人员构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章附则
第三十三条 本条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效。
不动产统一登记过渡期内，农村土地承包经营权的登记按照国家有关规定执行。
第三十四条 本条例实施细则由国务院国土资源主管部门会同有关部门制定。
日前，国土资源部网站正式发布了 《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称《实施细则》）。该细则从不动产登记簿、登记程序、各类不动产权利登记、资料查询、保护和利用以及法律责任等方面，细化了不动产统一登记制度，共计108条，使不动产登记更具可操作性。该《实施细则》于今年1月1日起开始实施。
针对该《实施细则》对我们生活的影响及大家普遍关心的问题，本所律师进行解读如下：
问题一：《实施细则》所指不动产登记如何界定以及不动产具体包括哪些？
根据2015年3月1日实施的《不动产登记暂行条例》第二条规定，本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。其中条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。即集体土地所有权，房屋等建筑物所有权，森林、林木所有权，耕地、林地、草地等土地承包经营权，建设用地使用权，宅基地使用权，海域使用权，地役权和抵押权等均纳入不动产登记范围内。
问题二：不动产登记后，之前的房产证等证书是否依然有效？是否需要立即申请更换呢？
《实施细则》第105条明确规定：“本实施细则施行前，依法核发的各类不动产权属证书继续有效。不动产权利未发生变更、转移的，不动产登记机构不得强制要求不动产权利人更换不动产权属证书”。也就是说，细则施行前（2016年1月1日）已取得的不动产权属证书继续有效，在产权未变更、转移的情况下可不用换新证。如不动产如有前述变更或者转移时则需更换不动产权属证书。
问题三：《实施细则》对共有不动产的处分、无民事行为能力人等如何申请不动产登记有哪些具体规定？
城市中，共同拥有不动产的并非少数，同时，无民事行为能力人也可能拥有不动产，《实施细则》对共有不动产的处分、无民事行为能力人等如何申请不动产登记均做出了明确规定。
《实施细则》第10条规定，处分共有不动产申请登记的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人共同申请，但共有人另有约定的除外。同时，按份共有人转让其享有的不动产份额，应当与受让人共同申请转移登记。
无民事行为能力人、限制民事行为能力人申请不动产登记的，《实施细则》第11条规定，应当由其监护人代为申请。“监护人代为申请登记的，应当提供监护人与被监护人的身份证或者户口簿、有关监护关系等材料;因处分不动产而申请登记的，还应当提供为被监护人利益的书面保证”。父母之外的监护人处分未成年人不动产的，有关监护关系材料可以是人民法院指定监护的法律文书、经过公证的对被监护人享有监护权的材料或者其他材料。
问题四：如何进行不动产统一登记？
《实施细则》第9条规定：申请不动产登记的，申请人应当填写登记申请书，并提交身份证明以及相关申请材料。申请材料应当提供原件。因特殊情况不能提供原件的，可以提供复印件，复印件应当与原件保持一致。
问题五：当事人提交了不动产登记申请后，不动产登记机构怎样办理登记? 《实施细则》规定，不动产登记机构受理不动产登记申请后，除了进行资料审查，包括申请人、委托代理人身份证明材料以及授权委托书与申请主体是否一致;完税或者缴费凭证是否齐全等外，不动产登记机构还将对不动产所在地进行实地查看。
如果是首次登记，主要是查看房屋坐落及其建造完成等情况;如果是在建建筑物抵押权登记，则要查看抵押的在建建筑物坐落及其建造等情况;因不动产灭失导致的注销登记，要查看不动产灭失等情况等。
《实施细则》提出，政府组织的集体土地所有权登记;宅基地使用权及房屋所有权，集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权，土地承包经营权等不动产权利的首次登记等5种情形在不涉及国家秘密的情况下，还要进行不少于15个工作日的公告。
问题六：小区内道路绿地如何办理登记？
建筑区划内依法属于全体业主共有的不动产，业主在进行不动产登记时，能否也对此进行登记呢？《实施细则》提出，包括道路、绿地以及公用设施和物业服务用房等可一并申请登记为业主共有。
在去年3月份发布的《不动产登记暂行条例实施细则（草案征求意见稿）》中，相关条款要求办理房屋所有权首次登记时，当事人应当对建筑区划内依法应属于全体业主共有的公共场所、公用设施和物业服务用房等房屋一并申请登记，但并未明确具体的登记方式。小区内的道路、绿地、其他公共场所、公用设施和物业服务用房等该登记在谁的名下？
