决策听证

决策听证（精选8篇）

决策听证 篇1

一、责任单位

衡阳县物价局

二、责任人

价格决策听证由县政府价格主管部门负责组织实施，实行物价局局长负责下的岗位分工责任制，局长主持全面工作，并对工作负全面责任，各位副职及有关股室按照责任分工，分别承担各自的工作职责。价格决策听证责任人：局长、各位副职及有关股室负责人。

三、行使依据

1、《中华人民共和国价格法》

2、《政府价格决策听证办法》

四、行使权限

价格决策听证，由所在地的政府价格主管部门负责组织实施。

五、听证程序和时限

（一）程序

1、由申请人向县物价局提出书面申请；申请资料如下： ①申请报告：报告内容包括申请单位名称、地址、制定或调整价格的项目、理由、近三年的生产经营成本、经济效益、政府投入、市场供求情况和本行业机关情况等事项。②具有法律效力的财务报表资料；

③申请制定或调整价格的计价原则、方法和价格水平以及社会承受能力分析，本地及省内外同类项目现行价格水平说明材料。

2、县物价局成本监审股接受申请人委托，对拟制定或调整价格项目的社会平均成本进行测定，对申请人申报的成本进行审核，并出成本监审报告。

3、县物价局收到申请人要求制定或调整价格的书面申请和成本监审股出具的成本监审报告后，对拟制定或调整的价格进行初审，并写出初审意见。

4、定价听证依据下列情况提起：

①定价机关是县物价局的，由县物价局提起；

②定价机关是其他部门的，由该部门向县物价局提起。

5、定价机关师其他部门的，应当向县物价局提交定价听证方案。

定价听证方案包括下列内容：

①拟制定价格的具体项目；

②现行价格和拟制定的价格，单位调价额和调价幅度； ③拟制定价格的依据和理由；

④拟制定价格对经济、社会影响的分析；

⑤其他与制定价格有关的资料。

6、听证会举行30日前，县物价局要通过政府网站、新闻媒体向社会公告听证会参加人、旁听人员、新闻媒体、产生方式及具体报名办法。

7、听证会举行15日前，县物价局要通过政府网站、新闻媒体向社会公告听证会举行的时间、地点，定价听证方案要点，听证会参加人和听证人名单。

8、听证会举行15日前，县物价局要向听证会参加人送达下列材料：

①听证会通知；

②定价听证方案；

③定价成本监审结论；

④听证会议程；

⑤听证会纪律。

9、听证会应当在有三分之二以上听证会参加人出席时举行。出席人数不足应当出席人总数三分之二的，听证会应当延期举行。

10、听证会可以一次举行，也可以分次举行。听证会按照下列议程进行：

①主持人宣布听证事项和听证会纪律，介绍听证会参加人、听证人；

②定价听证方案提出人陈述定价听证方案；

③县物价局成本监审股对行业平均成本、企业成本审核情况等进行介绍；

④听证会参加人对申请人的生产经营成本、制定或调整价格的计价原则、方法、水平、社会承受能力以及县物价局的初审意见等发表意见；

⑤主持人总结发言。

11、听证会参加人应当审阅涉及本人的听证笔录并签字。

12、听证会举行后，听证人应当根据听证笔录制作听证报告。听证报告包括下列内容：

①听证会的基本情况；

②听证会参加人对定价听证方案的意见；

③听证人对听证会参加人意见的处理建议。处理建议应当包括对听证会参加人主要意见采纳与不采纳的建议和理由说明。

13、县物价局要在听证会举行后15日内将听证笔录、听证报告一并提交定价审批机关。

14、定价审批机关作出定价决定时应当充分考虑听证会的意见。

定价审批机关根据听证会的意见，对定价听证方案作出修改后，县物价局认为有必要的，可以再次举行听证会，或者通过政府网站、新闻媒体等其他途径就听证事项听取社会各方面的意见。

15、定价审批机关作出定价决定后，应当通过政府网站、新闻媒体向社会公布定价决定和对听证会参加人主要意见采纳情况及理由。

16、定价审批机关需要报请本级人民政府或者上级定价机关批准后才能作出定价决定的，上报定价方案时应当同时提交听证报告。

17、制定在局部地区执行的价格或者降低价格的，听证会可以采取下列简易程序：

①只设主持人；

②听证会参加人由消费者、经营者构成；

③听证会按照本制度第三项10款1、4、5条规定的议程进行。

（二）时限

60个工作日

六、监督检查

（一）健全价格决策听证工作制度，用制度制约各个环节工作行为；

（二）局党组对本制度执行情况进行自查自纠，严格按照程序办理；

（三）加强内部监督检查，局纪检组负责人对制度执行情况进行监督检查；

（四）公开、公示办理程序，接受社会各界监督；

（五）接受县人大、县政协、县纪委监察局监督检查。

七、责任追究

（一）过错责任内容

承办、审核人员在组织实施价格听证职权过程中，有下列过错情形之一的，必须追究责任：

1、符合条件不对申请项目进行受理批准的；

2、法定条件不符合予以受理批准的；

3、超越范围和职权行使职能的；

4、违反法定程序、滥用职权、玩忽职守的；

5、待人态度生硬，故意刁难推诿、致使发生纠纷造成不良影响的；

6、利用职务之便，索取或者收受申请人财物的；

7、其他过错行为应予以追究过错的；

（二）责任过错认定

承办、审核人员在工作履职过程中，故意违规、违法审批或者因过失造成严重后果的，按下列条款确定责任：

1、承办人故意违规、违法的，由承办人承担责任；

2、二人以上共同行使职权造成过错的，主办人承担主要责任，协办人承担次要责任，共同主办的共同承担责任；

3、集体讨论决定出现过错的，主持人承担责任；

4、应提交而未提交给局价费审批集体审议领导小组审议而产生的过错，审核人承担主要责任；

5、价费审批行为经有关领导批准出现过错的，批准人承担领导责任。

（三）追究形式

1、承办人员、股室负责人违反制度规定，情节较轻的，由局纪检组负进行责人批评教育、责令改正；情节较重的，依纪给予相应处分，并调离本岗位，一年内不得从事与该岗位性质相同的工作。

2、分管领导违反制度的，依据有关规定进行处理。

3、上述责任人违反制度规定，构成犯罪，移交司法机关依法处理。

决策听证 篇2

听证是一项以英国法的“自然公正原则”和美国法的“正当法律程序”为基础发展起来的一项旨在保护公民合法权益的制度。我国最早是在《中华人民共和国行政处罚法》 (1996年) 中对公民所享有的特定事项的听证权利做出规定的。随后, 1997年通过的《中华人民共和国价格法》将听证制度正式应用于行政决策中, 这是我国在依法行政过程中取得的重大进步, 具有里程碑意义。近些年来, 由于举国上下对环境保护问题的重视, 听证制度已经开始逐渐应用于与环境相关的行政决策中。在搜集并查阅相关的资料的基础上, 笔者将环境行政决策定义为国家行政机关在做出直接或者间接涉及公众或公民环境权益的公共决策时, 通过听证会的形式, 听取利害关系人、社会各方以及有关专家的意见, 以实现民主、科学决策的一种必要的规范性程序。结合上述案例, 本文就环境决策听证的相关问题做如下探讨。

一、举行环境行政决策听证的法律依据

我国涉及环境决策听证制度的现有在全国范围内施行的规范性文件主要有:

除上面的法律、法规、规章的相关规定外, 国务院先后以非法源文件的形式发布了《全面实施依法行政实施纲要》 (2004年) 、《关于加强市县依法行政的决定》 (2008年) 和《国务院工作规则》 (2013年) , 这些文件中明确规定了:重大行政决策的听证制度。笔者认为, 这其中自然包括对可能造成不良环境影响, 涉及公共环境权益的行政决策的听证。

环境行政决策听证的实际案例, 最早可以追溯到2004年。当年, 北京市环保局首次就居民生活环境问题召开大型环保听证会。听证会的焦点主要集中在北京北部西沙屯至六郎庄220千伏输电线路的电磁辐射是否会对周围的居民、单位造成影响。

综上所述, 上海松江区居民要求就国轩高科在松江落户的政策举行听证, 在法理和实践上均是有依据的。

二、环境行政决策听证制度中存在的问题

行政决策听证制度的发展是我国决策民主化的重要体现, 也是行政决策的制度性规定。但是, 目前在实施影响环境决策的听证制度上, 仍然存在很多问题, 这些问题体现在:

1、听证范围过窄

我国针对环境问题采取的方针一直是“预防为主”, 在时间维度上, 环境行政决策听证制度主要集中于事前听证, 也就是政策制定之前的听证, 而针对整个决策的其他阶段并未设置与之相适应的听证。如我国《环境影响评价法》中第十一条规定“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公共环境权益的规划, 应当在规划草案报审批前, 举行论证会、听证会, 或者采取其他方式, 征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见”。在空间维度上, 我国的环境行政决策听证制度只适用于有限的领域, 具体条文予以规定时, 更多的采取的是“列举概括”的方法确定听证范围并且对实施的听证的程序没有具体的规定, 这导致了在具体操作时听证范围非常有限。

2、缺乏相应的替代方案

一项可能影响公众环境权益的行政决策, 它在进行听证之后的结果并不是只有两种:同意或不同意, 全盘接受或全盘否定。我国目前的情形是:听证是在对一项具体的行政决策进行一个非此即彼的价值判断。对于参加环境行政决策的听证人员来说, 听证的最终目标是实现生态环境、生活环境和经济发展之间的协调统一, 而不是彼此之间进行较量与对抗。造成这种现象的一个很重要的原因在于, 我国目前缺少相应的环境行政决策的替代性方案, 因而, 导致参与听证的各方很难在针对具体的环境决策听证的框架下, 寻找彼此的利益结合点, 实现共赢。

3、涉及听证制度规定的规范性文件效力位阶偏低

在行政法体系中, 法律规范的效力等级依次是:宪法、法律、行政性法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章。效力位阶决定了环境行政决策听证制度的实施的权威性, 也决定了在此项权利受到侵害时, 采取救济措施所依据的规范性文件的位阶。从上面的表格可以看出, 目前, 我国环境行政决策听证制度主要是通过单行法来规定的, 而且它们的位阶效力偏低。除了《环境影响评价法》的原则性规定外, 其余均为行政法规、规章。这与我国现阶段一直强调依法行政、建设社会主义法制国家的目标不相符。

