林区生态保护与经济转型实施方案

林区生态保护与经济转型实施方案（共5篇）

林区生态保护与经济转型实施方案 篇1

实施方案

汪清县是吉林省木材大县，汪清县林区是长白山生态体系的重要屏障，在维护国家生态安全、应对气候变化、保障国家长远木材供给等方面具有不可替代的作用。由于半个多世纪的采伐，森林资源破坏严重，森林生态失调，为切实加强生态保护，转变林区发展方式，着力改善民生，以可持续经营为理念。

汪清县林区是长白山区域面积较大、国有林最集中、生态地位最重要的森林生态功能区和木材资源战略储备基地，在维护国家生态安全、应对气候变化、保障国家长远木材供给等方面具有不可替代的作用。建国以来，生产了大量木材，为国家经济建设做出了巨大贡献。长期的过量采伐和开发，使汪清县区生态功能退化、可采森林资源枯竭、林区民生困难、经济社会发展滞缓等矛盾问题凸显，迫切需要从建设生态文明好全面小康社会的战略全局高度来推动解决。

它是我国维护生态安全的重要屏障。汪清独特的地理位置，具有调节气候、保持水土的重要功能。嘎呀河为中下游地区提供了宝贵的工农业生产和生活用水，大大降低了旱涝灾害发生几率。汪清具有森林、草原、湿地等多样的生态系统，适生着各类野生植物近千种、野生动物300多种，是我国保护生物多样性的重点地区，在国家生态保护总体战略中具有特殊地位。

它也是我国应对气候变化的重要支撑区。汪清林区森林覆盖率高，有林地所占比例大，活立木蓄积量大，是我国重要的碳汇区，在吸收二氧化碳、减缓气候变暖方面具有重要作用。保护汪清林区生态、增加碳汇，对于我国积极应对全球气候变化，践行与发展水平相适应的国际义务，赢得更大发展空间，树立负责任大国形象显得尤为重要。

汪清还是我国储备木材资源的战略基地。我国经济社会发展对木材需求量不断增加，立足现有林地面积解决木材后备资源问题已成为紧迫而重大的战略任务。在吉林省，汪清县木材材质好最适宜建设成为国家木材资源战略储备基地，对维护国家长远木材安全具有重大意义。

然而，汪清县林业面临问题突出，生态系统破坏严重，生态功能严重退化。与开发初期相比，天然林面积减少，天然湿地大面积减少，土壤侵蚀加剧，地表径流时间缩短，水土流失严重，局部地区洪涝、干旱、森林火灾和病虫等自然灾害频发，生态功能严重退化。

可采资源难以为继，森林质量大幅下降。由于多年来的砍伐，造成森林龄组结构严重失衡，我县林区幼中龄林占较大比例，单位面积蓄积量下降严重。但为维持林区财政收入和职工最基本的生存需要，部分正处于生长旺盛期的中龄林也被列入采伐指标，后备森林资源培育无望。

产业结构极其单一，经济发展严重滞后。长期以来，林区经济是典型的“木头财政”，接续替代产业发展缓慢，且多数起点低、规模小。当前我县林业收入的70％仍然来自木材销售，对木材的依存度依然很高。随着可采资源的逐步枯竭，传统林业经济逐渐萎缩，林区经济发展陷入困境。

林区职工生活困苦，民生问题十分突出。由于可采资源锐减，林区经济发展滞缓，就业形势严峻，职工生活困难。林业职工年平均收入不足所在省(区)城镇职工平均收入的50％。在长期计划经济体制下，林区自办社会，居民居住条件极其简陋，林区职工住房困难面积近10万平方米。相当一部分职工仍然居住在开发初期建设的危旧房中。

基础设施建设滞后，生产生活极为不便。林区开发初期执行“边生产、边建设”、“先生产、后生活”的方针，基础设施靠林区自己办社会建设，投入较少。更因林区发展相对独立封闭，基础设施建设投入长期依靠木材销售收入，致使基础设施和公共服务设施严重滞后，林区路网密度小、等级低，弃养路、断头路多，林区电网落后，多数林场没有安全供 2

水设施。各乡镇林业站、木材检查站基础设施陈旧，设备老化，办公条件差，很难适应林业发展的需要。

体制机制矛盾凸显，发展活力明显不足。资源管理权和经营权不清，林业局既是森林资源的管理者，又是森林资源的经营者，对森林资源经营管理无法形成有效的监督。乡村林业管理人员编制少，管护任务重，经费严重不足。

面临这些诸多问题，我们必须尽快采取有效措施，全面贯彻落实科学发展观，坚持以生态建设为主的林业发展战略，以增加生态功能、提高生态效益为基本目标，统筹林区生态保护、经济转型、改革开放与民生改善。加强林区生态修复与保护，加快转变经济发展方式。努力推进体制改革和对外开放，着力提高基本公共服务水平。促进林区全面协调可持续发展，使林区与全国同步。

首先要做到以生态为主导、保护优先。把保护与修复林区生态系统作为首要任务，严格控制森林资源采伐强度，逐步停止主伐，加强森林经营，强化森林管护，提升森林质量。严格限制林区矿产资源开发。

合理布局，集聚发展。将林业局场布局调整、小城镇建设、产业发展、基础设施改善、棚户区改造有机结合，逐步形成点状开发，集聚发展的空间开发新格局。

以人为本，改善民生。着力解决林区群众最关心、最迫切、最现实的民生问题，努力促进就业，增加居民收入，完善社会保障体系，提高基本公共服务水平，改善林区生产生活条件。

改革先行，增强活力。以林区行政管理体制改革和资源管理体制改革为突破口，实现政、事、企分开，破除制约林区发展的体制机制障碍，为林区生态保护和经济转型提供制度保障。

争取大幅提升林区森林生态功能，建立生态主导型经济体系，提高居民收入和公共服务水平，把长白山林区变成生态环境优良、产业特色鲜明、社会文明和谐、人民生活富裕的社会主义新林区。

根据森林资源总体状况及可承载能力，逐步凋减木材产量，使木材产量稳定在森林资源能够承载的范围内。科学经营培育森林，实施合理的采伐方式和采伐强度，严格控制天然林主伐，停止生产经营性天然林皆伐，逐步降低采伐强度，提高森林资源总量和质量，促进森林可持续经营。

分类区划形成了我县重要生态区位、生态脆弱地区的林地全部纳入生态保护范围。对于国家级公益林，要以发挥生态效益为核心，落实专人管护，优先安排营造林任务，全面禁止商品性采伐，林地内控制矿产资源勘探与开发，尽快实现休养生息。对于商品林，要在保障生态功能的基础上，科学合理地进行经营，有效发挥经济效益。公益林和商品林中的天然林均不得皆伐。

实行森林资源管护全覆盖，根据管护面积、管护难易程度，明确管护标准，合理确定管护人员数量，建立健全管护队伍。对每个管护人员，要明确管护范围、对象、目标、任务和职责，完善管护制度。对交通不便，人员活动稀少的远山区，以封禁管护为主，将分散的林区居民相对集中，减少人的活动对森林的破坏。对人口相对稠密，交通便利的林农交错区、近山区，以巡护管护为主。在林区各主要出入口，设置护林哨卡、远程监控等设施，加快改善管护条件。完善预防、扑救、保障三大体系，提升森林防火水平和应急能力，保障森林资源安全。健全监测预警体系、检疫检查体系和控灾减灾体系，强化森林病虫害防治工作。

大力开展人工造林。以宜林荒山荒地、疏林地、农村四旁闲置土地、坡耕地、采伐迹地和清理回收的林地为重点，开展以红松、水曲柳、云杉等珍贵树种造林，增加森林面积和珍贵目的树种比重，增强区域生态质量，提高林地经济效益。到2020年，完成人工造林、择伐补植、迹地更新2.95万公顷。

