浅谈地方政府投资绩效审计

浅谈地方政府投资绩效审计（共10篇）

浅谈地方政府投资绩效审计 篇1

摘要：目前我国正处于改革开放的深水区，市场经济体制的各项规章制度还未完全建立，各项投资制度也很不完善，地方政府投资出现了不少“政绩工程”、“形象工程”,决策不民主、不科学导致了地方政府投资效率低下，严重地影响了财政资金的使用效益。作为监督财政资金有效使用的重要方式之一的地方政府投资审计，在促进积极财政政策的有效实施，深化投资体制改革，维护财经法纪方面发挥了重要、积极的作用。面对新的公共财政框架体系的建立，地方政府投资审计必需切实把握地方政府投资存在的实际问题，积极、创新开展地方政府投资绩效审计，在真实性、合法性、经济性审计的基础上，向揭露问题、规范管理、促进改革、完善法制、制约权力、提高效益的绩效审计发展，逐步建立并完善政府投资绩效审计制度，逐渐形成政府投资绩效评价体系，不断强化政府投资责任追究制度。

一、地方政府投资现状、存在问题及原因分析

（一）地方政府投资现状

1.政府投资受政绩影响的冲动。改革开放以来，地方官员的选拔标准由单纯的政治指标变成了经济绩效指标，地方GDP增长更是居于核心地位。因此，参与竞争的地方政府官员为免于在博弈中处于下风，往往都会有强烈的动机选择尽力刺激当地的投资需求，通常也都会以冲动的地方政府投资拉开竞争的序幕。例如，目前各地政府逐年加大招商引资的力度，随之产生了经济开发区的盲目扩张和与之配套的基础设施、标准化厂房等项目的盲目建设等现象。

2.地方政府投资债务负担较重。基层地方政府为了加大关系民生的市政和基础设施建设的投入，只能举债建设，重大市政建设更是“重点举债”。审计署在2013年第32号公告《全国政府性债务审计结果》中指出地方债务问题：

一是地方政府负有偿还责任的债务增长较快。截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元，比2010年底增加38679.54 亿元，年均增长19.97%。其中：省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。

二是部分地方政府债务负担较重。截至2012 年底，有3个省级、99 个市级、195 个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；其中，有2个省级、31个市级、29个县级、148个乡镇2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率（举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重）超过20%。

（二）地方政府投资存在的问题 1.政府投资决策方面

前期工作不实，政府投资无科学决策依据。根据现行的基本建设程序，基本建设项目前期工作主要包括：提出项目建议书、编制可行性研究报告、进行规划设计和编制工程概预算，以及按照管理权限提请有关单位审批等。事实上，为了确保项目尽快批准，原本在投资决策中起到举足轻重作用的可行性研究报告大多成了“可批性研究报告”，造成项目决策走过场，项目建成后效果不理想。如某县招商引资的某新能源项目，在国内外销售形势由于过热投资及反倾销等原因造成急转直下的情况下，仍然高姿态、大规模盲目引进，政府投资数亿元为该项目新建厂房、宿舍等厂区项目，项目建成投产不到一年就因市场萎缩而面临停产的窘境，投资决策失误。

2.政府投资项目管理方面

一是缺乏投资责任和风险约束机制，超预算投资严重。由于对各级政府投资主体缺乏有效的监督、制约机制和责任追究机制，在项目规划中盲目追求“大而全、小而全”的规模，立项时采取“钓鱼”手法，实施中通过擅自更改设计扩大规模，导致建设超规模、装饰超标准、决算超预算等现象，投资控制成了一句空话。如某县实施的内河环境治理工程，招标时采用费率招标，合同价款暂定5000万元。实施过程中边设计边施工、边施工边变更，工程管理混乱、投资控制缺失，造成工程竣工后结算造价达2亿元之多。

二是招投标管理薄弱。主要表现为：⑴将投资项目化整为零逃避公开招投标，从而采取邀请招标或直接发包；⑵以项目融资为由以BT、BOT等方式抬高项目招投标门坎，排斥潜在投标人。如超标准设置巨额投标保证金和履约保证金、脱离项目规模提高施工企业资质要求、无依据限定投标人及项目负责人在设定期限内的相关工程施工业绩等；⑶施工单位“挂靠”投标、围标，几家施工企业参加投标，而幕后真正的施工队伍就是一个；⑷以项目建设工期在急为由压缩公开招标时间，走所谓的“绿色通道”，缩小竞争范围。

三是合同管理混乱。不重视施工合同的签定，有的合同基本要素不全，合同双方责任不明确，极易产生合同纠纷；有的在中标价外擅自增加费用，导致不正当竞争；有的单位财务部门不掌握施工合同，仅凭领导签字支付项目工程款，导致工程款多付或超前支付。

3.政府投资建设效果方面

目前，地方政府建设项目中不计成本、不计风险、花钱不负责任的现象仍存在，地方政府投资没有发挥应有的作用，浪费现象严重。如某县级市人武部办公训练区项目，工程设计变更不合理、不经济，存在重复、浪费现象：⑴墙体材料变更方案不合理。外墙原设计采用粉煤灰加气混凝土砌块（不具备自保温功能）及1CM厚保温层，后变更采用具备自保温功能的石英砂加气混凝土砌块及2.5CM的保温层，经审计该方案造成重复投资近35万元；⑵建设标准过高，浪费投资。该工程外墙涂料采用档次较高的金属氟碳漆，如当时采纳跟踪审计建议使用中档的外墙弹性涂料，可节约政府投资近80万元。

（三）地方政府投资问题原因分析 1.投资项目监督力度不够。目前地方政府投资的规模大、领域宽，实际管理中，责权划分不明确、部门之间配合不协调，加之专业人才缺乏，很难做到全方位、全过程监管，监督没有形成合力，降低了监督效果。

2.对权力的制约和监督不力。权力监督不力导致决策不当、盲目决策、轻率决策，从而造成严重的损失浪费等问题。在现行体制下，地方政府不仅拥有对人、财、物的决策权和执行权，而且拥有监督检查权。这就造成行政部门自己监督自己，既当裁判员又当运动员，形成了“越位”，在越位的同时又存在着缺位，没有一套科学有效的监督体系去制约。在政府投资公共项目中，“首长项目”较为普遍，即政府领导或有关部门领导以成立项目建设指挥部的形式利用权利干预项目建设活动：有的违反招投标法的规定干预工程承发包；有的以领导视察效果不明显、不理想，需着力提升的方式要求工程超标准建设、超规模“变更”。

3.重建设轻管理，重工期管理轻投资控制。一些地方政府为争取上级部门的资金支持，眼光只盯着资金。项目、资金争取下来后，不重视项目建设的规范管理，出现损失浪费甚至质量问题。

二、开展地方政府投资绩效审计的必要性和可行性

政府投资中出现的问题并非个别和偶然，它正在侵蚀着政府的廉政形象，影响到市场经济建设进程和秩序稳定。

（一）开展政府投资绩效审计的必要性

1.实施政府投资绩效审计是完善投资管理体制的需要。政府投资是否达到了预期效益，投资效果如何等问题都需要通过绩效审计予以客观评价，绩效审计可以揭示投资建设过程中存在的问题，深层次剖析投资管理体制中的缺陷和不适应经济发展的方面和环节，从而不断完善投资管理体制。

2.开展政府投资绩效审计是政府投资审计工作转型升级的需要。绩效审计着眼于管理的计划、控制和决策过程，强调对未来的改进，把重点放在经济性、效率性、效果性方面。开展政府投资绩效审计是时代的需要，是提升投资审计层次，真正发挥投资审计作用的一个重要途径。传统的投资审计对事前的决策失误无能为力，对“重复建设”、“政绩工程”、“形象工程”毫无办法。而政府投资绩效审计是一种综合性审计，突出了效益和效果，确定投资项目所占用的经济资源以及所带来的收益，评价项目决策部门的决策是否正确，继而考核其经济责任的履行情况。

（二）开展政府投资绩效审计的可行性

1.审计工作经验为投资绩效审计奠定了基础。近年来，在开展本级预算执行和其他财政收支审计、领导干部经济责任审计中对政府投资项目的效益进行审计，为绩效审计打下基础。一些地方政府审计机关积极投身于绩效审计的实践，如扬州市邗江区审计局《某区国家级科技企业“孵化器”运行绩效审计调查》等，均为政府投资绩效审计的开展奠定了一定的基础。

2.我国政府高度重视并积极推动政府投资绩效审计的开展。2010年4月12日，刘家义审计长在北京开幕的“世界审计组织第六届效益审计研讨会”上表示：“到2012年，我国所有的审计项目都将开展绩效审计，绩效评价指标体系必不可少。”

3.政府投资绩效审计的外部环境正在形成。投资审计的外部环境正发生着快速的变化：首先，政府职能的转变要求政府强化宏观管理和公共服务，提高政府工作效能；其次，公共财政框架体系逐渐完善，政府投资的重点转向了公共投资领域中的非竞争性项目——政府公共工程；第三，民主法制建设进程加快，公众对政府行为的民主监督意识得到增强，人们常要求政府尽量多做事、少花钱，对公共资金精打细算。

