村民自治规章制度（精选8篇）
一、村民会议职责
1.选举村民委员会，撤换和补选村民委员会成员。
2.审议和通过本村的经济和社会发展规划。
3.制定修改村民自治章程和村规民约。
4.讨论决定涉及全村村民利益的重大问题。
5.听取和审议村民委员会工作报告。
6.监督审查财务收支预算和决算。
7.监督集体资产的管理使用。
8.否决和修改村民代表会议、村民委员会不适当的决议和决定。
二、村民代表会议职责
1.听取审议村民委员会工作计划和工作报告，并提出意见和建议。
2.审议决定本村公共事务和公益事业基本建设项目，并做出相应的决议。
3.制订村民自治章程和村规民约草案，提交村民会议审议决定。
4.审计决定村务公开民主管理的规章制度，监督审查本村财务收支和社会行政事务落实情况，督促村民委员会实行村务公开。
5.审议解决村民委员会成员内部发生重大分歧的事项和村民委员会提出的其他事项。
6.改变或撤销村民委员会不适当的决议和决定。
7.讨论决定涉及全体村民利益的事项。
8.民主评议村干部。
三、村民委员会职责
1.教育、组织村民认真贯彻执行党的路线、方针和政策，自觉遵守国家的法律、法规，切实履行法定议务。
2.执行村民会议和村民代表会议的决议，向村民会议和村民代表会议负责并报告工作。
3.依法管理本村集体所有的土地、山林、企业、水利设施和其他财产，制止非法占用土地、乱砍滥伐林木、毁林开荒、破坏公共设施等行为。
4.抓好粮食生产，组织村民发展经济，依法引导村民大力发展各种形式的合作经济组织，做好村民生产的服务协调工作。
5.办理本村的公共事务和公益事业，组织村民整修道路，兴修水利，植树造林，整治村容村貌。
6.做好优抚、救灾救济、五保供养、农村低保、医疗合作和殡葬改革等社会保障和社会事务工作。
7.调解民间纠纷，维护社会治安，搞好综合治理，协助公安机关打击各种犯罪活动，保障本村正常的社会秩序和生活秩序。
8.抓好计划生育工作；关心青少年的教育和成长，保护妇女和未成年人的合法权益；教育村民合理利用和节约能源资源，保护和改善生态环境。
9.教育村民发扬艰苦朴素、勤俭持家的优良传统，移风易俗，破除封建迷信，树立勤俭办婚事、丧事的新风尚。
10.完成各级政府和部门布置的行政、经济等工作任务；向上级政府和部门反映村民的意见、要求和建议，维护村民的合法权益。
11.开展创建“文明村”、“文明户”、“五好家庭”等多种形式的社会主义精神文明建设活动。
四、村委会主任职责
1.认真贯彻执行党的路线、方针、政策和国家法律、法规，带头遵守和严格执行本村的规章制度。
2.负责村委员会的日常工作，提出本村经济和公益事业发展规划草案，提交村民会议和村民代表会议讨论决定，制订工作计划，并负责组织实施。
3.定期召开村委会成员会议，总结检查村委会工作开展情况并负责向村民会议或
村民代表会议报告。
4.组织协调好村委会内部各方面的关系，充分调动和发挥村委会成员、村民小组和村民代表的积极性，增强村委会的凝聚力和战斗力。
5.协调处理好与上级部门、驻区单位的关系；协调处理好本村村民小组之间及邻村相连的生产、生活、水利、道路、山林等关系。
6.组织村委会成员和各工作委员会实施村委会议和村民代表会议决议和村民公约，积极完成各级党委政府交给的各项任务。
7.大力引导和发展村办企业，积极推广科技致富，提供致富信息，帮助贫困群众脱贫致富。
8.认真听取和收集村民的意见、要求和建议并及时向乡镇政府反映，维护村民的合法权益。
五、村委会副主任（村秘书）职责
1.协助主任开展工作，主任不在岗期间代理主任主持日常工作。
2.认真做好分管工作，并协助主任布置、检查和总结工作，帮助和指导各委员及村民小组的工作。
3.协助或管理村委会的财物收支，协助管理好村里的各项公共事务和公益事业。
4.负责各种资料、数据的收集和保管，及时准确填报各种报表材料。
5.遵纪守法，模范执行各项规章制度及决议。
6.维护班子团结。
7.维护村民的合法权益。
六、村委会委员职责
1.协助村主任、副主任开民工作。
2.按照村委分工负责做好贫乏工作。
3.自觉参加村民委员会召集的各种会议。
4.执行村民委员会的各项决定。
5.维护班子团结。
6.维护村民的合法权益。
七、村务公开监督小组职责
1.监督村委会执行落实村民会议和村民代表会议各项决议的情况。
2.督促村委会定期公开本村财务收支、社会事务及群众关注的其他热点问题。
3.收集村民对村委会工作及村委会成员的意见和建议，反馈给村委会和村委会成员本人。
4.监督《村民自治章程》和《村规民约》的执行落实情况。
5.定期向村民会议或村民代表会议报告监督工作情况。
八、村务公开制度
（一）工作机构：经村民代表会议选举村民代表产生成立村务公开监督小组。由组长、副组长、成员若干人组成，具体负责村务公开监督工作。
（二）公开原则：凡涉及村民切身利益的重大事项都要向村民及时公开。
（三）公开内容：政策和办事程序；财务帐支；计划生育；救灾救济款物分配；低保、五保评定；宅基地审批；土地征用补偿分配；“一事一议”筹资筹劳；农村医疗合作；种粮直补；退耕还林款物；村干部报酬；村集体经营承包合同；村民要求公开的其他事项。
（四）公开程序：村委会详细列出公开项目——相关责任人汇总提供有关资料依据——村务公开监督小组审核——张榜公布——接受村民咨询监督整改。
（五）公开形式：以固定公开栏为主，辅之以印发资料、召开会议等形式。
（六）公开时间：财务收支每季度公开1次，其他公开内容每半年公开1次，村民有要求的可随时公开。
九、村民议事制度
1.村民会议由本村18周岁以上的村民组成。召开村民会议，应当有本村18周岁以上村民的过半数参加或者有本村过2/3的户代表参加，方能对村内重要事项进行议决。
2.村民会议是农村基层民主和村民自治的重要组成形式，对本村村务享有最高决
策权。村民会议决重重大村务时，所在决定必须由参加会议的村民或户代表过半数以上通过方可有效。
3.村民会议的召开由村党支部、村民委员会根据工作需要和村民代表会议的提议研究确定，由村党支部和村民委员会召集。村民会议一般每年召开一次。有十分之一以上的村民提议，应当召集村民会议。
4.有五分之一以上的村民对村民代表会议的决议持不同意见提议时，应召开村民会议，重新讨论表决。
5.村民会议的决议由村委会组织实施，村民代表会议监督落实。
十、民主评议干部制度
民主评议干部制度，即组织村民按照一定程序，根据党对农村干部的要求，评介村干部的德、能、勤、绩、廉。
民主评议的内容：
1.贯彻执行党的路线、方针、政策情况；
2.贯彻执行《村组法》，实行村务公开民主管理情况；
3.执行村民会议、村民代表会议和村委会决议情况；
4.分工任务完成情况；
5.遵纪守法、廉洁自律情况；
6.为村民服务，带领村民致富情况；
7.工作作风联系群众情况；
8.协助乡镇人民政府开展工作情况；
9.服从村党组织领导的情况。
评议形式：
评议前先由村干部向村民代表会议报告当年的工作情况，再由代表采取无记名方式测评，优秀、合格、不合格三个档次对干部进行评议，以分别得票率超过50%确认档次。对干部有严重失职、渎职及违纪行为而造成不良影响的应评为不合格。评选结果作为考核村干部的重要内容，记入个人档案，并及时在村务公开栏中公开。
十一、干部离任审计制度
1.本村干部任期届期满或离任时，必须接受审计。