全面开展中幼龄林抚育。按不同林分的抚育周期，对郁闭度0.8以上的过密林分进行疏 3

伐；对病虫害侵染较重的林分，进行卫生伐；对严重影响目的树种生长和成材质量的，进行透光伐、生长伐和修枝、割灌。调整林分林龄、树种、林层结构，促进林木快速生长，提高林地生产力。到2020年完成中幼龄林抚育29.2万公顷。

扎实开展低质低效林改造。对因各种原因形成的，目的珍贵树种比例较低、林木稀疏、生长量较低的低质低效林分进行改造。通过全面改造和冠下栽植珍贵树种等方式，全面提高林分质量。利用10年时间，改造低质低效林7.4万公顷，其中：冠下珍贵树种造林4.8万公顷，全面改造2.6万公顷。

加大封山育林力度，促进森林自然恢复。对郁闭度0.5以下，目的树种幼苗幼树较多的林分，或具有良好目的树种种源，依靠自然力可迅速恢复森林的无林地、疏林地，大力开展封山育林工程。通过封育管护、人工促进天然更新、人工栽植珍贵树种等手段，培育优质高效林分，促进森林正向演替。到2020年，完成封山育林4万公顷。

实施大径材培育项目，满足社会需求。在土壤、水肥条件较好的地方，通过新植和改培两种方式，建立大径材培育基地。采取集约经营手段，培育以红松、水曲柳、胡桃楸、柞树、椴树、榆树等珍贵树种大径材，实现经济效益最大化。

1、自然保护区建设

加强自然保护区保护管理设施建设，提高保护区管理能力与水平，构建布局合理、类型齐全、功能完善的自然保护区体系，重点加强汪清县东北红豆杉省级自然保护区建设。推动其由省级自然保护区晋升为国家级自然保护区，到2020年，使吉林汪清自然保护区新增面积7244公顷，达到自然保护区面积5万公顷。

加强湿地保护及湿地公园的建设，全面提升湿地保护管理水平。到2020年建成省级湿地公园，吉林汪清满天星湿地公园，面积达17057公顷。维护汪清县林区湿地生态系统的结构的基本功能、有效遏制天然湿地面积萎缩和功能退化的趋势。

加强森林公园建设，全面提升森林公园管理水平。依托规划区众多的自然地貌、古城遗址、人文景观等资源，以生态、冰雪旅游、民俗等专项旅游为重点，大力开发：

（一）以汪清满天星湿地公园、满天星国家森林公园、大兴沟石佛洞省级森林公园、金沟岭原始森林、毛公石、童长荣抗日根据地、东光镇绿色生态园为主的生态观光旅游；

（二）以满天星国家森林公园棉田中国朝鲜族民俗村、蓬莱山庄、卧龙山庄为重点的民俗旅游；

（三）以满天星国家森林公园滑雪场、天星湖冬季冰上旅游为主的冰雪旅游。

按照国家有关法律法规和政策要求，高起点、高标准、高质量编制或修订好森林公园总体规划，为森林公园建设和发展提供科学依据；坚持“国家、地方、部门、集体、个人”一起上的方针，坚持“谁投资、谁开发、谁受益”的原则，多渠道、多层次、多形式筹集资金，加快推进森林公园建设步伐。积极争取把森林公园纳入事业单位管理，由所在地编委核定编制，将其所需管理经费纳入财政预算，由财政给予定项或定额补贴，确保森林公园管理工作的正常开展；切实加强森林公园的保护管理工作。凡是经批准建立的森林公园，都必须设立专门的管理机构，有专门编制和管理人员； 适应市场经济体制要求，深化森林公园经营管理体制改革。加强森林公园资源整合，联合开发森林生态旅游资源。努力拓展多种经营管理模式，采取改组、联合、承包、租赁、委托经营、股份合作等经营方式，实行聘任制或合同制、竞聘择优上岗等优化经营管理方法，建立起适应市场经济规律的新机制。在保护好森林景观资源的基础上，逐步将森林公园的旅游经营推向市场，创造新的经济增长点，增强林业经济发展活力。

从科学经营现有森林资源出发，调整林区开发布局，合理划并规模较小林场，充分考虑森林资源培育方向、经营半径、交通运输设施和国有林场经营面积条件，调整优化林区布局。

加快林区产业转型，坚持以经济转型促进生态保护，加快转变经济发展方式，大力调整产业结构。充分发挥林区自然资源禀赋好、生态环境优良、劳动力资源丰富的优势，积极发 4

展绿色、生态和大量吸纳就业的产业，构筑以生态为主导的现代林区绿色产业体系，实现由林业经济向林区经济转型。

大力发展森林资源培育业。坚持保护恢复天然林，科学经营混交林，定向培育人工林，发展经济林的产业方向，立足提高现有森林质量，增强林地产出功能，着力构建汪清县森林生态效益林建设体系。着眼培育珍贵大径材，重点建设优质木材生产基地和经济果林基地。按照近自然林经营思想，对天然林资源实行科学经营，提高森林质量和效益。重点发展汪清县特色经济林，培育汪清县特色的红松果、野生蓝靛果、红豆杉、松籽、天然经济果林等木本生物质经济林。实行深度加工转化，带动种苗、运输、服务等相关产业发展。

做强木材精深加工业。着眼变初加工为精深加工，变初级产品为终端产品，提高附加值，用先进技术和装备改造提升加工水平，加快林业工业化进程，走低消耗、少排放、高产出、可持续的发展之路。积极发展循环经济，提高采伐、造材、加工剩余物及废旧木质材料的综合利用水平，实现林木资源的多环节加工增值。延长林木加工产业链条，在各个乡镇形成初级产品、中端产品和高端产品各有侧重的产业链。

积极发展森林绿色食品和医药业。通过标准化生产、产业化经营，大力发展野生动植物驯化养殖和栽培，重点建设鹿业、蜂业、林蛙、参业、中药材、食用菌、山野菜、干果、桨果等养殖、种植基地，研发生产多样化、系列化、优质化，适应国内外市场需求的森林绿色食品、保健品和医药产品，培育具有延边特色的森林绿色食品、保健品和医药知名品牌。同时加大林下资源开发力度，积极打造天桥岭北方黑木耳交易中心，加快GAP北五味子基地建设。围绕优势产业，推进林产品标准化建设，着眼巩固现有市场，开发潜在市场，进军高端市场，充分利用会展经济形式，组织龙头企业、大众传媒、中介组织等加大我县优势林产品宣传力度，扩大知名度，提高影响力，增强竞争力。

积极培育新兴产业，壮大生态文化旅游业。突出森林、湿地和冰雪等林区特色旅游资源，加大区域合作，构建区域旅游联盟，共同开发精品旅游线路，完善景区景点和旅游基础设施，打造国内外知名的生态旅游目的地，建设避暑、度假、康体和健身等休闲旅游胜地。挖掘民族文化、文化遗址、民俗风情等世族和民俗文化旅游资源，建设北方多民族、多文化生活体验基地。重点建设一批旅游林间景地，开发一批以乡村度假为特色的乡村旅游项目。加大区域旅游通道、重点旅游景区景点的道路建设，提高旅游中心城镇与景区、景点的通达水平。加快建设不同档次的星级宾馆、绿色环保森林酒店、经济型酒店和家庭旅馆等，提高游客接待能力。

扶持发展林药产业。充分利用林区“绿色药库”资源优势，重点发展刺五加、五味子、防风、龙胆草和鹿、蜂等北方林区独具特色中药材的标准化种植和养殖、扩大规模，加大野生道地药材保护力度，建设林药特色原料供应基地。加强自主创新和产品研发、积极与国内知名中药企业和科研院所开展技术合作，实现林药生产技术现代化、质量标准化、产品规模化和品牌化，提升林药和精深加工水平，推动产品结构升级，建设现代化的林药生产加工基地。