4、听证主持人地位不独立

听证尤其是在我国现阶段的正式听证中, 采取的是一种“准司法”模式, 听证主持人地位的独立性必须予以重点保障。目前我国的相关法律虽已注意到听证主持人独立性的保障问题, 但是仅仅是简单的原则性规定。如在《行政处罚法》中第42条第4款规定:“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持;当事人认为主持人与本案有直接利害关系的, 有权申请回避。”从这一条文中, 可以看出决定听证主持人的人选最终是有利益关系的行政机关。在政府信任危机日益加剧的背景的下, 这一规定不仅会影响听证参加人对政策的客观评价, 而且也会影响到公众对听证结果的可接受程度, 更会影响到听证主持人独立性的发挥。

5、信息公开程度不高

信息公开在环境决策听证中至关重要, 它内含在听证制度的整个过程中。在上述案例中, 居民反映“现在还有很多人不知道这事”, 便是信息不对称的具体体现。政府掌握信息的源头, 它与公民之间天然的具有地位上的不平等性, 加之“信息公开的制度安排缺失”, 导致了在环境行政决策听证制度中缺乏双方的对等机制, 使公民享有的纸面上的听证权利不能发挥实质性的作用。

6、没有建立完善的责任追究机制与行政救济制度

目前, 针对环境政策的听证制度主要集中于事前听证, 听证的结果对后续决策制定的效力也没有明确的规定。“合法的决定并不是代表所有人的意愿, 而是所有人讨论的结果”, 从法理和依法行政的角度来说, 环境行政决策的听证的结果应当是被充分尊重的, 而不是流于形式。《环境保护行政许可暂行办法》中第三十条规定, 环境保护行政主管部门应当根据听证笔录, 作出环境保护行政许可决定。虽然国家环保总局在该条中采用了“案卷排他性原则”, 但是我国法律对于影响公众的权益的政策, 举行听证的案卷效力并未规定。与此同时, 目前, 针对环境政策的听证制度主要集中于事前听证, 听证的结果对后续决策的制定的效力也没有明确的规定。目前, 涉及侵犯公民听证权利的最著名的案例是2001年“乔占祥诉铁道部车票涨价案”, 但是案件最终以“依据《价格法》第二十三条的规定, 主持价格听证会不属于被告的法定职责, 故本诉并不涉及价格听证及其相关问题”, 为由而予以驳回。

三、完善环境行政决策听证的建议

政策在实行之初存在问题不足为怪, 重要的是发现问题、解决问题。针对上述我国环境行政决策听证中的问题, 在此提出以下几点建议:

1、逐步扩大环境行政决策听证制度适用的范围

决策是一个不断发展变化的动态过程, 我国现行的环境行政决策听证只集中于事前评估, 并不能对整个决策进项监督, 以提高决策的科学性和民主性。在时间上, 应将环境行政决策听证扩大到事中评估和事后评估中, 既有助于我国公民主题地位的发挥, 也有益于我国依法行政进程的推进。与此同时, 应当明确采取听证的具体程序, 以期使环境行政决策具有更强的可操作性。在空间上, 应将更多事项纳入环境行政决策听证的范围中。在立法技术上, 应坚持听证是基本程序, 不听证是例外情况的规定。同时, 应当明确相关责任问题, 如对行政机关做出了一项在事中评估和事后评估中被否决的决策, 应当追究相关人员和机关的责任, 这样可以防止拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人的“三拍”现象的出现。

2、建立环境行政决策替代方案制度

“行政决策听证的功能在于为理性论辩提供制度化空间, 以集结民意, 制约行政决策”, 而不是旨在形成听证参加人之间的对抗机制。以“商谈求共识”是在关于环境决策的听证中应该采取的主要方法。提出“不”很容易, 难的是提出之后的“应该怎么做”的问题。这就要求决策做出部门建立相应的环境行政决策的替代性方案, 并且明确替代方案的指标, 使听证参与人的意愿在替代性方案中有所体现, 以真正的实现“以商谈求共识”。

3、建立健全环境行政决策听证制度的相关法律法规

环境决策听证制度的相关规范性文件的法律效力偏低和听证制度的实施缺乏操作性, 是影响环境决策听证制度实施效果的重要原因。目前, 我国关于环境行政决策听证的规定更多的是原则性的, 如《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定“建设单位编制环境影响报告书, 应当依照有关法律规定, 征求建设项目所在地有关单位和居民的意见”, 但是对于如何征求意见却没有说明。我国的《行政复议法》和《行政诉讼法》规定了公民的权利受到行政机关侵害时, 可以采取的救济措施, 但是对于公民的听证权被侵害时的救济方式, 并不明确。在这方面可以参照一些西方国家的经验, 如:在加拿大, 公民对行政决策听证结果不满意, 或被拒绝参加听证, 可以向法院提起行政诉讼, 起诉的理由, 一是认为程序不公正, 二是认为决策机关没有管辖权。在我国的相关法律条文中, 也应当明确规定当公民的听证权利被侵害时, 可以通过相应的法律渠道来救济, 将环境决策听证的权利的救济纳入《行政诉讼法》、《行政复议法》确立的救济制度之中。

4、保证听证主持人的独立性

保持听证主持人的独立性是现今各国普遍采用的方法。在美国, 行政法官主持听证是正式听证的正常情况, 但如果其它法律规定由其它人员主持听证的, 则由其它人员主持。在我国现阶段的国情下模仿美国行政法官制度缺乏可行性, 但可以考虑充分发挥关于非营利性环保组织在听证中的作用, 让它们借助于政策的力量在自己致力的领域中发挥作用。近些年来, 非营利组织在我国发展迅速, 其自身的特殊性质决定了它在采取行动时以公共利益为首选考量标准的宗旨。在环境行政决策的听证中, 可以由环境保护的NGO中的相关人员经过培训后担任听证主持人, 这有利助于增加听证主持人的独立性与可信任度。还可考虑由我国各级政府中的法制办公室的工作人员担任听证主持人, 他们相对于政府中的其他工作人员具有一定的独立性而且他们有丰富的法律知识, 有利于听证在具体实施时更加的顺畅。

5、提高环境决策听证信息透明度

信息是做出判断的基础。在环境决策听证过程中应该提高整个过程的信息透明度。在听证之前, 行政机关应当履行告知和通知的义务。在此阶段可以通过政府、媒体、环境保护组织三者的通力合作来达到将相关信息广而告之的目的。在听证进行阶段, 应该将整个过程对外开放 (除个别涉及国家秘密的事项除外) , 允许公民旁听。政府部门应当为听证参加人提供全面、客观的资料, 增进听证参加人对某项具体政策的认知。在听证结束后, 相应的部门应当及时公开听证的结果, 便于公众监督。

摘要：环境行政决策听证作为民主决策的一种具体体现, 也日益受到重视。但是, 在实施过程中也暴露出很多问题, 如:听证范围过窄、缺乏相应的替代方案、涉及听证制度规定的规范性文件效力位阶偏低、听证主持人地位不独立、信息公开程度低等。这些问题的存在严重影响环境决策听证制度功能的发挥。针对存在的问题, 本文从以下几个方面提出完善我国环境行政决策的建议, 分别为:逐步扩大环境决策听证制度范围、建立相应的环境决策替代方案、完善关于环境决策的听证制度的法律法规建设、保证听证主持人的独立性、提高听证信息透明度。

决策听证 篇3

关键词：听证笔录；法律效力；案卷排他性原则

行政听证制度，是行政机关在作出涉及公民、法人或者其他组织利益的行政决策或者行政决定之前，由有关行政机关告知决定理由和听证权利，充分听取公民、法人或者其他组织意见的法律制度。行政听证制度是现代行政程序制度的核心，对推进社会主义民主法治建设具有重要意义。1996年《中华人民共和国行政处罚法的颁布》首次规定了行政制度，随后的几年内，国务院有关职能部门以及有关省、市相继制定了各自领域或范围内的行政处罚听证程序实施办法。1998年《中华人民共和国价格法》中关于举行公开听证会的规定，更是将我国的行政听证制度推向一个新阶段。2004年《中华人民共和国许可法》中也规定强调了行政听证制度。其中听证笔录在听证程序中扮演着十分重要的角色，因此对其进行相关理论研究具有一定的指导实践的意义。

一、听证笔录概述

1.听证笔录的概念

听证笔录，即行政听证记录，关于其概念，学理上惯有两类解释。第一种解释，是以叶必丰教授为代表的，认为“听证笔录，并不是记载于听证笔录本中的所有文字，而是在听证过程中，经双方当事人或者第三人质证、辩论，最终经过听证主持人核实认定为证据的那部分听证笔录。”这一观点将听证笔录放置于类似于庭审中所取证据的法律地位，与庭审不同的是，由于目前我国行政听证主持人是由行政机关的行政首长在其所属的行政机关公务员中指定，无法保持类似庭审中审判员的相对独立性。因此这一对听证笔录的定义观点未免有失偏颇。第二种解释，也是目前的通说，即“听证笔录是指听证主持人在听证过程中对调查取证人员、案件当事人陈述的意见和提供的证据所作的一种书面记载，是对整个听证进行过程的客观记录。”这一观点既表达出听证笔录在行政决定中举足轻重的作用，又强调其客观性，与我国实践相符合。

2.听证笔录的内容

听证制度属于“舶来品”，世界各国在对其长期发展中，形成了各具特色的听证制度，相应的听证笔录内容也有所差异。1996年3月17日，八届全国人大第四次会议上通过的《中华人民共和国行政处罚法》，开创我国听证制度的先河。但对其内容、格式法律效力等规定简之又简，仅在第42条规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”在实践中，听证笔录不仅应包含各国普遍规定的内容，例如：①听证的时间、地点和主要事项；②听证机关及其主持人；③证人和鉴定人陈述的内容、勘验结果；④听证当事人签名、盖章等，还应该包含各国听证制度中富有特色并在实践中切实可行的规定，例如：①行政机关对行政相对人的处罚意见并提供相关证据；②听证程序异议及有关人员回避问题；③听证结束后证据的采信问题；④双方认为的其他必要事项等。只有取其精华去其糟粕，才能在在巨人的肩膀上完善自己。