2.审计工作由村民主理财小组负责实施，必要时报乡镇经管、审计、财政、民政和纪检监察等部门介入。
3.主要审计重大建设投资项目的管理及效益情况；财务收支情况；资金使用和村集体资产管理情况。
4.重点审查本村干部任职期间有无侵占村级集体资产、资金和其他违法违纪情况。
5.在审计中查出侵占挪用集体资产和资金及不合理的开支，要责令其如数退赔。
6.审计中发现干部违法违纪，需要给予党纪、政纪处分的，移交纪检监察机关处理；构成犯罪的，移交司法机关依法追究法律责任。
十二、财务管理制度
1.在村务公开监督小组成员中推选若干代表成立民主理财小组，定期审计财务收支情况，实行财务公开。
2.严格资金开支审批权限，村级日常开支坚持由村书记或村主任“一支笔”审批，重大开支由村支两委集体研究决定，必要时提交民主理财小组和村民代表会议讨论决定。
3.编制收支计划，搞好预算决算；承包合同的落实情况、预决算的执行情况、财务管理情况要及时向村民代表会议报告。
4.规范财务管理，根据会计、出纳、保管分设原则，实行账、钱、物分离，日清月结，账目、现金、实物做到账物、账款、账账相符。
5.凡须村民出资、出物、出力或需要动用村集体经济积累的事项，都要经过支两委联席会议研究，提出预算方案，提交村民代表会议讨论决定。
6.定期开展村委会财务账目审计，加强对村办企业和村民小组的财务管理，及时收缴和发放各类款物。
7.做好财务档案管理工作。各种合同协议、财务计划、收益分配方案和各种凭证、账册、报表、交接清单、会计资料、票据存根等，必须分类整理，装订成册，经民主理财小组审核，及时移交乡镇经管站保存。
8.村干部离任时必须自觉接受财务审计并办理好财务交接手续。
十三、民主理财小组职责
1.参与制定本村各项财务管理制度、财务预算计划、分配方案和发展经济项目等重大事项，并监督执行情况。
2.参与集体投资基建项目的立项、论证、投标及工程验收工作。
3.监督集体资产管理，债权债务的结算及经济合同签订、兑现工作，防止集体资产流失。
4.审查村委会的财务收支数据和财务活动情况，监督集体资金流向，否决村委会的不合理开支。
5.监督村委会定期进行财务公开，对财务公开中存在的问题，提出处理意见和建议。
6.向村民会议或村民代表会议报告理财监督情况。
十四、财务人员岗位职责
1.财会人员必须接受上级政府有关部门的业务指导，必须认真完成各项经济报表等工作。
2.财会人员必须做到财务往来账目日清月结，妥善保管好原始资料，对已装订的原始凭证不得随意抽拆更改。
3.会计必须按有关规定对原始凭证进行审核，对不真实、不合法的原始凭证有权拒绝接收，并向村负责人报告；对记载不准确、不完整的原始凭证予以退回并要求按有关规定更正、补充。
4.出纳必须作好现金收入和现金支出，做好现金日记账，每月底前与会计对好当月的现金和银行结余，并办好票据交接手续。
十五、财务公开的主要内容
1.财务计划及集体经济收益及其经营管理情况，包括集体企业、经济项目承包经营方案、竞争办法和经营者情况，承包费及收缴、合同履行和其他生产服务项目收入、土地转让费、其他集体收入。
2.集体资产和债权债务变动情况；生产性建设和公益福利事业项目建设方案及实施情况，资金筹措及使用情况。
3.土地征用的数量、补偿费额和劳动力安置补助费数额及使用情况，土地、荒山出卖和使用情况，企业和非农建设和用地的土地收益和支出情况；审批宅地基农户名单、建房面积、收费标准及收费情况。
4.救灾救济、扶贫助残、拥军优属、低保五保、社会捐赠等项款物的接收、发放、使用情况。
5.上级下拨的补助经费、专项经费的收支情况。
6.有法律（法规、政策）依据的集资、收费、罚款的收费标准和管理使用、村民义务工、劳动积累工和以资代劳的使用情况。
7.群众用电、用水和享受和种集体统一服务项目的收费标准和使用情况。
8.农村合作医疗费的收缴和兑付情况。
9.村组干部工资、奖金、补贴及其他福利，办公费、招待费等公务活动方面的开支情况。
10.安排计划生育指标、人员名单、落实节育措施和计划外生育社会抚养费的收缴、管理、使用情况。
十六、人民调解治安保卫委员会职责
1.进行法制和安全宣传。
2.依法调解民间纠纷。
3.建立群防群治制度。
4.落实安全防范措施。
5.维护公共财物安全。
6.协助做好基层司法行政工作。
7.协助公安部门做好治安保卫工作。
十七、文教卫生委员会职责
1.科技兴村，普及科学技术、卫生健康等知识。
2.办好卫生事业，搞好环境卫生和防疫工作。
3.协助政府搞好农村大病医疗救助和农村医疗合作。
4.加强村民素质教育，保证九年义务教育到位。
十八、计划生育委员会职责
1.宣传计划生育的方针政策和法律和法规。
2.普及避孕、节育、优生优育等婚育科学知识。
3.规范计生工作管理，引导和帮助村民实行计划生育。
4.把计划生育工作纳入村民自治章程和村规民约。
5.做好流动人口的计划生育工作。
十九、社会福利委员会职责
1.做好拥军优属工作。
2.做好救灾救济工作。
3.做好五保供养工作。
4.做好农村低保工作。
5.提倡移风易俗，搞好婚丧改革。
二十、村民小组长职责
1.宣传贯彻党的路线、方针、政策和国家的法律法令。
2.组织本线村民落实好村委会的决定和布置的工作。
3.协助村委会办理好本组的公共事务和公共事业。
4.做好本组的土地承包工作，管理好本组人集体财产。
5.调解本组的矛盾纠纷，维护社会治安。
6.带领村民积极开展移风易俗、创建文明家庭活动。
7.负责召集本组的各种会议，及时向村委会汇报工作。
8.及时向村委会反映本组村民的意见、要求和建议。
二十一、工作移交制度
1.村组干部离任或任期届满，必须做好工作移交。
2.移交工作报告乡镇人民政府，争取其支持、指导和帮助。
3.移交内容包括公章、办公场所、办公用具、集体财务账目、现金存款、固定资产、工作档案、债权债务及其他遗留问题等。
4.对拒绝移交或无故拖延移交的，报乡镇党委政府给予批评教育，督促其加以改正。
5.移交过程中发现有重大问题的，报乡镇人民政府、纪检监察机关和司法机关依法处理。
二
十二、村委会和村民小组印章使用管理制度（白鹿洞镇）
为了正确行使权力，避免工作失误，根据民政部、公安部对印章使用和管理的有关规定，结合本镇实际，现对村委会和村民小组公章的使用管理规定如下。
(一)、公章制度
村委会公章一律由镇人民政府负责制发。村民小组的公章由村委会统一制发。公章要妥善保管，如有遗失要及时向制发机报告并申请补发，由制发机关登记后办理补发。使用已作废公章的，按私刻公章行为处理。
(二)、公章的使用
1、凡需加盖公章的，一般都应事先由村委会主任或村民小组长签署意见后再盖公章。对证明村民年龄、文化、民族、职业等基本情况的，保管公章人员本着高度负责、实事求是的精神给予办理。涉及计生的证明须由计生专干或中心户长签署意见后再盖公章。
2、凡涉贷款、承包、担保、对外签订合同等重大问题使用村委会和村民小组公章时，应由村民会议或村民代表参加的会议表决通过后方可盖章。如有违规行为，保管公章人员可有权阻止或拒盖公章。
3、非保管公章人员不准擅自随身带公章外出；保管公章人员家属不准随便使用公章；严禁白纸盖公章。
(三)、公章的保管
1、村民委员会公章由村秘书专人保管、村民小组公章由组会计专人保管，保管人应严格按规定使用公章，不得借机吃、拿、卡、要，不得乱盖公章，违者按规定予以撤换和处理。