培育发展清洁能源产业。因地制宜发展生物质能、风能和太阳能等新能源，切实提高清洁能源在林区能源生产和消费结构中的比重，解决林区替代能源的问题。鼓励企业利用林业抚育剩余物、养殖业废弃物、林区灌木、秸杆、木材加工中产业的废弃物等发展生物质能源。着重发展以地源热泵、抽水蓄能、风能等清洁能源产业；以生物质液体燃料、甲醇燃料电池等低碳经济产业；以石头纸、油页岩、石材为主的接续替代产业，在偏远地区采用电网延伸，风能与太阳能互补发电等方式，解决生产和居民生活用电问题。

在自然保护区、森林公园内禁止开展矿产资源勘查开发等经营活动。在生态功能区内发展矿产采掘业，要加强环境保护，提高区内矿山企业采选技术准入条件，强化土地复垦和环 5

境整治义务。已经进行开采和深加的企业，要积极应用新工艺和高新技术，提高资源综合利用和环保水平，实行清洁生产。

严格限制在林区发展对生态和环境影响大的产业，尤其是高污染、高耗能的重化工业的发展。淘汰关闭技术落后、污染严重、无后备资源的矿山开采和加工企业，逐步减少矿山的数量。禁止新建对生态环境产生不可恢复破坏性影响的矿产资源开采项目。

优化林区产业布局，发挥各城镇及区域的产业基础和比较优势，建设各具特色的产业园区和产业集聚区，引导林区产业向各城镇和园区集聚。特色产业的精深加工、商贸、物流、信息、对外合作、旅游中心服务功能等主要在中心地域发展；中间产品加工、绿色农林产品加工业、特色商品的集散、旅游服务节点等要向林场相对集中的中心地带业链初端环节、原材料供应、商贸集市要向人口集中区集聚。积极推动林区基础条件好、符合相关规定的开发区和工业园区扩大或升级为国家级开发区。

完善林区交通设施，提高林区路网密度，改善林区对内、对外交通运输通道，把公益性林区道路纳入国家和地方交通建设规划，道路产权和日常养护逐步移交地方管理。重点建设通场公路、防火和专用通道，提高林区路网的养护等级。全面推进林区道路的配套建设，力争将现有场局间、场场间以及局对外联系的客运生产两用主要公路规划建成符合国家二级标准的水泥公路。加快林区专用路网建设，提高防火、防疫、营林、采伐等专业路网建设标准和维护等级。

饮水安全设施。搞好饮用水源地(水井)、给排水管网、水质净化处理等基础设施建设。建设水厂5座，给水管线14343千米，改造5千米，排水管线120千米。增加林区污水处理设施和污水管网建设，新建污水处理站5座，日处理污水能力8265立方米，配套建设城镇垃圾处理厂15座，对环境进行综合整治。

森林防火设施建设。大幅提高森林防火装备水平、改善基础设施条件，增强预警、监测、应急处置和扑救能力，实现火灾防控现代化、管理工作规范化、队伍建设专业化，扑救工作科学化。

林业有害生物防治设施建设。重点建设监测预警、检疫御灾、防治减灾、应急防控等设施，提高危险性林业有害生物灾害的预防和除治能力。优化调整木材检查站布局。以森林资源监测中心、中心站为依托，完善监测设施设备，设立固定监测样地，开展监测技术研究，建立监测数据处理信息库，形成较完整的森林资源及生态状况监测网络体系。

加快林区社会事业快速发展，保障林区社会和谐、稳定，促进林区经济、社会、环境、资源可持续发展具有重要的作用。按照优化后的林区局场和城镇布局，切实做好林区社会保障体系建设，增加就业岗位，增加政策投入，加快林区文教卫生等事业发展。同时逐步加快林区文教卫生的社会职能的移交、剥离工作，彻底实现政企、事企、政事分离。

促进就业和再就业，完善和落实各项就业再就业的政策措施，拓宽就业渠道，增加就业岗位。发挥政府投资项目和重大项目建设对就业的带动作用，扶持劳动密集型产业、服务业、中小企业和非公有制经济发展，提高企业吸纳就业的能力。建立健全公共就业服务体系。积极开发公益性岗位。完善创业服务体系建设，积极支持推动创业促就业。进一步完善就业援助制度，加大零就业家庭的帮扶力度和中央财政转移支付力度。以服务林区森林资源管护和接续替代产业发展为目标，整合就业培训资源，依托职业学校建立技能培训基地，统筹安排各类劳动力技能培训专项资金。

坚持政、企分开的改革方向，加快推进林区管理体制改革。加大对外经贸合作，扩大林区对外开放，增强发展活力。

推进政企、事企分开的改革。完成将地方行政管理、森林资源管理和企业经营分开的改革。进一步完善林区各级地方政府行政机构设置，健全各项政府职能。

稳步推进森林资源管理体制改革。坚持国有森林资源的公有制，按照责权利统一的 6

原则，与“政事企分开”，改革同步实施。实行资源管理与生产经营分开；构建以国有林管理机构为主体的森林资源管理体制。

扩大对外合作。以边境贸易为基础，依托附近口岸，加大边境经济合作区，发展加工贸易及服务贸易。提升对俄木材精深加工和劳务输出等合作层次。积极拓展与俄的跨境旅游合作。巩固完善与俄联合防火合作机制。

充分发挥现有相关政策的效能，研究制定促进林区生态保护与经济转型的新政策，保障规划目标和重点任务的实现。

妥善解决体制改革的相关成本。建立和完善与政府行政管理体制相配套的财政体制。森林资源管理机构运行经费按事权划分纳入财政预算。妥善解决林业历史遗留问题。

对纳入重点公益林工程实施范围的国有林，由中央财政安排管护费进行管护。对国有森林资源实施抚育经营政策，提高森林质量和生态功能。实施无林地造林和低质、低效林改培政策，增加森林面积，提高森林质量及生态功能。将林区防扑火、国家级自然保护区(湿地)、森林病虫害防治、森林调查等公益性事业的运营经费全额纳入财政预算。

将汪清林区作为全国生态补偿机制试点重点区，加大中央财政的补偿力度。将规划区内的国家级自然保护区列入国家生态补偿试点，重点支持生态保护和涉及民生的基本公共服务领域。在资金分配和资金使用效果评估中，重点考核森林覆盖率和森林蓄积量，并按照绩效考评结果，实施适当奖惩措施。

林区生态保护与经济转型实施方案 篇2

[关键词]经济转型 保险生态环境 风险 防范

[中图分类号]D912.29 [文献标识码]A [文章编号]1672-5158（2013）06-0163-02

“转型”作为一个基本概念，最初应用在数学、医学和语言学领域，后来才延伸到社会学和经济学领域。布哈林在研究市场经济向计划经济的转型过程中，曾首先使用了“经济转型”的概念。经济转型（EconomicTransition）或经济转轨（Economic transformation）是指一种经济运行状态转向另一种经济运行状态，是指一个国家或地区的经济结构和经济制度在一定时期内发生的根本变化。

在西部大开发的总体模式下，青海省也提出发展循环经济，突出重点抓生态，调整结构创特色的经济转型发展目标。不同的经济运行条件必然会导致不同的运行路径依赖，政府和企业必然要进行调整。就青海省来看，建立生态经济是必然，这也是处于大局的考虑。然而生态立省，必然会牺牲GDP的增长，形式对于保险企业来讲，有待深思。

