机构编制法制化（推荐9篇）
论文摘要：机构编制管理法制化建设是实现“政府职责、机构和编制法定化”目标的重要保证。本文简单回顾了我国机构编制管理的立法历程，对今后一个时期机构编制管理法制化提出了前暗性的设想。
党的十六大报告明确提出要“实现机构和编制的法定化”。党的十六届三中全会进一步提出要“调整各级政府机构设置，理顺职能分工，实现政府职责、机构和编制的法定化”。加强机构编制管理法制化建设，实现政府职责、机构和编制法定化是我们党在新的历史时期对机构编制工作的新要求，也是当前深化行政管理体制改革和推进事业单位改革中函待研究解决的一个理论课题和实践课题。本文就机构编制管理法制化建设的重要性、建国以来机构编制管理立法实践及推进机构编制管理法制化建设的有关问题做一粗浅探讨。
一、机构编制管理法制化建设的皿要性和必要性分析
最近, 马建堂局长在全国统计法制工作会议上要求各级统计机构要坚决贯彻执行《统计法》, 为“三个提高”提供法治保障, 并强调要努力建设一支忠于法律、刚正不阿、精通业务的统计法制工作队伍, 积极构建由市级以上政府统计专门执法机构和县级专职执法人员组成的执法体系, 大力充实统计执法力量, 力争今明两年统计执法队伍实现新的突破。
新《统计法》的出台, 全国统计法制工作会议的召开, 特别是马局长的重要讲话, 无疑是一剂破解“统计执法难”的良方。本人作为分管统计法制工作者尤为激动, 深受鼓舞和鞭策, 因而欣然命笔, 撰写此文抒发个人粗浅见解。
1构建市级独立统计法制机构的意义
1.1是贯彻执行《统计法》, 提高统计能力的必然要求
今年1月1日起实施的新《统计法》亮点纷繁, 对各级领导、各级统计机构和统计工作人员的统计法律责任;对加强统计监督职能, 提高统计执法执行力;对加大统计违法违纪行为的法律责任追究和惩罚力度;对确保统计调查数据质量, 提高政府统计公信力以及对统计工作的基本准则、统计调查资料管理和公布等一系列制度都作出明确的规定, 这些都是法律赋予各级统计调查部门的神圣职责和历史使命。要提高统计能力, 全面贯彻执行《统计法》, 把法律条文落到实处, 必需要有专门队伍来督办, 也必需要构建市级独立统计法制机构来组织实施抓落实。
1.2是提高统计产品质量的现实需要
目前, 一些地方在全面统计或普查、抽样调查整个产品生产过程中, 存在着数据质量不尽人意, 甚至出现统计违法违纪行为的问题, 作为统计专业的负责同志, 也都及时指出、经常检查督促或通过执法等手段, 但效果都不太明显, 公众对统计数据质量颇有微词, 公众质疑声不绝于耳。出现这种情况, 虽有公众不了解统计方法制度的客观原因, 但也确实存在统计方法制度欠科学、统计产品质量不高的主观因素。要彻底改变这种现象, 确保统计调查产品在生产过程中不出劣次品, 的确需要专门的统计法制机构来监督和执法。
1.3是提高政府统计公信力的组织保障
当前, 统计检查、统计执法、统计处罚陷入“三对三不对”的怪圈, 即:对外不对内、对下不对上、对民不对官, 整个统计工作很难真正走上法制轨道, 在一定程度上影响着政府公信力, 这种现象归根结底还是统计机制体制问题。新《统计法》对各级领导、各级统计机构和统计人员以及对各级组织部门、统计调查对象的统计责任与权利都明确规定, 尤其是对领导干部明确了“三个不得”, 这些都有利于推动统计走上法制轨道。然而, 如果仍按照现行统计法制体制和管理模式, 很难打开统计法制新局面, 很难真正把新《统计法》赋予的神圣使命落到实处。因此, 要进一步提高政府统计公信力, 需要一支全新的专业监察执法队伍提供坚强的组织保障。
2当前统计法制工作存在的问题
近年来, 统计的宣传力度不断加大, 统计数据质量不断提高, 公众对统计的需求度、知晓度和关注度也越来越高, 这是不争的事实。然而, 统计有法不依、执法不严、违法不究的突出问题依然存在。
2.1统计法制机构与实际工作不相适应
目前, 市县两级基本没有独设的统计法制工作机构, 与大量的统计法制工作不相适应。主要表现在:一是没有专职人员。市县政府统计部门现有负责法制工作普遍是兼职人员, 由于统计工作繁忙, 无暇顾及统计法制工作, 工作力度明显不足。二是法制水平较低。作为市级统计法制人员还好一点, 多少还会钻研点业务, 作为县级人员则很少涉猎这方面知识, 工作能力、业务水平都无法适应。三是业务多是应付。作为统计法制工作, 每年都有几个“关节点”, 年初制定工作计划, 年中上级布置执法检查, 年底开展“12.4”和“12.8”宣传纪念活动, 严格的说, 这些工作大多是搞形式、走过场, 虽然发挥着一定作用, 但与统计法制工作实际要求有很大的差距。四是不敢动真格执法。由于统计人员的兼职性和法制知识的浅表性, 普遍都存在怕花时间费功夫、怕“引火烧身”惹官司等畏难情绪, 因而执法不敢动真格, 很多地方多年未实现统计违法“立案”零的突破。
2.2重结果轻过程与数据的真实准确不相适应
当前, 各地都有目标责任制考核, 其重要作用和积极意义不庸赘言。由于目标考核不庸置疑也会带来一些负面影响, 一些地方领导缺乏对科学发展观的正确理解, 为了政绩, 为了排名, 在目标任务完成上只看结果, 不论过程, 自然而然给统计部门造成压力, 也不可避免助长了统计人员参与弄虚作假、虚报浮夸之风, 违背了统计真实性、准确性的原则, 严重威胁着统计的生命, 也丧失了统计法的核心价值。
2.3部门统计与政府统计工作力度不相适应
政府统计需要部门统计的配合, 尤其是国民经济核算涉及许多相关部门的统计指标, 而这些部门的工作力度和配合度不高, 有的随意上报数据, 漏统漏报现象突出;有的不按时上报统计资料, 可谓“千呼万唤始出来”。存在这种情况, 现有统计法制机构很难对付, 作为“弱势群体”的统计部门有时也无他奈何。
2.4统计对象的法律意识与《统计法》要求不相适应