一、我国村民自治的法律缺陷
1. 对村民自治程序规定存在缺陷。
作为民主自治重要组织形式的村民代表会议、村民会议制度还未建立或很不规范;还没有制订发展经济、减轻农民负担、壮大集体经济及精神文明建设的规划和计划;村级财务制度、村民参与民主监督、村委会加强自身建设等尚无章法, 缺乏制约机制, 或者制度虽已经写在纸上, 但落实乏力;与推动民主法制密切相关的自治章程普遍没有制订, “自治”形同虚设;村务公开和上墙的制度及村规民约多数是几年前订立的, 未作相应修改。某些规定已过时, 个别条文与现代法律法规相抵触。修订后的《村组法》规定实行村务公开制度, 尤其强调了财务公开的内容及公开的时间, 但《村组法》只规定了村务公开的原则要求、内容范围以及不及时实行村务公开或公开内容不真实的法律责任, 而关于村务公开的程序、方式及怎样保证公开的真实性等问题, 规定不详。当然, 这些具体问题是不能苛求于法律的, 应在实践中加以具体化。在这方面, 河北省的做法值得借鉴。他们制定了“五规范一满意”的村务公开标准[1], 按照这个标准, 群众对林委会的施政不再是“雾里看花”, 真正做到了“让群众明白, 保干部清白”, 保证了村务公开真实有效和村民自治的健康发展。
2. 对于乡村关系定位含糊不清。
《村委会组织法》第四条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助, 但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这虽然从原则上规定了乡镇政府和村委会的“指导——协助”关系, 而不是领导与被领导关系。但总的说来, 这些规定都过于原则, 难以操作, 既没有明确规定指导、支持、帮助的内容、方式与方法, 也没有明确规定协助的范围和形式。[2]在全国各省人大制定的《村委会组织法》实施办法中, 只有辽宁、黑龙江、湖北和新疆四个省、自治区明确列举了乡镇政府的具体指导事项, 其他省、自治区和直辖市只是对《村委会组织法》第四条规定的简单重复或略作补充, 甚至有的省出台的实施办法中根本没有规定乡镇政府与村委会关系的专门条款。[3]模糊不清的法律规定客观上给予了乡镇政府巨大的自由裁量权, 使乡镇政府能够以指导为名对村委会的正常工作加以干涉, 损害村委会的自治权益。要防止乡镇行政的制度侵权, 就必须提供更为完整的《村组法》执行与操作的制度安排。
3.“两委”缺少必要的运行规范。
从和乡村关系密切相关的村委会与村党支部的关系来看, 现有法律制度同样也未能明确划分村委会与村党支部的职权范围, 有关规定多是模糊、定性的规定, 缺乏可操作性。《村组法》规定:“中国共产党在农村的基层组织, 按照中国共产党章程进行工作, 发挥领导核心作用;依照宪法和法律, 支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这实际上是以国家基本法律的形式, 明确规定了党组织对村民自治的领导地位和职责及工作方式。但在实践中, 村党组织与村民自治组织的协调仍是一个尚待解决的问题。因为《村组法》只是明确了党组织的领导核心地位和基本工作职责, 具体的有操作性的方式方法仍需在实践中不断探索、总结和完善。党章规定:“党的领导主要是政治、思想和组织领导”。党要“积极支持人民当家作主, 切实保障人民管理国家事务和社会事务, 管理经济和文化事业的权利。”《村民委员会组织法》规定, 村委会“是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。那么村党支部对村委会和其他村级组织如何进行政治、思想和组织领导?以何种方式实现领导核心地位?对于一个具体的村庄来说, 什么样的事情应该由村支部决策什么样的事情应该由村委会决策?决策的程序如何实施?如何体现党支部的领导核心作用?产生问题以后应该如何追究责任?等等, 这一切问题, 都缺乏可操作性的规范。因而在实践中必然会造成“两委”关系的摩擦。据中共湖北省委组织部等单位对111个村的调查, 村委会和村党组织关系紧张的有13个, 占11.8%。由于关系紧张, 两套班子、两套人马, 各定各的调, 各唱各的戏, 内耗严重, 难以形成合力[4]。
4. 惩罚性制度脱节。
任何一项完整的制度都应该由规范性制度安排和惩罚性制度安排两部分构成, 《村民委员会组织法》作为保障国家农村基层民主政治制度的基本法律, 应具有法律的严肃性和强制性。但该法虽然规定了法律主体应该怎么做, 但缺乏相应的法律责任追究作为实施的保障。比如, 只粗略地规定了乡村的“指导-协助”关系, 没有规定村委会不履行义务应受到何种制裁;它也没有规定乡镇政府侵犯村民的自治权, 应承担什么责任, 村民应当向哪个部门寻求保护和救济。再如, 村党支部领导核心作用如何发挥, 也无相应的保障。由此, 在村民自治的实践中, 一个突出的问题就是违了法怎么办?应该承担什么责任?由谁来查处?如何作出处罚?由于法律法规只作了一些原则性的规定, 致使实际工作中一些明显的违法行为得不到及时的处理, 这也是近几年村民群众集体越级上访大量增加的一个重要原因。此外, 《村民委员会组织法》第16条对村民的罢免权作了规定, “本村五分之一以上有选举权的村民提名, 可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议, 投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过”。该条款的立法本意是让村民能慎重而稳妥地行使罢免权。但该条款太过慎重和稳妥, 以致村民几乎无法行使罢免权这一最重要的监督权, 应予适当调整。
二、针对法律制度的缺陷提出建议
一方面, 政府应遵循依法建制、农民参与、综合配套、便于操作的原则、途径调查研究、经验总结、制度固定等主要程序, 将农民在实践中创造且行之有效的做法提升为法规、规章, 尽快制定出《村民委员会组织法实施细则》《村民委员会选举办法》《村务公开规定》《村民委员会成员行为规范》《村民民主议事和民主监督规则》等规范性法律文件, 使农民民主自治有章可循, 使宪法和基本法赋予农民的各项民主权利真正得以实现。另一方面, 基本制度需要系统的程序规定支持。因此, 制度的主体框架建立后, 还需要一系列技术性和程序性设计来加以充实。村民自治如同任何其它制度一样, 如果缺乏各种技术性制度的支持, 就很难得以不断完善和巩固。村民自治规范化、制度化建设, 特别要加强农村基层民主的程序性法律的建设, 建立完善的村民自治制度体系。从法律上明确界定农村社会权力结构, 明确规定村委会选举的程序、规则、职能和任务, 以及对村委会进行监督的主体、程序和内容。尤其是村民会议、村民代表会议、村务公开等制度的建设。在加强法制建设的同时, 还应加强对村民自治的法制监督, 特别是司法监督。另外, 在村民自治规范化、制度化建设中, 还应对乡村关系、两委职责作出明确的规定与划分。
注释
1[1]王金良, 严明.富民基业[N].人民日报, 1997-12-24 (3) .
2[2]白钢.中国村民自治法律建设评议[D].中国社会科学, 1998, (3) .
3[3]毛飞.宏观体制困境的基层映射:村民自治背景下的乡、村关系问题[D].中国政治, 2003, (7) .