3.听证笔录的性质

听证笔录是行政主体对听证程序各项活动的全程书面记载。包括双方所举证的客观事实中相关证据的提出，质证的结果，辩论的过程等方面。由于听证笔录属于特别程序中的记录，并充分听取行政机关及行政相对人的意见。因此在公平公正原则下完成的一份听证笔录，详细记载听证过程中每一细节，真实性与客观性有着令人信服的保证，其内容对行政机关决定的作出具有较大的约束力。虽然听证笔录不能等同于证据，但它有着与书证相似的特征，即在特定的书面载体上，以其内容来证明待证事实的文字材料。简单来说，听证笔录是对双方出示证据的记载。因此不可避免的包含了证据的共有特征，即关联性、合法性、真实性。举行相关的听证程序后，行政机关需以事实为依据，以法律为准绳，该事实即是听证笔录中所反应的事实，该法律也应是听证笔录事实中所应以援引的法律。换言之，没有经过听证程序举证质证的事实，不能作为行政决定作出的依据。这一方面是为了督促听证双方积极履行举证义务，在听证过程中，充分质证，查明事实；另一方面，也是为了强化听证制度的功能，如果任由听证笔录记载之外的证据作为行政行为作出决定的依据，无疑会模糊听证制度的定位，丧失其价值。

二、听证笔录的法律效力

听证笔录的法律效力是听证笔录的核心问题，也是听证制度的关键所在。听证笔录一旦确认具有法律效力，根据其法律效力的大小，行政机关作出行政决定时相应的予以考虑定夺。不同的法律效力对行政决定影响不同，而听证笔录记载之外的事项应予以排除，不得左右行政决定的作出。

1.听证笔录的法律效力模式

世界各国对听证笔录规定了不同的法律效力，由此对行政决定也产生了不同的影响。广义上说有两种模式。一是以美国为代表的英美法模式，认为听证笔录是行政机关作出决定时的唯一根据。二是以德国、日本、瑞士为代表的大陆法模式，认为听证笔录对行政决定具有一定的约束力，行政机关在作出行政决定时，应斟酌听证笔录作出行政决定，但行政机关不是必须以听证笔录为根据，只有在行政程序法之外的其他法律明确规定以听证笔录为根据时，行政机关才必须以听证笔录为根据，不能以听证笔录之外或当事人不知道或没有论证的事实作为根据。对两种模式进行更精确的细分，理论上有以下四种观点：

（1）听证笔录应当作为行政机关做出行政处罚决定的唯一依据。这个观点与英美法模式保持一致，认为既然所有的证据都被质证并经双方充辩论后记载于听证笔录上，由此推之，听证笔录是最具客观性与真实性的，由此产生的听证笔录应当作为行政机关做出行政处罚决定的唯一依据。行政主体在对相关事实进行认定和法律评价时，必须严格依据听证笔录，听证笔录之外的事实和证据不能作为行政主体做出的行政行为的依据。也就是说，在听证会结束之后所出示的任何证据都丧失法律效力，不予采纳。

（2）听证笔录只能作为行政机关做出行政处罚决定的依据之一。由于听证程序是行政处罚一般程序中的特别程序，与普通的司法程序有较大区别，因此听证会结束后补充得到的证据不能简单认定其无效，相反，仍应作为行政处罚决定的依据。同时，在借鉴刑诉中任何人不得自证其罪原则中，行政相对人在听证会上不承担举证责任，只有案件调查人员才负有相应的举证责任，需要将与认定事实相关的证据在听证会上被质证后确认，而当事人拥有的证据可以不出示。基于此，可见听证会上并非所有证据都经过确认。此观点还认为，听证会是当事人权利的体现，如果当事人在陈述阶段就表示放弃听证，意味着这次听证会不必出示证据并进行质证。因此，单纯以听证笔录作为行政机关做出行政处罚的唯一依据，过于武断，在法理上不成立，在实践上操作也有一定困难，与普通民众朴素的法律观相悖。

（3）听证笔录应当作为行政机关做出行政处罚决定的重要依据或者主要依据。上述观点将听证笔录作为行政处罚决定的唯一依据过于绝对，但经过听证之后的证据和陈述笔录，应该说比行政机关案件调查人员的调查报告更加客观、真实、可靠，与其他证据相比，经过听证程序所确认过的证据更有说服力，所以应考虑其效力的优先性，将听证笔录作为行政机关做出行政处罚决定的重要依据或者主要依据。但是，此观点并不排斥其他证据，任何形式的证据都应当进行全面分析，予以考虑。

（4）听证笔录是行政机关做出行政处罚决定的依据。该观点认为，在特定的条件下，以上三种观点各有其合理之处，不能简单否定，但若以其中一种观点来替代全部，又过于绝对化。我国引入听证制度时间较短，有待实践进一步探索，于法理上和律条上可以设置得较宽泛，留有充足的余地，让以后的实践进一步佐证和完善。

2.听证笔录法律效力不足的弊端

不同听证笔录的法律效力模式虽然各有特点，但保持其基本法律效力却是共性。一份缺乏法律约束力的笔录，不利于行政机关作出正确决策。听证笔录是双方依法定程序进行举证质证，陈述辩论的客观记载，最大程度力求还原案件事实，同时也给予行政相对人充分表达自身意见的机会。若行政机关排除听证笔录，或者对听证笔录不予重视，而是根据在听证笔录记载的内容之外作出判断并形成行政决定，将很难保证决定的客观性、科学性和民主性，将会使听证程序流于形式。正如施瓦茨教授所言：“如果行政机关可以走形式，接纳堆积如山的证言和书证；但是，如果行政机关可以依据未在审讯中出示的材料作裁决，那么厚厚的案卷就成了掩盖真相的假面具，秘密的证据或几分钟的秘密会议就可以推翻长时间的审判机会，更重要的是他有机会质证和批驳一切不利他的事实。”

听证制度始于英美普通法中的自然公正原则，是程序正义的必然要求。听证笔录效力不足，不利于充分发挥听证制度的功能。健全的听证制度，不仅可以规范和控制行政权力的行使，还能更大限度的保证行政相对人的合法权益。举行听证会，势必需要消耗大量的人力物力，国家投入这样大的精力，就是希望听证制度最大限度的实现程序正义，实现权力监督，只有程序正义才能确保实体正义。从法理上讲，听证制度是一项事先的权利防御程序，而不是事后的权利救济程序。设立听证制度的主旨是为了防止单方行政决定的作出，可能会侵犯行政相对人的合法权益，而为其提供一个双方就相关事实问题和具体的法律适用问题进行抗辩沟通的机会。听证笔录正是最终的总结报告，如果行政主体不依据听证笔录作出相应行政决定，没能赋予充分的法律效力，那么听证制度中所承载的民主参与、民主平等及经济有效等功能将沦为空谈。

3.我国的选择模式

从实践上看，听证制度在我国起步较晚。1996年《中华人民共和国行政处罚法》开创了听证制度的先河，第42条规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”和43条规定：“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，做出决定。”对听证笔录的法律效力和内容没有详述，仅仅作为原则性的概括。1998年实施的《中华人民共和国价格法》第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”2004年的《中华人民共和国行政许可法》第48条第2款则明确规定：“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。”全国人大法律委员会副主任乔晓阳在其著作《中华人民共和国行政许可法释义》中提出，“目前，我国的《行政处罚法》、《价格法》以及一些法规、规章对听证程序作出了规定，但由于缺乏听证笔录对行政决定的约束力的规定，导致一些听证会‘听而不证没有真正发挥作用。所以在本法中，就听证笔录对行政许可决定的约束力，做出了明确的规定。”这是我国立法上第一次明确听证笔录的法律效力，有效防止了听证过程流于形式，限制了行政机关的自由裁量权。

从国际社会上关听证的立法趋势和发展道路来看，我国应顺应潮流，选择第一种模式，即确定听证笔录应成为行政机关作出行政决定的唯一依据，严格遵守未经听证的证据不能作为作出行政决定的依据。值得注意的是，在我国目前的有关规定中，已经存在个别法规强调听证笔录在行政决定中的唯一依据，例如劳动部关于《劳动行政处罚听证程序的规定》第15条规定：“听证应当制作笔录。笔录由听证记录员制作。听证笔录在听证结束后，应当立即交当事人审核无误后签字或者盖章。”第16条规定：“所有与认定案件主要事实有关的证据必须在听证中出示，并通过质证和辩论进行认定。劳动行政部门不得以未经听证认定的证据作为行政处罚的依据。”说明第一种模式在我国实践中的可行性。

因此，要想真正发挥听证制度保护公民重大合法权益、保证实体决定正确的作用，就应该树立案卷排他性原则，通过法律明确规定听证笔录对行政决定的法律效力，即听证笔录是行政机关作出决定的惟一依据而不能根据听证笔录之外的证据作出决定。这样，就可以有效避免听而不证，走过场，从而有利于真正维护公民的合法权益，从长远来看，也有利于我国程序法治化进程。

三、听证笔录的法律价值

1.行政相对人法律地位的提升

行政关系主体中，双方权利义务并不对等，而我国几千年封建社会蔓延下的“官本位”思想，更是时时渗透在社会各阶层。“官民”之间鸿沟难填，造成了百姓对行政机关的不信任，即使自己合法利益受到侵害也不敢声张。做小伏低、双方猜忌，这些外在的社会现象，显然不利于建设有序的现代法治社会。行政领域的立法，不是扩张政府权力，恰恰是“将权力关在笼子里”，科学合理的约束行政权，是现代立法的必有之义。在听证程序中，行政相对人正是通过一系列法定权利的行使，充分参与到行政决定的过程中去，既可对行政决定的作出产生积极的影响，又使自己的主体地位得到显现，公民权利得到尊重，从而在心理上产生一种满足感和认同感。对行政决定的最终结果也较容易接受，有效减轻政府各项行政决定执行中的阻力。

2.行政决定中证据的固化

听证笔录所反映的证据主要包括调查机关人员在听证中所出示的证据及行政相对人所出示的证据。无论哪一方的证据，在听证过程中双方都进行了充分的质证，其中的有关证人证言部分，依法也应当交证人审核无误后签名或者盖章，完全符合证据的适用条件。听证笔录所记载的是听证会的全部内容，这些内容都是由专门的书记人员按照一定的公文程式详细记录下来。听证会结束后，听证笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章，这种严格的程序保障了听证笔录所记载内容的全面性和客观性。听证笔录记载的事项是作出行政决定唯一或者重要的根据，同时符合了证据属性中的关联性要求。再者，听证笔录是依据有关法律所规定的听证程序而形成的，符合证据的合法属性。听证笔录的制作对可能灭失或者以后难以取得的证据加以保全，并赋予相应的法律效力，在未来的行政复议或者行政诉讼中可以担当书证的角色。复议机关或者人民法院对行政笔录的直接采用，既可以节约成本，提高效率，还可以督促听证机关重视听证过程，特别是其中的证据出示及质证程序。如此，听证笔录对行政决定中证据的固化也起到决定性的作用。