1 青海经济转型对保险生态建设的影响

1.1 保险业加快发展的政策环境将进一步优化

党的十六届三中全会作出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把加快保险业发展作为完善社会主义市场经济体制的重要环节，从参与支持市场体系建设、社会保障体系建设、农业支持保护体系建设和经济社会协调发展等方面进一步确定了保险业的地位和作用，并提出了明确的要求。另外，《关于进一步加快青海保险业发展的指导意见》和青海省《关于贯彻落实<国务院关于保险业改革发展的若干意见>的实施意见》的相继出台，将进一步促使青海省各级政府部门充分认识保险业发展在经济社会发展中的地位和功能作用，把保险业发展纳入到社会经济发展总体规划中，加大政策引导和协调力度，为保险业发展创造良好的政策环境。这一切将使青海省保险业加快发展的政策环境得到进一步优化。

1.2 青海经济社会的加快发展将为保险业发展提供良好的机遇

“十五”期间，特别是十六大以来，青海省国民经济保持了较快的发展势头，国内生产总值连续保持了12%以上的增长速度，城镇居民人均可支配收入、农牧民人均纯收入年均分别增长8.4%和15.5%。按照《青海省国民经济和社会发展第十一个五年规划》，今后五年青海省国民生产总值将继续保持年均10%以上的增速。这必将推动青海经济的持续快速增长和社会的稳步发展，并为青海省保险业进一步发展提供良好的机遇。

1.3 青海保险业加快发展的特殊条件进一步改善

一是以交通、电力、水利工程为重点的基础设施建设以及优势资源开发，将为相关保险业务发展提供丰富的保源。二是建设社会主义新农村新牧区相关政策的出台、加强农牧区基础设施建设、农牧业产业结构调整、农牧业产业化和城镇化发展等，将为“三农”保险业务的拓展提供良好契机。三是随着国有企业进一步改制和重组以及非公有制经济的长足发展，必将把保险作为防范风险、保障生产经营正常进行的重要手段。四是富有地域特色和民族特色的旅游业的发展和“环青海湖国际公路自行车赛”、“郁金香节”等旅游文化体育活动的开展，将带动与旅游业相关的保险业务的发展。五是建立和完善社会保障体系，将给商业性养老保险和健康保险的发展提供良好的契机。

上述保险生态环境的现状充分说明了，我省保险业的发展环境在不断地优化，同时也对我们提出了一个现实的、亟待解决的问题，即，保险生态环境也需要随着经济发展的转型而更加完善，这样才能更好地服务于青海省的经济转型，我们也可以说我们必须建立起一套适应经济转型的保险生态环境。

保险业存在的许多矛盾和问题都是在传统的体制和思维模式下产生的，在经济转型时期必须用创新的办法才能解决。要增强自主创新能力，以创新的发展思维，用创新的发展模式，走创新发展的道路，在新的发展起点上，实现青海生态保险发展的新跨越。

2 青海经济转型时期保险生态建设的风险

风险和保险是并存的，两者是一种复杂的合同关系。保险业的风险管控是一项庞大而复杂的运作工程，它像一个披着面纱的巨人，使你一时难以企及和无法看清其真实的面目。就经济转型时期看，保险生态所面临的风险主要有以下方面：

2.1 经济高速发展掩盖了保险业潜在风险

近年来，无论从宏观还是微观上看，我国保险体系已经积累了一定风险，而且随着保险业进一步深化改革和扩大开放，这种风险还将继续增加。长期以来，保险业风险并没有给行业发展带来明显的实质性影响，改革开放以来保险业还没有发生过大的系统性风险，所以保险业风险仍表现为潜伏的风险。在持续快速的经济增长扩张了社会财富前提下，势必掩盖了一些公司在经营效益不佳、盈利能力不强的情况下仍能维持运转的现状。这也必然削弱了构建良好保险生态环境的条件。

2.2 保险业风险具有复杂性和长期性

保险公司与其他金融机构区分在于其独特的负债业务，即各项保险业务。这使得保险业经营风险较银行、证券业更具复杂性。一方面，保险公司要在资产业务方面与银行证券公司一样承担风险，同时在负债业务方面要更加直接地以承担风险来获取收入，这种风险表现为寿命、健康和财产损失的纯粹风险。由于保险公司的负债业务不仅具有融资功能，而且具有相对独立的盈利功能，因此，保险产品的市场定价成为影响盈利水平的重要因素。如果保险业在公司管控、定价能力和管理水平等方面跟不上，就有可能出现新的定价风险。

2.3 资金运用渠道放宽引致新的投资风险

2004年以来，中国保监会不断加大保险资金投资渠道放开力度，保险资金运用不限于银行存款、购买债券，还可以投资证券基金，之后又取消了不得进入股市的禁令。2005年进一步批准保险资金可以独立席位直接进入股市。2006年允许保险机构作为持有大额、长期资金的重要机构投资者投资基础设施项目，进一步扩大了保险资金的投资范围。然而，风险总是与收益相伴，随着保险资金的快速积聚，保险资产负债匹配的难度不断加大，保险资产期限错配风险、债券投资的信用风险和投资收益的稳定性都值得关注。

2.4 市场无序竞争危及行业可持续发展

在保险市场快速发展的同时，无序竞争问题始终未得到有效遏制，各类违法违规问题破坏了市场秩序，损害了行业整体利益。在财产险市场主要表现为不严格执行条款费率，通过非正常批单退费、擅自变更承保条件、滥用费率调节系数或违规协议承保等方式，变相下调承保费率，给予投保单位或经办人不正当利益；在人身险市场主要表现为长险短做、违规退保、短期退保套现、退保金不回原单位、现金支付退保金等；在中介市场主要表现为虚构业务或虚开中介发票，协助保险公司或投保单位违规套取资金等。特别是近年来，同业间非理性竞争手段更加隐蔽，主要通过合同外口头承诺、系统外违规操作等方式提供高保障范围和无限制承揽风险来争揽业务，导致保险公司经营风险的大量积聚。

2.5 外部风险与保险业风险关联度不断提高

目前，保险业与银行业、证券业和信托业之间仍实行分业经营。但随着金融一体化进程的加快，国内保险业、银行业与证券业等金融机构之间的界限日益模糊，相互渗透的趋势不断加强。一是银保合作、银证合作日益密切，银行不仅可以代理保险业务，还可以代理证券业务、代销证券投资基金；二是银行、保险与资本市场间的相互渗透越来越强，保险资金已经可以直接入市，银行资金入市也已提上日程；三是金融控股公司或金融集团公司在我国的发展已构成事实上的混业经营；四是金融一体化概念渐渐走进消费，消费者也越来越偏爱融投资理财、储蓄与风险管理于一体的金融产品和服务。综合经营对保险公司治理和风险防范产生了重大影响。随着金融控股公司的发展和投资主体多元化时代的到来，保险公司的股权结构将变得更为复杂，保险公司的风险也更为复杂。

3 青海经济转型时期保险生态建设的风险防范

3.1 要抓住服务经济社会的切入点来推进保险业发展方式转变。

一是稳步推进“三农”保险发展。总结我区农业保险发展经验，结合农牧业产业化和现代化发展的要求，扩大政策性农业保险覆盖范围和试点品种，鼓励各地开展具有地方特色的农牧业保险试点。基于青海省农牧业和农村经济的特点，大力发展种生态林与畜牧业保险的发展；二是大力推动商业健康保险发展。深入贯彻落实新医改政策，积极参与多层次医疗保障体系建设，满足人民群众多样化的保险需求，把青海商业健康保险推向新的发展阶段；三是加快发展责任保险。例如，服务国家，促进旅游业发展，大力发展旅游保险。推进环境污染责任保险、安全生产责任保险、医疗责任保险等与公众利益密切相关、社会关注度高的责任保险发展；四是要提升保险服务水平。要推动建立行业统一的服务规范。鼓励和支持产品、服务销售和理赔创新，努力为被保险人提供个性化的服务。