出于利益驱动和怕露富露底的人为因素, 有的统计调查对象不愿提供或提供不准确的统计资料, 而统计员则借核实修正之名篡改、伪造统计数据。再之, 一些企业没有规范的财务会计制度, 甚至没有建立原始记录和统计台账, 既明显违反统计法律法规, 又给统计执法带来工作难度。
2.5统计员业务素质与岗位资格要求不相适应
统计是一项特殊且业务性强的工作, 更是一项无职无权的苦差, 很多人不愿意干, 造成统计员变动频繁、“跳槽”现象严重。即使暂时走不了, 也无心向业, 工作敷衍应付, 工作能力、业务素质适应不了繁重的统计工作。特别在每年统计资格证考试, 大多数单位的统计员不愿报名参加, 害怕考取统计资格证后统计工作更难以脱身, 有如躲避瘟神一样。统计员无证上岗现象比比皆是, 统计执法难度很大。
2.6工作机制与管理体制不相适应
统计指标数据依靠统计部门组织统计人员进行采集、加工、汇总。然而, 对出现的统计违法违纪行为, 又由统计部门组织统计人员开展执法检查, 这种“既当运动员又当裁判员”的管理体制, 根本无法改变统计法制工作的尴尬局面。
上述“六个不相适应”的存在问题, 严重制约着统计法制建设进程, 也不利于新《统计法》的贯彻实施, 更不利于提高统计能力, 确保统计数据质量和提高政府统计公信力, 必须以“破釜沉舟”的气魄和毅力来破解统计法制工作难题。
3构建市级独立统计法制机构的设想
要动真格破解统计法制工作难题, 最关键和最根本的问题是必须解决统计事权和统计监督权相分离, 并从机构设置、管理体制、管理职能和工作措施入手加以解决。
3.1机构设置
市级独立设置统计法制机构, 名称可为“XX市统计监察执法支队”, 人员编制包括队部和派驻各县 (市、区) 的监察员, 所有人员由支队统一管理, 执行统计监察执法任务由支队统一调配, 实行独立监察执法。各省设置统计监察执法总队。
3.2管理体制
市级统计监察执法支队为国家统计局派出机构, 人、财、物实行垂直管理, 人员工资福利、业务工作经费统一国家财政负担, 不接受地方经费支持。支队总部人员实行每两年省内调岗, 派驻的监察员每两年在市内各县 (市、区) 调岗, 以保持队伍的廉洁性、独立性和抗干扰能力。支队正常管理可由国家统计局委托省级统计监察执法总队管理。
3.3管理职能
市级支队负责对辖区内各级统计机构和统计调查对象实行统计监察和执法, 为地方经济和社会事业健康有序发展保驾护航。
3.4工作措施
要开创统计法制工作新局面, 除改革管理体制、建立专门队伍和赋予管理职能外, 更重要的是要真正落实和强化各项工作措施, 并以强有力的工作措施作保障, 才能达到预期目的。
措施之一:强化法律宣传教育, 提高全民统计意识。《统计法》是统计活动的根本大法, 是统计活动的基本准则, 要全方位、多形式、广渠道开展全民统计意识宣传和统计法律法规教育, 建立健全统计宣传教育长效机制, 让统计活动的各方面参与主体通过学习, 进一步增强敬畏意识、责任意识、程序意识、服务意识和保密意识, 真正把统计教育列入各级领导干部和公务员培训的必修课, 把统计法制纳入全民普法教育内容, 注重实效, 常抓不懈。要把“统计宣传、统计法制教育”作为提高政府公信力的战略任务, 成为各级领导干部, 各级组织、部门、单位和广大统计对象的自觉行动。
措施之二:运用统计法律武器, 狠治统计违法行为。统计法制机构和工作人员要切实履行职责, 严肃维护《统计法》的神圣尊严, 全面深入贯彻执行《统计法》, 当好《统计法》的捍卫者。要以铁的手腕, 惩治统计违法违纪行为, 要敢于碰硬, 不为人情所困;要大胆履行统计监督检查权、处分建议权和行政处罚权;要敢于坚持依法治统, 净化统计法治环境, 加大统计违法案件曝光力度, 充分发挥“查处一案, 教育一片”的作用, 震慑统计违法者, 形成全社会共同打击统计弄虚作假的良好氛围, 为落实科学发展观提供统计法治保障。
措施之三:强化统计业务训练, 提高统计执法能力。统计涉及众多专业, 知识面广, 专业性强, 要履行好职责, 必须有一支统计知识全面、业务精通、本领过硬的队伍, 这是忠诚履行职责的前提和重要保障。因此, 必须强化统计法制工作人员统计法律法规的学习培训, 弄懂、弄通、弄精统计法律法规条文的真正内涵, 嫻熟驾御统计法律武器, 熟练掌握执法原则、执法要领、执法程序和执法纪律, 做到学法、懂法、用法、守法。必须强化统计专业知识的训练, 强势推进业务建设, 全面精通统计各方面业务知识, 要本着缺什么就补什么, 哪方面薄弱就加强那方面, 做到业务水平、工作能力胜人一筹。
措施之四:加强思想政治教育, 提高反腐防变能力。统计监察执法是一项政策性强、影响力大的工作, 必须不断加强政治思想和党风廉政教育, 提高队伍的责任意识、廉政意识和政治素质, 坚持以事实为依据、法律为准绳, 秉公办事, 规范执法, 文明执法, 一身正气, 刚正不阿, 做到忠诚法律、忠诚统计、忠诚自己。
加强统计法治建设, 净化统计法制环境是一项长期、艰苦、复杂的工程, 不可能一蹴而就;构建专门队伍整治统计违法行为, 也不可能统计工作就此会一劳永逸不出问题, 它需要社会各方面共同努力, 共同遵守统计法律法规的规定和要求, 共同履行《统计法》赋予的权利和义务, 才能真正发挥统计服务经济和社会事业的作用, 真正为各级领导提供有益的决策参考。
摘要：统计执法难向来是统计法制工作的困局。从提高统计能力的必然要求、提高统计产品质量的现实需要、提高政府公信力的组织保障入手, 分析当前统计法制工作面临的问题, 阐述了构建市级独立统计法制机构的意义、构思, 为净化统计法制环境做出有益的探索。
学院各单位：
为加强依法治校工作，根据省委教育工委、省教育厅《关于加强高校法制工作机构建设的通知》（冀教人[2005]31号）精神，经学校党委研究决定，成立学校法制工作有关机构。通知如下：
一、成立学校法制工作领导小组
组长：党委书记
副组长：院长
成员：学校领导、办公室主任、宣传部部长、教务处处长、学工部部长、人事处处长、工会主席、保卫处处长 主要职责：