三、现阶段开展地方政府投资绩效审计的方式方法

在贯彻审计署全面开展绩效审计过程中，地方政府投资绩效审计的推进面临困难。只有从实际出发，寻找方法分步实施，才能深入开展绩效审计。个人认为：在真实性、合法性审计向经济性、效率性、效果性转变中，要有重点、有步骤地实施。现阶段还不能做到经济性、效率性、效果性三者并重审计和评价，因为科学的审计评价标准体系还未建立。面对新的公共财政框架体系的建立,投资体制改革的深化，必需切实把握地方政府投资存在的管理水平不高、制度建设不健全、真实性较差、操作不合规等实际问题，积极、创新开展地方政府投资绩效审计，主要采取以制度审计、管理审计为主，以工程审计为辅，在政府投资的真实性、合法性、经济性审计的基础上，逐步向效率性、效果性审计过渡，向揭露问题、规范管理、促进改革、完善法制、制约权力、提高效益的绩效审计发展，逐步建立并完善政府投资绩效审计制度，逐渐形成政府投资绩效评价体系，不断强化政府投资责任追究制度。

四、开展地方政府投资绩效审计的建议

（一）加快绩效审计法律体系和评价体系的建立

通过法律体系的建立和完善，保证绩效审计的合法地位，明确监督范围，清楚界定与其他相关职能。如在《中华人民共和国审计法》中增加绩效审计工作的内容，并相应修改《中华人民共和国审计法实施条例》，对绩效审计的具体内容、审计程序、评价体系等做出规定。

（二）优化投资审计队伍专业结构，整合中介机构审计力量

开展政府投资绩效审计需要审计机关储备更多的专业人才。一方面，广泛吸纳具有工程经济、投资经济方面高素质的人才加入到审计行业；另一方面，审计机关也可以组织审计人员到绩效审计开展较好的地区学习投资绩效审计的方法和经验。在审计机关自身审计力量不足的情况下，应整合中介机构审计力量，利用外部人力资源为审计服务。

（三）大力推进地方政府投资项目审计公告制度 加大对政府投资项目特别是公共项目审计结果的公告力度，一方面让社会公众了解审计结果，另一方面也是对审计质量最有效的监督。有利于提高审计工作的透明度，对审计机关内部规范化建设也是一种促进。

（四）建立和强化投资决策责任追究制度

在政府投资审计中，往往存在着责任不追究、问题屡查屡犯、法不责众的问题。投资领域损失浪费依旧，这和没有切实履行问责机制有很大关系。为了防止政府投资绩效审计成为一种形式化的程序，应该建立和完善政府投资决策责任追究制度，明确法律责任，真正建立“谁决策，谁负责”的责任机制，对投资浪费问题一查到底，坚决依法追究责任单位及其责任人的直接责任。

五、结语

随着国务院《关于加强审计工作的意见（国发〔2014〕48号）》的出台，审计监督的作用不断强化，审计工作机制的逐渐完善，审计发现问题的狠抓整改落实，审计能力的逐步提升和审计组织领导的加强，审计工作面临新的挑战压力和发展机遇。政府投资审计作为审计机关发挥审计监督作用的重要方式之一，也面临着同样的压力和机遇，也必将对地方政府投资审计从真实性、合法性、经济性审计的基础上逐步向效率性、效果性的绩效审计发展过渡起到积极的推动和促进作用。

参考文献：

浅谈地方政府投资绩效审计 篇2

一、我国投资绩效审计的目标

政府投资绩效审计的目标是:通过审计, 对公共投资资金所达到的经济、效率和效果程度 (或利用资源的经济性、效率性和效果性) 进行审核评估, 确定其是否进行了有效管理 (经营) , 资金使用是否得当, 政府项目和政策是否达到目标, 是否满足了社会需求。具体来说就是要达到以下目标:

(一) 监管资金, 使政府投资合理、合法、有效

绩效审计通过对资金的监督和审查, 避免资金在拨付和使用管理过程中出现的问题, 纠正在资金使用、核算中出现的各种违纪现象, 敦促财政部门管好用好政府资金, 确保资金及时、足额拨付到位。在真实性、合规性审计的基础上, 绩效审计还应该对资金的使用是否达到预期的效益进行审计。资金的投入是为投资主体谋取利益, 政府投资也是如此。为了避免错误决策导致的资金使用上的极大浪费和对公众利益的损害, 对投入资金开展绩效审计, 可以检查有关政策的落实情况, 促进资金合理、有效的使用。

(二) 加强对权力的制约和监督

审计机关具有制约和监督政府权力的职能, 通过对政府投资项目建设过程及经营管理的审计或调查, 实现政府公共投资绩效审计。具体地说就是:审计机关运用人民赋予的合法权力对政府投资项目的决策权、审批权、监管权、工程发包权、建设资金支配权等等进行监督。揭露政府领导或政府部门因决策不科学、不民主、不合理造成的无效投资及损失浪费等问题;揭示项目概预算与实际严重脱节或弄虚作假的申报项目以骗取财政资金的情况;监督政府部门的项目审批工作有无失察、失职的问题;揭露建设领域因政府部门监管不力或监管滞后造成的损失或浪费问题, 监督政府部门的监管行为是否及时有效;揭发政府领导或有关部门领导利用权力干预投资建设活动, 监督政府领导和有关部门领导的权力运用效果;避免政府领导违反人大批准的财政预算安排, 动用建设资金搞“政绩工程”、“形象工程”等违规行为出现。

(三) 促进项目社会效益和经济效益的充分发挥

项目的投资效益, 就是经济效益、社会效益、环境效益等的总和, 是在项目建成后的投产运营过程中实现的。如果项目不能正常运行, 就会影响其生产能力和效益的发挥。因此, 项目建成后不能正常运行而造成的资产闲置, 甚至是报废毁损等也可以认为是一种绩效浪费。开展绩效审计, 调查已建成项目的运营状况, 分析不能达到预期效果的原因, 并从项目建设管理体制、投融资体制及运营机制等宏观制度方面提出审计建议, 能够促进项目的后续运营实现预期的绩效效果。

二、我国投资绩效审计存在的问题

(一) 监管部门多元化

在我国的政府投资建设中, 有发改委 (立项、审批、招投标) 、财政 (资金拨付与财务管理) 、审计 (资金运用) 、建委 (建设监理) 、国有资产管理部门 (使用) 、质量监督、监察、纪委等部门以及重大建设项目稽察特派员的监管。监管部门众多, 但监管效果并不明显, 还容易出现多头管理的现象。在监管过程中出现大家一起管, 大家都不管的局面, 使监管工作难以进行;另外, 各部门的监管方向都有各自依重的角度, 方法和标准的应用有其各自的独特性, 结果, 也就可能造成监管结论的不一致, 甚至是相互矛盾, 令项目负责人无所适从。

(二) 审计人员结构不合理

在具体的政府投资绩效审计中, 审计人员的结构以会计人员为主, 而其他方面的专家却十分缺少, 这样使审计工作只集中在资金收支是否符合政府规定, 项目负责人和相关管理人员是否有随意占用投资资金的行为等方面, 使审计范围相对缩小了许多;审计的内容还局限在原有的那些问题上。事实上, 投资绩效审计还应包括许多方面, 如工程项目的建造方式、预期建造年限、预期使用年限以及预期收益等, 而这些方面的内容超出了会计人员的知识范畴, 需要借助其他领域专家的帮助, 才能实现绩效审计的预期目标。

(三) 环境问题被忽视

环境的可持续发展是我国经济发展的瓶颈。上世纪英国、美国的崛起是以对世界的高污染和对世界资源肆无忌惮的消耗为代价的, 我国作为一个对世界负责任的大国, 不能走英美等发达国家的老路。我国虽然制定了多部有关环境保护的法律, 如《环境保护法》、《水污染法》、《大气污染防治法》等, 此外还有600多个地方性法规, 但环境污染的事件时有发生, 从另一个角度也说明了有一些项目负责人的环境意识十分淡薄, 而我国的投资绩效审计也忽略了环境问题, 搜寻整个绩效审计中难发现环境考评的部分。

(四) 对绩效审计认识不足

政府绩效审计从二十世纪四、五十年代登上历史舞台, 经过半个多世纪的发展, 已日趋成熟。今天的政府绩效审计师们, 广泛活跃在世界各国的政治、经济和社会生活中。在组织内部, 他们协助政府部门实现持续改进, 为管理层做好眼睛和耳朵。在组织外部, 他们站在维护公共价值的立场上选择审计项目, 综合评价政府部门、职能、项目和作业的绩效, 判断政府行为的合法性, 向立法机构和社会大众提供各种信息, 可谓各级委托方的左膀右臂。政府绩效审计还不断创造、传播有关公共组织和项目运作的新知识。可以说, 政府绩效审计在强化公共受托责任、改善公共资源配置和提升公共治理水平等诸方面发挥着不可或缺的作用。而我国对绩效审计的基本理论——受托责任理论研究, 特别是公共受托责任的研究明显滞后, 许多基本问题尚未得到系统论证, 理论研究滞后。