关键词:基层民主 村民自治 问题 对策
党的十一届三中全会以后，在全国农村实行“大包干”为主要形式的家庭联产承包责任制。这不仅使农民有了生产经营自主权，而且使农村的生产方式和分配方式发生了根本改变。国家从农村经济领域的退出使得党对农村的政治管理力度减弱，因此，建立与家庭联产承包责任制相吻合的政治体制成为对乡村管理的关键。村民自治作为政治体制改革的重点，它的发展完善对“三农”问题的解决具有重要意义。
一、当下村民自治制度存在的问题
1998年11月4日，九届人大五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。修订后的《组织法》实施后，村民自治走向法制化轨道，这标志着农村基层民主政治建设进入新的发展阶段。在村民自治制度全面实施后，一些新的问题涌现出来，从而影响我国农村的民主化进程。
（一）乡镇政府职能越位
“人民公社解体后，乡镇政府并没有改变自己的管理方式，仍沿袭了人民公社时期“政、经、社”合一的方式”， 但是，家庭联产承包责任制的推行和社会主义市场经济的发展使得这种管理方式与生产方式相脱节。《村民委员会组织法》第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”可见，乡镇政府和村民委员会之间是一种指导与协助的关系，但是在实践中，乡镇政府敢冒违法之大不韪，干预村委会的事务。乡镇政府对村委会的工作也不是采用“指导、支持和帮助”的方式，而是仍然沿用传统的权力作用方式对村委会工作无原则的加以干涉。
（二）村委会选举缺乏民主
选举是民主最主要的表现形式。作为特殊基层组织，村委会的选举采用直接选举的方式，即由本村有选举权的人直接投票选举村委会成员。《组织法》实施以来，村委会选举逐渐步入正轨，社会主义民主基本在农村扎根。但是，也存在许多不尽如人意的地方。一是在许多地方存在贿选现象。主要是用实物或金钱的方式收买选民，甚至有些被选举人私自拆开投票箱改写选票；二是浓厚的家族意识阻碍选举的公平性。宗族意识强烈使得选民不去考虑被选举人的学历、能力、素质等，而是站在对自己有利的角度上去武断的行使自己的选举权；三是农民参与选举的盲目性。
（三）村务管理缺乏监督机制
村民代表大会和村民监事会作为村里的权力机构和监督机构，是代表村民实行自治的机构。但是這两个机构却很少发挥实质性的作用。
（四）基层党组织和村民委员会职权划分不明确
《组织法》第三条规定“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”许多村党支部认为，“发挥领导核心作用”就意味着自己对村里的任何事务都有决定权，甚至由村民直接选举的村委会成员也由党支部决定，使村委会成为党支部的附庸。
二、完善村民自治制度的对策
（一）转变乡镇政府工作职能
“绩效政府，就是按照4E（经济、效率、效果、公平）标准，通过缩小政府管理人员规模，减低行政管理成本，改革行政管理系统，改革政府机构文化，提高服务质量，提高政府工作效率，从而推动绩效不断持续改进的政府。”乡镇政府要以科学发展观为指导，牢牢抓住发展这一执政兴国的第一要务，降低政府的管理成本，加快绩效政府的构建。
（二）完善村民委员会选举制度
当前选举中存在的各种问题，不仅影响到基层民主建设，而且影响我国的政治体制改革和社会的和谐发展，为此要采取一定措施解决选举中存在的问题。发展农村经济，提高农民的生活水平。农民民主意识的提高是与生活水平的提高成正比的，只有在温饱问题解决、生活质量提高的情况下才会关注政治。要加强对农村的关注，加大对农业的投入，提高农民的生活水平和政治觉悟。
（三）建立村务公开制度，完善村务管理制度
村务管理的不规范，必然导致村民对党支部不信任，对村委会缺乏信心，从而影响政治民主的进程。在建设社会主义新农村的形势下，如何通过建立村务公开长效机制，让干部清白、群众明白，并着力解决好群众所关心和关注的重点、热点、难点问题，是新时期各级党委、政府，特别是县乡两级党委、政府所面临的重要课题，也是完善村务管理制度的关键。一是在村里建立规章制度，确保村务公开制度的有效实施。规章制度明确规定召开村务发布会的时间、内容、发言人等，遇到特殊决策，村务发布会可以随时召开，所有村民都享有质询权；二是严格规定村务发布会的程序，先是由“两委”做事前的准备，针对群众提出的意见，“两委”成员讨论后交由村务发言人，然后召开“两委”会，对内容进行审定，最后按照确立的方式召开村务发布会，即“村务发言人发言——代表和群众开展讨论，发表意见或提出问题——统一作出答复——表决形成决议”；三是建立村民监督机制，充分发挥意见箱、监督电话等的作用，畅通沟通渠道，指定专人负责群众接待和搜集、整理群众的反馈意见，对群众提出的问题，村务发言人认真解释和答复。建立乡党委、政府监督机制，制定专门的负责人抓督促、指导和监督工作。建立村务公开负责制，真正做到村务公开透明。
为充分发挥村民代表参政议政作用，规范村民代表的工作职责，进一步促进决策的民主化，法制化建设，特制定本规定。
一、议事内容：凡本村贯彻执行上级下达的重要任务，公益事业和公共福利、重大村务、村规民约的制定，财务收支，涉及村民利益的重大事项，村民委须召集召开村民代表大会讨论，并广泛征求意见。
二、村民代表大会会议范围：
1、涉及村民利益的村内重大决策、决定的出台。
2、村一次性社会事业性投入在5万元以上的项目。
3、新办企业或项目投入在50万元以上的，以及大额对外投资项目。
三、议事原则：保证党和国家的路线、方针、政策得以全面贯彻执行，符合法律法规，确保上级下达的任务的完成，少数服从多数，半数以上通过形成决议和带头执行的原则。
四、议事会议由村民委员会召集：采取定期，不定期召开，议题由村委会或三分之一以上的村民或三分之一以上的村民代表提出，会议由村主任或副主任主持，特殊情况下由党支部书记召集并主持。参会人员必须达到应到会人数的三分之二，方可进行会议。
五、议事会议的程序：会前应由村委会将会议内容提前通知参会人员，参会人员根据会议的内容广泛听取意见，议事会议应首先由村主任或副主任汇报上次会议决定的执行情况，听取意见，接受监督，然后再提出本次会议内容，参会人员充分发表意见，对需要表决的应当进行表决。
六、村民代表必须认真履行义务，正确行使代表权利，并要密切联系村民，收集村民意见、建议和要求，及时向村民委反馈信息。
作者：西门无恨
【内容提要】 村民自治是我国农村经济体制改革的产物，是市场经济条件下建立农村和谐秩序的一种尝试，是建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造，它将把我国的基层管理体制改革逐渐引入佳境；同时，村民自治也是一项无例可循的新生事物，在实际运作过程中业已出现诸多需要完善的弊症，它不仅涉及九亿农民生产生活的各个领域，而且事关我国发展改革的大局和民主法制前进步伐的稳健。因此，对村民自治制度中存在的问题与对策进行探讨尤显重要。
村民自治，就是广大农民群众直接行使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。其核心是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。而村民自治制度，则是以村民委员会组织为载体，在基层人民政府的指导下，由村民依法自我约束、自我服务、自我发展的一整套制度。
村民自治制度体系的确立和运作，不仅促进了农村经济的阔步发展，使农民生活得到了极大的改善；也使村民自治的理念逐渐深入人心，村民民主自治参与的热情不断高涨。但无须讳言，由于诸多因素的影响，村民自治制度中还存在一些不容忽视的问题，严重影响着村民自治的发展。
一、当前村民自治制度中存在的问题
问题之一：村民自治配套法规欠缺，“四个民主”难落实。
村民自治制度在设置和可操作性上显得过于粗略和原则化，在行为模式与制裁手段的规范上显得空泛。如现行法律制度对村民的界定，村民对村务管理的参与途径和方式等等，缺乏明确具体的规定，在村民自治的实践中，乡镇管理与村民自治之间，村党支部与村主任之间的关系和权限不明，往往造成乡镇一级或村党支部事实上取代村民自治组织行使村级事务的决策管理权。
问题之二：村民自治参与主体素质较低，自治流于形式。其