3.2 要以培育新的业务增长点来推进保险业发展方式转变

一是围绕继续扩大内需的政策，跟进保险服务，拓宽保险领域，加强保险产品创新，提高服务水平，社会提供多方面、多层次的保险产品，加大保险服务力度，拓展保障功能，努力为我省提升传统资源型产业，发展高新技术产业、战略型新兴产业等提供安全生产等保障服务；二是围绕青海省生态环境保护和建设，开发新的保险产品。积极推进环境污染责任保险、森林保险等“绿色保险”，加快保险产品随经济目标的转型过渡。

3.3 加强对保险业的政策支持和监管

保险业发展需要政府在政策方面给予引导、配套和扶持，为保险的功能发挥创造良好的社会环境。—是要全面认识和评价保险特有功能及其现状，突出保险制度的特性与优势。二是要遏止保险制度的弱点与局限，减少机会成本。三是要积极鼓励和推动保险行业更新经营理念，营造一个宽松、有序、创新和协调的监管环境。争取政策扶持，创造和谐发展环境。保险的文化基础就是诚信原则，如实告知、履行义务的保险文化也将潜移默化地增强公众的诚信意识，降低逆向选择和道德风险行为，促进社会信用体系的建立。

在青海省经济发展转型的过程中，要注重经济结构调整和保险业发展相互影响，相互促进的辨证关系，以科学发展观统领青海保险业的发展，也只有这样，在青海省经济转型的时期，保险业才能建立起一套相适应的、良性的保险生态环境，形成的一个政府与企业彼此关联、相互作用并且有自动调节机制的统一整体，优势发挥生态经济效益，为青海省保险业的发展搭建良性生态平台、打下坚实基础，同时，挺高保险对经济提的保障功能。

参考文献

[1]刘煜辉，城市金融生态环境有九大构成要素[N]，上海证券报，2005

[2]青海省保险业“十一五”发展规划[R]，2006

对林区经济发展的调查与思考 篇3

——对自治县林区经济发展的调查与思考

近年来，江华瑶族自治县委、县政府按照“做山水文章，兴特色产业，下效益功夫，求重点突破”的县域经济发展思路，力争至2015年农村居民人均纯收入达到9000元，国内生产总值年递增12.8%以上。要实现这个奋斗目标，重点是加快拥有近9万人口的林区经济发展步伐。为此，笔者就当前如何立足林区现状防止“林农返贫”，加快林农增收、推进小康建设等系列问题进行了认真调研。

一、江华林区乡镇经济发展现状

江华瑶族自治县林区乡镇包括码市镇、大锡乡、贝江乡、未竹口乡、水口镇、湘江乡、务江乡、花江乡、两岔河乡9个乡镇，幅员1700平方公里，约占全县总面积的53%。共有137个村委会791个村民组，人口近9万人，占全县总人口的19%，其中劳动力人口4.8万人，约有2万人口常年外出务工经商。9个乡镇的GDp、乡镇工业总产值占全县比重小，近4个乡镇工业发展几乎空白，其中的两岔河乡属于省级重点扶贫乡镇。由于这些乡镇地处山区，交通不便，信息闭塞，人口整体文化素质相对偏低，经济发展十分缓慢。

二、制约江华林区经济发展的因素

（一）公共基础设施滞后。客观分析，江华林区乡镇公共基础设施薄弱的原因有二：一是人口居住较为分散，林农大多分布在崇山峻岭之中,常住人口小于300人的村落较多，甚至出现了一些常住人口“空壳村”，如此小规模的村落既不利于优化乡村基础设施建设布局，又不利于第三产业发展和农村经济信息传播。二是困难的县财政制约了对基础设施的投入。近年来投入的大量资金，远远不能满足林区基础设施建设需要。致使公共服务设施建设步伐滞后，村民物质生活条件较差。目前，电话、公路未达到的村仍然较多，交通条件和信息通道亟待改善，医疗卫生条件和各项生活用品人均拥有量也远落后于农区。

（二）人口文化素质偏低。林区乡镇群众文化教育较为落后，人均受教育年限低。文化程度稍高的劳动力大部分外出务工经商，留守在林区的人口均为受教育年限偏低的“386199”部队。另外，林区许多先富起来的农民和高素质林农为了改善生活质量，纷纷移居县城或发达地区，留守林区的农民充当起林区经济建设主力军角色，发展后劲明显不足。

（三）产业结构不合理，经济总量严重偏少。目前全县三次产业结构调整比重由5：3：2调整到4：3：3，再放到林区，经济总量少，产业结构更不合理，主要原因是二、三产业经济不发达。近年来，江华瑶族自治县着力推进城镇化进程，虽然在林区建设了一大批重点基础设施，但林区经济结构调整力度不够，企业引进不多，林区经济与农区经济反差十分明显，生活水平与农区相比差距也呈逐年拉大趋势。

三、加快江华林区经济发展的对策思考

殊途同归，要把林区经济发展作为全面建设小康江华新的增长点，必须要转变观念，创新发展思维，要制定林区经济发展的总体规划，把区位、优惠政策和林区自然资源优势结合起来，互促共进，共同繁荣，全面推进社会经济发展。

（一）要强化林区干部激励机制，营造一个“人人抓经济”的良好氛围。现在，林区乡镇大多数干部或忙于辖区内的社会事务管理和上级部署的各项工作任务，或忙于向有关部门跑项目、跑扶贫资金，很少考虑当地经济发展总体思路。今后，林区干部必须进一步更新观念，改变传统工作方法，要把“不断增加农民收入”作为各项工作的出发点，结合当地自然资源优势，进一步整理经济发展思路，制定本乡镇社会经济发展总体规划。在注重社会事务管理同时，千方百计拓宽农民增收渠道，少坐办公室，多到农户调研，切实发挥致富领头人的作用。要进一步完善林区领导干部工作激励机制，逐步提拔一批年轻、有经济头脑的领导干部到林区工作，并对林区乡镇一把手经济建设政绩实行重点考核。

（二）依托林区资源优势，积极发展非农产业。一是在有一定工业基础的码市镇，出台涉及税收、土地征用、用电等一系列倾斜政策，重点发展林区环保型工业企业和林产品加工产业，积极鼓励广东省中小型、环保型、农林产品加工型企业到林区创业，为林区农民创造更多的本地就业岗位。二是开发林区旅游资源，加快林区旅游业发展。结合水电开发形成的冯河水面，打流域风情招牌，整合开发林区旅游资源，打造码市—贝江—水口—花江—务江沿河民族风情旅游带、码市宜春湖度假村等生态旅游名牌，扩大景区辐射功能，延缓游客停留时间。三是进一步加快相关服务行业（如饮食、住宿、导游等）和林区特色农产品商贸业发展。通过引导，让更多农民转移到较高收入的旅游及其相关服务行业中去。

（三）大力鼓励劳务输出，进一步推动林区人口向城镇集聚。随着“水电开发兴江华”战略的全面实施，小水电开发将带动大批企业的兴起，就业岗位将日益增多。政府要想方设法，加强引导，实施林区劳动力输出扶贫，转移林区剩余农村劳动力。尤其是要制订出台一系列优惠政策，积极鼓励企业录用林区劳动力，如可以对录用林区劳动力占90%的企业，在同等条件下，优先在工业园中安排工业用地；每录用一名林区劳动力给予一定税收减免优惠等等。同时，加快小城镇建设步伐，实施移民扶贫和林区行政村撤并，推动林区人口集聚，这样，既可以充分发挥林区集镇原有的卫生、文化、教育等设施功能，改善偏远村落农民的生活条件，又有利于林区第三产业发展和特色经济地带建设。政府要想方设法解决移民