学校法制工作领导小组是学校实施依法治校的领导机构，在学院党委的领导下开展工作。主要职责是： ⑴全面维护学校利益和师生员工利益的统一； ⑵研究制定学院依法治校整体规划，并组织落实；⑶指导学校依法治校有关文件的制定；
⑷研究领会上级有关依法治校文件精神并组织落实。
二、成立学校法制工作办公室
主任：办公室主任
副主任：宣传部部长、办公室副主任
成员：教务处处长、学工部部长、人事处处长、工会主席、保卫处处长、财务处处长、实验室设备处处长、保卫处处长、法律顾问
主要职责：
法制工作办公室是学校法制工作领导小组的办事机构，在学校党委、行政和学校法制工作领导小组的领导下，做好依法治校的统筹协调工作，在推进依法治校工作中发挥参谋、助手和法律顾问的作用。主要职责是：
⑴负责审核学校发展规划、规范性文件、规章制度及其他与办学行为有关的文件；
⑵组织协调学校法制宣传教育工作；
⑶对学校各基层单位依法治校工作进行协调、检查、监督和指导；
⑷受理或委托受理职工和学生的申诉；
⑸安排、协调法律顾问等有关事项。
⑹完成学校党委、行政和法制工作领导小组交办的其他工作。
学校法制工作办公室设如下办事机构：
1．学生申诉委员会，挂靠在学工部，学工部部长任主任。
2．人事劳动争议委员会，挂靠在人事处，人事处处长任主任。
3．工伤事故鉴定委员会，挂靠在实验室设备处，实验室设备处处长任主任。
4．普法工作办公室，挂靠在宣传部，宣传部部长任主任。
5．法律顾问团，挂靠在办公室。
以上办事机构的职责和工作程序按学校有关规定执行。
摘 要：近年来，我国金融业得到快速发展，金融监管模式作为金融业健康发展的基础和保障也日益受到关注。在分业经营的管理体制下，我国实行的是机构性金融监管模式。而实践中，混业经营却成为一种不可阻挡的趋势，机构性金融监管的问题不断凸显。因此，从我国金融创新背景下机构性金融监管出现的问题着手，引出功能性金融监管的优越性，再从金融业的混业经营、金融法律制度的变革以及金融人士的培养三个方面对我国实现功能性金融监管模式的条件进行阐述。
关键词：金融监管；机构监管；功能监管；发展路径
中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X20-0265-02
我国金融体制和金融监管制度的形成与发展，经历了几十年的演变，演变过程大致经过了计划经济时期、中国人民银行统一监管时期和机构监管时期这三个阶段。但是我国现行的机构性金融监管模式在实践中存在着一定问题，功能性金融监管逐渐进入公众视野。
一、金融创新背景下我国金融机构监管出现的问题
机构性金融监管模式的存在有其合理性，具体表现为以下两个条件：第一，证券、保险和银行的业务具有明显的区别，在监管方面也理应得到不同的对待；第二，证券、保险和银行实行严格的分业经营。只有这两个条件存在，机构性金融监管才能很好地发挥作用，这时的金融产品是“你是你，我是我”。我国在建立金融体系的过程中，证券、保险和银行等业务存在明显不同，对各个金融机构的监管也是“分门别类”进行的，因此我国实行了机构性金融监管。但随着金融创新浪潮的推动，金融功能实现的方式出现变化，金融产品的功能更是“你中有我，我中有你”。金融机构的金融功能在金融创新浪潮的冲击下，处于变化之中，金融机构性监管开始出现问题。
第一，金融监管领域出现监管真空或监管重复。“机构模式”监管强调的是每一种类型的金融机构都能够在与它存在明确对应关系的金融监管机构的监管下进行金融活动。这种监管策略形式上保证了每一个被监管对象得到了监管，防止了监管漏洞的出现。但是在现实的金融交易中，尤其是在金融创新的大背景下，各个金融机构之间的业务界限日益模糊，跨行业的金融创新产品层出不穷。传统的做法已不能保证对这些金融创新产品进行有力监管。同时，实践中金融创新产品的交叉现象使得各个金融监管机构难以共同参与、协商。如果某一个金融创新产品发展态势较好，那各监管部门对其监管的状态很有可能从互相推诿转变为争先恐后，对该金融创新产品的监管则由监管真空转变为监管重复。
第二，金融监管的风险由局限于各个行业趋向于整个金融业。在分业经营的条件下，各个金融机构之间不存在业务交叉的关系，金融风险一般局限于各个行业内部。但在金融创新产品浪潮的推动下，金融业逐渐走向混业经营，金融风险伴随金融业务的跨行业经营而潜伏在不同的金融行业之间。一旦这种新型的金融产品发生风险，传统的监管模式并不能建立有效的应对机制。这种情况极易诱发多个金融行业的风险，进而引发整个金融领域的风险。
第三，机构监管会阻碍金融创新的发展。在传统的机构监管模式下，监管机构无法对跨行业的金融创新产品实施有效的监管。金融创新产品作为金融业务领域的新生事物，它的成长、发展必定会遭遇到现有力量的束缚。同时，金融监管者主观上厌恶风险，具有规避风险和责任的本性。在这种情况下，金融监管机构的管理层大多会通过行政手段来限制金融创新产品的.发展。
第四，机构监管模式落后于我国的金融实践，易引发金融机构的道德风险。在金融创新产品日益涌现，金融监管却没有与之相适应时，金融机构为追求自身利益的最大化，就会利用现有监管机构的漏洞实施损人利己的行为，增加金融机构的道德风险。面对一种金融创新产品，原有的法律法规并没有对金融机构的各种义务作出明确规定；出现问题时，金融机构也能够以法律没有规定，甚至是自己也不清楚为借口来推脱责任。这种落后的金融监管模式会加大金融机构的道德风险，使得金融系统的风险也随之加大。
二、功能性金融监管的优越性
针对金融观点的缺陷，哈佛大学教授罗伯特・莫顿（Robert C・Medon）和滋维・博迪（Zvi・Bodie）于1993年提出功能观点（functional perspective）。他们认为，金融机构的变化大于金融功能的变化，从金融功能的角度建立金融体系更能应对未来金融发展的趋势。与机构性金融监管相比，功能性金融监管具有以下优势：