一、村民自治过程受村民自身文化素质所限，加上思想观念上的阻碍，导致村民自治制度难以达到预期效果。由于我国农民总体文化素质较低，而且中国历史上无民主法制的传统与经验，村民普遍自治意识不强。同时很多村干部素质较差，思想观念未跟上；加上有些地方乡镇领导干部囿于自身经验和素质，对农村工作不熟悉，思想上存在偏差，工作方法僵化简单，在自己的工作岗位上难有作为；甚至有的工作人员法律意识不强，违规操作的现象时有发生，使村民自治工作难以深入开展。
其二、村民自治的行政化倾向使村民自治制度的实施流于形式。村民自治是村民直接管理自己，自主处理村级事务的一种社会管理方式。然而很多地方的村民自治在实践中，都自觉不自觉以行政手段安排工作，有一些本应由乡镇完成的职责也被“分解”到村委会，使村委会体现出强烈的行政化色彩，在工作中主要考虑的是先向政府负责而不是向群众负责。自治组织表现为一种政权性组织或者是乡镇的附属行政机构，政府对村委会的指导关系演变成领导服从关系，这些都弱化了村民自治的性质。
问题之三：村“两委”矛盾冲突，乡镇与村委会关系不畅。
村“两委”矛盾冲突使党务村务管理两难。村委会与村党支部的关系不协调目前表现为两种：一是村委会与村党支部两套班子两种管理模式，导致有的村委会把村民委员会引导村民自治同村党支部的政治领导和保障作用对立起来，有的村党支部组织班子涣散，起不到村级组织的核心作用；而有的村级组织的权力过分集中到村党支部，甚至集中在村支书个人手中，村委会和村民会议的自治权力实际上被悬空。二是现在很多地方通行村委会与村党支部两套班子“二合一”,即通过一些操作，让村支书选上村委会主任，或当选的党员村委会主任当选村支书，两委合一后，村民自治事实上也就大打折扣。
乡镇与村委会的关系不畅，也导致乡村事务管理不顺。目前在基层农村管理体制中, 乡镇政权代表国家行使行政管理权，村民委员会代表村民行使基层自治权。乡镇政府与村委会之间是工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系。但现实中在一些地方，一方面乡镇党委和政府已经习惯了过去的领导角色，或者还未找到村民自治条件下新的工作方法和思路，对村委会工作基本上还是采取了过去那种领导与被领导的方法；另一方面由于广大农村经济还比较困难，再加上村委会干部普遍素质偏低，无力独自解决农村各种复杂问题，仍然要依赖听命于乡镇党委和政府，这些都制约着村民自治的健康发展。
问题之四：村规民约不规范，村级组织配套机制不健全。
村规民约是村民在国家法律范围内规范自己行为的公约，是群众自我管理自我教育、加强农村精神文明建设的重要手段。然而实际生活中，村规民约挑战国法及过时的现象严重。目前村规民约的弊端主要表现在：一是“家长制”严重。少数村规民约不是依照法律规定由全体村民会议讨论制定和修改，而是由村民委员会主任、副主任和委员等制定和出台的。二是“土规定”太多。有些村规民约明显太多，偏苛失适经不起检验。三是重罚轻教现象严重甚至涉嫌违法。有些村规民约的条款与新颁布或新修订的法律、法规相抵触而未及时修订；而对有些新问题却无明确规定，导致无“民约”可依。
村级组织管理职能已转变，与之配套的服务机制尚未健全。农村实现农民零负担、产业化经营落实自主经营权后，村支两委的工作职能、管理方式和工作方法已经发生变化，过去管理群众的手段不断弱化，迫切需要村干部的工作方式尽快转变并不断创新，积极主动地帮群众学技术送信息及创立服务代理载体。
问题之五：村级财务监管不规范，“村财乡管”无实效。
当前，一些地方村级财务管理混乱、帐目不清，村务公开不规范，村级财务存在截留收入、虚假报销、私分财物、挪用公款等不良现象。近几年来，随着村级经济的发展，有的村干部随意截留收入作为小金库，平常财务不公开，为应付上级检查，设置两套报表两本账，通过多种方式贪污公款；其次是白条报销虚开发票或虚构项目重复报销；此外除了私分私占集体财物，还存在挪用公款等不良行为，对这些财务漏洞村民深有诟病。
为了填补村级财务的漏洞，我国很多地方都实行村财乡镇代管的制度。然而，“村财乡管”并不能从根本上改变村级财务管理的弊病。首先，这一制度并不符合《村委会组织法》的村民自治精神。它不仅剥夺了村民民主理财和民主监督的权利，而且实行”村财乡管”后，在具体实行过程中对乡镇无法实行监督，导致出现新的问题。同时，也由于乡镇对村级财务收支情况缺乏全面的了解，起不到真正的监管作用。当前，村级财务存在预决算制度不健全、财务收支票据欠规范等不良倾向；甚至，个别乡镇领导把“村财乡管”变成了“村财乡用”，一是任意挪用村级资金；二是巧立名目截取“村财”；三是乘机推销农用产品从中渔利，甚至直接将自己的开销在村财务报销。这些做法，侵害了村组织和农民的利益，还滋生了腐败。
二、村民自治制度中存在问题的对策
村民自治中出现的各种困难和问题，既有工作经验和方法的问题，又有人的观念和素质的问题，既有历史文化的原因，又有经济基础及其体制的原因。应当看到，实行村民自治任务还相当艰巨，把村民自治推向深入必将经历一个长期的过程。
对策之一：完善村民自治制度规范配套，健全各项民主制度。
当前，国家取消了农业税，进行转移支付补贴的税制改革。这些为村民自治拓展了广阔的空间。经过多年的实践，农民开始逐步运用村民自治法律维护和扩展自己的民主权利，但一些配套的制度规范尚待完善。因此，加强村民自治制度规范配套，完善村民自治法律法规尤显迫切。对此，有以下几个方面的建议：
（一）建议适当调整村委会每届任期。《村委会组织法》规定，村委会每届任期三年，任期太短，不利于开展工作。而且现在乡镇五年才换届，村委会主任绝大部分是乡镇人大代表，三年换届后一些落选的村主任的人大代表资格依然存在，新当选的村主任却无法担当村民的代言人。建议村委会五年一换届，这有利于基层干部队伍的稳定，也有利于村级工作的连续性。
（二）依法细化并严格候选人任职资格。《村民委员会组织法》第23条规定：“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务”。但这个标准没有可操作性，是对当选后的村委会及其成员的要求，而不是对候选人的资格条件规定。同时，《村委会组织法》应增加违法违纪候选人消极的限制性资格条件，防止个人素养较差的人员被选为村委会成员的尴尬情况发生，使村委会成员候选人资格条件的规定易于操作。
（三）进一步规范竞选行为，明确界定贿选。当前，村委会选举竞争越来越激励。对于非法及不正当的竞争方式，《组织法》虽列举了威胁、贿赂、伪造选票三种，但仍存在贿选认定难、调查取证难、遏制杜绝难等问题。从实际操作来看，一旦认定为贿选，对当选者只是取消其当选资格，对落选者却是毫发无损，违法成本太低。建议相关部门对认定贿选的标准、条件、程序作出明确界定，并增加惩处贿选违法行为的条款。
（四）在村民自治中引入回避制度。在农村，农民大都是世代相居一地，存在着错综复杂的宗族和血缘、姻亲关系。目前在有些地方的村委会中，村“两委”成员和乡镇领导之间、村“两委”成员之间、甚至“选委会”成员与候选人之间都存在直系血亲或姻亲关系。但现行法律法规对此没有禁止条款，因此有必要引入回避制度。
此外，对竞选演讲方式、外出务工村民选举投票方式应适当完善；对村委会成员的年龄、综合素质以及连任的届数也应进行限制。
制度建设是全面推进村民自治的根本，通过建立健全各项民主制度，把“四个民主”落到实处。制度建设的重点是建立健全选人、议事、管理、监督四项民主制度，一是由村民按照公平、公正、公开原则直接投票选举产生村委会干部的民主选举制度，二是以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主议事制度；三是以村民自治章程或村规民约为主要内容的民主管理制度；四是以村务公开，民主评议村干部和村委会定期报告工作为主要内容的民主监督制度。
对策之二：理顺乡镇政府、村委会、党支部三者之间的关系。
村委会与乡镇政府的关系，《村民委员会组织法》第四条做了明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”村委会办理本村的公共事务和公益事务，调节民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民意见、要求和提出建议。乡镇政府对村民自治范围内的事项不能像过去对待行政组织那样，采用行政手段领导村里的工作，而是要从法律、政策上给予指导。村党支部是党的基层组织，在村民自治中，村党支部是从政治上、思想上进行领导，依法支持和保障村民开展自治活动，而不是党在村级组织的代表，切忌以党治村。推行村民自治制度，首先就必须从法律上确立村委会相对独立的法律地位。