该《实施细则》第36条对此做出了明确的规定，即办理房屋所有权首次登记时，申请人应当将建筑区划内依法属于业主共有的道路、绿地、其他公共场所、公用设施和物业服务用房及其占用范围内的建设用地使用权一并申请登记为业主共有。业主转让房屋所有权的，其对共有部分享有的权利依法一并转让。
问题七：哪些主体可以查询不动产登记资料？如何办理查询手续？
1.关于不动产登记资料查询问题，《实施细则》明确提出，国家实行不动产登记资料依法查询制度，并把查询主体限定为权利人、利害关系人、有关国家机关，而这三类主体具体查询、复制其不动产登记资料的范围也不一样。
根据《实施细则》第97条规定，权利人可以查询、复制其不动产登记资料（换言之，权利人只能查询自己的不动产登记资料）。因不动产交易、继承、诉讼等涉及的利害关系人可以查询、复制不动产自然状况、权利人及其不动产查封、抵押、预告登记、异议登记等状况。人民法院、人民检察院、国家安全机关、监察机关等可以依法查询、复制与调查和处理事项有关的不动产登记资料。其他有关国家机关执行公务依法查询、复制不动产登记资料的，依照本条规定办理。
《实施细则》将查询主体限制在权利人、利害关系人、有关国家机关，这意味着不是任何人不需要任何条件就可以随意查询不动产登记资料。
2.根据《实施细则》第98条规定，权利人、利害关系人申请查询、复制不动产登记资料应当提交下列材料：查询申请书；查询目的的说明；申请人的身份材料；利害关系人查询的，提交证实存在利害关系的材料。
权利人、利害关系人委托他人代为查询的，还应当提交代理人的身份证明材料、授权委托书。权利人查询其不动产登记资料无需提供查询目的的说明。有关国家机关查询的，应当提供本单位出具的协助查询材料、工作人员的工作证。
问题八：登记机构工作人员违反规定如何处罚？
《实施细则》第七章第103条、第104条对违反实施细则的法律责任进行了规范。
《实施细则》规定，不动产登记机构工作人员违反实施细则规定，除依法给予处分外，构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。
不动产登记机构工作人员违反实施细则的情形包括，对符合登记条件的登记申请不予登记，对不符合登记条件的登记申请予以登记;擅自复制、篡改、毁损、伪造不动产登记簿;泄露不动产登记资料、登记信息;无正当理由拒绝申请人查询、复制登记资料;强制要求权利人更换新的权属证书。
如当事人采用提供虚假材料等欺骗手段申请登记;采用欺骗手段申请查询、复制登记资料;违反国家规定，泄露不动产登记资料、登记信息;查询人遗失、拆散、调换、抽取、污损登记资料的;擅自将不动产登记资料带离查询场所、损坏查询设备的。
《不动产登记暂行条例》(以下简称《条例》)已于3月1日起施行。在《条例》经国务院原则通过后，国土资源部就依据《条例》的主旨和精神，结合各不动产登记试点地区的统一登记实践，启动了《条例》实施细则的起草工作。今年1月1日，国土资源部以第63号令发布实施《不动产登记暂行条例实施细则》(以下简称《细则》)，对《条例》进行了细化，为不动产统一登记确定了更为详细的操作规范。我们将组织相关专家，分两期对《细则》进行深度解读。
《细则》体现了依法行政的要求，细化了不动产统一登记各项具体规则，对于登记机构及其工作人员的权限、登记程序、各类登记类型及其申请材料、不动产登记资料的查询、利用和保护等都进行了具体规定。可以说，践行依法行政，构成了贯穿《细则》各项制度和规范的一条红线。
国土资源部不动产登记局局长王广华认为,《条例》以物权稳定和便民利民为核心原则,全面落实了国务院有关不动产登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”的精神,明确了不动产统一登记的基本内容,重点规范登记行为,强化政府责任,提高登记质量,增强不动产统一登记的严肃性、权威性和公信力,是不动产统一登记的核心法律依据,是不动产统一登记制度建设的重大法制成果。
一些机构认为,建立不动产统一登记制度将抑制房地产行业发展。理由是:《条例》的颁布实施,将增加存量房交易市场的供给,加大房地产价格下行压力。为此,王广华表示:“从长远看,作为物权的权证,不动产统一登记只会有利于房地产业平稳健康发展,有利于房地产公平公正交易,有利于房地产市场机制的完善。一个稳定且有收益的房地产开发市场的形成,不会导致房地产投资的下滑。房地产投资的波动,从本质上来说,应该与经济景气周期和消费需求相关”。
针对网络上“建立不动产统一登记制度是为房地产征税铺垫”的这一观点,中国社会科学院研究员孙宪忠认为:目前我国房地产税的征收还处在政策试点阶段,不动产统一登记会给包括税收等政府职能部门依法行政提供方便和条件。