3.法制宣传的有力工具

在听证过程中，程序所追求的自由、民主、公平、正义等内在价值和保障结果公正的工具价值得到了统一。听证笔录恰恰是对这一富含人文精神的、有序的抗辩场面进行的书面反映，包含着整个听证程序全面客观的信息记载。行政机关对公民重大权益可能产生影响的决定以高度司法化的程序做出，最集中的体现了现在行政的公正与民主。听证程序的公开性、广泛性，使参与者在听证程序中，感受到深刻的法制宣传教育。而听证笔录作为一项书面载体，具有稳定性和安全性的特点。听证笔录在其没有损毁的情况下，往往非常直观、便于查阅，有利于民众快速有效的获得需要的信息。同时由于其事无巨细真实记录听证事项，对于今后听证程序的研究发展有着非常重要的意义。在开展法制宣传活动中，一份份保留完好的听证笔录能更鲜明的再现当今社会法治进程。

四、完善听证笔录

1.协调案卷排他性原则与官方认知原则

所谓官方认知原则，即行政机关可以在听证笔录以外，在当事人提供的证据以外所认定的事实作为裁决的根据。这项原则是案卷排他性原则的例外，类似于法院审判中的司法认知原则，又称免证事实。众所周知的事实，毋须当事人的证明，这是一项古老的法则。立法及司法解释所明文确立的免证事实，可以减轻当事人的证明负担，提高诉讼效率。而行政裁判中的官方认知，目的虽然与司法认知相同，免证范围却更广。司法认知的范围，通常局限于众所周知的事实和无可争辩的渊源而容易确定的事实。行政机关由于其主体的特殊性，职权的便利性，除了对司法认知事实的绝对认可外，还可以利用专门知识及其档案中的资料，无须通过证明程序，直接认定裁决的事实。当然，行政裁判中官方认知的范围也同样受到限制。例如《美国联邦程序法》中规定适用“官方认知原则”，必须满足下列要求：①行政机关不得用其官员的知识认定案件中的主要事实。因为这种事实被称之为“有争议的、应当裁决的事实，是争论的核心。”只有通过提交相关证件才能予以确定。②官方认知的事实必须具有显著而周知的性质。这项规定最大限度的杜绝官方认知原则的滥用。不能只由行政机关掌握而为其他专家所不知悉。③如果行政机关用其知识认定事实，那么它必须指明它所认定的待定事实，并且说明这些事实的来源。它所认定事实的根据必须公开。强调认定依据的公开性，在于防止暗箱操作，更好的保护处于争议双方弱势地位的行政相对人。④当事人对官方的认知具有反驳的权利。最后这项为兜底条款，官方认知的目的在于提高裁决的效率，免除不必要的证明程序。但是行政机关并不因此成为一言之堂，当事人对行政机关所认知的事实，仍然可以反对。我国可以借鉴美国对官方认知原则的规定，以立法或者司法解释的形式加以确定，填补理论中在这方面的空白。但是官方认知只能在合理和公平的范围内存在，不能过分强调行政人员的专门知识，放任行政机关无限制地依赖案卷以外的材料作出裁决。否则就会很大程度的削弱听证程序的公平性。因此，确立听证笔录在行政机关作出行政决定中的法律效力，应以“案卷排他性原则”为基础，吸收“官方认知原则”的合理成分。

2.规范听证笔录内容形式

我国的行政基本法中并没有强调听证笔录的形式内容，较详细描述听证笔录内容的有关规定散见于国务院各部委、地方政府、行业自律组织所颁布的各项规则、条例、办法。例如《中华人民共和国海关行政处罚听证办法》第29条规定：“听证应当制作笔录。听证笔录应当列明下列事项：①案由；②听证参加人及其他人员的姓名或者名称；③听证主持人、听证员、记录员的姓名；④举行听证的时间、地点和方式；⑤案件调查人员提出的本案的事实、证据和拟作出的行政处罚决定及其依据；⑥陈述、申辩和质证的内容；⑦证人证言；⑧按规定应当列明的其他事项。”“听证笔录应当由听证参加人及其他人员确认无误后逐页进行签字或者盖章。对记录内容有异议的可以当场更正后签字或者盖章确认。听证参加人及其他人员拒绝签字或者盖章的，由记录员在听证笔录上注明。”另见《民用航空行政许可工作规则》第43条规定：“记录员应当将举行听证的情况记入听证笔录。听证笔录应当载明下列内容：①申请听证事由；②举行听证的时间、地点；③行政机关听证人员的姓名、职务；④听证参加人的姓名或者名称、地址；⑤行政机关许可审查人员提出审查意见的证据、理由；⑥听证申请人、利害关系人或者其代理人的陈述；⑦审查人员、申请人、利害关系人或者其代理人质证辩论的内容；⑧其他事项。从上述规定可以看出，各部门对听证笔录的基本内容的理解基本一致，如听证参加人基本情况，听证事由，听证时间、地点和方式，听证参加人的意见，质证过程等。将实践中普遍达成共识的基本内容以立法的形式确定下来，各个部门再根据操作中的具体情况加以补充，有利于听证笔录在内容上保持一致，在形式上树立听证笔录的权威。

3.明确行政机关不以听证笔录为依据作出决定的法律后果

虽然我国《行政许可法》中明文规定：“行政机关应当根据听证笔录，做出行政许可决定。”但是现实中往往有很多行政决定不以听证笔录为依据径直作出，这固然是由于我国民众程序规范意识仍然淡薄，更是因为立法上没有明确规定违反这一条文的法律责任，不得不说这是我国立法技术上的一大缺陷。从法理上说，法律规则的逻辑结构一般由假定条件、行为模式与法律后果三部分组成。假定条件，是指法律规则中有关适用该规则的条件和情况的部分。行为模式，是指法律规则中规定人们如何具体行为的部分，即主要规定主体的权利义务，是法律规则的核心部分。法律后果，是指法律规则中规定人们在作出符合或者不符合行为模式的要求时应当承担的结果部分，是法律规则对人们具有法律意义的行动的态度，包括合法后果与违法后果。所以，有关听证制度的立法中应当弥补法律后果的空白，由此提高违法者的预期违法成本，保障法律遵守者的基本利益，从而更好的引导行为人放弃违法行为，自觉守法。责任行政是全部行政法产生的基础，是贯穿所有行政法规范的核心和基本精神。因此，我国应当在立法层面上明确规定，如果行政机关不以听证笔录所载内容作出行政决定，行政相对人有权以此为由申请行政复议或者提起行政诉讼，复议机关或者相关人民法院，可以以程序违法为由撤销原行政机关的行政决定。有权机关还应视情节严重程度依法追究行政主管人员和直接责任人员的法律责任。只有这样才能更好的起到法律威慑作用，促进中国的法治建设。

五、结语

在听证程序中确立案卷排他性原则，是真正实现听证制度中保护公民重大合法权益、保证实体公正的重要前提之一。但是这一问题还有待进一步的认识，其主要原因是由于我国历来缺乏程序观念，对基于自然公正基础上而建立的行政程序观念更是不予重视。正如对程序颇有研究的季卫东博士所揭示的：“与西方重视法律程序的理念相对照，中国的法律家在考察法制建设时，更侧重于强调令行禁止，正名定分的实体合法性方面，而对在现代法治中理应占枢纽地位的法律程序则缺乏应有的关注和理解。”案卷排他性原则的确立，有助于我们明确听证笔录在行政决定中的法律意义，实现法律赋予听证制度的根本目的。20世纪90年代以来，世界范围内掀起了行政程序立法的第三次高潮，我们应该以此为契机，深化认识，了解法律程序尤其是行政法律程序实现法治化是历史的必然选择。

参考文献：

[1]叶必丰，贾秀彦.《从行政许可法看行政听证笔录的法律效力》，《法学评论》，2005年第3期.

[2]朱迎明，刘大伟.《我的观点构成你的决定—关于听证笔录效力的研究》，《辽宁公安司法管理干部学院学报》，2008年第2期.

[3]常秀金.《日本听证制度中的听证笔录及其效力》，《公民与法》，2013年第6期.

[4]应松年.《行政程序法立法研究》，中国人民公安大学出版社，2001年版.

[5]杨惠基.《听证程序理论与实务》，上海人民出版社，1997年版.

[6]【美】伯纳德.施瓦茨《行政法》，徐炳译，北京群众出版社，1986年版.

[7]张奕蕾.《行政许可法对听证笔录的发展》，《合作经济与科技》，2006年第8期.

[8]张卫东.《论听证笔录在行政决定中的作用》，《法制与社会》，2008年第4期.

[9]唐建强，王斌初.《论听证笔录在行政决定中的法律效力》，《西部法学评论》2003年第4期.

[10]季卫东.《论法律程序的意义》，载于《中国社会科学》，1993年第1期，第59页.

作者简介：

贡世康，汉族，辽宁铁岭人，西北政法大学教授，硕士生导师，司法鉴定师，律师，主要研究方向：宪法与行政法、环境资源法学、文书与痕迹鉴定。

括苍镇重大决策听证制度 篇4

第一章总则

第一条为规范政府行为，使政府的决策充分体现群众的意志，制定本规定。

第二条政府重大事务在研究决策、推行实施、效果评价等阶段，镇政府及其镇属部门及行政村必须遵守本规定。

第三条实施听证的主要内容包括民意咨询、听证、公众咨询、民调评价等工作。

第二章民意咨询

第四条政府在重大决策的酝酿阶段，政府相关领导和涉及部门要深入到利益关系群体中进行调研，面对面征求群众的意见和要求，并形成调研报告报镇政府，作为政府决策的参考。咨询的主要内容：

(一)重要决策的制定；

(二)重要工程建设；

(三)容易引发集体上访的突出矛盾；

(四)其它群众反映比较集中的热点、难点问题。

第五条镇属有关部门及行政村根据调研报告拿出初步决策

意见，召开民意咨询会，广泛听取群众反映的意见，并作详细记录。

第六条镇政府及镇属部门、行政村根据民意咨询会收集的群众意见进一步完善决策文本，并提交政府有关决策会议研究。

第七条民意咨询会的时间和内容提前五天通过广播、公告、政府网站或其它有效方式告知社会，并接受群众报名，群众报名过多的，从中抽选或由群众推选参会代表。

第三草听证人员

第八条政策决策主过程中，邀请人大代表、政协委员和群众代表列席镇决策会议，旁听决策过程。

第九条决策会议召开前一周，镇将有关议题告知镇人大，由市人大抽选能够代表利益关系群体的人大代表和政协委员列席政府决策会议。同时在参加民意咨询会的群体中选取3—5名代表一并列席决策会议。