在居住、劳动就业、子女入学等方面的问题，消除移民的后顾之忧，使他们“移得出、安得下、稳得住、能发展”。

（四）适时转变扶贫的思路和方法，努力增加林区农民收入。林区农业剩余劳动力向二、三产业转移后，农业劳动力人均拥有土地资源将会提高，政府要鼓励农民之间土地流转，让置留在农业的劳动力经营较多土地，开展适度规模经营，提高纯农业户的经济收入。建立多渠道的农业信息平台，完善农产品交易市场体系，鼓励龙头企业与林区农业基地联结，发展订单农业。同时，立足当地特色，推进药材种植、绿色食品深加工、竹木加工等，进一步健全特产加工合作机制，采取“农户+企业”或“农户+基地+企业”的形式，解决影响农民增产不增收的老大难问题。

林区生态保护与经济转型实施方案 篇4

国家天然林保护 http://trlbh.forestry.gov.cn2009年06月02日来源:天保中心

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2008年12月，一场以国有林区森工企业实现政企分开、事企分开、资企分开为目标，构建国有林区管理新体制的综合改革在大兴安岭十八站林业局拉开序幕。这是在大兴安岭林区高度政企合一大体制下进行的一次具有破冰之举意义的试点改革，是国有林区传统林业向现代林业迈进的具有历史意义的重要一步。短短几个月，十八站林业局改革已取得重大突破，成效开始显现。十八站林业局的改革，为探索建立在市场经济条件下，构建以生态建设为主的国有林区管理新体制、经营新机制，又走出了一条新路子，对指导深入推进我国重点国有林区改革，又提供了一个鲜活的范例。

一、改革内容与做法

始建于1974年的十八站林业局，地处大兴安岭东北部，施业区位于呼玛、塔河两县境内。在林业局总体规划50年为一个轮伐期的建设进程中，不到35年就陷入了资源危机、经济危困的境地，2003年一场大火烧毁该局森林蓄积1100万立方米，目前全局可采伐利用的商品林蓄积量已不足70万立方米。天然林保护工程的启动实施，为十八站林业局缓解危机带来了机遇，开始呈现出新的发展变化。但资源性、体制性、社会性等深层次的矛盾和问题仍然制约着林区的全面发展。为适应全国主体功能区规划将大兴安岭列为限制开发区的战略要求，建设大兴安岭生态功能区，十八站林业局率先启动了这场触及国有林区深层次问题的全面综合改革。这场改革概括起来就是“三分开”、“三建立”。“三分开”，即在保持目前林业局整体框架不变的条件下，实行内部政企分开、事企分开、资源管理与生产经营分开，并推动最终实现从外部彻底分开。“三建立”，即建立以企业为主体按市场运作的林业产业体系，建立以林业管理部门为轴心监管森林资源的林业生态体系，建立以政府为主导建设和谐的林区社会体系。

1.分解职能，整合精简林业局机关。改革前的林业局机关，管理内容是无所不包的林区经济社会管理和企业生产经营。根据政企分开的职能要求，按照精简、统一、效能的原则，他们对林业局职能进行了重新定位，突出森林资源管理职能，剥离企业经营职能，通过“拆庙”划转等方式精干决策层，压缩管理层，充实经营层，有效实现了局机关的“瘦身”。改革后的林业局机关管理科室由原来的24个减到13个，机关人员由原来的346人减到152人，分别减少46%和56%。其中局机关科级干部由原来的147人减到57人，精简61%。机关管理工作重点从生产经营转向了森林资源管理和林区社会服务。

2.统筹社会事务，模拟政企分开管理。将林业局承担的教育卫生、广播电视、计划生育、疾病控制，以及民政、市政、街道、环卫、社会保障、殡葬服务、社区建设等具有政府职能的单位和部门整合在一起，共535人，归类为社会事业部，模拟政企分开管理。明确了相应的管理职责、划清了编制、人员、经费、资产关系，由一名副局长归口分管，为最终实现政企分开奠定了基础。目前林业局承担的粮食行政管理及粮食企业已移交给塔河县管理。

3.剥离辅业单位，推行市场化经营。辅业单位改革的取向是产权多元化、经营市场化，增强社区服务功能，减轻企业经济负担。根据不同单位性质，采取不同处理办法，将商贸公司、物资公司实行捆绑式改革，两个单位合并为一个单位，用国有资产置换职工身份；将筑路工程处出售给原委托经营者，变为私营企业；对长期依靠林业局补贴的供水、供暖单位进行整合，成立物业公司，实行自主经营；对暂不能推向市场的其他公益性单位，实行差额补贴，待条件成熟时再推向市场或移交给地方政府。

4.组建专业公司，模拟法人独立经营。按照市场经济的要求，将原林业局承担的生产经营任务单位及相关管理部门整合，组建若干专业化公司，成为独立的经营主体。一是组建林业经营公司。由原林业局机关生产技术部、林产品经销公司（木材科）、木材验收队，以及贮木场、运输公司整合成立林业经营公司。林业局为出资人，林业经营公司为生产经营型企业，模拟法人运作，实行独立核算，自负盈亏。林业局森林调查队负责木材生产的伐区调查设计。局对林业经营公司实行木材生产任务发包。林业经营公司按照承接的木材生产和调查设计质量要求，自行组织木材生产、运输、贮存、销售。其中运输环节由单独注册的运输公司承担，林业经营公司与其另行签订合同。林业局资源营林科和生产安全机电科负责伐区作业的检查验收。在经济关系上，林业经营公司对林业局实行每年定额上缴、超额分成。在森林资源和木材采伐管理上，林业局与林业经营公司是管理与被管理、监督与被监督的关系。二是组建资产经营公司。由原林业局机关产业开发部，以及煤炭公司、石油公司、华驿（林产工业）公司、绿色产业公司整合成立资产经营公司。林业局为主要出资人，并按出资额收取资产收益。资产经营公司为资产经营型企业，模拟法人运作，承担资产的保值增值责任。资产经营公司的会计核算由林业局核算中心设立单独核算组统一管理。随着改革的深入，将逐步减少国有资本份额，扩大民营资本比重，逐步改造为以民营资本为主的股份制企业。三是组建营林公司。由原林业局机关营林处改组成立。林业局为出资人，注册为国有独资法人实体公司。绿化任务由林业局发展规划科负责规划设计，森调队负责营造林任务的调查设计。林业局的营造林生产通过合同形式委托营林公司实施。此外，营林公司还可以参加大兴安岭地区工程造林的招投标。营林公司职工收入在承接的造林成本中支出。林业局营林资源科负责营造林成果验收。目前营林公司正在积极做工作，准备吸纳十八站地区社会上的17家有资质的民营营林公司加盟，营林公司作为核心企业，民营公司作为成员，组建股份制的集团化营造林公司。营林公司计划逐年偿还林业局代为垫支的注册资本，最终实现营林公司的民营化。四是组建境外采伐公司。组建工作暂由林业经营公司筹办，目前已完成公司的国内注册。准备联合省内外有实力和有经验的公司，共同开拓境外木材市场。

5.实施林场转型，模拟事业化管理。过去林场的主要职能是组织木材生产和营造林活动，本质上是林业局的一个生产车间。将木材生产转到林业经营公司，营造林生产转到了营林公司后，全局5个林场全部由森工主伐型林场转为生态保护型管护区，在新挂森林资源管护区牌子时，仍保留林场牌子（主要是考虑对外衔接的需要）。撤销了林业局驻林场的森林资源监督站，其职责划入森林资源管护区。管护区按事业单位管理，归林业局领导，主要职能是履行森林资源管理、野生动植物保护、森林病虫害防治、森林防火、林下资源管理等。目前主要资金来源是国家财政补助的天保工程森林管护费和林业局木材生产利润。管护区建立了森林资源管护体系，由管护区、中心管护站、家庭管护站三级组成，以家庭管护为主，共有管护人员1114人。全局72.3万公顷共划分为648个管护小区，规划建设84个管护站，目前仅建成20个站。森林管护网络体系已覆盖全局所有森林分布区，管护措施得到了有效落实。