有人认为,建立不动产统一登记制度有利于反腐败的推进。孙宪忠认为,一些人包括媒体炒作的“以人查房”和“以房查人”的话题,都是一种误解。从国际经验看,阳光立法内容很多,其中之一是要求官员公布其财产,以方便社会监督。这些立法是专门针对官员的立法,属于官吏立法,和不动产登记立法不在一个体系之内。不动产登记立法属于财产立法,不论官员还是民众,其不动产财产都要纳入登记,但是阳光立法只能针对官员,不能针对一般民众。法律可以要求官员公布其财产,但是不能要求一般民众也公布其财产。
一、为正确执行司法文书，要坚持以下基本原则
1.登记的房地产应做到权利来源脉络清晰
要做到权利来源清晰，就是要当事人提供取得房地产的原因证明、原权人和受让人的主体资格等证明，如果是经法院判决执行的房地产，则要提供法院生效的判决或裁定书，有时还需要协助执行通知书。有了这些法律文书并不意味着法院执行处分的房地产可以不追本溯源、不理清权利变迁的过程。
在长期实践中我们发现，法院执行的房地产并非都是主体确定、权利清晰，往往存在着长年未登记、查无来源的房地产，导致登记机构执行司法文书时无所适从。因此，针对各地普遍存在的无证房地产的执行，2012年住建部转发了最高院《关于无证房产依据协助执行文书办理产权登记有关问题的函》（建法函〔2012〕102号）就无证房产的执行处分，该文件明确，未经初始登记的房屋要协助执行处分申请登记时，必须满足初始登记的条件。这说明违章、违法或无法证明合法来源的房产，即使出具了司法协助执行通知书，也将面临无法登记的结局。要做到权利来源合法则要满足两个条件，即原权利主体和来源特定合法，即一般为登记簿所记载的主体和房屋，但如果房屋未曾登记，则要提供被执行人原始或继受取得的证明。
因执行房产而对应的民事法律关系清晰，法院据此认定以房抵债或拍卖被执行人的房产，对于这样的来源清晰的房产则可予以登记。登记的类型和记载的事项应与司法文书所述相符合，这样登记簿的历次记载内容就能完全关联，完整准确反映房地产权利的变化情况。
2.与登记房地产相关的信息系统数据关联对应
由于在房地产开发、预售、竣工后的各阶段都会发生房地产的查封或执行处分，而房地产的预售、预告登记、转移登记分别在两个不同的信息子系统管理内的数据库中并归属于不同的主管局，而且房屋预售和各种房地产权利登记分属于两类不同的管理和法律规范范畴，所以是两套系统设计。虽然两个系统都以房屋代码为串联词，但由于各地在设计系统时存在这样那样的考虑不周之处，备案、预告、权属登记等几个数据表、库、信息系统之间的关联程度不是特别高，因此，在执行司法文书时应根据系统特点做好相应的记载工作，防止疏漏。
由于查封是对房地产权利的限制，而房地产权利处于变动之中，如果查封信息不能同时反应在交易网备系统和登记系统，则将造成查封房产被预售或查封房产被抵押等不该发生的事。为防止上述情况的发生，系统设计的科学性相当重要，而科学来自于对预售、预告、权属登记的流程梳理和对交易与登记相互作用的工作机理的透彻理解，只有两个系统即时关联才能使得交易和登记信息准确无误。
3.妥善处理执行房地产与登记簿记载事项无法对应事宜
这种不对应表现为三种形式。
一是无证房产，该房产未曾建立登记簿，登记簿上无信息可核。对于这种未登记的房地产基于法院认定房地产为被执行人合法所有，被裁定给执行人的，登记机构可以直接依此法律文书登记为执行人所有。但为不显突兀，应在审查意见或登记簿的备注栏内注明房地产合法取得的认定依据。
二是根据法律文书可知房地产已经过多次转让，但登记簿上仅是最先一手的记载信息。由于当事人在历次买卖或其他转让中均未履行登记手续，很可能现实中房地产已为他人所有，但登记簿上仍记载为原权人，法院经过调查核实房地产确已发生过一次甚至多次权利转让，根据既成事实（而非登记簿）直接认定为房地产归被执行人所有，并裁定过户给执行人，则据此登记机构应直接登记为执行人所有。为解决登记簿上原权人与现执行人无关联的冲突，登记机构应在审查意见或备注栏内注明其权利来源的事实和依据。
三是根据法律文书需要分割的房产不符合登记基本单元要求，对分割部位无法单独建立登记簿。由于登记簿均以基本单元为单位建立，基本单元的界定有严格的规定，不是任何房屋都可以依申请人的需要随意分割，所有权的性质是单独所有还是区分所有则是在房屋设计之初就已确定，不同性质的房屋其验收的要求都是不同的。在债务纠纷处理中，为使债务金额与房屋价值相当，法院往往要将完整的房屋单元切割，碰到被执行人有多个债权人时，甚至将很小的房屋单元切割成多个部分。这种切割表面上对各债权人很公平，各自都得到清偿，事实上已经将房屋的设计功能进行了改变，从单独所有演变成区分所有，这种对房屋使用性质的改变应当符合区分使用的要求，即各分割形成的部位由专有部分、共有部分组成，性质的改变应当重新进行质量和消防的验收才能投入使用。因此，只有当实在无法整体转让时才按部位分割清偿。在这种情况下，登记机构还得遵循基本单元的规定，即对于法律上不能分割的基本单元即使因为债务原因被法院分成多个部分的，要么按一个房屋基本单元建立登记簿，并在登记簿中注明共有，各自部位见法律文书；要么按法律文书划分的部位以区分所有方式重新确定基本单元再按各基本单元建立登记簿。但法院应从实际使用性方面考虑尽可能不分割已经固有的基本单元。