对策之三：加大村民民主自治意识及文化素质的培养。村民中高素质人才严重短缺，村“两委”成员素质亟待提高。除了其中因为村干部待遇较低，大多有能力的村民不是出外打工就是自己经商之外，主要原因是村民文化等综合素质普遍较低所致。那么，如何提高村民整体素质呢？
首先，必须在农村加强文化教育建设。目前在农村可以结合免费义务教育，以学校为依托，建立政府补贴型的分区式的文化活动室，既为学生也为村民提供学习和交流的文化活动场所。同时，还要注重提高县乡领导干部素质，使他们能认真指导村委会实施村民自治的各项制度，指导村民在参与中提高民主意识和参政议政能力。
其次，要强化教育提高村民整体素质。加强村民文化素质教育，提高参政议政能力，一要强化民主教育，教育村民如何当家作主；二是要强化法制教育。利用会议、广播、电视、墙报以及一些通俗易懂的形式宣传国家的法律法规，让村民正确行使法律赋予的民主权利；三是要强化思想政治教育。帮助村民树立正确的人生观和价值观。
对策之四：加强审计监督，改进村级财务管理体制。
加强审计监督，首先要严格执行财务预决算。要建立健全村级财务预、决算制度，做到年初有计划，年终有决算，杜绝盲人骑瞎马的现象。因此，不但要在收支票据审核时要严格把关，还要定期到村社开展财务检查，真正了解村级财务的需求和状况，掌握第一手资料；同时发现违规问题要及时严肃的查处。
改进村级财务管理制度，对村级财务存在的问题要标本兼治、以防为主，必须加强对村级财务的审计工作。在具体实施中，一是对财务收支真实性、合法性进行定期审计；二是对财经纪律执行情况进行审计；三是对内部监控制度的完备性和有效性进行审计。四是对主要村干部进行经济责任审计。
对策之五：加快发展农村经济，开展村民自治示范活动。
贫穷不是社会主义。大力发展农村经济，要把发展现代农业作为首要任务，以提高农业综合效益和增加农民收入为中心，以建立农业产业体系为目标。村组织要利用科学知识，适应并开拓市场。一是农业产、加、销都要围绕市场进行，调整农业和农村经济结构；二是大力促进科技兴农。抓好优良品种的培育、引进和推广；同时抓好生产技术的推广应用。只有经济快速发展，才能真正调动村民参与自治的积极性。
实行村民自治是一项长期的任务。推进村民自治的一个有效方法，就是大力开展村民自治示范活动。通过示范活动，可以摸索村民自治的办法和措施，及时发现典型，推广成功的经验；充分发挥典型的带动和辐射作用，不断提高村民自治的整体水平。
对策之六：疏通信访渠道，认真处理群众来信来访。
自新的《村委会组织法》颁布实施后，相关部门接待的有关村民自治工作的来信来访量呈大幅度增长态势，而且大量的是集体或群体上访。农民上访反映最多的是村干部违法施政、集体财务管理混乱、村干部贪污腐败、选举程序违法、村务政务不公开等问题。农民上访说明农民群众还相信党和政府，相信相关部门会给他们一个公正的说法；也说明农民群众的民主意识在增强，法律意识在提高，以及对自身民主权利的重视。因此，有关部门应相互配合，认真接待处理农民群众的来信来访。通过疏通信访渠道，化解矛盾，维护农村稳定。同时相关部门应加大执法力度，对侵犯农民民主权利的各种违法行为坚决依法查处，确保《村委会组织法》的顺利实施。
总之，村民自治的成长是一个艰难缓慢的过程。但村民自治这一“草根民主”正以其顽强的生命力，不可遏制地蓬勃发展，成为中国基层民主政治建设的一朵奇葩，它的建立和发展必将有力的促进当今中国民主法制化的进程。
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[摘要]：《中华人民共和国村民委员会组织法》的正式颁布标志着我国村民民主自治体制的确立。始于20世纪80年代的村民自治，作为我国农村基层民主政治建设的成功尝试，不仅推动了村民民主思想的洗礼和农村社会面貌的巨大变化，而且对基层政权和基层党组织的民主建设产生了积极作用。但是它的发展并不平衡，许多地方还处于不成熟的状况，甚至在一些地方一定程度上被异化，存在不少的问题。本文试图对村民自治进程中存在的问题进行分析，探讨解决问题的对策与措施。
[关键词]：村民自治对策
一、当前村民自治过程中存在的问题分析
（一）农民的民主素质不高，主人翁意识不强
受我国国情的影响，农民历来被看作是最底层的社会成员，总是处于被指挥、被管理的地位，而农民自己也好像习惯了这种被指挥、被管理的被动位置，只是面朝黄土背朝天地种地干活。随着改革开放的推进、时代的变迁和社会的发展，农民的生活比过去好多了，眼界也开阔了，懂的知识也多了，加之”民主管理”在乡村的宣传，农民的思想观念也不断更新，民主意识不断增强，参政议政意识进一步发展。他们不再满足”面对黄土背朝天”和”日出而作、日落而息”的生活方式，”文明、民主、法制、富裕”等愈来愈成为广大农民物质生活和精神生活的主要追求。但客观地说，中国农民民主素质尚处在初始阶段。农民在村级、乡级社会事务中的主人意识、平等意识、自主意识仍十分缺乏，依附观念非常浓厚。他们对民主选举反应冷淡，既不愿意参与竞选，对谁当选也漠不关心，从而出现”当家作主想民主，有了民主不作主”的现象，与推进村民自治不相适应。
1、选民选举不严肃
组织法明确规定一个人最多可以代投三张选票，但一些地方却出现一人代投十几、二十张选票的现象。还曾出现过一个选民人数不到600人的小村庄，海选中提名的”两委”候选人竟然多达100多名。绝大多数的村民是哥哥选弟弟、妻子选丈夫、老子选儿子、自己选自己，令人啼笑皆非。
2、贿选现象日趋严重
由于选民不珍惜自己的民主权利，没有行使选举权利的神圣感，在个别候选人的许愿、请客、送礼等小恩小惠面前，以自己的权利作交易，形成了“谁给我都要，谁给得多就投谁的票”的现象。我县某镇一个村的村委会换届时，曾出现了300元钱买一张选票的贿选现象。
3、其他势力的干涉
一些地方的选举还与乡村宗族势力、黑恶势力等相牵连，利用人多势众的优势，到处
游说，乱拉选票。
可以说，正是由于群众自治的主体——农民的民主素质不高，主人翁意识不强的原因，使得民主选举这样一个民主制度的基础性环节，在我国农村严重变味、扭曲，从而极大地阻碍了我国村民自治制度的发展。
（二）村民委员会履职不力，自治能力不强
村民委员会作为行使村民自治权的组织载体，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。但是，从现实情况来看，村委会的民主管理能力、民主自治能力并不尽如人意，村民会议的民主决策功能发挥不够。许多村的村民大会和村民代表大会的召开很不规范，时有时无，讨论的事项也无明确的规定，议事规则更是杂乱无章，“两会”形同虚设。
农村的民主决策权往往为村委会或村党支部所左右，少数人说了算，广大农民群众很少有参与的机会。这种情况的存在违背了村民自治的初衷，侵犯了广大农民群众当家作主的民主权利。不少地方的村委会既不搞村务公开，更不搞民主评议；一些地方的村干部贪污腐败，大肆搜刮民脂民膏；一些地方的村干部借助宗族派性势力，欺压百姓，为非作歹；一些地方的村干部独断专行，我行我素，唯我独尊，根本不把群众意见当回事。根据国务院发展研究中心农村经济研究部的调查资料显示，85％的农民群众认为村干部存在腐败问题；23％的农民群众认为今后农村干部的贪污腐败问题将会更加严重；54％的农民群众称村里没有公开栏；50％的农民群众称村里根本就没有召开过全体村民会议。村委会履职不力给村民自治制度蒙上了一层阴影，并严重影响着村民自治制度的发展。
（三）规章制度不完备、不落实
《宪法》、《组织法》虽然为村民自治制订了法律法规，但是可操作的细则还待完善。一是作为民主自治重要组织形式的村民代表会议、村民会议制度还未建立或很不规范。二是与推动民主法制密切相关的自治章程普遍未有制订，“自治”形同虚设。三是村务公开和上墙的制度及村规民约多数是很久以前订立的，未作相应修改和及时修订，某些规定已过时，个别条文与现代法律法规相抵触。四是村民委员会制订不出或者落实不了发展经济、减轻农民负担、壮大集体经济及精神文明建设的规划和计划。五是村级财务制度、村民参与民主监督、村委会加强自身建设等尚无章法，缺乏制约机制，或者制度已经写在纸上却落实乏力。
二、对策和建议
（一）落实“一法”、“一条例”