三、弥补我国投资绩效审计中的不足

(一) 监管部门具体化

应建立专业化的监管队伍, 加大投资管理体制改革, 真正建立长效且具有约束力的监督机制。在市级审计局成立直属市政府的政府投资项目专业监管单位, 独立负责政府投资项目全过程的跟踪执法审计, 统一对政府投资项目的施工预算、工程决算、招投标及项目竣工后国有资产的监督和管理。专业管理单位可作为副局级事业单位, 隶属审计局内设机构, 经费由财政单列。审计专业局人员通过向社会公开招聘, 选调专业性强且综合素质高的工作人员, 以加强政府投资项目的审计力量, 保障政府投资项目审计的工作质量和工作绩效。

(二) 人员结构合理化

绩效审计领域比财务审计领域更加广泛, 也比财务审计复杂。为了适应政府绩效审计的发展, 我国应形成多元化的审计人员结构, 以使审计人员能胜任绩效审计工作。根据美国会计总署统计, 其拥有的工作人员约有5 200位, 其中约有2 500位注册会计师, 1 500位经济师、律师、工程师、数学家、电子计算机专家等。多元化的审计人员结构是绩效审计得以顺利开展的根本前提之一。我国在吸纳审计人员时, 应考虑吸纳各种专业人才加入到绩效审计队伍, 使审计机关人员的素质结构更具有综合性。非财经类的人员被录用后, 审计机关负责对其进行财经审计知识的培训, 使其能胜任绩效审计的工作任务。

(三) 建立环境效益审计

环境效益审计是由独立的审计机构或审计人员, 对被审计单位或项目的环境管理活动进行综合的、系统的审查、分析, 并对照一定的标准评定环境管理的现状和潜力, 提出提高环境管理效益的建议, 促进其改善环境管理, 提高环境管理效益的一种审计活动。要建立环境效益审计, 应从以下方面进行:一是完善环境管理需要全社会都关心和重视环境问题, 需要采取社会的、经济的、行政的综合方法和措施, 这就要开展全面系统的环境管理, 而环境审计是环境管理的重要组成部分。环境管理的进一步完善, 必然要求开展环境效益审计研究, 以便充分发挥环境效益审计的作用。二是环境效益审计是提高环保工作效率的需要。面对我国严峻的环境形势, 增大环保投入只是一方面, 提高投入的使用效率和环境政策的适当性更是我们必须考虑的重要问题, 而环境效益审计则是解决这一问题的重要途径。三是环境效益审计顺应了社会公众的需求。20世纪50年代以来, 注重环境保护和改善生态环境的呼声日益高涨, 环境问题成为人类生存和发展的重大问题。政府作为社会公众的代理人必然要履行其相应的职责, 环境管理构成了政府公共受托责任的一个重要组成部分;而审计工作者理应把握机会, 顺应民意, 总结各国审计实践经验, 广泛开展环境审计 (包括环境效益审计) , 拓宽审计领域, 完善审计职能, 丰富审计手段, 促进现代审计向更广阔的领域和更高层次发展。

(四) 夯实基础, 强化绩效审计

应建立“以结果为导向的预算”和预算管理体制, 即以结果为导向, 把拨款和效益联系起来, 一个项目用多少钱, 办哪些事, 达到什么样的经济效益和社会效益, 都要在预算里反映出来。政府投资项目效益审计能否取得良好的预期效果依赖于行之有效的评价依据, 而以结果为导向的预算和预算管理制度的出现恰恰为审计机构实施政府效益审计提供了切实可行的评价依据和操作指南;推行彻底的零基预算, 就是将各类支出取消基数加增长的编制方法, 按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度重新测算每一科目与款项的支出需求, 从而紧抓投资的绩效。

总之, 政府投资绩效审计代表了现代审计的未来发展方向, 推动了整个世界范围内政府审计的巨大变革。我国的政府投资绩效审计尚处于理论探讨和小范围试点阶段适合我国国情的政府投资绩效审计模式尚未形成。但随着政府投资绩效审计的不断开展, 政府投资绩效审计从各个方面都将得到丰富和提高, 我国一定会建立起适合自身特点的投资绩效审计方法体系, 为监督和规范政府投资行为, 提高财政资金的使用效率起到积极作用。

参考文献

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[8]张青柳、王新学、杨伟春.细化财政预算—预算管理改革的必然途径[J].河北审计, 2000 (4) .

浅谈地方政府投资绩效审计 篇3

一、决策阶段的绩效审计

项目决策是指投资者在调查分析、研究的基础上，选择和决定投资行动方案的过程，是对拟建项目的必要性和可行性进行技术经济论证，对不同建设方案进行技术经济比较并作出判断和决定的过程。项目决策正确与否，直接关系到项目建设的成败。所以应从两方面进行审查，一是项目建议书是否批准。二是可行性研究报告是否批准。可行性研究是对工程项目在技术上是否可行和经济上是否合理进行科学的分析和论证，要有资质的单位来编写。审计人员要检查编写单位资质，以免可行性研究报告的审批流于形式。

二、项目实施过程的绩效审计

（一）工程设计

第一审查初步设计概算是否超过可行性研究报告总投资的10%或其他主要指标是否发生变更。初步设计不得随意改变被批准的可行性研究报告所确定的建设规模、产品方案、工程标准、建设地址和总投资等控制指标，如果初步设计提出的总概算超过可行性研究报告总投资的10%或其他主要指标变更时，应重新向原审批单位报批可行性研究报告。一些工程在设计上的超标准、超投资，造成投资的不合理和效率的降低。第二审查施工图是否已合格。合格的施工图是工程达到预期目的的重要保障，审查合格的施工图任何单位和个人不得擅自修改，确需修改的，应将修改后的施工图送原审查机构审查。

（二）建设准备

一是审查工程监理单位、施工单位及设备、材料供应商的招标投标情况，如招标方式是否符合规定、投标单位资质是否符合招标文件要求、招标单位与投标单位是否在规定期限内签订合同、合同价与中标价是否一致等。二是审查是否办理工程质量监督和施工许可手续。避免一些工程因招标不规范、工程开工前手续办理不全造成工程质量不合格、工程进度延期、工程造价加大等问题。

（三）施工安装

施工安装是项目实施的主要阶段，建设单位通过内部控制制度按照设计要求、施工合同、施工组织设计，在保证工程质量、工期、投资及安全、环保等目标的前提下进行。审计人员主要从内控制度是否健全、开工日期与施工许可证日期的先后顺序是否符合、各个施工阶段是否按规范标准组织验收、工程进度款是否按合同规定支付等方面进行审计。

（四）竣工验收

在审计过程中发现许多工程存在未验收便投入使用，或是已竣工但未验收。首先审查已达到竣工验收标准的是否组织及时验收，以便尽早投入使用，产生效益。其次审查工程未验收或验收不合格便投入使用的，找出原因，以便尽早解决。最后审查是否进行工程决算审计，对工程造价进行审核或复核，以达到节约造价的目的。

三、项目效益评价

（一）效益后评价

是以项目投产后实际取得效益为基础，重新测算项目的各项经济数据，得到相关的投资效果指标，将这些指标与项目前期评估时预测的有关经济效果值（如净现值NPV、内部收益率IRR、投资回收期Pt等）、社会环境影响值（如环境质量影响值IEQ等）等进行对比，分析和评价偏差的原因。

（二）过程后评价

过程后评价是对项目的立项决策、设计施工、竣工投产、生产运营等全过程进行系统分析，找出项目后评价效益与原预期效益之间的差异及其产生原因，使评价结论有根有据，同时针对问题提出解决办法。

浅谈地方政府投资绩效审计 篇4

逻辑框架法的基本思路是：分解项目目标，分别评价项目投入与产出的实现情况，例如，若投入 A 产出 B 的情况，产出 B 导致目的 C 的情况，目的 C 实现目标 D 的情况。 由此可以发现，逻辑框架法能系统地逻辑细致地分析项目原定的目标、目标层次、目标的实现程度和原因及用以评价项目的效果作用。 它精于对目标的逐级分解，进而可以为决策者提供科学客观的信息，有效提高项目的规划水平与评估的细致性。 但逻辑框架法毕竟只是一种思维模式，不能代替成本效益分析等具体方法，因此审计人员应将此作为项目绩效评价的指导方向， 作为掌握大局的参考工具。

2.2成功度评价法

成功度评价法是依据专家组的经验， 综合专家的各项评价后的结果，对项目的成功度做出定性而非定量的结论。 它是建立在逻辑框架法和效益分析评价的基础上， 对项目目标的效益进行的全面评价。 简单易懂易行是本方法的主要特点， 但如上所述，该方法依靠专家的意见，使该方法具有极大的主观可操作性和无意识的偏见， 专家的个体特性或多或少会对评价结果产生非理性影响，进而得出的评价结论也会有失偏颇、引起争议。

2.3模糊综合评价法(FCE)

该方法是对受多种因素影响的事件，做出全面的、科学的、有效的评价的多因素决策方法， 它是利用模糊集理论对带有模糊不确定因素问题的一种择优选能的科学方法， 结合定量与定性，将主观因素的影响控制在较小的范围内，从而使评价比较客观真实与全面。