4.区别对待司法认定的权利主体与登记簿记载的冲突
这里有两种情况：一种是司法文书有事实认定登记簿记载的名义权利人是错误的，则以司法认定为准。此时是否需要办理更正登记后再执行过户登记呢？由于在同一份法律文书中既对原权利主体进行了重新认定，又同时对该房地产根据债务关系进行了处置，则基于该法律文书可直接办理转移登记到新的受让人名下，没必要先办更正登记再办转移登记。另一种是法院认定的权利人和登记簿记载不一致，但法院没有事实依据而登记簿记载的事项依据充分，在受理该类司法文书时登记机构应告知法院，并退回执行通知书。
二、在办理不同类房地产司法协助执行时，应遵守以下程序规则
1.查封登记规则
一是查封时的标的物理状态，二是查封标的的权利人状况，三是预查封与查封的转化。房屋建造、预售过程中发生预查封的，则根据房屋预售与否及被执行人主体决定如何查封登记。
第一种是房屋未售未网签且未进行所有权登记的，仅在交易管理系统中建立了楼盘表，如果被执行人是开发商，则应在网上备案系统中做查封登记；如果被执行人是购房人，但购房人未办理网签合同，则无法做查封登记。当该房屋办理了所有权初始登记后，网备系统的预查封应转为登记系统中的查封。
第二种是房屋未售且已进行所有权登记的，则既要在登记系统又要在网备系统中办理查封登记，从而既限制销售又限制房屋抵押等处分行为。
第三种是房屋已售已网签但房屋尚未进行所有权初始登记，如果被执行人是开发商，则不能受理查封登记，除非开发商能证明预售网签行为存在虚假；如果被执行人是购房人，则在网备系统中办理预查封登记，当房屋初始登记后再办理购房人的房屋转移登记时，网备系统中的预查封在登记系统中转为查封。
第四种是房屋已售已网签并且房屋已进行所有权初始登记但未办理购房人转移登记的，则在网签系统中进行查封登记，待购房人办理完转移登记后，网备中的预查封转为登记系统中的正式查封。
2.无证房地产执行处分
在法院处理民事纠纷等诉讼中，需要执行处分的房地产有的是尚未竣工无法办理初始登记，有的是已使用多年但未曾办理过房地产登记。在执行关于这些房地产的处分时，要根据不同权利主体和法律文书的不同要求分别做相应的登记类型。
第一种是尚处于建造中的期房，尚未网签预售，被执行人是开发商。此时法院将开发商的房地产执行给第三人或执行人，则取得该房地产的人可直接凭法律文书申请网上备案，以防开发商将已经法院处分的房地产再次对外销售。待房屋初始登记后再凭法律文书申请转移登记。
第二种是期房已网签预售，被执行人是购房人。因为法院认定处分的房地产为购房人所有，并将其处分给第三人，如果房屋尚未初始登记，则登记机构无法办理期房转移登记，待初始登记后应将两个转移登记合并办理，即开发商预售给购房人，购房人房产又被执行转移给第三人，两道登记合并办理意味着要交两次契税，因为法院在执行该房地产时认定房产为购房人所有，从法律手续上应当以完成登记为标志。
第三种是期房已网签预售，被执行人是开发商，解除合同后作为开发商的房地产执行处分。期房已网签预售通常意味着购房人预期取得房产，但如果由于购房人未付清房款等原因被法院认定解除合同后处分给第三人，则根据此法律文书应先注销购房人的合同网上备案，取而代之的是办理第三人的网上备案，也就是开发商重新将解除买卖的房屋被法院处分给第三人，然后在房屋初始登记后直接办理第三人的房屋登记。
第四种是长期未办证房地产。这类房地产因当事人不申请或取得手续不齐全迟迟未登记，如果法院经过调查认定房地产取得来源合法，直接将被执行人的该房处分给第三人，则登记机构可以根据法律文书将多次登记合并受理。有人会提出存在多次登记缺失的情况，为什么不必将各次登记分别完成后再做后一道登记？是否有违《物权法》的在先登记原则，即没有在先的登记就不能做后道登记？其实，在法律文书的支撑下，这种顾虑就不必有了。首先，根据《物权法》第三十一条规定，合法建造或继承或法律文书导致物权转让的，处分该物权时，需要登记的，未经登记，不发生物权效力。依裁定书和协助执行通知书等司法文书取得房地产不经登记而物权即生效，这说明，即使前面多道登记未完成，凭法律文书受让人已取得了房地产。其次，虽然房地产登记的主要功能在于公示，但公示的目的是为了让即将进行交易的相对方知悉该房地产的有关情况，由于未曾登记的房地产被法院直接处分，受让人依法律文书取得，如果硬是要为完成公示而将以前缺失的登记补做则完全没有现实意义。
3.其他限制类房地产处分
法院在执行处分的房地产中除无证房地产、未竣工的期房外，还有一些政策性房地产或有权利限制的房地产，政策性房地产如划拨用地的安置房，权利限制如抵押房地产。对于安置房等存在上市期限限制的房地产，在特定条件下即法院裁决或判决生效后也应办理转移登记，但仍应注明为安置房，其自由上市交易则须在期限届满时方可。而抵押房地产在处分时，无论首封或轮侯法院当然首要保护抵押权人利益，因此，登记机构执行抵押房地产的处分登记时，应先行注销已设立的抵押登记，然后办理过户登记，对于无法收回抵押他项权证的，应予以作废公告。