一法指《组织法》，一条例指《中国共产党农村基层组织工作条例》（以下简称《条例》）。一法一条例是党和国家现阶段领导、规范农村工作的根本性文件。《条例》明确指出“党在农村工作的重点是领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动”；《组织法》是村民自治的专门大法。农村村民自治的情况如何，直接涉及到依法治国、改革开放与现代化建设的进程。各级党政部门及社会各界要清除几
千年来残余的“官贵民贱”、“官本位”等封建思想，尊重农民的民主自治的权利，为其自治扫清道路，作出贡献。
（二）做好“两委”协调工作
在村民自治的组织建设方面，要统筹兼顾，“两委”适当兼职。德才兼备、政治、经济、科技、民主法制等素质高的又深孚众望的村支书可兼任村委会主任。但这种兼职不可过多；否则又回到过去的旧体制，“自治”将成为一纸空文。素质高又有办事能力且为共产党员的村委会主任也可到村支部兼职，但也不可过多。在村委会成员中，要注重培养、发展党员，夯实党在农村基层的组织基础。
（三）建章立制，力求制度化、规范化
一是建立健全村民自治的系列章法。如村委会、村民会议、村民代表会议制度及程序；干部述职评议、财务、村务公开、民主监督、村规民约等制度。二是村支部要制订“支持和保障”民主自治的规章制度。三是两委要统筹制订发展经济、增加农民收入及两个文明建设的规划和计划，要壮大集体经济，做到“有人管事，有钱办事，有章理事”。四是乡镇、县市也要制订相应的制度及实施细则，但不可过多过滥过繁琐，以免束缚农民的手脚。同时要抓好督促落实，搞好调查研究，发现问题及时解决。
（四）正确处理三个关系
一是处理好与乡镇政府的关系，乡镇政府与村委会是指导与被指导的关系，乡镇政府对村民自治要切实尽到指导、支持和保障的责任与义务。村委会要自觉接受，主动争取乡镇政府的指导，积极完成乡镇政府布置的各项任务，保证法令、政令的畅通。二是处理好与村支部的关系，村支部和村委会是领导和被领导的关系。村支部是党在农村的基层组织，要积极支持和保障村民开展自治活动和按其章程充分行使职权。村委会要自觉接受村支部的领导，坚决执行支部的决定并向支部请示汇报工作。“两委”要明确职责范围，建立约束机制，形成工作合力。三是处理好与“两会”的关系，村民会议和村民代表会议与村委会是决定与执行、监督与被监督的关系，“两会”拥有决策权、立约权、组织权和监督权。“两会”要从村民整体利益出发，及时正确地作出决定，支持和监督村委会的工作，村委会既要负起召集“两会”的责任，又要对两会作出的决定认真组织实施，并实事求是地报告工作，自觉接受监督。
（五）提高素质，肩负使命，负重奋进
本届村委会、村支部成员是我国村民自治的领导者、组织者和实践者。俗话说打铁还需自身硬，因此，只有不断提高自身素质才能保证行使好职权。
1、提高村委素质
村委会成员要提高思想、政治、民主法治、道德方面的素质，加强思想修养，强化政治意识，按照党的路线、方针、政策办事，自觉地置于村支部的领导之下，作风民主，依法办事，联系群众，培养民主自治、开拓创新的思维方式和实际工作能力。要严于律已，为政清廉，用高尚的品格作出表率，增强凝聚力和感召力，要提高市场经济、文化、科技
方面的素质，三管齐下，努力发展农村经济，提高村民生活水平，壮大集体经济，向农业现代化迈进。
2、提高支委素质
支部要加强自身建设，迅速适应新形势、新特点，发挥核心领导和先锋模范作用，贯彻《组织法》，支持和保障村民依法自治，与村委会要互相信任、互相支持，齐心协力地将民主自治工作做好。
3、提高村民素质
贵州省是一个多民族省份, 一共有49个少数民族成份, 全省有苗、布依、侗、土家、彝等17个世居少数民族, 其中, 少数民族人口占全省总人口的38.9%, 民族自治地方占全省总面积的55.5%, 具有较为浓厚的民族文化传统。在村民自治制度确立以前的很长一段时期, 贵州大部分的少数民族村寨主要依靠本民族内部社会组织根据传统自治制度进行村寨治理, 管理本村寨公共事务。村民自治制度实施以来, 少数民族村寨治理状况如何?村民自治制度对于少数民族村寨公共事务管理的实际成效怎么样?传统自治制度对于村民自治有何影响?带着这些疑问, 笔者进行了大量资料查阅并对贵州省黔东南一些苗族村寨进行了访谈与问卷调查, 对苗族村寨公共事务管理有了一些新的认识。
一、苗族传统自治制度对村寨事务管理的回顾
苗族在其形成和发展的过程中历经艰险、辗转迁徙, 形成了不同的支系。但不同地区、不同支系的苗区内部都有一套完整的社会组织和社会制度, 主要有鼓社制、议榔制和寨老制维持苗族社会的运转, 在黔东南议榔又叫勾夯。
议榔的领导者谓之“榔头”或“理老”, 他们是经过村寨民主协商推选出来的, 在村中具有很高的威望, 熟悉榔规, 具有丰富的村寨管理经验的人。其主要职责是管理寨中一切大小事务, 责任非常重大, 但没有任何特权和报酬, 他们和村民是平等的关系, 且办事必须公平合理, 否则随时可能被撤换。
议榔具有对内和对外两个方面的职能。对内的职能是:宣讲榔规;搞好村寨中公共事业、公益事业;调节处理村寨中内部纠纷和矛盾。调节的矛盾纠纷主要是村寨中田、土、山林等边界和所有权的纠纷;盗窃纠纷;婚姻纠纷;财产纠纷等。对外的职能则是:保卫和联防, 即为了村寨的安全, 他们自动组织起来, 共同抵御外敌。
榔规是所有村民协商制定出来的, 其规定涉及社会治安、农业生产、生态环境保护等, 是村民必须遵守的行为规范。如果要修改也必须征得所有村民的同意。无论是谁如果违反了榔规, 必须受到严厉的惩罚。但对于违犯者具体给予什么样的惩罚、怎么执行则由榔头根据榔规召集众人协商取得一致意见后方能执行。如果众人的意见不能统一或者违犯者本人对公断不服, 则按照榔规由巫师使用“神明裁决”裁定。
二、苗族村寨村民自治的现状
根据《村民委员会组织法》的规定, 村民自治以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为原则。
(一) 民主选举的情况
民主选举是实现村民自治的前提和基础。问卷调查显示, 苗族村寨的村民对于村民自治具有一定的民主意识, 但参与选举的热情不高涨。调查的92.4%村民认为村民参加选举是村民的一项基本权利;只有7.6%的村民认为说不清楚和其他。但是在村民选举等实际政治活动中大多数村民并没有积极主动性。尤其对于民主选举, 问卷显示, 92%的村民认为参加选举是“上级的要求”, 因为是上级要求必须参加所以才去。在正式候选人确定中参与投票的村民数往往难以达到50%。因此, 只好由每位提名候选人各背一个投票箱到一个村民小组让村民投票。并由选举委员会的成员监督, “放票”给村民。究其原因, 大部分村民认为投票度选举结果没什么影响, 访谈中也有村民认为, 选举形式上是公开的, 但是有些事情是私下提前已经做好的。部分村寨村干部的选举是由镇上领导商量, 一经通过, 就在村里宣传, 村民认可就行, 因此实际上选举结果某种意义上已经由镇里确定了。
(二) 民主决策的情况
民主决策就是村里的重要的事情和大家共同关心的事情按照大多数村民的意见做出决定。民主决策的事项主要有:村庄规划、集体经济项目的承包以及村里的公益事业和公共事务以及村规民约的制定。村寨中的重大事项一般有三种决策方式:村民大会讨论;村民委员会决定;族长、村委会讨论决定。村里也没有什么大事, 一般情况则由村支书、村委会商量决定。
(三) 民主管理的情况
村规民约的制定是由村两委、各家族族长在一起商议, 一般由村中有文化的人, 如村会计、村小学老师记录组织成文, 最后由村内各家各户在民约上签字。民主管理是村民自治的根本, 它的实现形式是村规民约、村民自治章程等, 但是在实际执行中除村民之间纠纷的处理外, 其他也只是流于形式, 甚至村民根本就没有说话的权力, 如村里的公益事业也有召集大家讨论, 但最终起决定作用的往往是村主任和支书;上级分配的物质, 村干部喜欢谁就“送给谁”。
(四) 民主监督是指村民对村委的工作有权进行监督
民主监督一般通过如下形式实现:村务公开, 即把与村民利益相关的事项公开;村委定期向村民大会或者村民代表大会报告工作, 接受村民评议。问卷“村委会定期向村民报告工作吗?”89%的村民选择了“没有”, 其余选择了“不知道或不清楚”。
三、问题与讨论
(一) 村民自治制度已几乎完全了取代传统自治制度, 有待完善