第一，功能性金融监管能够防止金融监管“真空”和监管重复。功能性监管关注的是金融产品所实现的基本功能，并以此为依据确定相应的监管机构和监管规则，从而有效地解决金融创新产品的监管归属问题。按照哈佛大学罗伯特・莫顿（Robert C・Medon）和滋维・博迪（Zvi・Bodie）的观点，金融体系的基本功能的变化幅度和速度是远远小于金融机构的变化幅度和速度的。所以，在这种情况下，按照金融体系的基本功能建立的功能性监管模式下的各项监管政策和监管规则是具有更好地稳定性和连贯性的。这样有助于构建一个国家稳健发展的金融体系。
第二，功能性金融监管有利于促进金融创新。功能性金融监管在面对金融创新产品时能够依据其具有的主要功能来确定它的监管机构。这样的监管模式使得新型的金融产品不再游离于法律规范之外，而是受到了金融监管。金融监管机构可以减少因监管不力所造成的金融风险，这种情况就会促进金融创新，至少是不会阻碍金融产品的创新的。
第二，功能性金融监管更符合成本-收益原则。在分析这一原则时，我们可以把金融监管的成本划分为三种：直接成本，守法成本和间接成本。直接成本是指在制定金融监管政策本身时所花费的成本，又可以称之为“行政成本”。这部分成本将为实施金融监管政策所投入的硬件设施成本和对实施该金融监管政策的监管人员的培训成本包括在内。守法成本是指金融机构为了履行金融监管机构指定的政策所需耗费的成本，如金融机构为此多付出的管理时间、为此设立专门机构的成本。间接成本是指从资金流向的角度看，由于监管的宽松或严厉，限制被监管者的活力或创新所造成的风险扩散，使整个社会福利水平降低的幅度。基于这三方面的成本分析，功能性金融监管可以对现有的金融监管资源进行整合，有效提高对人力资源的利用，降低公众对不同监管机构及其职责的识别成本，进而降低金融监管的成本，提高金融监管的收益。 三、我国实现金融功能监管的条件
研究我国金融监管的模式，一定要在我国特有国情的基础上进行，不能只是在理论的层面上进行论证，因为任何一种制度的存在必有其存在的历史和现实的依据，理论上得到充分论证的制度不一定优越于正在被实践的制度。我国现有的金融机构性监管模式存在一定的问题，功能性监管对完善我国金融监管具有重要的促进作用，但是我国现在仍然不具备实行功能性监管的条件。具体说来，这些条件主要表现在以下几个方面：
第一，我国金融业实行了混业经营。混业经营是指商业银行及其他金融企业以科学的组织方式在货币和资本市场进行多业务、多品种、多方式的交叉经营和服务的总称。混业经营作为选择适用功能性监管的一个前提条件，在我国的金融实践中并没有得到成功。金融控股公司作为混业经营的一种模式，曾经在20世纪90年代初期进行过尝试。当时，我国的大多数商业银行都不同程度地通过全资或参股证券公司、信托投资公司参与了证券和投资业务，尤其是1992年之后，不仅各家专业银行，甚至是人民银行各级分行都开始介入证券、股票、投资、房地产和保险等领域。但是实践结果是，出现了金融秩序的混乱，金融系统内部一系列腐败行为滋生，最终以管理层提出实行严格的分业经营和分业管理的政策结束了短暂的混业经营实践。随着我国金融市场的国际化，金融业的混业经营已然成为一种国际趋势，但是我国现在仍不具备其条件。
第二，我国要建立与功能监管相适应的法律体系。我国现有的金融法律主要为有各自的适用范围。这些金融法律法规与我国金融分业经营的模式相对应。如果我国要采用功能性金融监管，这就意味着我国金融市场要经历一场系统性的法律改造工程，就要对我国的金融法律法规进行相应的调整和整合，如扩展对某些法律概念的理解以应对功能性金融监管模式下不断创新的金融产品。
第三，我国要具有更多、更具专业性的金融实践和研究人才。我国应培养一批既懂得金融业务，又能洞悉资本市场运作规律，具有完善的金融知识和金融创新能力的高素质金融人才，以期建立强大的金融人才市场。对于功能性金融监管模式在我国的适用，需要具有金融知识的专业人士在综合分析我国国情的基础上进行理论上的论证，并提出具有前瞻性的建议。没有前瞻性的政策不能得到长久实施。而且，在金融监管政策实施过程中，也需要专业金融人士的智力支持。不管是对金融功能监管政策的正确解读，还是处理金融功能监管中出现的问题，都离不开专业金融知识人士的指引。
金融业的混业经营是一种国际趋势，也是我国金融业进一步发展的一种理想状态。在这种大背景下，我国现行的是与金融业分业经营实践相适应的机构性金融监管。机构性金融监管的弊端日益暴露促进了我国学者对功能性金融监管的探索。但是，制度变迁是有路径依赖性的，我国从机构性金融监管到功能性金融监管不会是一蹴而就的，需要经历一个过程。等到我国金融业实行了混业经营，建立了与功能性金融监管模式相适应的法律体系，拥有了一大批具有专业知识的金融人才时，我国才具有了实行功能性金融监管模式的必不可少的条件。
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据了解，全国各地各部门已普遍建立政务公开基本制度，有的还建立了政务公开考核评议制度和责任追究制度。制度建设成绩斐然，主动公开工作逐步走上制度化规范化轨道。
据统计，中央有３６个部委制发了政务公开规范性文件。北京、湖南、贵州、沈阳、南京、济南、大连等地建立了政务公开考核办法；广东、重庆、沈阳等建立了政务公开责任追究制度。
据介绍，这些制度明确了政务公开的指导思想、工作目标、基本原则，对公开内容、程序、形式、监督、考核进行了规定，有力地促进了政务公开规范有序地开展。
在主动公开实践中，各地各部门创造了许多新的有效做法，既保障政务公开的有序规范发展，又推动了行政管理创新和政府自身能力建设。比如，大部分县、地（市）级政府按照方便群众办事、便于群众知情，利于群众监督的原则，结合行政审批改革，创办了各具特色的行政服务中心（大厅），对纳入行政服务中心办理的行政事项，实现了统一受理，限时办结，透明运行，统一回复，简化了工作程序，提高了办事效率。