第十条列席会议的人大代表、政协委员和群众代表可以参与会议发言。

第十一条列席政府决策会议的人大代表、政协委员和群众代表会前应广泛征求利益关系群体的意见和建议，会后及时向其通报会议内容和决策结果。

第十二条凡涉及广大群众关心的热点、难点问题的重大决策议题，通过广播、公告、政府网站等媒体报道会议过程和结果。

第十三条相关决策文本、政府文件通过政策网站、政策公开栏等形式向社会发布，供群众随时查询。

第四章民众质询

第十四条政府决策执行过程中，主管部门要将政策决策的执行情况及时向群众通报，凡群众有疑问或不满意的，可以通过口头或书面等形式向政府提出质询。涉及群众比较多的和比较突出的问题，可以通过召开群众质询会的方式，集中进行政府和群众之间的沟通。

决策听证 篇5

制度

第一条 为进一步规范行政行为，增强重大行政决策的民主性、科学性和透明度，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》及省、市、区相关规章制度，制定本制度。

第二条 本制度所称进行社会公示及听证的重大决策事项包括：

（一）街道经济社会发展和改革开放的重大举措及中长期规划；

（二）土地管理、劳动就业、社会保障、科技教育、文化卫生、生态环保等涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项；

（三）政府投资建设的基础设施、公益事业有关情况，重大工程项目招投标情况；

（四）救灾、救济、优抚款物的发放、使用情况，各项专项资金的使用情况；

（五）征地拆迁补偿政策的执行情况；

（六）群众关心的热点、难点问题等；

（七）有必要进行社会公示和听证的其他事项。

第三条 重大决策事项的公示、听证应当遵循公正、透明、真实和效率的原则。

第四条 重大行政决策事项公示，应包括以下内容：

（一）拟作出的重大决策事项的基本情况；

（二）拟作出的重大决策事项的可行性说明；

（三）拟作出的重大决策事项的有关统计数据、调查分析资料；

（四）拟作出的重大决策事项的论证经过，即听取意见的范围、人数，尤其是利害关系人、专家所占的比例及意见；

（五）拟作出的重大决策事项的法律分析意见书；

（六）拟作出的重大决策事项的利害关系、行政成本；

（七）收集反馈信息的渠道；

（八）其他需要公示的内容。

第五条 公示前应当进行重要事项公示内容保密审查，对重要事项公示内容不能确定是否为保密的，应当提交区政府保密部门进行审查；听证举行前应当将听证事项提交区政府保密部门、法制部门进行审查。第六条 公示的时间一般不少于10个工作日。

第七条 拟作出的重大决策事项应通过新闻媒体、网络、呈贡区政府门户网站进行公示。

第八条 公示中收集的信息，应如实、全面、及时形成公示报告。公示报告应当包括以下内容：

（一）公示的基本情况；

（二）收集的主要意见、建议及理由；

（三）对主要意见、建议的处理意见。

第九条 拟作出的重大决策事项需要听证的，应在公示结束后5个工作日内作出决定；并向社会公告听证会的时间、地点、参加方式和人数等。

第十条 举行听证会，设听证主持人，组织实施听证会。根据听证事项的性质、复杂程度及影响范围，确定听证代表的范围、条件、数量，并将名单向社会公布。听证会举行10日前，应当告知听证代表拟做出行政决策的内容、理由、依据和背景资料。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的外，听证应当公开举行，确保听证参加人对有关事实和法律问题进行平等、充分的质证和辩论。听证会后，应如实、全面、及时形成听证报告。

第十一条 公示、听证报告应当作为政府决策的重要依据。

第十二条 公示、听证报告中提出的合理意见和建议要吸收采纳，意见采纳情况及理由要以书面形式告知听证代表，并以适当形式向社会公布。

第十三条 对应当公示、听证而没有公示、听证的重大决策事项，不得提交街道决策机构讨论。

第十四条 街道党政综合办公室负责重大决策事项公示、听证的组织实施。

决策听证 篇6

「正文」

公众政治参与是衡量 现代 社会 民主化程度和水平的一项重要指标。它的具体形式很多，不仅涉及直接选举和全民公决，还应包括公共决策听证会及其他一些形式。其中，公共决策中的听证制度（publichearingsystem）是现代民主社会普遍推行的用于保证各方利益主体平等参与公共决策过程，最终实现决策民主化、公开化、公正化、科学 化乃至法制化的一种重要制度设计。

目前在中国，听证主要有三大类，一为行政处罚听证（1996年建立），二是价格决策听证（1997年底建立），三是立法听证（2000年3月建立）。三者虽然都可以归为决策听证，但具有突出的公共决策意义的听证应该是后两种，因为就一次性决策来说，第一种涉及的仅仅是单一或少数利益主体，而后两种所涉及的利益主体往往很多。其中价格听证应该属于行政决策听证，具体说来，也应该属于行政决策过程中政策方案规划阶段的听证制度。

本文重点以中国价格听证制度建立的背景与过程、实施的措施与效应为例，对公共决策听证这种中国公民政治参与的新制度形式进行全面而系统的初步分析，以便及时发现问题并力争对解决问题有所贡献。为此，我们不仅利用各种途径调查了大量的相关 文献，而且去国家计委价格司、北京市物价局和北京市公交总公司就价格听证会的有关问题进行了实地访谈，从中获得了不少第一手资料。

一、价格决策听证制度建立的背景与过程

在计划 经济 体制下，政府指导价、政府定价通常都是在有关企事业部门提出申请后仅由物价主管部门一家审批定夺，而不实行听证制度。后来，在经济体制改革过程中，我国的价格改革也在不断进行。其总的特点是价格调放力度不断加大。尤其1992年我国明确了向市场经济过渡的目标后，国家进一步放开了价格管制，致使市场调节价的比重越来越大（1998年，80%以上），政府指导价和政府定价的比重则越趋缩小（1998年，20%以下）。（中国价格学会写作组，1998年；张光远、郭剑英、贾民，1999）这已与市场经济发达国家相差无几。

这样，相对于以往计划经济体制来说，物价部门直接定价和指导定价的任务大大减轻，但是加强价格宏观调控，切实提高价格决策和管理水平的职责反倒更大。原因主要在于：第一，市场力量本身是有局限的，存在市场失灵的问题，因此市场经济体制需要包括价格调控在内的高水平的宏观调控；第二，在市场经济体制下，社会的利益往往是多元化的并呈现相互矛盾的状况，政府的价格决策就不能再像以前那样仅由一家简单地说了算，而必须充分听取和考量社会各方的利益需求，必须转换价格决策机制；第三，政府物价部门在直接定价和指导定价的比重下降后有时间和精力推行民主和公正的价格决策机制。

为此，一些地方便进行了一些新的尝试。例如1998年以前江苏、福建、上海、北京等省、直辖市曾推行过“联合议审制”，物价部门把财税、审计、人大、企事业单位主管部门等各相关政府部门请到一起，商议有关政府指导价和政府定价问题。该制度显然比原本仅由物价部门一家定价要进步得多，可以看成是听证制度的初步尝试。但是该制度最大的不足是没有邀请社会各方相关利益主体的代表参加，即它并不具有广泛的代表性，并不是严格意义上的听证制度。

其实，有个别地方则直接尝试了价格听证会制度，并且取得了良好的效果。最早进行尝试的深圳市1989年就在全国率先成立了“价格管理咨询委员会”，推行价格听证制度。咨询委员会有35名成员，实行聘任制，任期两年，其中有教授、企业、经理、政府官员、居委会代表以及普通市民等。该市已经进行过诸如理发业、有线电视、医疗、教育、自来水、公共汽车、燃气等领域的重大价格决策听证，而且该市时常还在听证会举行之前就让公众参与讨论有关的价格决策问题。（李荣华，1999）其他也有一些地方进行了类似的尝试。例如河北省邯郸市物价局1997年1月25日曾举行了收费标准听证会（尚英才，1997）。湖北省当阳市于同年7月25日举行了自来水价格听证会。（李平、易金蓉，1997）

此后国家计委参照国外的成功做法和国内的实际经验，积极推动新《价格法》的出台。1997年底通过并于1998年5月1日生效的《价格法》第23条明确规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然 垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”这标志着中国价格听证制度的正式建立。

实行听证制度主要涉及关系群众切身利益的三大类价格：一类是公用事业价格，即为适应生产和生活需要而经营的具有公共用途的服务行业价格，如公共 交通、邮政、电讯、城市给排水、热力、供电、供气等；二类是公益性服务价格，涉及公众利益的服务行业，如教育、医疗、防疫、环卫、绿化、博物馆、公园、有线电视、公益广告等；三类是自然垄断性服务价格，涉及因自然条件、技术条件以及规模经济的要求而无法竞争或不适宜竞争形成的垄断性价格。如自来水、燃气、集中供热、供电网等。（韦大乐，1998）

该制度还明确需要：价格听证会由政府价格主管部门主持；听证会的代表要由消费者代表、经营者代表和其他有关方面的代表组成；听证会的功能主要在于论证有关价格决策的必要性和可行性，而不是直接对有关价格变动做出决策。这就是说，听证仅仅具有咨询性，应该属于价格政策方案规划阶段的咨询机制。

新价格法的上述规定使得价格听证制度有了总的指导思想和基本的制度规范，但是至于如何具体实施，则需要制定专门的听证规则。目前，全国已至少有9个省、市、自治区制定了各自的听证条例和办法（中国价格信息网）。如北京、河南、福建、深圳、山西、内蒙古、云南、天津、陕西等纷纷制定了自己的听证会暂行或试行办法。全国性的听证条例也在酝酿、修改和制定之中。

二、实施的措施与效应：

北京市价格听证的案例分析

在我国逐步向市场经济转轨的过程中，建立价格政策方案规划过程中的听证制度的主要目的就在于推动我国价格决策的民主化、公开化、公正化、科学化和法制化进程。这几个方面既相互独立，也相互联系，既是推行价格听证制度的主要目的，实际上也是我们评价具体听证制度实施过程和效果的几项根本标准。当然，对于我们国家现有的听证制度和实践，我们不可能指望它们在如此短的时间内完全实现这些目的或彻底达到预期的效果，但是我们依旧可以把这几项作为我们评估的框架。只有这样，我们才能更全面更系统地认识现有制度和实践的优缺点，并找到解决问题的根本途径。

对于现有听证制度的实施状况我们选择北京市物价局1998年7月至2000年4月期间所进行的听证会这个案例，特别是有关教育和公交方面的价格听证会来作具体的分析。我们的分析和 研究 主要涉及听证的制度和程序、听证代表的产生与构成、听证会代表意见的被采纳情况以及各方对听证会的评价等方面。