尽管苗族村寨村民参与选举的热情不高, 但是村委会在形式上都是按照《村民委员会组织法》的规定选举产生, 村寨内公共事务、公益事业的处理完全由村委会承担。村民之间的矛盾纠纷一般也都是首先找村民小组组长或者村委会、村支书解决, 即村民委员会在苗族村寨已经取代了传统组织中“理老”、“榔头”的地位, 但是以“理老”、“榔头”为首的老人, 如族长等仍然是习俗中的长者。他们有时也出面解决矛盾纠纷或者配合村委、村支书处理矛盾纠纷。事实上, 随着苗族地区人口文化素质的不断提高, 以及外出打工的年轻一代的见识的增长, 传统自治制度在苗族村寨日渐淡化, 传统制度中的权威象征也正逐渐与现代社会生活相适应, 成为村民自治的有机组成部分, 在促进社会生产和维护社会治安方面发挥着积极的作用。但从苗族村寨的村民自治的推行情况来看, 村民自治的原则未能得到很好的贯彻。因此, 在村民自治已经基本取代传统自治制度情况下, 如何完善村民自治制度、切实实现村民当家作主的权力成为亟待解决的问题。首先必须要大力发展少数民族地区经济, 为村民自治提供物质基础;其次要理顺乡村关系;最后要全面提高少数民族地区农村干部素质, 提高其民主法制意识与服务能力。
(二) 村规民约承袭了传统自治制度部分内容, 有待规范
在传统上榔规由议榔组织议定, 它在一定时期和范围内对于维护苗族社区的社会生产和生活秩序起到了积极的作用。而今村规民约取代了传统上的榔规, 村规民约又叫乡规民约, 是由村民会议根据法律、法规结合本村实际制定的内容涉及村风民俗、公共道德、公共秩序等方面的规定, 是村民进行自我管理自我教育的行为规范。对于村民来说村规民约就是法, 一般都能够自觉遵守。但从苗族村寨的村规民约的内容上考察, 还存在如下问题:一是重“罚”轻“教”。一些村规民约罚款的条文占绝大多数, 罚款数额多少不等。例如, 某村规民约规定:“偷割他人山林的草每挑罚款20元, 偷砍他人林木除退赃以外每株罚款30元-100元, 另付处理人员误工费调解费等费用。”二是存在一些不合理的规定, 给村民正常的生产和生活带来不便。例如, 有村规民约规定“推行以十户联保计划生育制度, 联保户中任何一户违反计划生育政策, 村里不给与办理该联保户任何一户的贷款或其他证明。”三是在执行中存在违法行为。例如, 有的村规民约规定“凡发现村寨以外的任何人在村寨中的偷盗行为, 出处理退赃及承担处理费外, 在赶场天由村护村队带到集市喊街三场”, 还有的村规民约规定“对造成火灾的, 除处理赔偿外, 一律实行喊街三场”。针对村规民约中存在的上述问题, 乡镇人民政府应当积极指导村民会议制定村规民约, 并做好村规民约的审查备案工作, 及时清理原有村规民约, 对不符合法律规定或存在与法律、法规相抵触的内容则应当及时反馈, 以便村民会议重新讨论修改, 使之规范化。
摘要：文章通过对苗族村寨传统自治制度的回顾与对目前其村民自治现状的调查分析, 提出了苗族村寨传统自治制度与村民自治之间的关系以及完善苗族村寨村民自治制度的措施。
关键词：传统自治,村民自治,完善
参考文献
[1]、杨柳.苗族古老的社会组织和村民委员会的关系[J].丝绸之路, 2010 (6) .
关键词：村民自治；四大民主
农业是我国国民经济的基础，农业的稳定持续发展是保障社会主义现代化的根本条件。为了合理利用资源，保护生态环境，发展农村经济，一种农民自发的要求直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的制度应运而生，即村民自治制度。
一、村民自治的含义及意义
1.村民自治的政治意义。在基层实行村民自治，由群众直接行使民主权利，这样在国家政治生活的各个层面上体现了人民当家作主，村民自治是更具广泛性，在社会实践中更具有深远意义的直接民主。我国的社会主义民主政治建设，也不能忽视农村和农民这个现状，邓小平同志曾经说过：“旧中国留给我们的民主法制太少，封建专制太多”。因此，扩大基层民主，实行村民自治。村民自治是我国全社会参与人数最多，规模最大的群众自治和基层直接民主运动。
2.村民自治的核心内容。村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。民主选举是村民自治的关键，是实现自治的首要问题。如果民主选举不落实，其他三个民主推进就缺乏基础。这里讲的“村民自我管理”就是“民主管理”。民主监督，是指村民对村民委员会的工作及村干部的行为实施的监督。凡是村里的重大事项和群众普遍关心的问题，都应向村民公开。
二 村民自治制度经过将近30年的发展，已经逐渐完善，对可持续发展在农村的实现起到了有力的推动作用，但也存在了亟待解决的问题。
1.民主选举中的突出问题。从我国农村基层选举的实践看，形成了“海选”制、“两票”制和“组合竞选”制等多种形式。“海选”制是吉林省梨树县梨树乡北老壕村在1986年换届选举时首创的一种直接选举方式。“海选”被称为世界六大民主选举模式之一，己经成为中国农村基层民主选举制度的主要代表，并在全国较大规模推行。“两票”制是指群众投信任票和党员投选举票选举村党支部书记的选举模式。大多数村民的选举权和被选举权、推选权、提名权、投票权等权利都得到落实。但要清醒地看到在村民选举中还存在着一些不可忽视的问题。例如在候选人的产生和选举操作过程中，还存在指选、派选、假选、贿选等现象。
2.在民主管理中出现的“过度自治化”和“附属行政化”问题。“过度自治化”的倾向，是指村民自治超出了法律规定的范围，村自治组织擅自作出不属于村自治范围的决定，或随意增加村民的非法定义务，违法限制村民的自由权利；或无正当理由，拒不接受乡镇政府布置的国家各项任务。“附属行政化”的倾向，是指村民自治在一定程度上名存实亡，乡镇政府仍把村委会当作自己直接的下属行政组织，沿用传统的领导方法进行指挥管理，或继续控制村委会的人事权，对经村民民主选举产生的干部随意调动、任免；或对属于村委会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，随意发号施令。相对而言，“附属行政化”比较普遍。“过度自治化”的倾向在一些地方出现。
三、存在这些问题，农村自治制度需要进一步完善和发展
1.加强党的领导。加强党的农村基层建设，推动经济发展，服务村民，凝聚人心，促进农村和谐，充分发挥党员在农村生活中的主体领导作用，以优良的党风带动民风，增强村党支部干部队伍素质，发挥学习型政党在农村的积极影响，保持共产党人奋发向上的良好形象。努力在农村创造稳定的政治环境，文化环境，社会环境，让农民过上好日子，没有一个坚强的领导核心是不行的，而中国共产党就是这个领导核心。
2.加强乡镇政府的指导作用。政府主动推进是我国村民自治由自发兴起到规范发展的重要动力，也是农村基层民主发展的一个重要特点。因此，在乡村关系中，乡镇政府是主导方面。解决“乡政”与“村治”的矛盾，从乡镇政府方面说，主要是提高认识和改进方法问题。提高认识，就是充分认识乡镇政府与村委会之间是指导与被指导的关系。这是村委会的性质决定的。村委会是村民自治组织，依法享有自治权利，因此乡镇政府对村委会的关系不应也不有定为领导关系。改进方法，就是乡镇政府除采用必要的行政管理方式外，应更多地运用法律、经济和教育等管理手段，在尊重村民自主权和村委会相对独立性的基础上实现有效管理。
村民自治制度的完善的在对农村落实科学发展观，实现可持续发展中起着至关重要的作用，这一机制运行的好环，不仅关系到我国中央和地方政府的职权能否在这一领域合理而有效地行使，而且对于中国历史发展的方向也具有深远的影响。当然，村民自治制度的发展还需要进一步探索，为不断适应未来农村形势的发张继续做出调整，最终还取决于中央与地方的改革和经济发展情况。但不可否认的是，只要村民自治的这一基层民主能够与更深层、更全面的国家体制的改革形成互动，乡村治理的发展必定会成为一种无法抗拒的力量，自下而上地重塑整个国家。
参考文献：
[1]《邓小平文选》第2卷[M].人民出版社,1994.
[2]邹爱国等著.“梨树”盛开民主花——吉林省梨树县村民自治见闻[N].载农民日报.1993（6）.
[3]加玉计.《农村基层民主政治建设的新尝试》，“全国农村基层民主政治建设研讨会”论文.
（作者简介：黄 磊（1985-），男，河北农业大学人文学院09级马克思主义基本原理硕士研究生，研究方向：新农村建设。）
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