2.4数据包络分析法(DEA)

数据包络分析是美国运筹学家查尼斯和库帕等学者在相对效率概念基础上研究出来的一种系统分析方法， 采用数学规划法，以多指标投入和多指标产出权数为变量，以最优化为目的。由于其权数并非统计学意义上确定的指标权数， 所以其计算过程具有十分良好的客观性和科学性，但是，影响决策单元的因素众多，在决定输入输出指标的准备阶段涉及决策单元的排序，决策人的偏好等问题，而其计算过程又具有黑箱性质，对于不同偏好引起的偏差难以分析和修正， 从而给绩效审计工作带来一定困难，因此 3.0 方法在有效决策单元选择方面还有待进一步研究。

3 我国绩效审计发展和现状

3.1独立性无法保障

我国公共投资项目审计虽然已经探索实践了多年， 但是由于体制独立性不足的问题， 严重制约着我国公共投资项目审计工作的有效开展。 独立性是保证审计成果可靠有效的基础，我国《宪法》和《审计法》规定国家审计署隶属于国务院，而地方审计机关实行业务管理以上级机关领导为主，组织管理以同级地方政府领导为主的双重领导体制。实际工作中，绝大多数公共投资项目是地方批准项目，而政府在审计事项选择和向人大报告方面有决定权，使得审计独立性无法有效保障，制约着公共投资项目绩效审计的外部监督作用。

3.2评价过程中主观性强

相对于其他投资项目，我国的公共投资项目规模庞大，影响深远，其支持地方发展，拉动内需，服务人民等功能具有重大意义，但绩效评价的过程由于公共建设项目的评价标准由金额、人工、事故数量和一些数字无法表达的项目来评定，有时还必须借助问卷调查，研讨等方法，这之间将不可避免地引入人的主观意识来量化某些难以量化的项目，而人对事物认识的局限性，也必将导致指标和权重的模糊性，都不可避免地带有主观性。

3.3绩效审计效果不明显

虽然公共投资绩效审计工作在我国有所发展， 各部门都或多或少进行了不同层次的研究， 但是由于缺乏统一的工作体系与合理的绩效指标、参数和方法，造成了人们对绩效审计评价工作的不重视和绩效成果的软约束力。审计结果只是作为有关部门的建设档案保存，或作为新项目建设的改进和参考，对于原项目本身的优点、问题与责任归属，对于项目执行过程中各环节人员并没有直接约束。正如知道审计署年年公布审计结果，而我国绩效审计建设却进展缓慢，有一句话叫“年年有体检，从来不治病”,非常生动地形容了审计结果应有约束力的缺失。这不仅让绩效审计工作逐渐流于形式，更影响我国绩效审计工作的权威性，制约其正常而稳健发展。

3.4缺乏完备的绩效审计数据库系统

对政府投资审计的思考 篇5

——对政府投资工程结算审计的思考

刘润升

目前，在政府投资审计过程中存在这样一种认识，说《审计法》第二十二条规定的“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督”中，审计的目的不是工程结算，而是预算的执行情况。审计结果不能作为工程竣工结算的依据。针对此问题，我觉得应理顺以下几点。

一、首先要理顺政府投资项目中的预算执行情况的审计与项目投资中的工程结算审计之间的关系

预算执行情况的审计是指各级审计机关依据本级人大审查和批准的财政预算，对本级财政及各预算执行部门和单位，在预算执行过程中筹集、分配和使用财政资金的情况以及组织政府预算收支任务完成情况和其他财政收支的真实、合法、效益性所进行的审计监督。

从预算执行审计的概念中我们不难理解，政府投资和以政府投资为主的建设项目的资金应该是本级人大审查和批准的财政预算中的资金。

《预算法》第五十三条“各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责”。这理“预算执行”中的“预算”包括本级人大审查和批准的财政预算中的政府投资预算－工程预算。“执行结果”在政府投资的预算中应是工程结算。也就是说，工程结算就是通过预算资金的安排，对完成政府投资的工程产品支付的最终价款，体现的是工程预算的支出。政府投资项目中的工程结算就是工程预算执行的结果，预算执行的过程就是工程预结算的过程。因此政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况的审计从狭义上来说就是工程的预结算的审计。政府投资项目中的预算执行情况的审计包括工程结算的审计，工程结算是工程项目预算执行的结果。政府投资项目中，工程结算与政府投资项目中预算执行情况的执行结果在概念上应是一致的，是同一概念的不同称谓。

二、如何正确理解预算执行情况和决算的审计 《审计法》第二十二条规定，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督。这是政府投资审计的法律依据。政府投资项目的计价过程是：1.立项阶段的投资估算；2.设计阶段概算造价；3.施工阶段预算造价；4.招投标阶段合同价；5.合同实施阶段的结算价及竣工阶段的决算价。其中前四个阶段是项目预算的形成阶段。审计必要时应前移，对预算编制的合理性进行审查。合同实施阶段阶段就是预算的执行过程，工程结算价是预算执行的结果。在预算执行情况的审计过程中，重点应是预算执行的结果，既工程结算的审计。审查工程结算是否超过工程预算，是否按合同规定完成投资，工程结算是否真实、是否合法合规、是否存在虚报工程价款、是否按合同约定进行了施工结算，保证工程结算的真实性。竣工阶段的决算就是在工程结算的基础上的竣工财务决算，从筹集到竣工投产全过程的全部实际费用，是确定项目的总投资的依据。

三、如何理解工程结算与决算

前面说过，在政府投资的项目中，工程结算就预算执行的结果。工程的预算、结算及决算的过程，就是预算执行及工程竣工财务决算的过程。要正确理解工程结算与决算，必须了解工程财务，仅从工程的方面考虑是片面的，还应从财务方面考虑。那种把工程结算与决算隔离开的做法是错误的。在政府投资的审计过程中，工程结算与决算的审计是政府投资审计的两个重要内容，是确定工程造价、项目投资及结转固定资产的重要依据。那么工程结算与决算有哪些区别与联系呢。

1.工程结算。（1）工程结算是指在工程竣工验收阶段，经验收质量合格，并符合合同要求之后，按合同调价范围和调价方法，对实际发生的工程量增减、设备和材料价差等进行调整后计算和确定的价格，反映的是工程项目的实际造价，是最终工程价款结算。工程结算分为单位工程竣工结算、单项工程竣工结算和建设项目竣工总结算。工程结算工程价款等于合同价款加上施工过程中合同价款调整数额。（2）工程结算一般由工程承包单位编制，由工程发包方也就是建设单位审查，政府投资的项目按照《审计法》的规定应由政府审计部门进行审计监督，是预算执行审计的一部分。因为，如果政府审计部门不审计，最后的工程决算数审计是无法确定的，审计不承担因工程结算不实造成决算失真的风险。因此工程结算审计是预算执行和决算审计的必经程序。这也就是为什么政府投资要以审计结果作为工程竣工结算依据的理由，是《审计法》赋予政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算审计的必然。当然，如不是政府投资的，发包方也可以委托具有相应资质的工程造价咨询机构进行审查。

2.工程决算。（1）工程决算是工程竣工决算阶段，以实物数量和货币指标为计量单位，综合反映竣工项目从筹建开始到项目竣工交付使用为止的全部建设费用、建设成果和财务情况的总结性文件，是竣工验收报告的重要组成部分，工程决算是正确核定新增固定资产价值，考核分析投资效果，建立健全经济责任制的依据，是反映建设项目实际造价和投资效果的文件。工程决算一般由工程建设单位编制，上报相关主管部门审查。（2）工程决算包括从筹集到竣工投产全过程的全部实际费用，即包括建筑工程费、安装工程费、设备工器具购置费用及预备费和投资方向调节税等费用。按照财政部、国家发改委和建设部的有关文件规定，工程决算是由竣工财务决算说明书、竣工财务决算报表、工程竣工图和工程竣工造价对比分析四部分组成。前两部分又称建设项目竣工财务决算，是竣工决算的核心内容。

3.两者的联系和区别。（1）联系。一是工程结算和工程决算两者都是政府投资建设项目审计的重点内容；二是项目建设单位是工程结算和工程决算共同的主体；三是工程结算是工程决算的组成部分，工程结算是决算的基础，工程结算应按照决算的要求，在相关内容上与决算保持一致。（2）区别。一是范围不同：工程结算确定的是工程建设阶段的工程价款，包括建筑工程费、安装工程费等；竣工决算包括从筹集到竣工投产全过程的全部实际费用，即包括建筑工程费、安装工程费、设备工器具购置费用及预备费以及监理费、设计费、建设单位管理费等费用。二是主体不同：工程结算是在建设单位和施工单位之间进行，有两个平等的主体；工程决算是由建设单位对工程项目发生的费用进行归集、分配、汇总编制，只有一个主体。三是时间不同：工程结算发生在工程决算之前，只有工程结算完成后，才能进行工程决算。四是作用不同：工程结算是施工单位向建设单位索取工程报酬的依据，反映的是项目建设阶段的工作成果；工程决算是正确核算新增固定资产价值，考核分析投资效果，反映的是综合、全面、完整的项目建设的最终成果。五是依据法规不同：目前，工程结算的编制主要依据财政部、建设部联合发布的《建设工程价款结算暂行办法》；工程决算的编制主要依据财政部发布的《基本建设财务管理规定》；六是审计侧重点不同：工程结算审计主要侧重于工程造价审计；工程决算审计包含了对工程及财务等全部建设费用的审计。