北京市物价局自1998年7月至2000年4月一共举行了10次听证会，平均2个多月1次。在10次听证会中，有关自来水问题听证会2次，教育问题听证会3次，园林问题听证会1次，公交听证会1次，出租车听证会1次，医疗听证会1次，民用燃料听证会1次。

1、北京市价格听证的制度建设

决策听证 篇7

一、非公企业民主决策的重大机制创新:萧山非公企业党员民主听证会调查分析

建立党员民主听证制度, 探索职工民主参与企业决策, 是非公企业决策机制的重大创新。我们以浙江萧山为个案透视此类现象, 主要因为萧山不但是全国非公企业发展最为迅速的地区之一, 也是非公企业党员民主听证会的发源地。我国非公企业党员民主听证会制度发轫于2003年的浙江萧山的传化集团, 该制度赋予非公企业党员和职工代表参与企业决策的权利和机会, 在重大决策出台前先在党员和职工中酝酿, 组织听证, 进行充分的讨论和辩论, 而后, 将听证结果提交企业决策层作为决策参考。党员民主听证会在萧山推行已经七年多, 业已成为非公企业民主决策的一项重大机制创新, 在全国具有典型意义。萧山党员民主听证会反映了我国非公企业决策机制创新, 向民主决策模式转型的重大变化。我们对萧山的调查表明, 非公企业党员民主听证会主要从以下几个方面达到民主决策机制创新的:

(一) 听证代表构成民主化

从萧山实践来看, 参加非公企业党员民主听证会的并不都是党员代表, 也有相当一部分是职工代表, 如萧山三弘集团和华东钢业集团, 它们的党员民主听证会一般有1/3是非党员代表, 每次听证会代表一般有30—32个, 其中非党员代表一般有10—12个, 叫党员民主听证会只是因为党员代表占大部分而已。从共产党员的先进性和角色来看, 即使大部分是党员, 党员也不是代表他或她个人发言的, 而是代表全体职工利益进行发言。直接吸收非党员职工代表, 主要不是依据党员和非党员职工的身份区别, 是因为尽管党员是代表全体职工利益的和意见的, 但是毕竟各自的认识、眼界和看问题角度的不同, 必须给予那些非党员职工直接意见表达的机会, 这也是对党员代表可能会出现的智慧不足和眼界偏差的一个补充机制。代表构成说明党员民主听证会能够代表企业职工全体进行意见表达和利益表达, 听证会上关于职工福利、劳资关系和企业经营发展的决策意见和建议能够相当程度上体现全体职工的利益表达和利益诉求, 是对整个企业职工利益的聚合。

我们从职工党员民主听证会的认知和认同上也可以反映出这一点。当问到“您是否清楚自己企业的党员民主听证会是做什么的”时, 93.8%的人回答清楚;同时, 问到“您对自己企业举行的党员民主听证会是否感到满意?”94.6%的人回答满意。这说明, 非公企业的职工对本企业的党员民主听证会的听证内容是熟悉且关注的, 是有参与意识的。所以, 当我们调查问到“党员民主听证会能否促进职工福利?”90.7%的人回答能促进。当问到“您认为党员民主听证会能否保障非党员职工的利益?”出乎我们的意料, 竟然有91.6%的人回答是肯定的。显然, 从调查来看, 党员民主听证会作为一个非公企业民主决策的机制, 实现了代表构成的民主化, 无论代表是否是党员, 都是职工对企业决策意见和建议的真实反映, 都能够达到职工的意见表达和利益表达的目的。

(二) 听证议题产生民主化

党员民主听证会的议题产生是多方式的, 有企业党组织提出的、党员联名提出的、企业主提出的, 还有职工自下而上提出的。企业主、党组织、党员联名提出后, 往往要深入企业各个部门和职工中征求意见和建议, 确定议题的可行性。职工自下而上提出主要是企业党组织综合分析职工的意见和建议, 将一些有价值的职工意见和建议选择为听证议题。自下而上的典型代表是浙江荣盛控股集团, 其党员民主听证会议题确定要经过一个严格的民意筛选程序, 在党员民主听证会召开前先召开职工代表座谈会, 通过座谈会调查了解全体员工的意见和心声, 从职工意见和建议中整理出重要的部分, 提炼为党员民主听证会的听证议题。党员民主听证重心是员工代表座谈会, 座谈会比职代会规模大, 每个部门、每个群体 (如一般职工、干部、女工等) 都有自己的代表, 有100多人, 时间比较长, 起码半个月。党员民主听证会的议题有的是党组织通过综合企业内部意见平台提炼出来的, 如浙江荣盛控股集团的8 123职工投诉电话热线, 传化集团的建设性意见平台 (一旦企业采用根据重要程度给付奖金) , 确保党员民主听证议题反映职工的心声和意见。显然, 从党员民主听证会议题产生, 可以看到职工实际上参与了听证议题的提出, 充分征集和反映了职工意见和建议。普通职工尽管并不参与具体的听证辩论和讨论, 但是, 对于党员民主听证会的听证内容是确知的。从这个角度看, 党员民主听证会实际上是职工听证会, 是真实的职工民主参与企业决策。显然, 全体职工对党员民主听证具有知情权和议题表达权, 听证会的民意基础和民主性具有足够的保障。

(三) 听证过程民主化

听证会上, 每个听证代表都确保有5—8分钟的发言时间, 人人都要发言, 发言按照一定顺序进行, 企业主参与讨论和辩论但是不能说了算, 体现听证会的讨论性和辩论性。这说明, 在非公企业党员民主听证会上不讲地位、身份、职位, 主要是将事实和主张辩明, 以确定有利于企业职工和企业发展的决策依据, 为企业决策提供参考。从这个原则和立场出发, 听证会代表平等发言, 平等讨论, 平等地进行意见表达, 无论谁都只是一个听证代表, 没有特殊性, 要拿出让其他代表信服的依据来阐述自己的主张, 企业主也不例外。听证会的目的本来就是发挥党员和职工群策群力, 以利于寻找解决企业重大决策的方案的, 如果不能平等听证, 则听证代表就不会坦诚贡献自己的意见和建议, 就无法达到听证会召开的目的。实践中, 萧山非公企业主都高度重视听证会, 一般都会出席并参与讨论和辩论, 甚至有的企业主自己是党委书记, 也主持听证会, 但是他们都不会在听证会上自己说了算, 不会一言堂, 而是遵守听证会的发言时间规定和顺序, 与听证代表面对面坦诚交流, 也会激励辩论。从听证过程的发言时间, 讨论和辩论的平等性来看, 党员民主听证会符合民主决策平等性和听证代表利益表达、意见表达的充分性的要求。

(四) 结果执行和反馈民主化

我们的调查表明, 当单选问卷问到“党员民主听证会的听证结果是否得到企业采纳”时, 51.9%的问卷对象回答采纳, 而40.5%回答多数情况采纳, 两项合计92.4%的问卷对象作出肯定的回答。而我们的访谈也基本支撑问卷结果。截止至2009年2月底, 萧山区已有577家非公企业建有党组织的企业开展了党员民主听证会, 累计举行听证会1 251次, 提出听证意见2 400多条, 其中有80%以上被企业决策层采纳[3]。不但听证结果得到采纳, 就是对听证代表在听证会上的意见和建议也会进行反馈。他们的做法是在企业内部宣传窗公布听证结果及其采纳情况, 也会对每个听证代表进行回函或打电话, 说明其听证会上提出的意见是如何处理的, 建议是否得到采纳, 为何采纳或不采纳。如萧山荣盛控股集团, 每个代表都得到一个信封, 信封中会把员工代表的意见反馈回去。从萧山党员民主听证来看, 党员民主听证会确保了职工参与决策的结果民主, 职工参与在企业决策中发挥了真实有效的作用, 是职工参与决策的创新机制。

(五) 听证旁听民主化

旁听, 是听证的必备条件之一。从基层企业民主制度创新看, 旁听设置对党员民主听证会代表全体职工利益, 意义重大。我们的问卷表明, 91.5%的听证代表认为, 党员民主听证会能让非党员职工列席旁听, 并且85.5%的听证会设计有旁听席。显然, 萧山党员民主听证会允许其他有空并有兴趣的职工旁听, 调动了更多职工对企业决策的关注, 是保证职工对企业决策具有充分知情权的制度保障。不但如此, 萧山党员民主听证甚至允许旁听职工发言。从听证制度要求来看, 旁听者一般不发言, 但也可给旁听区限数发言, 萧山党员民主听证会的旁听制度安排算是比较前卫的, 是达到现代企业职工参与决策的较高要求的一种制度机制设计。可以看出, 萧山非公企业党员民主听证会允许职工旁听和适当发言, 体现了企业决策更充分的职工民意合法性, 充分保证了企业职工对企业重大决策的知情权, 扩大和健全了普通职工参与企业重大决策的利益表达、意见表达权利。

综上所述, 我们通过对萧山非公企业党员民主听证会的代表构成、议题产生、听证过程、结果执行、结果反馈和职工旁听的民主化分析发现, 其整个职工民主参与决策过程, 具有较高的职工参与性, 代表了企业民主决策上较高的职工代表性、民意性、真实性和有效性, 无疑是一种非公企业职工民主参与决策的重大机制创新。

二、非公企业党员民主听证会民主决策的目标取向

当前, 我国非公企业固然有建立现代企业管理制度的, 但大量的非公企业没有建立起现代企业制度, 有的企业虽然是董事会治理制度结构, 但是董事都是一个家庭的成员或家族成员, 实际上还是家族企业管理模式, 家族决策、企业主独裁决策是主要的决策机制[4]。非公企业党员民主听证会从决策模式上看, 引入了党员和职工参与, 改变了企业主独断和决策层单方决策的状态, 更是对家族式决策模式的否定, 相当程度上实现了从传统家族式决策模式向现代企业的民主决策模式转型。面对转型的时代需要, 非公企业党员民主听证会作为一种党员和职工参与企业决策的重大创新机制, 其民主决策的目标取向是多方面的, 但是从萧山实践来看, 以下两个方面是主要的。