另外，随着现代信息技术的发展和广泛应用，政务公开信息化以其方便、快捷、信息量大、覆盖面广等特点，为主动公开形式拓展了渠道。
一、我国近现代的经济行政部门
1903年, 清政府于六部之外设立商部。商部下设四司一厅, 分别为保惠司、平均司、通艺司、会计司以及司务厅等[1]1481。1906年9月, 清政府颁布预备立宪谕, 将工部并入, 商部改为农工商部[2]471。农工商部下设农务司、工务司 (原通艺司) 、商务司、庶务司 (原会计司) 等。
1912年3月10日, 袁世凯在北京就任临时大总统, 1914年国会选举其为正式大总统, 从此直到1928年北伐军攻占北京, 史称“北洋政府”时期。北洋政府建立时, 设立了农林和工商两部, 随后又将两部合并成为农商部。1913年12月, 大总统公布修正官制, 政府设立外交、内务、财政、司法、教育、农商、交通等部[3]1。1927年6月则将农商部和实业部同设[4]222。
南京国民政府初期, 经济行政机构分为工商和农矿两部。随后, 政府开始组织财政经济行政管理机构。国家机构由五种治权构成, 分别由五院行使, 即行政院、立法院、司法院、考试院和监察院。行政院下设内政部、外交部、军政部、海军部、实业部、财政部、教育部、交通部、铁道部、司法行政部以及四个委员会。立法院下设法制委员会、外交委员会、财政委员会、经济委员会和军事委员会。实业部统管全国工商业等一切“实业行政事务”, 下设总务、工业、矿产、商业、农业、渔牧、劳工等七个司。
二、我国近现代保险业监管机构
通过我国近现代经济行政部门的考察, 似乎可以得出这样的结论, 即我国近现代并没有设立专门的保险业监管机构。但笔者认为, 虽然我国近现代一直没有建立专门的保险业监管机构, 但这并不意味着我国近现代没有对保险业进行监管, 只不过是将保险业的监管归入其他相关项下而已。
在我国近现代, 尤其是在晚清和民初, “商”是一个宽泛的概念, 不仅涵盖了传统商业范围, 还包涵了金融行业, 并在很大程度上涵盖了部分工业行业。清末农工商部下商务司专司商业, 负责范围涵盖了会计、商埠、赛会、保险、专利、银行等各项事宜。当时对商业的分类, 认为商人包括固有商人、补助商人和媒介商人。其中补助商人即为“当固有商人卖买货物之际, 直接和间接与以便利, 使之易于贸易”者, 其下包括了银行者和保险业者。媒介商人有三类, 包括仲买商、仲立商和代理商。仲立商包含了保险仲立人[5]。《大清商律草案》第二章“商业”也将信托业和保险业归入其中。清末《农工商部统计表》已有保险方面的统计。北洋政府农商部设立矿政局、农林司、工商司和渔牧司。工商司职掌事务第十条就是“关于保险运送外国贸易事项”[6]2。1914年1月, 农商部调整分科细则, 农商部农商科下分四科。第三科所掌事务为“关于银行保险运送、交易场及其他特种营业事项”。南京政府实业部下商业司主要职责包括商业、金融、国际汇兑的调查之研究以及交易所、保险公司、特种营业的核准登记与监督等。
综上所述, 从晚清政府到国民政府, 保险都被作为相关经济机构而予以管理的:从清末新政时期的农工商部下商务司到北洋政府时期农商部的农商科以及南京国民政府时期实业部下的商业司, 其管理范围都囊括了保险业。由此可见, 近现代保险在名义上是有监管机构的, 但这些监管机构都不是专门机构。
三、我国近现代保险业监管法制的创立与实施
清末至南京政府时期, 都进行了大规模的立法修律活动, 并出台了诸如“六法全书”等法律或法典, 由此需要探讨的问题是, 保险业监管方面是否也存在立法修律情况。若存在, 那么其具体实施情况又如何?笔者通过对清末时期、北洋政府时期、南京政府时期创立保险业监管法制体系的情形进行考察后认为, 虽然我国近现代保险业监管法制未能真正建立, 但这并不是无法可依的结果, 而恰恰是有法不依的结果。
1. 清末时期。
清末在兴修法律的浪潮中, 曾有两部与保险相关的法律先后出台, 即一部是1910年 (一说是1907年) 制定的《保险业章程草案》[7]37。该《草案》共7章105条, 分为总则、股份公司、相互公会、物产保险、生命保险、罚则及附则。从内容看, 这是一部集保险管理法与保险契约法于一身的法规。股份公司和相互公会涉及保险业的从业资格问题, 属于保险管理法的范畴;物产保险和生命保险所规定的涉及保险业经营中双方的具体问题, 属于保险契约法的范畴。另一部则是1911年由修订法律馆修订的《大清商律草案》[4]47。该法由修订法律馆聘请日本法学界权威志田钾太郎起草, 修改后报资政院审核批准。该草案第七章为损害保险营业, 第八章为生命保险营业。这两部法律是中国最早的保险法律, 反映了当时中国保险业的发展状况, 也为此后保险法的制订提供了参考, 其作用和历史地位不容忽视。
2. 北洋政府时期。
北洋政府时期也曾先后修订了两部保险法规。第一部是1917年4月由法国顾问爱斯嘉拉拟定的《保险契约法草案》, 共四章109条。结构安排如下:第一章保险总则, 包括通例、保险契约、保险人与被保险人之义务、时效等四节;第二章损害保险;第三章人身保险, 包括通例、人寿保险、灾害保险等三节。第二部是《保险业法案》, 该法案于1917年由农工商部拟定, 于1918年法制局对其进行修改。该法未分章节, 共42条。它是一部管理法, 主张对保险业经营进行严格管理[8]298。同样, 这两部法规也被束之高阁, 没有施行。
3. 南京政府时期。