总之，工程竣工结算与决算是建设工程估算、概算、预算、结算、决算“五算”中的最后两个环节，是最终反映建设项目实际工程造价和建设情况的综合体现，工程结算、决算涉及诸多主体、环节与内容，是一项复杂的系统工程。正确理解、认识结算、决算的区别与联系，有助于我们高质量、真实、完整、全面地反映、评价项目的实际建设情况。

四、正确理解《审计法》与《合同法》的“矛盾” 首先从立法的角度来说，《审计法》和《合同法》是调整不同关系的法律，不存在矛盾。审计机关依据《审计法》对政府投资项目进行审计属于行政监督，监督对象是使用政府资金的建设单位。是规范建设单位的行为，审计要求建设单位在与施工单位签订合同及工程结算时，不得恶意串通，损害国家、集体或第三人利益的，签订施工合同应符合《合同法》的规定。《审计法》要求审计人员依法办事就是要求审计人员严格遵守《合同法》的规定，损害合同双方的利益审计要承担责任。因此，审计人员在执行《审计法》的过程中也是维护《合同法》的有效执行的过程。

审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与施工单位的合同效力。

政府投资工程审计的过程是按照法定的审计程序进行的，审计程序是完全符合《合同法》中的平等、自愿原则的。审计程序中对审计结果除征求建设单位的意见外，为了维护《合同法》的平等自愿原则，还要征求施工单位的意见。

《合同法》规范的是民事法律关系，合同双方的法律地位是平等的，在政府投资项目中的合同双方，原则上是政府与施工单位。政府投资项目施工合同中的建设方就是政府委托的代建方。其他监督机关如财政、审计等对建设单位资金的使用等进行内部检查与外部监督，这些监督单位原则上也构成了合同关系中建设单位的一方。审计作为建设单位资金使用的监督方，代表建设单位对施工单位上报的造价进行审计，没有改变建设单位与施工单位的民事法律关系，审计对建设单位出具的审计结果没有限制施工单位的民事诉求。下面通过审计程序来分析一下政府投资工程结算的过程，进而说明《审计法》与《合同法》之间的关系。

政府投资的项目审计的程序是：

（一）工程完工后施工单位在规定的时间内向建设单位上报工程结算书；

（二）建设单位对施工单位上报的工程结算书的资料进行检查，在符合要求的情况下报审计单位对工程结算进行审计。这个过程审计是按《审计法》、《预算法》的规定，履行审计监督职责，审计代表建设单位对上报的工程结算书进行审计，确保工程结算的真实性、合规性。这一过程，符合施工单位上报，建设单位对其进行审核的程序。在此过程中，审计不是第三方，而是代表建设单位对工程结算的审计，是合同中的一方，审计没有用行政行为去干涉民事行为。

（三）审计对工程结算书审计完成后先征求建设单位的意见。在此过程中，建设单位对征求意见的审计结果不服，可以进行反馈意见。

（四）由审计单位与建设单位就审计结算书征求施工单位的意见。这一审计程序，是履行《合同法》第三条“合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方”的规定。施工单位如对审计结果不服，按规定反馈意见。这一过程中审计没有影响建设单位与施工单位的合同效力及履行，没有限制施工单位的民事诉求，而是按照合同法中平等自愿的原则征求施工单位的意见，力求建设单位与施工单位达成共同的意见。

（五）审计结算书经双方同意后应在审计结算书上签字盖章，签字盖章的审计结算书具有法律效力。根据《合同法》第七十七条第一款的规定：“当事人协商一致，可以变更合同。双方当事人签订结算协议并实际履行的行为，亦可视为对合同约定的原结算方式的变更，该变更对双方当事人具有法律拘束力”。这一审计程序，符合《建设工程价款结算暂行办法》第十四条第二款“单项工程竣工结算或建设项目竣工总结算经发、承包人签字盖章后有效”的规定。

（六）审计依据经双方签字的审计结算书出具审计结果。既按照双方签字的审计结算书给建设单位出具审计决定、审计报告。在这一审计程中，如果建设单位对审计结果不服，按照规定可以进行行政诉讼或复议。如果施工单位对审计结果不服，可以按合同约定进行仲裁或民事诉讼。这一过程中审计结果没有限制施工单位的民事诉求。

施工单位对建设单位的民事诉讼中，审计结算书上如有建设单位与施工单位的签字盖章，审计结算书应作为民事诉讼中建设单位一方的有力的证据应为法院所采用，因为双方签字的工程结算书对双方具有法律上的约束力，他符合《合同法》第三条“合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方”的规定及依据《合同法》制定的《建设工程价款结算暂行办法》第十四条第二款“单项工程竣工结算或建设项目竣工总结算经发、承包人签字盖章后有效”的规定。

如果审计结果没有依据经建设单位和施工单位双方签字盖章的审计结算书而出具。既审计结算书上没有建设单位与施工单位的签字盖章，法院对审计结果不予采纳是完全正确的，一是因为，此时的审计结果仅代表建设单位一方，是审计的一种行政监督，是民事合同中的一方的意见，审计和建设单位在此民事诉讼中应为共同的被告（或原告）。法院不可能依据未经另一方认可证据（审计结算书）进行判决。二是因为审计程序是违法的，违反《合同法》中平等、自愿的原则。既审计结果没有按照《合同法》中平等的原则征求施工单位的意见，在民事诉讼中审计结果是建设单位一方提出的，没有经施工单位认可，违反了《合同法》第三条“合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方”的规定及依据《合同法》制定的《建设工程价款结算暂行办法》第十四条第二款“单项工程竣工结算或建设项目竣工总结算经发、承包人签字盖章后有效”的规定。因此法院不会把没有经双方确认审计结果作为判决的依据。

这里我们要明白，法院不把审计结果作为民事诉讼中的判决依据并不是法院判决“审计结果不能作为工程竣工结算的依据”，最高院及地方法院相关指导意见认为：审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承包单位的合同约定及依合同约定进行的工程结算，除非合同双方明确约定结算以政府审计为准，否则发包人不得以审计或财政评审的金额作为合同结算依据。因此审计结果能否作为工程竣工结算的依据在民事诉讼中是有条件的。一是在民事合同中双方约定，如果在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据，那么审计是作为第三方参与的，审计决定会作为法院定案的依据。二是如在民事合同中不约定以审计结果作为竣工结算依据，此时，审计应作为建设单位的监督方与建设单位共同构成了民事主体的一方，那么形成审计结果的工程结算书应作为建设单位一方的证据，法院应对建设单位的举证的合理性进行审判，而这时我们应向法院出示的是工程结算书的证据材料，而不是审计结果，审计结果此时对施工单位没有约束力，法院当然也不会采用。只要证明举证的事实情处，证据真实可靠，不违反合同中的有关约定，即使法院进行司法造价鉴定，鉴定的结果与审计结算书应基本一致，建设单位当然会胜诉的，这样会进一步证明审计结果的正确性，审计结果必然成为工程竣工结算的依据。

因此法院并没有否定《审计法》第二十二条“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督”的规定。《审计法》与《合同法》在政府投资工程结算审计中并不矛盾。

我们不能因为法院没有把审计结果作为民事诉讼判决的依据，就说《审计法》与《合同法》存在矛盾，也不能就此说审计结果不能作为工程竣工结算的依据。这些认识是片面的，是形而上学的。而应该认识到《审计法》是行政法，调整的对象是行政单位，在政府投资合同关系中是代表建设单位的一方，而《合同法》就是调整建设单位与施工单位的民事法律关系。合同一方中的建设单位无论以谁的审计结果作为工程结算的依据，不是《合同法》规定的内容，《合同法》不决定工程竣工结算由谁审定。在合同中未约定的情况下，即使建设单位的竣工结算是委托社会中介进行审定的，法院也不会以社会中介机构为建设单位出具的审核结果作为判决的依据。只要建设单位的最终审计结果不损害施工方的利益，不损害国家利益，不违反合同的约定，保证合同中平等的原则，由谁审计不影响合同的效力。审计机关作为政府法定的审计监督者，正确的审计结果理应成为工程竣工结算的依据。即使工程结算书经建设单位和施工单位双方签字认可，审计结果如能证明双方签字认可的工程结算书损害了国家利益，存在虚报工程价款，致使合同无效的情形，审计应给予无情的揭露，追回违规拔付的资金，对违法线索还应及时移送。

只要审计站位正确，明确审计对象，不越位，也不缺位，严格执行《审计法》，严格按审计程序进行政府投资审计，严格维护并遵守《合同法》及其他法律法规的规定，才能在政府投资审计中规避审计风险。才能使审计结果作为工程结算的有力依据，维护审计的权威。