(一) 塑造一种职工利益表达、利益聚合的新机制

现代企业发展的趋势是, 企业发展必须解决企业内部利益表达和利益诉求的机制问题。职工利益表达机制缺乏或不健全, 企业内部利益关系不够明晰, 则利益表达和利益聚合会出现不平衡, 甚至是断裂, 将会给企业发展和企业正常生活带来破坏作用。现代企业设计种种机制, 一个重要目的就是确保企业内部有一个利益表达、利益诉求、利益聚合的平衡机制。我国当前正处在现代化转型期, 经济和社会快速变迁, 社会分化加快, 价值观更新快, 人们的被剥夺感、生活被动感、无奈感、社会不公感强烈, 但是利益表达和利益聚合机制建设滞后, 很容易就引发各种社会矛盾和冲突。这些情况也反映到非公经济领域。普遍而言, 我国非公企业正处于从家族企业管理模式向职工参与的民主管理模式转变之中, 企业职工进行利益表达和利益诉求的机制缺乏, 必须寻求一种能够实现职工利益表达和利益诉求的机制[5]。非公企业不同于国有企业, 在职工利益表达、利益聚合方面, 国有企业存在比较健全的职代会、工会等建制化机制, 而非公企业这些机制普遍不健全, 有的甚至连职代会和工会都没有, 有的虽然建立了职代会和工会, 运作却不规范, 经费缺乏, 召开不定期, 活动不反映职工利益诉求, 甚至成为企业主挤兑职工利益的工具, 没有起到职工利益表达、利于聚合的作用, 反而可能起到负作用[6]。显然, 根据现代企业治理原则, 我国非公企业要和谐稳定发展, 决策要得到执行, 就必须符合企业内部种种利益群体的利益诉求和利益表达的需要, 理顺各种企业利益关系[7]。从这个角度看, 我国的非公企业党员民主听证会从表面上看是要实现企业职工和党员的人力资源优化, 群策群力, 提高决策的科学性、有效性和民主水平, 保障党员和职工的民主参与决策的权利, 但是从深层来看, 是要运用党员民主听证会制度, 塑造一种职工利益表达、利益聚合的企业决策新机制。换句话说, 非公企业建立的党员民主听证会不但是党员进行利益诉求和利益表达的制度框架, 也是职工进行利益表达和诉求的制度机制, 解决非公企业职工利益诉求和利益表达、利益聚合的机制问题。

(二) 培植中国式的非公企业和谐劳资关系

和谐稳定的劳资关系是现代企业管理的一个核心目标, 是企业成功的基本条件。现代企业在构建和谐劳资关系方面的基本经验是吸纳工人参与企业治理, 培养职工的企业归属感, 同时完善各种企业利益表达和保障机制, 及时解决职工的利益纠纷和劳资矛盾和冲突。这些机制主要有工人参股, 让职工成为小额股东, 还有工会制度。工人参股成为股东, 工人就有权利参与企业治理。工会则不是单个企业工会, 而是不同企业工人的会员利益保障机制。现代企业解决劳资矛盾和冲突的机制, 本质上是一种市场经济的机制, 是基于现代企业的劳动雇佣关系来构建的。工人参股, 改变纯粹的劳动雇佣关系, 钝化劳资矛盾, 工会组织不以单个企业为基本载体来建构, 而是跨企业、跨行业建构, 成为超脱个别企业利益限制的一个纯粹的工人利益维护机制, 强化了其与具体企业老板谈判的权利和自由度。但是, 现代企业管理完全从劳资对立角度来建构工人利益维护机制, 将劳资双方置于对立冲突的地位, 劳资和谐很难长久。我国市场经济程度不高, 我国的国情决定着完全对立的劳资协调机制极可能行不通, 建立在发达市场经济基础上的劳资谈判和博弈的工会制度亦很难出现。另外, 我国的非公企业表面上是雇佣劳资关系, 但是政府与非公企业关系密切, 常常运用工会以外的政府手段协调劳资双方的关系。更为不同的是, 非公经济还存在大量的共产党员就业, 党组织和党员成为协调劳资关系的一个重要结构安排, 政府通过企业党组织、党员角色作用, 通过职代会、工会组织机制的制度规范, 影响着企业主行为, 缓和企业中企业主和职工之间的张力, 因此, 在我国非公企业主和职工之间的关系并没有发达国家那样的对立冲突关系[8]。

但是, 我国的非公企业毕竟不同于国有企业, 本质上无可否认是一种劳资雇佣关系, 企业内劳资冲突和对立的冲动比国有企业明显存在。因此, 从国有企业移植的职代会、工会等机制很难完全避免成为企业主挤对工人利益的工具。萧山非公企业党员民主听证会提供了一个新的机制, 在企业决策方面吸收党组织、党员和职工参与, 让听证代表和企业主面对面, 坦诚地、平等地辩论和讨论企业的发展和福利决策, 实现尽可能的透明决策, 保障职工利益表达和利益聚合, 同时也是保护职工尊严, 培养职工主体意识, 钝化剑拔弩张的劳动雇佣关系。从萧山实践来看, 党员民主听证会能够培植中国式的非公企业和谐劳资关系。我们对萧山四家非公企业调查发现, 老板和职工之间的利益总体上是一致的, 不适宜从冲突角度来看待老板和职工之间的关系, 90.1%的听证代表认为职工和老板之间能就诸如企业发展、职工福利等问题达成妥协。如传化集团2008年的职工工资增长是10%, 老板承诺2009年即使在金融危机的形势下也绝对保持2008年的员工工资增长幅度;华东钢业老板则承诺在金融危机下“不减员、不减工资, 不降福利”;各家企业都为职工买保险, 传化集团还建立了职工住房公积金制度, 支持职工在萧山和杭州市区贷款买房子。同时, 职工也认识到, 企业发展好自己才能得到更好的工资福利, 如果企业倒闭了, 自己也就失业了。因此, 通过听证让老板了解了职工关于工资、保险、食堂管理、通勤班车管理、住房等方面的意见和建议, 也通过听证让职工参与了企业经营管理决策。显然, 党员民主听证对工会和职代会解决劳资矛盾和冲突是一个重要补充机制, 在存在雇佣劳动关系的非公企业实现劳资和谐关系中发挥重要作用。

三、非公企业党员民主听证会决策民主机制的优化:走向专门化听证

非公企业党员民主听证适应了家族企业管理模式向民主管理模式转型的需要, 在非公企业建构了民主化决策的机制, 提供了职工利益表达和聚合的工具, 塑造了一种符合中国国情的和谐劳资关系。但是, 作为一种非公企业决策民主机制创新, 它还有很多地方需要完善与优化。从发展趋势来看, 最基本的优化就是随着企业规模的扩大, 实行专门化听证, 达到听证代表完全由党员代表组成;听证内容完全集中到企业发展决策;建立职工民主听证会, 专门负责职工福利方面的决策。

(一) 听证代表主体完全由党员构成

现在这个党员民主听证会实际上并不完全是党员民主听证会, 某种程度上是职工民主听证会, 听证代表通常有1/3是非党员职工代表。党员民主听证会不是党员代表构成, 形式上名不副实。从本质来看, 党员民主听证会必须定位为一个更高形态的企业决策机制, 体现中国特色, 着眼于非公企业大量存在的党员和党组织建立的事实。党员民主听证会作为一个决策机制, 必须是那些具有辩论、讨论能力的代表参加, 不但如此, 还应该符合党员和党组织的角色和地位要求才是合适的。党员民主听证会成为企业中的具有较好的组织化程度的党员代表全体职工参与企业发展决策的民主机制, 则必须体现和突出共产党组织在基层企业的战斗堡垒作用和共产党员的先锋模范作用。虽然听证代表完全由党员代表构成, 但必须保留原来的由职工参与听证选择的机制和职工旁听制度, 以便确保党员民主听证会对全体职工利益的代表性, 达到共产党模范作用和群众基础巩固和扩大的统一。

(二) 党员民主听证会议题集中到企业发展

随着企业规模化, 党员民主听证会要成为一个具有群众基础的、代表职工参与企业决策的机制, 就必须体现共产党的先进性和代表性, 而共产党先进性必须与先进生产力和生产关系关联。如果党员民主听证会远离企业经营发展的需要, 则很难体现共产党在生产力和企业生产关系方面的先进性。因此, 党员参与企业发展决策, 更能体现共产党在非公企业的先进性和代表性。另外, 党员民主听证会参与企业发展决策, 能够将企业做大做强。这样, 才能得到员工主持, 同时也得到企业主的支持。最后, 从能力构成来看, 非公企业内共产党组织是一个组织程度很高的机构, 党员总体上看是企业里优秀的成员, 这样的组织机构, 更有能力和智慧就企业的重大发展问题进行讨论和辩论, 从而得到员工和企业主的支持。

(三) 建立非公企业职工民主听证会

非公企业党员民主听证会从原来的听证分离出来后, 集中讨论企业发展层面的决策问题, 但是, 非公企业决策还存在福利和社会生活以及企业环境建设等方面的听证议题, 属于集中体现企业职工福利和职工维权的听证, 是反映劳资矛盾和冲突的重要方面。显然, 非公企业劳资双方关系如何主要是个关涉职工福利和职工生活、生产环境建设的问题, 这些方面与职工利益密切相关, 则这些方面的听证必须高度重视。第一, 不能缺失, 要将原来由党员民主听证会负责而现在分离剩下的那些听证议题与制度功能给承接下来。第二, 必须有足够高的民意基础, 则这些方面的听证代表要完全从职工全体中民主挑选。第三, 这样的职工民主听证会要成为职代会、工会等之外的一种体现非公企业劳资双方利益博弈, 保障职工权利的一个较为定期的规范化机制。

摘要：非公企业党员民主听证会是通过听证代表构成民主化、听证议题产生民主化、听证过程民主化、听证结果和反馈民主化以及听证旁听民主化达到企业民主决策机制创新的。非公企业党员民主听证会引入了党员和职工参与, 相当程度上实现了从传统家族式决策模式向现代企业民主决策模式转型, 其目标取向是塑造一种企业职工利益表达、利益聚合的新机制, 培植中国式的企业和谐劳资关系。党员民主听证会作为非公企业民主决策的重大机制创新, 其今后优化的趋势是走向专门化听证, 实现党员听证和职工听证相分离。

关键词：非公企业,党员民主听证会,民主决策,机制创新,浙江

参考文献

[1]Wai-sum Siu.“Small Firm Marketing in China:A Comparative Study”[J].Small Business Economics, 2001, 16 (4) :279-292.

[2]Karen Yuan Wang.“Managing to Lead in Private Enterprises in China:Work Values, Demography and the Development of Trust”[J].Leadership, 2007, 3 (2) :149-172.

[3]施迎利.着力发挥党建优势全力助推企业发展[EB/OL].http://www.xsdj.gov.cn/view.asp?id=2315.

[4]杨云霞, 黄志刚.我国私营企业职工参与制度分析[J].经济问题, 2008, (8) :64-66.

[5]王洋.非公企业职工民主管理发展路径探析[J].青海社会科学, 2006, (4) :34-37.