这个阶段是经济立法最为活跃的时期, 保险立法也较为频繁, 据称是“为取消领事裁判权之准备, 努力完成法律系统, 保险法遂由此产生”[9]。1928年6月, 在南京国民政府建立不久, 财政部金融监理局就在全国经济会议上提出了《保险条例草案》, 该草案共九章39条, 内容包括总则、设立及营业投资之准备、凭单及赔款、职员、监督、纳税、罚则、附则。从内容看, 属于保险管理法范畴, 但内容十分混乱, 缺乏条理。随着1928年8月金融监理局的撤销, 该草案也随之流产。1929年, 立法院商法起草委员会拟具了《保险契约法草案》, 经过修改并经立法院通过后, 改为《保险法》, 于12月30日由国民政府予以公布, 但并未立即施行。1935年, 国民政府保险立法开始步入高潮期。首先, 同年6月, 《保险业法》经立法院通过, 于7月5日公布, 随后又公布了《保险业登记规则草案》。此外, 为适应交通部专营简易寿险的需要, 《简易人寿保险章程》和《简易人寿保险法》也在这一年得以公布并开始实施。这些法规修正后再次于1937年公布, 同时, 1929年12月30日公布的《保险法》和1935年公布的《保险业法》, 均于1937年1月11日连同《保险法施行法》一同公布。但很快随着抗日战争的全面爆发, 保险业被迫转入战时状态。
上述三个时期的保险立法都没能逃脱共同的命运, 均未能付诸实施。在抗战前, 公布并实施的保险法规只有《简易人寿保险章程》和《简易人寿保险法》, 简易寿险属于社会保险范畴。也就是说, 最需要保险法规范和政府监管的商业保险, 没有一部法规在抗战前得以实施。但就内容而言, 它们之间既有继承又有超越。汪敬虞先生曾言:“不论清末新政时期, 还是民初袁世凯当政时期, 所有的有关经济条例和法规都不曾有一条涉及保险事业。这对保险事业特别是海运保险之长期控制在外国洋行手中, 对中国海运以至对外贸易之受制于外人, 不能说没有一点干系。”[10]64由此可见, 近现代民族保险业受制于外人, 但近现代中国保险业监管法制未能真正建立并不是无法可依的结果, 而恰恰是有法不依的结果。
参考文献
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[9]马寅初.中国保险业与新中国建设之关系[N].银行周报, 1937年第21卷1000号纪念刊.
分值
评分标准
自评分
考核分
一、基础工作
15
1、法制化工作责任制落实。各市局、市郊分局要明确负责部门。
9
1、法制化工作无分管领导扣3分，
2、无专(兼)职人员负责具体法制工作扣3分
3、 未按要求开展法制工作扣3分
2、单位年度工作总结有法制化管理工作内容。
3
1、年度总结无法制化工作内容扣3分，，内容简单扣1―3分。
3、法制化、合同管理台帐记录健全。
3
无台帐扣3分，记录不完整，每发现一处扣0.5，扣完为止。
二、合同管理
50
1、合同有专(兼)职人员负责管理，严格执行公司《合同管理办法》。
5
1、配备(专)兼职人员扣2分，
2、未认真执行公司《合同管理办法》，每发现一次违反《办法》的行为扣1分。
2、做好合同对方当事人资信情况的调查工作，合同对方当事人的资信状况、履约能力等要调查清楚,
5
不得与有瑕疵对方当事人签约，如确需签约，需按实向法律事务部说明，不得隐瞒。有一次不符合规定的，扣1分，造成企业利益损失2―5分，造成严重损失的，另按规定处理。
3、合同内容、格式的规范性
5
各类合同文书应当规范，文字准确、清晰，语义清楚，条文具体，内容合法。有一处不符合公司《合同管理办法》要求，扣1分。
4、合同文本的审核
3
合同的承办部门认真按照公司《合同管理办法》规定的要求审核与对方草签的合同文本。未按规定执行的，每发现一次扣1分。
5、分级权限范围内的合同签订率及履行情况
10
1、二级单位及以上权限的合同签订率应等100%，大于95%且小于100%扣5分;
2、小于95%扣10分。
3、属三级单位合同签订率应大于95%，每低于2%扣1分
6、合同履行的监督检查与上报
3
合同承办部门，应及时了解合同的履行情况，做好记录。并按时上报。无记录扣2分，记录不完整扣1分。不按时上报扣1分。
8、合同变更和解除
3
合同的变更和解除，应按公司《合同管理办法》规定的程序进行，未经规定程序变更和解除合同的，每发现一次扣0。5分，扣完为止。
9、对招、投标合同的管理
3
招投标程序合法，招、投标文件应经合同管理部门审核，未经审核发出招投标文件，每发现一件扣1分，扣完为止。
9、合同纠纷处理
5
发生合同纠纷，合同承办部门应及时报法律事务部研究处理。不上报扣1分，造成经济损失，每10万元扣2分，不足10万元扣1分，扣完为止。
10、对签订、履行合同的责任追究
3
严格遵守公司《合同管理办法》的责任追究制度，责任人未受到追究的，发现一次扣1分。
11、合同备案、统计与分析
3
按时上报合同统计报表，做好合同备案工作以及年度合同总结分析工作。未及时上报统计报表的，每发现一次扣1分;未作总结分析的扣1分，分析内容不详实的，扣0.5分。合同该备案而没有备案的，扣1分。
12、合同材料的归档
2
合同履行完毕后，合同材料应及时归档，没有及时归档或遗失材料的，每发现一次扣1分。
三、案件管理
15
1、积极开展案件预防、应对、救济工作，维护企业合法权益
3
积极、正确开展案件预防、应对、救济工作，有效维护企业合法权益。未能有效维护企业合法权益的，造成企业权益损害的扣1―3分。
3、不发生重大责任案件或损害结果
5
发生重大责任案件或损害结果的，视情况扣2―5分。
4、执行案件汇报制度，并按规定做好相关工作
4
案件发生后及时汇报，并做好相关工作，未汇报的扣4分，汇报不及时，未做相关工作的扣1―3分。
5、案件资料完整，归档及时、规范
3
案件资料未归档扣4分，归档不及时，资料不完整扣1―3分。
四、规章制度管理
5
1、规章制度执行情况
2
严格执行规章制度，杜绝有令不行现象。未达到，根据情况扣1―2分。
2、文件、制度出台应符合国家的法律、法规。
3
文件、制度出台应符合国家的法律、法规。违反规定发生差错扣1―3分
五、法制宣传教育
15
1、完成公司统一部署的法制宣传教育工作
4
完成公司统一部署的法制宣传教育工作，未完成，根据完成情况扣1―4分。
2、采取切合本单位实际的法制宣传教育措施
4