4.法律文书认定事项与申请登记事项不能对应的处理
有些民事调解、判决涉及的婚姻家庭或其他债务纠纷对于房地产处分的认定不是很明确的，应当由当事人各方申请登记时予以明确，如继承民事调解书仅就继承人员进行了明确，但未确定各自继承房产份额，则由继承人自行约定份额，不予约定的，按共同共有登记。又如离婚民事调解书仅就离婚事项作出协议结果，未涉及婚姻房地产的处理，则婚姻房地产应由原夫妻双方共同处分，因为婚姻房地产不因离婚而自然归并于一方，任何一方对房地产的处分仍要取得另一方的同意。
测管函〔2011〕18号
各省、自治区、直辖市测绘行政主管部门：
为了建立测绘市场信用机制，惩戒测绘市场失信违约等行为，促进市场公平竞争，维护测绘市场经济秩序，保障测绘行业健康发展，我司组织起草了《测绘市场信用信息管理暂行办法（征求意见稿）》，现送给你们征求意见，请于4月20日前将书面修改意见反馈我司。
联系人：李倩
电话（传真）：010－63882217
电子邮件：hgshgc@163.com
附件：1．测绘市场信用信息管理暂行办法（征求意见稿）
2．《测绘市场信用信息管理暂行办法》起草说明
国家测绘局法规与行业管理司
二〇一一年四月二日
附件1：
测绘市场信用信息管理暂行办法
（征求意见稿）
第一章 总 则
第一条 为了加强测绘统一监管，推进测绘市场信用体系建设，维护测绘市场秩序，促进测绘事业健康发展，根据《中华人民共和国测绘法》、《国务院关于加强测绘工作的意见》、《国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见》，制定本办法。
第二条 从事测绘市场信用信息征集、处理、发布、使用以及监督管理，适用本办法。
本办法所称测绘市场信用信息是指测绘单位在测绘市场活动中产生的，能够反映单位信用状况的信息。
第三条 国务院测绘行政主管部门负责全国测绘市场信用信息的统一管理，组织制定全国测绘市场信用信息管理制度和标准，组织建立全国测绘市场信用信息平台，发布甲级测绘资质单位的测绘市场信用信息。
县级以上地方人民政府测绘行政主管部门负责本行政区域内测绘市场信用信息的管理，结合本行政区域的实际情况组织制定测绘市场信用信息管理实施细则并组织实施，组织建立和维护本行政区域的测绘市场信用信息平台，发布在本行政区域内从业测绘单位的测绘市场信用信息。
第四条 测绘行政主管部门可以依法指定测绘市场征信机构（以下简称征信机构）具体负责测绘市场信用信息的征集、处理、测绘市场信用信息平台的日常管理维护等具体工作。
第五条 鼓励测绘行业社团组织参与测绘市场信用体系建设，完善内部监督机制，加强行业自律，提高测绘单位及其从业人员的诚信意识。
第六条 测绘市场信用信息管理，应当遵循客观、公平、公正原则，维护国家利益，保守国家秘密，保护商业秘密和个人隐私。
第二章 征 集
第七条 测绘市场信用信息由测绘单位的基本信息、测绘市场交易信息和其他信息构成：
（一）基本信息主要指测绘单位的名称、地址、电话、法定代表人、股东构成情况、测绘资质、业务范围、所有制性质、成立时间等信息。
（二）测绘市场交易信息主要是指测绘单位承揽测绘项目、履行测绘合同等测绘市场活动中产生的与测绘信用有关的信息。
（三）其他信息主要是指与测绘市场信用相关的测绘市场准入及监管信息，测绘质量监督检验结果信息，履行测绘成果汇交义务信息，测绘市场招投标活动监管信息，行政处罚及行政机关通报批评信息，人民法院的终审判决结果及强制执行信息等社会公共信息。
第八条 测绘市场信用信息征集包括以下方式：
（一）征信机构自行收集；
（二）测绘行政主管部门以及其他相关部门提供；
（三）测绘单位主动申报。
征集测绘市场信用信息不得采用欺骗、盗窃、胁迫、利用计算机网络侵入或者其他不正当手段。
第九条 测绘行政主管部门及征信机构应当依法建立与工商、税务、纪检、监察、司法、银行、保密等相关部门的信用信息共享机制。
第十条 征信机构自行收集测绘市场信用信息的，应当直接取得信用信息主体的确认。但是，行政机关、司法机关以及法律法规授权具有管理公共事务职能的组织已经依法公开的信息除外。
县级以上地方测绘行政主管部门应当准确、真实、完整的记录本行政区域内有关测绘单位的测绘市场信用信息，并按规定提供给征信机构。
测绘单位主动申报测绘市场信用信息的，应当提供有关原始记录材料。基本信息由省级测绘行政主管部门组织指导测绘单位自行录入填报，并由测绘单位对其真实性负责。
第十一条 征信机构应当按照国家规定对所收集的信用信息及时、客观地进行分类、整理、保存和加工，建立测绘单位信用档案。
第十二条 征信机构应当采取必要、合理的措施以确保信用信息的及时更新，实现对信用信息的实时、动态管理。