浅谈地方政府投资绩效审计 篇6

承办政府投资项目结（决）算审计工作流程

(试

行)

为规范社会中介机构承办政府投资项目结（决）算审计服务工作，保证咨询服务质量和工作效率，依据〘襄阳市人民政府办公室关于加强和规范政府投资审计工作的通知〙（襄政办发[2015]46号）和〘关于印发〖襄阳市聘用社会中介机构参与政府投资工程建设项目审计工作管理办法（试行）〗的通知〙（襄审批〔2016〕8号），制定本工作流程。

本工作流程适用〘襄阳市政府投资项目审计社会中介机构备选库组建中标公告〙（2016年7月2日）内的社会中介机构，对招标限额以下的襄阳市政府投资项目结（决）算（以下简称项目）提供审计服务工作。

一、提交申请

1、项目业主或建设单位按照〘襄阳市政府投资项目结（决）算审计服务必备资料清单〙（附表1）所列内容，整理结（决）算资料。

2、项目业主或建设单位向襄阳市政府投资审计局报送〘襄

2项目业主或建设单位，同时报送襄阳市审计局。

4、社会中介服务机构依法依规做好审计服务项目资料归档与保管。

五、监督及支付费用

1、审计机关依据〘关于印发〖襄阳市聘用社会中介机构参与政府投资工程建设项目审计工作管理办法（试行）〗的通知〙（襄审批〔2016〕8号）对社会中介服务机构进行监督。

2、襄阳市审计局依据政府投资项目结（决）审计工作情况提出项目审计服务费用预算，报经市政府审批后由市财政将其列入市审计局部门预算。在预算执行中，襄阳审计局依据项目审计服务合同、项目审核报告和有关规定审核支付。终了，襄阳市财政局会同襄阳市审计局对项目审计服务费预算执行情况进行清算，报市政府审批后据实结算。

浅谈地方政府投资绩效审计 篇7

通过检查项目的经济效益、社会效益和环境效益,对资金使用的经济性、效果性和效率性作出评价,提出改进资金使用和项目管理的意见和建议。

通过审计某水厂竣工财务决算工作,认为可通过“七审查”对政府投资项目进行依法全面绩效审计。

“七审查”主要是围绕政府投资项目的管理实施情况、预算执行情况和决算审计情况,重点审查七项内容,即法定建设程序履行情况、投资控制和资金管理使用情况、项目建设管理情况、有关政策措施执行和规划实施情况、土地利用和征地补偿安置情况、工程造价情况、投资绩效情况。

1 审查法定建设程序履行情况

法定建设程序是保障工程质量安全的基础,须严格执行,所有建设工程必须认真履行项目建议书的审批、设计文件审查、施工招标投标、质量安全监督、施工许可和竣工验收等程序,严禁违法开工建设。

政府投资项目的勘察、设计、监理、施工、设备和建筑材料采购,应依照国家和省市招标投标、政府采购的法律法规执行。并且建设单位应将招标文件、合同等有关资料报送市财政局,已纳入市会计核算中心的单位还应同时报送给市会计核算中心备案。

审计过程发现,某水库管理所分别与两个非设计院单位签订设计合同,而设计图纸出图章是某设计院,不符合《建设工程勘察设计资质管理规定(建设部令第160号)》第三条“从事工程设计活动的企业,在资质许可的范围内从事工程设计活动”的规定;不符合建设工程勘察设计应严格按照《建设工程勘察设计资质管理规定(建设部令第160号)》有关规定,从事工程设计活动的企业,在资质许可的范围内方能从事工程设计活动。

2 审查投资和资金管理使用情况

审计过程发现,水厂工程原合同总价为810万元,在工程施工过程中该水库管理所与施工单位又签订了管线延伸补充协议,新增管线10km,增加造价320万元,占合同价的39.5%。这种做法不符合《浙江省政府投资项目管理办法》(省政府令第185号)第二十七条:“政府投资项目计划执行过程中,确需调整年度政府投资总额或者增减政府投资项目的,投资综合管理部门应当会同财政、行业主管部门制定调整方案报本级人民政府批准”与第二十八条:“因项目建设的实际需要,对已批准的年度投资进行调整的,由项目业主提出,经投资综合管理部门征求财政部门、行业主管部门意见后审批,但累计安排资金不得超过计划明确的该项目政府出资额”、及永康市《财政性资金投资基本建设工程项目和资金管理的若干规定》(永政发[2004]67号)第十九条“单次变更造价增加占合同价5%以上的,由市发展计划局、审计局、财政局、建设局组成的专门评审小组提出审核意见并报市政府批准后,方能变更实施,并追加基建资金支出预算指标”的规定。项目追加投资应严格按照《浙江省政府投资项目管理办法》(浙江省政府令第185号),永康市《财政性资金投资基本建设工程项目和资金管理的若干规定》(永政发[2004]67号)相关规定。

3 审查项目建设管理情况

建设单位应对施工现场严格实施全过程监督管理。对隐蔽工程验收签证、设计变更签证、建筑材料变更签证、标底中暂定工程量或暂定材料价格签证等要做到情况清楚、数据真实、图示完整、责任明确;有监理单位的项目,建设单位、监理单位须在签证单上签字并加盖公章确定,没有监理单位的项目,建设单位须由二人以上签字并加盖公章,否则不予确认。

很多单位都是初次管理工程,缺少建筑专业人才,建议建设单位在筹划项目立项时,就要委托建设局等相关部门培训,增加专业知识,或者招聘建筑专业人员加强管理。

4 审查有关政策措施执行和规划实施情况

工程建设项目须由建设单位和施工企业签订建设工程施工合同,并明确工程款项拨付进度。建设项目在竣工结算前,工程款拨付按工程进度的85%以内支付,但累计支付不得超过合同价的80%,否则财政部门不能予以拨付工程款。

5 审查土地利用和征地补偿安置情况

土地利用和征地补偿安置情况应严格遵守《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和各省市征地补偿安置政策。

6 审查工程造价情况

根据建设单位提供的工程合同、竣工图纸、工程变更单、设计联系单、签证单及现场勘查审核工程造价。认真研读合同,了解计价方式、工期约定、违约处罚、信息价调差等相关内容。工程合同分为三大类型,即总价合同、单价合同和成本加酬金合同。总价合同又包括固定总价合同和可调值总价合同。如今工程量清单计算方法通常采用固定单价合同。

比如某学校装修工程《招标文件》要求采用固定总价。但该中学与施工单位签订的《施工合同》约定采用固定单价合同,工程量按实际调整。

根据《中华人民共和国合同法》规定:价款结算方法变更属于对要约内容的实质性变更。《招标文件》要求按固定总价计算,施工合同未按招标文件的要求签订,违反了《招投标法》第四十六条“不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”的规定以及《浙江省建设工程造价管理办法》第十五条规定“实行招标投标的建设工程,其造价的约定应当遵守招标投标法律、法规和规章的规定”。

审计最终按《工程招标文件》要求的固定总价结算,工程量按联系单、设计单给予增减。

7 审查投资绩效情况

政府投资绩效审计是以促进和提高全部政府性建设资金的管理水平和使用效益为目标,以政府投资项目的投资决策、投资管理、资金使用和投资效果为主要审计内容,以项目建设结果为导向,以揭露问题为切入点,结合对投资领域相关政策的评价,融真实性、合法性、效益性为一体的绩效审计。

在某水厂竣工财务决算审计时发现,结余资金98万元长期滞留没有及时返回原拨款单位。结余资金要按照《基本建设财务管理规定》(财建[2002]394号)和永康市《财政性资金投资基本建设工程项目和资金管理的若干规定》(永政发[2004]67号)的有关规定,在工程完工后将结余资金及时返回市财政。

审计发现原水取水水质不稳定。原水取水口来自于放水隧洞,当电站发电时原水取自于隧洞底层,当水厂需中层取水时,因电站发电不能关闭底闸,从而不能进行中层取水。因底层取水为原水中水质最差的水,因此影响了供水水质。随着用水量的不断增加,又因组合式一体化处理能力有限,从而引发了供水区域出现严重的供需矛盾,虽然公司和水厂采取了措施,提前检修设备,更换滤沙、滤料、斜管等措施,但仍无法保证供水量。建议建设单位后续工程要考虑到原水取水水质情况,争取能长期稳定中层取水,合理解决发电和原水取水问题。

审计完毕,还应将审计过程中发现的问题、审计结果、法规依据、绩效指标和其他相关信息等都收集起来,形成审计信息资料库,便于其他审计项目利用,并积累投资绩效审计的经验,逐步形成完善的政府投资绩效审计理论。通过检查项目的经济效益、社会效益和环境效益,对资金使用的经济性、效果性和效率性作出评价,提出改进资金使用和项目管理的意见和建议。

参考文献

[1]中华人民共和国审计法规编委会.中华人民共和国审计法规与审计准则及政策解读:2015年权威解读版[M].立信会计出版社,2015.

[2]法律出版社.中华人民共和国合同法[M].法律出版社,2012.