有具体措施，且切实可行，并措施落实，未完成，根据执行情况扣1―4分。
3、做好法制宣传教育记录，材料完整。
3
材料完整，记录详细、真实，未完成，根据实际情况扣1―3分。
4、形式多样。
2
形式单一的扣1―2。
5、普法工作及时总结。
2
如何推进监狱工作法制化进程
核心内容：我国《监狱法》明确规定，监狱是国家的刑罚执行机关，监狱对罪犯实行惩罚与改造相结合、教育与劳动相结合的的原则，将罪犯改造成为守法公民。要坚持监狱工作原则，达到监狱工作目的，监狱一切工作的内涵和推进方式均应严格依照法律的规定进行，实行依法治监，推进监狱工作法制化进程是对监狱工作的最基本的要求。
在新形势下，要做到依法治监，推进监狱工作法制化进程，需要重视抓好以下几个方面的工作：
一、进一步加强监狱立法建设
尽管我国的监狱立法建设经过建国几十年的努力，从无到有，从小到大，1994年《监狱法》出台，在监狱立法建设发展史上具有里程碑的意义。但随着形势的发展，需要在进一步加强监狱立法建设上下功夫。当前和今后一个时期，特别需要制定出一整套与《监狱法》相配套的具有较强操作性的监狱法规，如《监狱法实施条例》、《监外执行和假释罪犯管理条例》、《刑满释放人员安置帮教办法》、《狱务公开与狱务监督制度》、《未成年罪犯管理教育办法》等，以使监狱各项工作权限确定化、责任明晰化、程序公开化、行为规范化，从而为依法治监提供更为完备的法律保障，促进监狱法制化建设进程。
二、加大执法力度
依法治监的关键是执法，因此必须加大执法力度。而公正是执法的本质要求。监狱执法公正贯穿于惩罚和改造工作的全过程，无论是罪犯的收监、减刑、假释、释放还是监外执行，又犯罪的处理等都涉及到执法公正的问题。执法公正是监狱法制的基石所在，灵魂所在，是保持和促进监狱事业发展的生命线，因此要把执法公正作为衡量执法力度大小的主要标尺。这是我国监狱法制化建设在当前和今后要努力追求的一个目标。
三、重视保障罪犯权利
罪犯人权和其他合法权益的保障是监狱法制化的一项基本内容，也是现代监狱行刑制度的基本要求。因此，必须确保法律赋予罪犯的各项权利得到有效的实现，用法律的手段来维护罪犯的合法权益。如要根据《监狱法》的规定对罪犯的分押、分管、警戒、通讯、会见、生活卫生、考核奖惩等方面作出详细可行的规定，特别是对程序性规定一定要明确化，使罪犯的权利保障有法可依、有规可循。再如监狱民警在具体执法过程中，要通过依法行刑保障罪犯的权利。特别是罪犯没有剥夺的政治权利、人身权利，监狱都要依法予以保护。与此同时，要对罪犯加强法律知识的普及和宣传，让罪犯明白享受权利应在法定的范围内进行。权 有法律问题，上法律快车http://
利与义务是对等的，要享受权利必须以履行一定的义务为条件，而履行义务时也同时在享受权利。
四、提高执法者法律素质
不论法律有多么良好、科学和完备，要真正发挥作用，还必须由执法者予以执行，这就决定了执法者应当具有良好的法律素质。要提高作为执法者的监狱民警的法律素质，首先，要通过不断深化社会主义法治理念的学习，在头脑中牢固树立社会主义法治理念，坚定做好社会主义现代化的建设者和捍卫者的信念。其次，要组织广大监狱民警系统学习监狱法以及相关法律法规，做到精通、准确把握，并在监狱行刑活动过程中正确运用法律法规来处理问题，维护法制尊严。再次，要坚决按照“违法必究”的要求，加大查处执法中腐败行为的力度。坚决做到依法从严治警，不护短，不包庇，不留后患，对不合格的干警坚决清除干警队伍，以保持干警队伍的纯洁。
五、加强执法监督
对监狱执法活动进行必要的法律监督，是依法治监，调节监狱工作法制化进程的重要保证。在具体做法上，一是要深化狱务公开工作。增加狱务公开的内容，加大对狱务公开的宣传力度。对涉及罪犯减刑、假释、保外就医、准假探亲、记分考核等敏感环节，要坚持条件、程序、权限、结果的“四公开”，实行公示制度，并接受罪犯及其亲属的监督。二是进一步加强监狱系统内部纪检、监察审计部门对执法执纪情况的监督工作，建立健全定期、不定期的检查监督制度，及时有效地发现执法执纪中的问题，根据不同情况予以不同的处理。三是认真接受各级人大、政协、检察机关、新闻媒体等和人民群众的监督。通过公布举报电话、聘请社会执法监督员、邀请人大代表、政协委员和社会有关人士定期视察监狱，向罪犯亲属介绍罪犯改造情况等形式，接受广泛的社会监督，总之，只有从多方位、多层面、多渠道对监狱执法活动加强执法监督，才能保证监狱执法活动的合法性、公正性、严肃性和权威性。
一、学校德育法制化的必要性
德育法制化有利于实现学校德育工作由“感觉型”向“规范型”的根本转变, 是德育建设的重要组成部分。法制建设是学校德育发挥作用的基本前提, 学校德育工作需要用制度、法规加以强化, 通过条例和各项规章制度来教育人、要求人, 把制度、法律同德育工作结合起来。但就目前我国学校德育的发展情况来看, 学校教育法制尚未形成体系, 已有的德育法制操作性不强, 与德育现代化的要求还存在一定的差距, 各环节均有待于完善和提高。
学校德育环境的创建需要有法制化理论作保障。就学校德育而言, 我国目前主要通过《中小学德育大纲》和《中国普通高等学校德育大纲》这种大纲形式提出总的要求, 配合政治课加以教育, 整个过程缺乏法律的严密逻辑性, 没有完整的体系。表现在一是小学、中学和大学德育不能有效衔接, 内容体系不科学。教学内容不断重复使原本有生机有活力的德育变成了硬性的灌输说教二是在学校内部德育不能形成合力, 例如在高校, 格局实际上是党委管德育, 行政管教学, 在教学中形成“两课”讲德育, 专业课讲技能, 辅导员进行日常管理的各自为战局面, 一些党政领导和教职工认为, 德育有专门的德育课, 管理有专职的辅导员, 所以没有必要再去要求和挖掘专业课教师及其所授课程中的德育素材, 或要求辅导员再把主要精力放在去抓学生的政治思想及品德教育上。此外, 我国高等教育中除了在师范院校开设了些教育法学课程外, 其他高校没有或者很少涉及教育法学方面课程的学习, 所以很多教师缺少这方面的知识和素养, 导致认识不到位, 自我约束力欠缺, 在教学中不能自觉地融入和涉猎德育。鉴于以上问题, 必须将德育纳入法制轨道, 对学校德育进行严密的规划和健全, 并细化学校教职员工的德育职责。