第十三条 征信机构应当建立健全信用信息保密制度，完善保密措施，加强内部工作人员管理，确保信用信息安全。
第三章 发布查询
第十四条 测绘行政主管部门应当按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，对属于政府主动公开信息范围的测绘市场信用信息予以公开，并在测绘市场信用信息平台上发布。
前款之外的其他测绘市场信用信息，由征信机构征集获得之日起5个工作日内，报请省、自治区、直辖市测绘行政主管部门审核后依法在测绘市场信用信息平台上发布。
第十五条 发布的良好信用信息包括荣誉称号、评定（表彰）时间、评定（表彰）部门、有效期限和主体身份识别信息等内容。
发布的不良信用信息包括违法犯罪事实、处罚依据、处罚结果、处罚部门、处罚日期和主体身份识别信息等内容。
第十六条 良好信用信息的发布期为3年，不良信用信息的发布期不少于6个月，法律、法规另有规定的从其规定。
发布期限届满，社会组织和个人可以通过征信机构查询获取相关信用信息。
第十七条 基本信息有效期至测绘单位终止；不良信用信息自信用行为或事件终止之日起5年内有效。法律、行政法规另有规定的，从其规定。
超过有效期的不良信用信息不得披露或者使用。
第十八条 征信机构应当依法按照规定向信用信息主体提供其信用报告。未经信用信息主体同意，不得向其他社会组织提供其信用报告。法律、行政法规另有规定的，从其规定。
第十九条 各级测绘行政主管部门根据管理权限无偿使用测绘市场信用信息。
社会组织和个人申请查询信用信息，依法实行有偿查询制度。具体办法由征信机构拟定，报有关主管部门批准后实施。
第二十条 社会组织和个人查询信用信息，应当向征信机构提交书面查询申请和确有工作需要的书面证明材料。
提交的材料符合要求的，征信机构应在收到申请材料之日起5个工作日内提供查询；不符合要求的，征信机构应当场或者在收到申请材料之日起3个工作日内说明理由。
第二十一条 征信机构应当与查询者签订保密承诺协议。查询者不得用于约定以外的其他用途，不得向信用信息主体以外的第三方提供。
第二十二条 征信机构应当定期向测绘行政主管部门报送测绘市场信用情况总结分析报告。
测绘行政主管部门在开展日常监管、专项检查和表彰评优等工作时应当将测绘单位信用信息作为参考。
第二十三条 测绘行政主管部门对无不良信用信息或者信用等级较高的测绘单位，可以采取下列激励措施：
（一）给予参加测绘市场活动的优先政策；
（二）作为衡量履行合同能力的参考依据；
（三）授予信用相关的荣誉称号；
（四）鼓励诚信经营的其他激励措施。
第二十四条 测绘行政主管部门对有不良信用信息或者信用等级较低的测绘单位，应当加强日常监管，必要时可以实施下列措施：
（一）对失信行为以适当方式予以曝光；
（二）限制参与测绘市场投标或者依法向招标机构、有关项目组织实施单位告知该单位信用情况；
（三）限制参加财政资金投资的公共项目建设；
（四）依法予以降低测绘资质等级或者吊销测绘资质证书；
（五）法律、法规规定的其他制约措施。
第二十五条 征信机构应当建立测绘市场信用评价机制，按照测绘市场信用评价指标体系和分级评价标准开展信用评价工作，保证信用评价客观、准确和公正。
测绘市场信用评价指标体系和分级评价标准由国务院测绘行政主管部门另行制定。
第四章 异议处理
第二十六条 测绘单位和查询者认为信用信息有误的，可以向征信机构书面提出异议处理申请，要求予以更正。
异议处理申请人应当就异议信息内容提供相关证据。
异议处理期间，征信机构暂不披露和使用异议信息。
第二十七条 异议信息是征信机构自行采集的，征信机构应当在收到异议处理申请之日起20个工作日内，按照下列规定处理：
（一）异议信息经核实确须更正的，应当及时更正，并告知异议处理申请人以及被征信单位；
（二）异议信息经核实无须更正或者无法核实的，可对异议信息不作修改，但应当书面告知异议处理申请人。
第二十八条 异议信息是测绘行政主管部门提供的，应当由提供信用信息的测绘行政主管部门通知征信机构予以更正。
异议信息是其他征信机构在共享信息时提供的，征信机构应当通知信用信息提供者进行核实。信用信息提供者应当在10个工作日内作出答复。
第二十九条 信用信息是主动申报的，申报人发现提供的信用信息有误的，应及时书面通知征信机构更正。征信机构应当在接到书面通知和相关证明材料后2个工作日内对相关信息予以更正。
第三十条 征信机构在收到异议处理申请之日起20个工作日内不作处理的，异议处理申请人可以向测绘行政主管部门申请作出处理。测绘行政主管部门应当在收到申请之日起30个工作日内作出处理决定。
第五章 监督管理
第三十一条 征信机构应当通过测绘行政主管部门网站和测绘市场信用信息平台等向社会公开下列事项：
（一）信用信息的征集规范和发布时限；
（二）信用信息查询程序以及收费标准；
（三）获得信用报告的方式以及收费标准；
（四）异议处理程序；
（五）依法需要公开的其他事项。