投资公司绩效审计方法探索 篇8

国有投资公司经过二十多年的运营，从机构数量和资金规模方面都有了较大的发展，在弥补市场缺陷、引导民间投资和促进国有企业改革等方面发挥着越来越重要的作用。其主要经营模式为以资本运作的方式进行股权项目投资，这种行业特性也决定了投资公司较为适合开展绩效审计。笔者通过理论探讨与具体审计实践相结合，就新时期投资公司绩效审计的方法与创新提出管见。

1.以财务收支真实性审计为基础，注重发现企业内部管理及内控制度制定、执行方面存在的漏洞。审计中首先要索要公司内控制度汇编，全面了解公司内控制度内容，了解业务实际经办流程与管理情况、查阅各项档案管理情况和会计账簿等测试内控制度执行是否到位。其次，鉴于目前审计对象仍不同程度地存在财务管理不规范的问题，因此开展投资公司绩效审计仍要以财务收支真实性审计为基础，审计人员应确立规范性和效益性双重思维，从核查企业财务入手，对发现的问题应多角度分析，透过现象看本质，找到并揭示企业在内控制度上的缺失及内部管理上的薄弱环节，并积极与企业财务管理人员交流沟通，切实起到促进企业查找管理漏洞、改善加强管理的作用。如在对某投资集团审计时发现其设在外地的子公司自行决定收购经营项目和免收部分应收账款作坏账处理，集团总部均是事后才知晓。同时集团对各子公司资金集中管理、统一调度，却没有统一的资金占用费标准，基本均为无息占用，影响各子公司经营成果的准确核算；各子公司对固定资产的认定、折旧年限执行标准也不统一。审计人员发现这些问题后深入找寻制度根源，从而发现集团对所属子公司缺乏行之有效、可操作性强的各项监督约束机制和管理办法，资金集中管理及固定资产管理方面内控制度也存在不完善的问题。

2.围绕业务经营情况，注重发现不属于违纪违规问题，但对企业经营有一定影响或者不合理的现象。审计人员要树立服务意识，坚持把强化监督与为企业服务结合起来，在查错纠弊的基础上重点关注企业中存在的不合理的、影响企业经营的问题，以促进企业提高竞争力和控制力。由于这些问题并不违法违规，企业往往缺乏破除、改革的动力，需要外力推动。如：某投资公司下属一家全资子公司审计日资产已近2亿元，但该公司自成立起一直聘用税务师事务所人员代理记账，公司总部只委派总部财务部一名人员兼任出纳，造成该公司会计核算简单、粗糙、滞后，与企业经营管理脱节。

3.注重搜集合同、协议、会议纪要等非财务信息资料，检查各项决策程序否完备、合规，并充分了解各项投资决策项目后续运行情况和经济效益情况来反思决策的科学合理性。作为以股权经营为主的投资公司，每项投资都伴随着一个重大经营决策，而能够获取较好的投资回报必须以科学的投资决策为前提，因此全面、合理、科学的评估、分析和选择投资项目就显得尤为重要。同时对审计人员来说，重大经营决策的审计评价是一个颇为艰难的课题。在对重大经营决策的科学性进行分析时，可从查阅股东会、董事会、总经理办公会议纪要和投资项目档案资料入手，了解公司各项重要决策，审查项目投资前期调研考察、可行性分析、专家论证等资料的完备性，并注重了解各项决策后续运行效果，通过各投资项目进展情况、运行效率、盈亏状况，查看是否达到预期目的，有无形成风险或重大损失浪费及国有资产流失的问题，从而对各项重大经营决策的程序是否完备，是否具有前瞻性和科学性进行评价。审计分析和评价看似有点“马后炮”，但却可以起到亡羊补牢、防范警示的作用，有助于被审计单位进一步严格规范投资程序，增强决策能力，提高决策水平。

4.注重搜集行业主管部门掌握的行业平均标准和企业连续三个年度的财务数据，计算企业各项财务指标并进行横向、纵向对比，从而对企业整体经营情况进行总体评价。审计时收集企业近三年会计报表，分别计算企业近三年净资产收益率、总资产周转率、资产负债率、资本保值增值率等各项指标进行纵向对比，并搜集权威部门发布的平均指标进行参照对比。比如与国务院国资委发布的企业绩效评价标准值投资行业平均水平、优秀水平进行横向对比。通过指标计算、对比，从盈利能力状况、资产质量状况、债务风险状况、经营增长状况四个方面对公司整体经营情况进行综合分析、评价，并对变动幅度较大的指标分析具体影响因素，从而揭示促进企业发展的真实动力及导致企业倒退的真正原因，找到公司运营存在的差距和取得的成绩，分析公司发展潜力。

5.注重区分项目行业类别，对比、计算投资项目实现经济效益情况，兼顾考虑社会效益、生态效益，对投资项目效益性和风险性进行综合分析。审计中，可根据投资公司主营业务为股权、债权投资的特点，搜集股权投资项目财务报表、持有期分红情况及委托贷款利息收入情况等，制作相应的股权、债权统计表对各项目投入资金与实现经济效益情况进行横向对比分析。对持有股权、债权项目：一是通过投资项目实际取得分红和投资持有期限、投资金额加权计算年均收益率，并与同期银行贷款利率进行对比；二是通过股权投资项目的未分配利润情况和持股比例计算公司潜在应享有的损益，以查看所投资项目的实际盈亏情况。对退出股权项目，可按股权增值和历年累计分红计算项目总收益，并按照投资时间及投资金额加权计算年均总收益率，并与同期银行贷款利率进行对比。在注重投资项目经济效益分析的基础上，兼顾投资项目的社会效益和生态效益，注意搜集项目拉动投资、促进就业和增收等社会效益指标数据，节能减排、持续性发展等有关生态效益方面的内容，避免以经济效益作为唯一的评判标准。同时深入了解各项目的运营情况、存在的困难，结合投资项目未来的发展前景等，对企业投资项目的效益性和风险性进行综合评价。

6.既揭示被审计单位管理上存在的问题，又注重对其取得的成绩和好的经验予以肯定，从而全面客观反映企业的经营状况。任何一个企业都有自身的优势和不足，仅仅从某个方面和某个环节很难判断其总体情况，对企业进行绩效评价，必须从整体性和系统性上思考，对问题的形成背景、企业付出的努力等因素综合考虑，揭示问题与肯定成绩相结合，避免仅谈问题，给企业以真正、客观、全面的评价。

7.认真研究，提炼总结，注重审计建议的质量，提升审计服务水平和层次。绩效审计是以促进效益的提高为目的。在对企业内部控制制度的建立及执行情况、重大经营决策的科学性、企业整体经济效益、投资项目效益性和风险性进行综合分析评价之后，针对企业存在的问题和实际情况，提出能从根本上解决问题的建议是提升审计服务质量的重要环节。

［1］蒋萍.核算制度缺陷、统计方法偏颇与经济总量失实［M］.北京：中国统计出版社，2011.

政府投资建设项目的审计环节 篇9

随着政府投资审计领域不断扩大，审计范围不断更新，审计措施也随着不断改进。通过审计，客观地反映建设资金管理和使用情况，揭露建设项目管理中存在的倾向性问题、共性问题，发现一些线索，有针对性地提出改进意见，以促进和加强政府投资项目管理进一步完善，提高使用效益。

为进一步加强政府投资项目审计工作，规范政府投资审计行为，提升审计质量和成效，充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。针对不同的审计阶段应区分不同的审计措施。

一、准备阶段

（一）营造良好的审计氛围。为进一步加强投资项目的监督管理，规范投资行为，促进科学决策，充分发挥政府投资项目的社会效益和经济效益，营造良好的审计氛围。首先领导重视是改善审计监督环境，提高审计权威的前提条件，不断地提高审计的地位和作用；其次以制度建设规范投资审计工作，各级政府制定政府投资审计的一系列相关文件；再次组建相应的审计队伍，多层次、多角度配置投资审计力量，充实投资审计人员。

（二）积极开展审前调查。审前调查是“全面审计，突出重-1-

点”的必然要求；是全面了解掌握被审单位基本情况，是便于落实、量化、细化审计工作，确定审计内容和重点，合理配置审计资源，制定审计实施方案的基础和前提。我们要拟定需要被审单位准备、提供的资料清单、电子数据及相关要求，运用“收、听、看、访、辩、议、写”等各种手段，全面收集资料并进行整理和分析。

（三）科学组建审计组。由于建设项目投资规模不同，建设性质不同，每个项目有其不同特点，要考虑审计人员的数量和专业搭配，进而要求科学地组建审计组，合理地分配审计人员，细化审计的范围，明确投资审计的目标。

二、实施阶段

（一）制定审计质量规范标准。遵循“二十字”审计方针，要求依法独立审计，实事求是，客观公正；要求审计程序合法，事实清楚，证明材料充分，法律法规运用得当。

（二）将审计与审计调查有机地结合起来。对一些政策性较强，涉及面广，带有一定普遍性的问题进行集中分析，提出合理、可行的建议，将对审计项目起到事半功倍的效果，取得良好的宏观效应。