6.创新用工分配机制，综合配套推进改革。为适应管理体制改革，创新经营机制，十八站林业局对劳动用工和工资分配进行了配套改革。在劳动用工方面，推行全员竞聘上岗制度，干部实行聘用制，对竞聘落选的干部，档案中保留原级别。工人实行合同制。今后企业用人只认合同，不认身份，凡是不签订劳动合同的一律进入人力资源市场，真正实现企业用工自主化、劳动用工合同化。对自愿实行一次性安置的196名职工，比照天保工程政策给予经济补偿金，解除了与林业局的劳动关系。目前全局已不存在职工在册不在岗、在编不在岗的现象。在收入分配方面，废止了职工原档案工资，实行岗位工资，按岗定薪，岗变薪变。林业局管理人员实行岗位技能工资，公司员工实行岗位绩效工资。改革后职工收入普遍提高。

以上改革，仅仅是十八站林业局综合配套改革的第一步。按照改革的目标和总体部署，作为综合改革的第二步，他们计划尽快将林业检察院、林业法院，以及归口在社会事务部的具有政府职能的单位和部门一并移交地方政府。综合改革的第三步，则是在条件具备时，把森林资源管理和经营利用在体制上实现完全分开，从而建立起以生态保护为主、权责利相统一、管资产和管人管事相结合的森林资源管理局（或国有林管理局）。

十八站林业局的第一步改革，已取得了实实在在的效果：通过职能分解，林业局内部已建立了管理和经营分开的模拟运作机制，林业生产力正迸发出新的活力；通过机构精简，管理机关提高了效能和效率，管理成本大幅度降低；通过落实经营权，各专业公司的自主性和创造性大大提高，经营效益大幅度提升；通过剥离经营，辅业单位自负盈亏，服务质量和服务水平明显提高；通过林场转型，森林资源管理工作大大强化，资源隐性消耗得到较好控制；通过全员合同制，打破了干部工人身份界限，实现了干部能上能下、工人能进能出、工资能高能低。目前林区正进入一个新的发展转折点。

二、若干问题与探讨

十八站林业局在深入推进改革中，遇到了一些自身难以解决的若干问题，这将直接影响新体制的运行和改革目标的实现。

1.由内部模拟机制到新体制的建立，必须要有相应的外部环境条件。十八站林业局完成综合改革的第一步仅仅局限在内部。但内部的改革已为推进外部的改革创造了条件，只要第二步改革的外部条件具备，即可将学校、卫生等部门和单位成建制移交，从而完成第二步改革。由于十八站林业局施业区在呼玛、塔河两县行政区内，局址所在地为塔河县十八站乡。塔河县目前也是政企合一，而且省财政户头上仅为乡级财政，无县级财政，县级政府供养人口的开支，都是由林业企业负担，执行的是林业企业工资待遇。林业局剥离社会职能，有关部门和单位移交给县里，缺乏必要的财政体系支撑，这就迫切需要尽快理顺塔河县财政关系，建立完整的县级财政。鉴于十八站林业局和塔河县的共同上级是政企合一的大兴安岭林管局（地区行政公署），从这个角度看，大兴安岭林管局（地区行政公署）在解决这个问题上，是可以有所作为的。如果实现了第二步政企分开，继续推进

第三步改革，建立事业化的国有林管理局，则需要在更高的层面上，解决国有林管理局的事业编制和财政渠道问题，才能真正创建国有林区新的管理体制。

2.由森林资源管用一体到管用分开的改革，必须彻底割断其经济关系。十八站林业局改革组建的林业经营公司和资产经营公司，将给林业局带来新的活力，增加新的经济实力。这种模拟的运作关系，表面上看，是解决了管理与经营的分开，但本质上，专业公司效益与林业局生存是紧密连为一体的，一旦遇到经济利益矛盾时，其管理和监督必然出现顺拐，效果也将大打折扣。从目前看，要继续深入推进经营公司的改革，从模拟法人到建立独立的法人企业，林业局则缺乏积极性。主要原因是，支撑林业局生存的主要经济来源依靠的是经营公司的收入，如果让其独立，脱离与林业局的经济关系，林业局则失去生存的基础。或者让其独立，但不脱离与林业局的经济关系，按法人纳税的现行税法，原由林业局一户纳税则变为多家同时纳税（林业局还是法人），经营效益外溢。他们提出设想，由大兴安岭林业集团公司，将各林业局的林业经营公司统管起来，各林业局成立分公司，这样就可以解决分户纳税的问题。但这一思路仍未从源头上彻底解决管用分开的问题。管用分开的改革，只有在综合改革进入第三步，解决了新的“管”的体制，林业局变为国有林管理局，其“用”的体制，也就是林业经营公司才能彻底从林业局剥离分开。

3.由森工采伐企业到森林管护事业体制的转变，必须理顺国有林区建设投资渠道。国有林区开发建设以来，各林业局都定性为森工企业，国家对林区的基础设施建设投入很少，主要依靠森工企业采伐木材收入。林区道路是自建自养，社区建设是先生产后生活，欠账严重，森林更新从木材收入中提取育林基金开支，森林管护设施基本上没有。随着大兴安岭被列为全国主体功能区中的限制开发区，以及天保工程的深入实施，林区木材产量将再次大幅减产，势必造成木材收入剧减，育林基金也将逐渐萎缩。而森工企业由木材生产转向森林管护和森林培育需要新的资金渠道支撑，这一矛盾将日益凸显出来。适应森林管护事业的新体制，森林管护费应由目前主要是通过天保工程中央财政专项补助费解决，改为今后纳入国家财政经常性开支项目。把森林培育和更新作为国家基本建设项目，按项目安排投资。森林保护所需要的林区道路建设和维护，以及森林管护站点建设，应列入国家投资渠道。只有新政策与新体制相适应，林区改革才能成功。

4.由全面停止主伐到全面实施森林经营战略，必须作为国家的一项重大政策予以落实。十八站林业局已无可采森林资源，该局介绍，现在要在施业区内找到能设计出材200立方米的伐区都十分困难，但2008年的木材产量仍达10万立方米（不含火烧木木材产量33万立方米），因而全面停止木材主伐生产将是现实选择，全面实施森林经营将是林区可持续发展的战略抉择。他们算了一笔账，全局施业区总面积72.3万公顷中，除划为自然保护区8.9万公顷外，有林地44.7万公顷基本上是中幼龄林，火烧区20万公顷林地也开始更新恢复，今后长时间都要进行抚育经营。按照每10年一个抚育轮回期，每人每年抚育作业20公顷计算，每年可安置3170个劳动力就业，几乎可以容纳现有全局的职工总人数，即使全面停止主伐，富余职工也有新的工作岗位，这对于缓解金融危机给林区造成的影响，实现林区的长治久安，将具有重大的战略意义。此外，经过抚育的森林，生长量要增加7.98%，也就是说，抚育后42年，现有森林蓄积量将增加一倍。还有，通过抚育经营，林分结构将得到优化，质量将得到提高，森林的防灾减灾能力将增强，其生态效益将得到更好发挥。这种具有战略性的投资，将带来巨大的经济、社会和生态效益，是一举多得、利国利民的政策。作为重点国有林区的森林抚育经营，迫切需要国家在天保工程政策上给予支持，在延长天保工程实施期限中尽早启动实施这项政策。