第三十二条 征信机构应当将下列事项报测绘行政主管部门备案:
（一）征信机构对信用信息征集、分类和评价的操作规则；
（二）保证测绘市场信用信息系统安全运行的规章制度;
（三）依法需要备案的其他事项。
第三十三条 测绘市场信用信息平台发生重大运行故障、信用信息严重泄露等情况时，征信机构应当及时作出处理，并立即向测绘行政主管部门报告。
第三十四条 征信机构发生解散、被撤销、破产等营业终止事项时，应当按照以下方式处理其自行征集的测绘市场信用信息数据：
（一）移交测绘行政主管部门；
（二）在测绘行政主管部门的监督下，转让给其他征信机构；
（三）在测绘行政主管部门的监督下销毁。
第三十五条 征信机构违反本办法规定，有下列行为之一的，由测绘行政主管部门责令更正，给予通报批评；造成损害的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（一）未及时、准确录入信用信息的；
（二）虚构、篡改信用信息的；
（三）未及时向社会组织和个人提供信用信息查询的；
（四）提供失实信用信息，造成严重后果的；
（五）未按照规定处理异议信息的；
（六）擅自披露信用信息、提供测绘单位信用报告的；
（七）泄露信用信息侵害信息主体合法权益的；
（八）其他依法应当处理的行为。
第三十六条 测绘行政主管部门及征信机构的工作人员违反本办法规定，以篡改、伪造、泄露信用信息等方式损害他人合法权益，情节严重的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第三十七条 本办法由国家测绘局负责解释。
第三十八条 本办法自 年 月 日起施行。
附件2：
关于《测绘市场信用信息管理暂行办法》的起草说明
一、制定办法的必要性和起草过程
测绘是国民经济和社会发展的一项前期性、基础性工作，广泛服务于经济发展、国防建设、科学研究、文化教育、行政管理、人民生活等领域，为社会主义现代化建设提供了重要保障，尤其是随着测绘高新技术发展，地理信息产业迅速兴起，数字中国建设不断推进，测绘工作对经济发展、国防建设和公共应急的保障作用愈发重要。近年来，测绘工作为汶川、玉树地震、舟曲泥石流、海南洪灾等重大自然灾害的抢险救灾及灾后重建提供了有力支撑，为全国二次土地调查、西部建设、南极科考、卫星应用系统建设等提供了及时、可靠的测绘及地理信息保障服务。中央高度重视测绘工作，胡锦涛总书记、温家宝总理、李克强副总理等领导多次对测绘工作作出重要指示或批示。“十二五”期间，测绘工作将紧紧围绕“构建数字中国、监测地理国情、发展壮大产业、建设测绘强国”的总体战略，稳步发展，扎实推进，为社会发展和经济建设提供更加强有力的保障服务。
近年来，测绘事业蓬勃发展，地理信息应用日益广泛，测绘市场不断壮大，有力助推了经济增长。随着测绘市场的繁荣，测绘市场主体逐渐多元，测绘单位规模不断升级，测绘产品日益多样，测绘市场中违法违规、欺诈、不正当竞争等不诚信行为有所增加，破坏了市场主体间的相互信赖，增加了市场交易成本，扰乱了测绘市场秩序，严重制约了测绘市场进一步发展壮大。市场经济就是信用经济，良好的市场信用体制有助于规则的建立、秩序的形成，能有效减少交易成本，避免资源的浪费，促进行业良性发展。《国务院关于加强测绘工作的意见》(国发〔2007〕30号）提出“加快建立测绘市场信用体系，严格市场准入和退出机制，加强测绘执法监督，形成统一、竞争、有序的测绘市场。”《国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见》（国办发〔2007〕17号）明确要求“国务院有关部门要根据职责分工和实际工作需要，抓紧研究建立市场主体信用记录，实行内部信用分类管理，健全负面信息披露制度和守信激励制度，提高公共服务和市场监管水平”。2009年，国家测绘局发布《关于加快测绘市场信用体系建设的通知》，明确指出“到2012年，要基本建立起覆盖全国测绘企、事业单位的市场信用平台，建立健全测绘市场活动主体的信用分类管理制度，实现信用信息的征集、查询、发布、共享和应用；测绘市场信用体系的建设和运行做到有法可依；测绘市场信用奖惩机制基本建立；测绘单位及其从业人员的信用意识明显提高；守法诚信的测绘市场环境初步形成。”
测绘市场信用建设是一项系统工程，这项工作任务重、周期长，既需要各级测绘行政主管部门的层层推进，也需要测绘市场主体的积极配合和社会公众的广泛参与。测绘市场信用建设必须以信用为核心，在制度建设的基础上，依托测绘资质管理信息系统，建立测绘市场活动主体信用情况记录、共享、公布等机制，形成不同地区、不同层级间信用信息的交流、共享，实现测绘市场信用管理体系，促进测绘市场信用体系形成。构建完善的测绘市场信用体系，制度建设是第一步，目前，测绘领域的信用制度尚为空白，结合测绘工作实际，制定一部专门的测绘信用征信管理办法，势在必行。