二、学校德育法制化的可行性
1. 德育法制化有明确的法律依据
宪法作为我国的根本大法, 对社会主义教育及精神文明建设做了原则性的规定, 此类规定应作为制定学校德育立法的基本原则。作为社会主义精神文明建设的重要组成部分, 学校德育担负着培育合格社会主义事业建设者和接班人的重要历史使命, 因此, 宪法为制定学校德育法提供了明确的根本法依据。
作为教育法体系中的基本法, 《中华人民共和国教育法》为学校德育立法提供了直接、明确的依据。《教育法》第5条规定:“教育必须为社会主义现代化服务, 必须与生产劳动相结合, 培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人第条规定国家在受教育者中进行爱国主义、集体主义、社会主义的教育, 进行理想、道德、纪律、法制、国防和民族团结的教育”。与宪法抽象的规定相比, 《教育法》明确了学校德育的基本内容, 理应成为建设学校德育法制化的直接依据。
2. 学校德育法制化有充分的政策依据
党和国家的重要政策是制定普通法律、法规的直接依据之一。《中国教育改革和发展纲要》、《面向21世纪教育振兴行动计划》是我国教育发展的纲领性文件。这些纲领性文件都指出教育必须纳入法制轨道。此外, 针对学校德育工作, 中共中央又发布了《关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》, 其中第24条规定:“学校德育工作要有法制保障。学校德育的地位、任务和主要方针、原则要有权威性和稳定性, 必须制定相应的法律法规, 以保证教育者、受教育者及社会有关方面共同遵循。社会主义市场经济体制的逐步建立和教育的改革、发展使这种法制建设更为必要和迫切, 要把这个问题进一步纳入到整个法制建设中加以解决。”上述规定明确提出将学校德育立法工作纳入具体规划, 并要求把它作为一个迫切需要解决的问题来看待。
3. 社会主义学校依法办学、依法治教使学校德育法制化具备了一定的基础
十六大报告从全面建设小康社会的目标出发, 对社会主义法制和社会主义道德、依法治国和以德治国等问题又进行了深刻论述。高校德育法制化体现了十六大报告中指出的“要建立与社会主义市场经济相适应、与社会主义法律规范相协调、与中华民族传统美德相承接的社会主义思想道德体系”的精神;是新世纪新阶段全面推进中国特色社会主义伟大事业, 建立富强民主文明的社会主义国家的客观要求;也是我国目前“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织新形势”的需要。加强社会主义法制, 是德治健康发展的重要保证, 两者在内容上相互衔接、相互协调, 在作用上相辅相成、互相促进, 为高校德育法制化提供了政策保证和理论支持。
三、实施学校德育法制化的措施
1. 提高对德育法制化的认识
德育属于思想教育范畴, 主要是通过教育手段实现其目的。但随着社会形势的变化, 随着人们法治意识的提高德育体系的法制化德育内容的法制化、德育手段的法制化, 德育保障措施的法制化的发展趋势愈加明显和迫切。就学校德育法制而言, 还要从整个学校德育的高度, 根据学生的心理特征、知识结构等情况确定各阶段学生的德育内容、德育目标, 尤其注重小学、中学、大学相互之间德育的衔接;制定出科学的德育实施步骤;明确教师在学生德育中的法定职责;要有保障学校德育落到实处的有力措施。社会德育法制方面, 还要注意制订相关法律制度以提高群众的德育意识, 明确社会各领域、各部门的德育职责, 加大对直接影响人们政治思想和道德品质的行业, 如网络业、音像业、娱乐业、游戏厅等的规范和治理, 制定严格的审批核查程序和惩罚措施。另外, 还要注意学校德育和社会德育的有机结合, 做到方向目标一致, 真正使两者形成合力, 这就要求立法者站在国家、民族的高度, 站在整个中华民族世世代代发展的高度, 去构建德育法制体系。因此更需要依靠法制的力量来尽快规范, 促进德育良性发展。只有对德育法制化的认识提高了, 才能做到严格执法, 才能加大执行的力度, 才能及时消除德育中的消极因素, 保障德育健康发展。
2. 加强培训, 不断提高德育工作者的法律素养
在人的一生中, 学校德育对人的影响最大, 而学校德育中, 教师个人的德育对学生的示范作用又是至关重要的。提高德育工作者的法律素养, 一方面, 可通过学历教育提高德育工作者的专业水平和学历层次;另一方面学校可组织中期或短期培训、在职自学等各种方式提高德育工作者的政治理论水平、文化素养, 并通过实际工作锻炼, 老带新等办法提高其综合能力。此外, 在教师录用、考核及资格认定中, 要特别注重教育者的师德, 并用法律法规和制度加以规范, 以保证学生德育的源头。
3. 建立相对完善的德育法制体系
虽然目前我国已经制定出一些规范学校德育和社会德育的法律法规和制度, 但整体而言, 这些法律和制度还显得较粗略, 缺乏可操作性。要从整个学校德育的高度, 根据学生的心理特征、知识结构等情况确定各阶段学生的德育内容、德育目标, 尤其注重小学、中学、大学相互之间德育的衔接;制定出科学的德育实施步骤;明确教师在学生德育中的法定职责;要有保障学校德育落到实处的有力措施。
摘要：德育作为人才培养的核心内容, 是社会主义学校育人的重中之重, 探索德育法制化的规律和实施途径, 建立学校德育法制化体系, 是社会主义法制建设的需要, 是培养高素质人才的需要, 也是学校自身发展的需要。
关键词：学校德育,法制化,必要性,可行性
参考文献
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