（三）积极实施项目招投标阶段的审计监督。与检察、监察部门共筑第一道防线，及时制止招标活动中的违规行为。通过参与招标活动，提前了解项目的具体情况，为以后的审计项目打下基础。

（四）加大跟踪审计力度。对在建工程的投资大、周期长的特点，强化在建项目的审计，规范现场变更及签证行为，提高合同管理水平。

（五）积极应用的先进的审计技术，全面做好竣工决算审计，运用计算机算量和计价软件，使得工程预结算的审核工作又快又准，提高工作质量和效率。

三、报告阶段

（一）建立健全项目复核制度。对审计组完成的每一个审计项目，在做出项目定性和处理意见时，要做到：一是实行审计组长负责制；二是实行法规股审理复核制度；三是实行集体讨论制度。

（二）利用审计格式化模板。格式化的审计报告要客观明了，如实反映客观事实，内容完整；审计结论和决定要定性准确；审计评价有理有据，实事求是；审计建议要层次分明，科学合理、切实可行。

四、当前政府投资审计存在的主要问题及今后投资审计措施方向

通过参与投资项目的审计，随着我国工程造价管理体制改革与国际惯例的接轨，随着招投标工作的深入开展和工程量清单计价的逐步实施，传统的事后审计存在无法避免的审计风险。

为今后做好投资审计工作，提出以下审计措施：一是应当加强审查建设项目的前期工作。通过审计，了解项目论证是否

充分，是否履行了国家基本建设项目审批程序，对前期工作做得不够的，应及时反映上报，提请主管部门纠正，避免留下隐患。二是认真审查建设项目招投标情况。通过审计，检查建设项目在设计、施工、监理等环节执行招投标情况，以规范政府投资项目的招投标行为，确保工程质量，降低工程造价，提高资金使用效益。三是主动审核施工、设计、监理合同的合法性和合理性，确保合同能够按照投标条件来签订，为合同的顺利履行打下基础，同时为双方创造平等合理的索赔条件。四是积极开展投资项目效益评审，同时应对项目投资论证中的经济效益和社会效益结果进行审计。积极开展对项目的经济效益、社会效益和环境效益等三大效益的评审，更好地为宏观调控服务，为今后的投资审计工作提供发展方向。

杜树茂徐宝华

安康市政府投资项目审计实施办法 篇10

关于印发安康市政府投资项目审计实施办法的通知

安政办发〔2012〕77号

各县区人民政府，市政府各工作部门、直属机构：

市审计局制定的《安康市政府投资项目审计实施办法》已经市政府同意，现印发给你们，请遵照执行。

安康市人民政府办公室 二〇一二年六月十五日

安康市政府投资项目审计实施办法

第一条 为加强对政府投资项目的审计监督，规范投资管理，提高投资效益，管好用好政府投资项目资金，促进经济社会持续健康发展，依照《中华人民共和国审计法》及有关法律法规，结合本市实际，制定本办法。

第二条 政府投资项目审计对象主要包括：

（一）财政预算内外资金投资项目，使用各类国家专项资金和补助资金投资项目，包括中心城市建设、市政建设、保障房建设、高新区开发建设、公路交通、水利建设、扶贫、移民、农业综合开发、天然林保护、农业示范基地建设、以工代赈、民政福利等项目；

（二）政府部门、事业单位和国有企业从金融机构、融资平台取得的信贷或融资资金建设的项目及自营项目；

（三）国际金融组织和外国政府的贷款、捐款、赠款项目；

（四）政府、政府部门、学校、医院、社会团体批准的集资、筹

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资、融资建设项目；

（五）以国有资产投资为主的自筹资金项目；

（六）政府指定审计的其他投资项目和其它法定审计项目。

第三条 审计机关对本级或下一级政府投资建设项目直接安排审计，并接受上级审计机关的授权对中省政府投资建设项目进行审计，上级审计机关已安排直接审计的建设项目，本级不再重复审计。

第四条 安康市政府投资项目的审计工作统一由本级审计机关进行管理。

市审计局是市本级政府投资建设项目审计的主管部门，县（区）审计局负责其管辖范围内建设项目的审计工作。

市本级政府投资项目超过100万元以上投资额建设项目（包括项目预算和竣工决算）一律交由审计机关进行审计。县（区）政府投资审计投资额起点由本级政府自行规定。

审计机关对政府重点投资项目以及涉及公共利益和民生的基础设施、保障性住房、学校、医院等工程及其他投资在1000万元以上的工程，应作为政府投资审计的重点，有重点地对其建设和管理情况实施跟踪审计。

各项目主管单位、建设单位不得将超过投资限额以上的项目直接委托社会中介机构或其他机构审核。

第五条 审计机关对政府投资项目审计的主要范围包括工程造价的预算、结算和竣工财务决算。重点审计内容如下：

（一）履行基本建设程序情况；

（二）投资控制和资金管理使用情况；

（三）项目建设管理情况；

（四）有关政策措施执行和规划实施情况；

（五）工程质量情况；

（六）设备、物资和材料采购情况；

（七）土地利用和征地拆迁情况；

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（八）环境保护情况；

（九）工程造价情况；

（十）投资绩效情况；

（十一）其他需要重点审计的内容。

除重点审计上述内容外，还应当关注项目决策程序是否合规，有无因决策失误和重复建设造成重大损失浪费等问题；应当注重揭示和查处工程建设领域中的重大违法违规问题和经济犯罪线索，促进反腐倡廉建设；应当注重揭示投资管理体制、机制和制度方面的问题。

凡与建设项目直接有关的勘察、设计、施工、监理、供货等单位取得项目资金的真实性、合法性进行审计调查，被检查单位不得拒绝。

第六条 建设单位或主管部门在规定限额以上的政府投资项目，在预算编制后，提请审计机关审计。项目初验后三个月内按有关规定编报竣工决算，并提请审计机关进行工程结算和竣工决算审计。

第七条 发改部门的投资立项计划、财政部门经预算评审后的投资控制计划审计机关应予以监督执行。发改、财政、监察、国资、规划、住建、国土、环保、水利、交通、卫生、房管等行政主管部门应当依照各自职责，配合审计部门对政府投资项目的审计监督。

建设项目各管理部门，应当将本部门安排的投资计划、资金安排计划、建设项目实施情况抄送同级审计机关，建设单位应向审计机关报送相关工程资料。

第八条 审计机关必审项目未经审计机关审计的，发改部门不予办理竣工验收。

第九条 财政部门或建设主管部门在拨付项目工程款90%后应根据审计机关竣工决算报告拨付尾欠工程款，未经审计机关审计的项目，财政部门不得拨付全部工程款，财政部门应根据审计报告进行财政拨款结算。

第十条 投资项目低于限额规定的，由建设单位主管部门安排内部审计，或由建设单位主管部门直接委托社会中介机构进行审核，内

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部审计或社会中介审核发现重大问题应向

本级审计机关报告，审核结果应报送同级审计机关。

第十一条 审计机关依照规定，可根据工作需要，聘请业务能力量强的社会中介机构或聘请具有特殊专业知识和技能的专家协助审计，审计机关对其工作进行督导和复核。

第十二条 审计机关应当及时向本级政府报告重点投资项目审计结果，并通报有关部门。政府投资项目审计中发现的重大问题，应当纳入本级预算执行审计结果报告。

审计机关在审计中发现有关部门履行职责不到位、政策法规不完善等问题及正在发生的重大事项，应当及时向本级政府或有关主管部门提出建议。

第十三条 审计机关应当建立健全政府投资项目审计整改检查机制，督促被审计单位和其他有关单位根据审计结果进行整改。

审计组在审计实施过程中，应当及时督促被审计单位整改审计发现的问题。

对于跟踪审计项目，审计机关应当将上次审计查出问题的整改情况作为审计的重要内容。

第十四条 审计机关应当依法实行公告制度，及时客观公正地向社会公告政府投资项目审计结果及整改情况；逐步实现除涉及国家秘密和商业秘密外的所有政府重点投资项目审计结果及整改情况，都按程序审批后向社会公告。

第十五条 审计机关在法定职权范围内对审计发现的违法违规问题进行处理处罚；对审计发现的需要追究有关人员责任的违法违纪案件线索，应当及时移送司法机关或纪检监察等机关处理；对不属于审计管辖范围内的、应当依法由其他有关部门纠正、处理处罚的事项，应当移送有关部门处理。办理审计移送事项时，应当按规定移交相关证据材料。

审计机关应当进一步建立健全审计机关与纪检监察机关和司法机

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关的案件线索移送、协查和信息共享的协调沟通机制，发挥监督合力。

建设单位未按规定向审计机关提请审计而擅自委托社会中介机构审核的，属于规避、拖延、阻碍审计监督，审计机关应依照有关规定进行处理处罚。

第十六条 审计机关应当加强对投资审计人员的职业道德和廉政纪律教育，针对投资审计工作容易出现廉政风险的环节，加强内部控制，强化管理，确保严格执行审计纪律，维护审计机关廉洁从审的良好形象。

第十七条 各县（区）人民政府可根据本办法制定实施细则。

第十八条 本办法自2012年7月1日起实施，至2017年6月30日废止。