国家测绘局相继在江苏、河北、浙江和湖北等省组织开展测绘信用体系建设试点。在试点实践基础上，经充分调研论证，听取有关领导和专家意见，委托江苏局起草了《测绘市场信用信息管理暂行办法》。2010年12月国家测绘局组织召开了《测绘市场信用信息管理暂行办法》论证会，有关试点省局及专家参加了会议，对办法进行了论证。会后根据论证意见对办法进行了修改行形成了《测绘市场信用信息管理暂行办法（征求意见稿）》（《以下简称《征求意见稿》。《征求意见稿》共分六章三十八条，明确了测绘行政主管部门和征信机构职责，规定了信用信息的征集、信息查询发布、信息异议处理制度，明确了相关法律责任。
二、有关问题的说明
（一）关于测绘信用信息界定
测绘信用信息是开展测绘信用征信的基础，科学、严谨地界定信用信息至关重要，如果宽泛界定信用信息，将与市场主体信用关联度不大的信息纳入征信范围，将大大降低测绘征信工作效率，与测绘信用征信的初衷相悖，难以取得实效。《征求意见稿》第二款规定“本办法所称测绘市场信用信息是指测绘单位在测绘市场活动中产生的，能够反映单位信用状况的信息”明确其范围。
（二）关于测绘信用信息分类
《征求意见稿》明确了测绘市场信用信息的分类，规定测绘市场信用信息由测绘单位的基本信息、测绘市场交易信息和其他信息构成，并列举了信用信息具体内容。《征求意见稿》规定不良信用信息的有效期限为自行为或者事件终止后5年内，超过此期限的，不予披露和使用，警示失信行为的同时，兼顾对测绘市场主体的扶持，督促失信的市场主体及时改正，依法测绘，诚信经营。
（三）关于测绘信用信息征集
测绘信用信息征集工作范围广、难度大，任务重，征集的信用信息质量直接影响信用信息使用的效率，也关系到测绘信用评定结果的权威性。《征求意见稿》第四条规定测绘行政主管部门可以依法指定测绘市场征信机构开展征信工作，并在第八条明确规定了“征信机构自行收集”“测绘行政主管部门以及其他相关部门提供”“测绘单位主动申报”等三个征集渠道，最大限度地保证信用信息的广泛性、真实性、准确性。测绘信用信息与市场主体利益密切联系，测绘征信工作开展的同时，注重对私权的保护，《征求意见稿》第十三条规定，征信机构应当建立健全信用信息保密制度，完善保密措施，加强内部工作人员管理，确保信用信息安全。此外，《征求意见稿》也规定了信息主体的具有同意权、知情权、查询权、异议权等一系列权利。
（四）关于测绘信用信息公布
为了保护信息主体合法权益，《征求意见稿》第三条、第十四条规定了发布信用信息的主体为测绘行政主管部门，明确规定测绘行政主管部门应当按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，对属于政府主动公开信息范围的测绘市场信用信息予以公开，并在测绘市场信用信息平台上发布。其他测绘市场信用信息，由征信机构征集获得之日起5个工作日内，报请省、自治区、直辖市测绘行政主管部门审核后依法在测绘市场信用信息平台上发布。
（五）关于信用信息的使用
《征求意见稿》规定了第十九条规定信用信息的使用方式“各级测绘行政主管部门根据管理权限无偿使用测绘市场信用信息。社会组织和个人申请查询信用信息，依法实行有偿查询制度”。主管部门的无偿共享和市场主体的有偿查询制度，有利于测绘行政主管部门及时掌握测绘单位的信用情况并进行有效监管，也方便了测绘市场主体，使其及时了解潜在合作对象的信用情况，及时作出决策，有效降低市场经营成本。同时办法还规定了社会组织和个人查询信用信息的程序，明确有关查询信息的保密要求。
（六）关于信用惩戒机制
测绘征信工作是测绘行政主管部门加强测绘行业统一监管、促进有序竞争市场形成的重要手段，《征求意见稿》第二十二条规定“测绘行政主管部门在开展日常监管、专项检查和表彰评优等工作时应当将测绘单位信用信息作为参考”。为了在测绘市场管理中更大限度地发挥信用评价的效力，促进测绘单位诚信经营，《征求意见稿》第二十三、二十四条分别明确规定了信用激励措施和惩戒措施。
（七）关于测绘信用信息异议处理
信用信息征集渠道较多，直接涉及信息主体利益，信息异议不可避免，畅通异议处理渠道，有效解决争议，将有效提高征集的信用信息质量，也增强了测绘征信工作的权威性、严谨性。为保护信息主体利益，避免失实信息带来的负面影响，《征求意见稿》第二十六条规定，异议处理期间，异议信息暂不披露和使用。为防止征信机构不作为侵害信息主体利益，《征求意见稿》第三十条规定，征信机构在收到异议处理申请20个工作日内不予处理的，申请人可以向测绘行政主管部门提出异议处理申请。
（八）关于征信机构监督管理
【不动产登记暂行条例征求意见稿】推荐阅读：
不动产登记暂行条例草案07-23
不动产登记整改措施09-11
广西桂林不动产登记细则09-08
林权不动产登记申请表06-28
山丹县不动产登记档案管理办法07-24
不动产登记业务档案数字化面临的问题及对策09-18
动产抵押登记申请人承诺书06-04
企业法人登记条例试题07-01
工商登记管理条例07-12
不动产管理制度07-12