三、几点启示与建议

十八站林业局提出的改革思路及其做法，引发我们更深层次的思考，给予我们不少启示。

1.把构建和谐的林区社会体系与建立完备的林业生态体系、发达的林业产业体系作为改革目标的追求，这是对国有林区改革认识的又一次深化。通过改革，构建三大体系，特别是构建和谐的林区社会体系，这是十八站林业局在国有林区改革中提出来的。国有林区是我国区域经济的一种特殊类型，林区人群主要是林业职工及其家属。林业局是国有林区中的主体，不仅是一个森工企业，更是一个社区。改革不仅要着眼于森工企业，更要着眼于整个社区。构建和谐的林区社会体系，繁荣林区社会，让全体林业职工和林区人民受益，是国有林区改革必须兼顾的重要原则。构建和谐的林区社会体系，必须充分发挥地方政府的主导作用，让缺失的政府职能回归到位，强化地方政府在区域经济、社会发展中的统筹和领导作用，加强民生工程建设，完善社会服务体系，建立健全政府财政体制，承接森工企业移交的政府和社会管理职能。如果地方政府无动于衷、无能为力，国有林区改革将难以持续深入下去，最终改革目标也难以实现。

建议：鉴于重点国有林区的复杂性，特别是解决政企合一体制的艰巨性，仅仅依靠林业部门是难以操作的。又由于重点国有林区森林资源是国务院授权国家林业局核发林权证，并负责对其森林经营管理的组织实施。在推进改革中，要上下联动，首先着重研究解决林区政府职能缺位，财政体制缺失问题，为森工企业政企分开改革创造条件，为构建和谐林区社会体系，建立国有森林资源管理新体制等奠定基础。

2.先进行职能分解和机构分开，再置换职工身份，这是理顺管理体制，转换经营机制、确保林区社会稳定的有效办法和途径。在与十八站林业局干部职工讨论交谈中，大家取得了这样的共识：在改革中已一次性安置的职工，大部分都在林区外有了自己的新事业，完全脱离了与企业的关系。目前，在册的职工已随机构改革调整安排到新的工作岗位，但国有职工的身份仍未改变，而创建新体制、新机制，必须要打破国有职工身份的“铁饭碗”。随着下一步改革的深化，一部分职工将随着政府和社会职能的移交，成为国家公务员或事业单位职员，这些人员相应享受国家工资政策的待遇，收入将普遍提高。另一部分转制到专业公司的职工，目前已有了稳定的工作岗位，工资收入也比原来要多，这时如采取国家给予经济补偿金，解除国有职工身份，这些职工用补偿金作为股本，投入到所在的专业公司，成为新企业的股东，还可取得股份分红，职工容易接受，对林区发展和社会稳定十分有利。

建议：深入推进国有林区的改革，一方面要发挥森工企业的积极性，启动改革的内部活力。另一方面要给予必要的外部体制和改革成本支持。其中最重要的改革成本是置换职工身份的经济补偿金，根据森工企业改革需求和职工个人自愿，实行财政的激励改革政策，谁先改革就支持谁，足额安排经济补偿金，确保改革顺利进行。

3.实现森林资源管理与经营分开，必须建立事业化的管理体制，采取收支两条线，这是从根本上彻底解决林区超限额采伐、确保森林抚育不走样的制度保证。我国实行森林采伐限额政策以来，国有林区森工企业超限额采伐问题一直难以找到彻底根治的解决办法，其深层次原因就是森工企业既是森林资源的管理者，又

是森林资源的利用者，其生存的基础是采伐木材，采伐多了，收入自然多了，日子就好过。这种体制，使得自己的刀削不了自己的柄，管理的力度必然视企业的经济状况而定。经济恶化——超限额采伐，愈穷愈砍，愈砍愈穷，这在天保工程实施前是一种恶性循环，也是林区最顽固的病症。森林抚育采取拔大苗，砍好木，只采不育，也是为了取得更多的经济收入。抚育木材指标，成了增加森工企业森林采伐限额，增加木材生产的合法来源，在管理者与经济利益不可分割的体制下，从某种意义上讲，这一政策却成了破坏森林资源的又一重要原因。

林区转型，习总书记很牵挂 篇5

伊春位于黑龙江东北部，是全国重点国有林区，林业施业面积400万公顷。2013年，在全国率先全面停止天然林商业性采伐。

护林员甄长龙曾干过10多年的伐木工。他认真回答总书记提出的问题，谈了从伐木到护林角色转换的感受。总书记说，广大林业职工当年从事伐木，支援国家建设，为国家作出重要贡献。现在时代不同了，我们要对有限林业资源实行保护。当年砍是必要的，现在护更是必要。全面停伐后，林业职工工作生活情况我很惦记。在过渡阶段有不少困难，国家会继续给予扶持，通过发展接续产业，开辟更加美好的前景。

半个多世纪前，由于生产建设需要大量木材，大小兴安岭全面开发。黑龙江国有重点林区累计生产木材6.5亿立方米，为国家经济建设作出了巨大贡献。可是，一伐60年，森林质量严重下降，生态功能不断弱化。

2014年4月1日起，黑龙江省重点国有林区全面停止天然林商业性采伐。从黑龙江源头到汤旺河畔，从我国最北的大兴安岭古莲林场，到小兴安岭南部的马永顺林场……当年雄壮的“顺山倒”号子，堆满木材的贮木场，满载原木呼啸奔驰的森林小火车，从此走进历史。

全面停伐以来，仅伊春市活立木总蓄积量就由2013年的2.79亿立方米增加到2015年的2.92亿立方米，有林地面积从322.5万公顷增加到382.4万公顷。

全面停伐后，黑龙江数万名从事木材采运贮等工作的林业职工面临转岗分流。他们重新就业情况怎么样？现在生活得如何？总书记念兹在兹。

今年3月7日，习近平参加十二届全国人大四次会议黑龙江代表团审议，听取了伊春林区工人高永代表关于大小兴安岭停伐转型情况的发言。总书记关心当地林业工人由木材采伐就地转成生态保护工人的难度大不大，比例有多高。

23日傍晚，总书记来到上甘岭林业局溪水经营所退休职工刘养顺家中亲切看望，同刘养顺一家还有街坊四邻聊家常。习近平说，看到你们找到一些生产生活的出路我很高兴。党中央始终关心大家，党和政府的政策会一以贯之，大家还要自力更生，找到新的门路，让伊春老林区焕发青春活力。

林区职工的民生保障，一方面来自国家政策扶持，同时也要靠自身探索符合林区实际的产业接续转型之路。

伊春生态经济开发区规划展示厅内，蓝莓和红松籽深加工产品、黑木耳、以“北沉香”为原材料制作的工艺品，琳琅满目。

北沉香，也就是松明，由红松松脂沉积形成。伊春，早年采伐废弃的红松树根，长期以来未被人们认识和利用。近几年，伊春将这些废弃树根捡集下山，加工成木制工艺品，变废为宝。

总书记来到这里，了解林业转型和接续产业发展成果。

习近平强调，生态就是资源、生态就是生产力。我国生态资源总体不占优势，对现有生态资源保护具有战略意义。伊春森林资源放在全国大局中就凸显了这种战略性。如果仅仅靠山吃山，很快就坐吃山空了。这里的生态遭到破坏，对国家全局会产生影响。国有重点林区全面停止商业性采伐后，要按照绿水青山就是金山银山、冰天雪地也是金山银山的思路，摸索接续产业发展路子。

蓝莓因富含花青素、蛋白质、维生素和多种矿物质元素，具有很高食用和药用价值，近年备受青睐。蓝莓果、蓝莓饮料、蓝莓酒……蓝莓浑身是宝，通过深加工、实现高附加值，为林区全面停伐后产业转型开辟了新的前景。

伊春，是全国最大的蓝莓生产基地，每年集散蓝莓果及成品约1万吨，也是辐射东北亚的蓝莓产品集散地。

总书记来到友好林业局万亩蓝莓产业园。听说发展蓝莓产业效益很好，总书记很高兴，并为伊春产业发展把脉。他说，发展蓝莓产业，要高度重视研究市场规律，充分调研国内外蓝莓产业发展现状，防止在产业发展如火如荼的时候市场趋于饱和，影响可持续发展。传统林业的转型方向主要集中在与农产品有关的产业上，但要打开思路，不要单打一，注重多元化。