[6]刘湘国.民营企业治理制度安排与职工权益保障[J].嘉兴学院学报, 2004, (2) :31.

[7]楼伟民.非公企业民主管理中的几个“不等式”[J].工会理论与实践, 2004, (6) :35-37.

失败的听证会 篇8

一场火爆的手机漫游费大争论，终于在一声声叹息中落下帷幕。而5亿多手机用户的殷切期待，最终成为镜花水月。

这场关于手机漫游费的价格听证会，吊足了手机用户和新闻媒体的胃口，实际过程却像一出导演好的剧目，不能不让人失望：在利益集团的支配下，“民意”在信息不对称的封闭中遭到孤立和遗弃。听证会全程操控痕迹过于明显，某些专家代表偷换概念、临阵变卦，明显倾向运营商，听证会成了闭门会。

这场与公平透明相距甚远的听证会，表面上是手机用户与运营商在较劲，而从更深层意义上看，它恰恰凸显出中国电信改革所面临的垄断机制的顽疾。

第一章大失所望

有关手机漫游费的调整方案，经过近一年时间的漫长“调研”和这次的听证，终于浮出水面。

2月13日，信产部、发改委(以下简称“两部委”)公布了国内手机漫游通话费上限标准最终方案，主叫上限标准每分钟0.6元，被叫每分钟0.4元，占用国内长途线路不再另行加收国内长途通话费。这一方案将于3月1日起执行。两部委要求各电信运营商在不高于上限标准的前提下自主制定资费方案，高于上述标准的，须按上述标准降低。

然而，消费者对“最终方案”并不领情。新华网的调查显示，93.55％的网民不认同这个漫游费修改版本，认为在漫游费成本接近零的情况下，直接取消才是最合理的解决之道。实际上，漫游费就像高速公路费一样，收费是有期限的，当收回了投资成本时，就应停止收费。而今，移动运营商每年几百亿元的利润赚得盆满钵满，其投入成本早已收回，应该取消漫游费。

更让人诟病的是，这次听证会的所有程序都像是事先设计好的，真正起作用的，并不是消费者代表，而是电信运营商，他们操控了一切走向。在听证会的幌子下，民意始终“漫游”在公共决策之外。

最新消息显示，即便是这样一个让消费者感到委屈和不满的方案，执行起来也还是艰难：北京移动和北京联通相关负责人近日表示，时间太紧，系统难以按时改造完成。上海移动和上海联通也表示，对漫游费的降低，运营商正在积极准备，但最终实施时间会拖后。参与漫游费上限方案制定的电信专家阚凯力则明确指出，运营商能在5月1日实现下调规定就很不容易了。

一方面，手机用户对漫游费怨声载道；另一方面，运营商对漫游费这块肥肉死不松口。这背后，隐藏的是中国电信业业务模式单一，亟需改革的严峻现实。

精心谋划

手机国内漫游通话费是如何产生的呢?

上世纪九十年代中期，我国移动通信事业刚刚起步，全国手机用户不到一千万，而且东部地区无论在网络资源、用户数量和资费竞争上都明显优于中西部地区，考虑到这种不平衡性，当时就提出了收取国内手机漫游通话费。

2005年，为了防止运营商制定过高的手机国内漫游通话费，相关部门提出了采取最高上限管理的政策，也就是规定允许最高收取的价格，鼓励运营商通过竞争降低收费，从而保护消费者利益。

漫游费至今已经收取长达24年时间，业界普遍认为：漫游通信网络架设成本早已收回。面对社会取消漫游费越来越高的呼声，两部委终于在2008年春节作出让步，答应降低漫游费。

2月13日，两部委相关领导表示，综合考虑消费者、经营者等各方面的利益诉求和承受能力，决定以“方案二”为基础，按照降幅基本不变的原则，进行了适当调整。

在1月11日，发改委就公布了手机国内漫游费的两套调整方案。“方案一”是在现有的漫游费基础上，减去0.20元／分钟，每分钟实际收费为1.30元(预付费业务)或1.10元；“方案二”则建议将异地打电话统一为0.70元／分钟，接电话0.30元／分钟。

两部委在后来的公告中称，现有方案较“方案二”更为优惠——据移动运营商统计，由于话务结构不同，在漫游状态下，用户做主叫的比例高于做被叫的比例。因此，主叫0.60元、被叫0.40元的方案，降幅要略大于主叫0.70元、被叫0.30元的方案。

然而，一位参与听证的专家则认为，现有方案不如“方案二”优惠，因为主叫是用户可以主动控制的，一旦发现话费高，可以少打或不打，而被叫者的控制会更难一些。持相同观点的还有电信观察家刘兴亮，他认为“六四方案”与“七三方案”相比，是一种变相涨价。

其实，两套方案都明显偏向运营商。供用户的两个选择，就像叫用户选择剁拇指和剁食指，随便剁哪一个，都会受伤。

而最终方案对运营商来说，则无关痛痒。0.6元的漫游费上限，与大众的期待仍有很大的距离。新华网随后的在线调查显示，93.55％的人认为应彻底取消漫游费，仅6.18％的人选择应降低。中消协专家邱宝昌告诉记者，由于漫游费成本始终未公布，而且很难区分电信网络空间、地域概念，所谓的漫游、长话等都是人为划分出来的，还存在很大的降价空间。

在广东，目前的漫游费已经大大低于这个水平，广东神州行用户在外地拨打长途电话，在前面加拨12593，只需0.39元／分钟。广东移动方面表示，此次调整对公司影响不大。但新方案对竞争不充分的北京等地区还是会有一定的限制作用。

另外，《IT时代周刊》记者发现一个有趣的现象，“最新方案”和“最终方案”都放在年末和年初，显然是有意为之。两部委选择这样的“特殊时间”来公布方案，意在避免在社会上引发巨大的争论。2月5日是农历腊月二十九，公众忙于过年，这个时候决定漫游费下调，可以减少社会和媒体的关注度。而待2月13日正式公布最终方案时，人们的心情已经平静下来，且时值春节假期，大家忙于走亲访友，无暇顾及这一消息。业内人士猜测，这是一次有计划的精心谋划。

掩耳盗铃

漫游费资费方案的出台，显示出两部委的良苦用心。在新闻发布会上，相关负责人表示，“非常理解消费者希望进一步降低漫游费的心情，从个别电信企业的盈利水平看，也有进一步降低的空间。但由于几大电信运营商的经营状况极不平衡，进一步降低资费受到了一定制约。”

这番话的背景是，由于中国移动一家独大，中国联通担心，国内漫游费下调，可能会进一步降低自己的市场占有率。同样，中国电信、中国网通和中国铁通也担心，降低漫游费，会进一步加快移动电话替代固话的步伐。2007年，移动电话用户前11个月增幅为18.5％，总用户为5.39亿户。而固定电话用户则继续呈总体下降趋势，为3.69亿户，同比下降0.3％。

仔细推究，发现这次听证会与“掩耳盗铃”的故事极其相似。

从表面看，电信资费调整，是为了兼顾消费者利益和电信事业发展的需要，但揭开庐山真面目后，真正的目的还是为了维持垄断暴利。

其实，大幅下调或取消漫游费，对运营

商来说不见得是坏事，长期来看，反而会刺激消费者延长通话时间，避免通信设施资源浪费，使移动网络达到满负荷运营。以中国联通为例，截至2007年9月30日，CDMA用户总数仅为4011万，而C网的容量可达1亿户以上，这样大面积的网路闲置，其罪魁祸首就是电话资费太高，广大消费者用不起，包括漫游费。

一消费者代表在接受《IT时代周刊》记者采访时表示，他平均每年有1/3的时间在外地，手机费中，漫游费占很大比重。另外，有相当大比例的人也表示，由于心疼手机漫游费，外出时一般选择关机，或者只把手机当作发短信的工具。

另一听证会消费者代表张严方就持上述观点，她认为漫游费没有继续存在的理由。

中国电信业的畸型发展，很大程度上是由病态的垄断机制造成的，电信市场缺乏充分有效的竞争，使得它们安于现状，坐享月租费、座机费、漫游费等垄断暴利，而不去努力寻求技术创新、服务创新方面的解决之道。

在消费者看来，漫游费的问题已经损害了他们的知情权、公平交易权。此种情形下，再固守漫游费，只会引起消费者的反感。偷梁换柱

“偷梁换柱”源于《易经》，现常指暗中改换事物的本质和内容，以达到蒙混欺骗之目的。此次听证会上，有人就用上了这一招。

1月3日，电信专家阚凯力在接受媒体采访时首次提出了“建立漫游费”的概念。他说，要取消“漫游费”的说法是个误解，实际要取消的是0.2元／分钟的“建立漫游费”。他认为，“目前我国手机用户在漫游状态下的收费主要由三部分组成：漫游状态建立费，在漫游当地的本地通话费和长途通话费。漫游状态建立费为每分钟2毛钱，这个费用由于完全没有定价依据，因此两套方案都把它取消了。”

不过，细心的人士发现，阚凯力的表述，与信产部的定义完全相悖。根据信产部的定义，漫游时是不考虑本地通话费的，异地产生的通话费，就是基本漫游费加长途通话费。 不知这是不是阚凯力的独创，之前从未听闻这一概念，包括大部分业内人士在内，都直呼“看不懂”。万方咨询研究总监付亮表示，从来没听说过“建立漫游费”这个概念，从去年5月到现在，只看到漫游费成本为零的报道。针对手机漫游费的一些新的说辞，中同消费者协会副秘书长武高汉认为要警惕相关部门偷换概念。

人们清楚地记得，阚凯力此前曾公开表示，“手机漫游的全过程，是由网络传送几个由计算机自动生成，比普通电子邮件还简单的信息，其成本几乎为零。”但如今，他竟然由强烈要求取消漫游费的专家，摇身一变成为支持维系漫游

第二章封闭的听证会

公众对此次听证会代表的资格获取、听证方案的信息披露，都要求公开透明，使听证结果能接受民意的检验。如果能按一整套获得民众广泛认可的程序逐步推进，民意就能够传达到位，听证结果就不会偏离民意方向。

恰恰相反，这次听证会始末，人们无法看到这样一个合理规范的步骤和章程，其结果是民众权益成了利益集团的牺牲品。

缺乏透明

整个听证会过程缺乏阳光操作，也是备受公众诟病的地方。

在这次听证会中，社会舆论工具——“媒体”受到了极大限制，仅有新华社、中央电视台两家媒体被允许入场旁听，其他媒体和社会人士都被发改委以“因受会场条件限制，无法安排旁听会议”为由拒之门外。

所谓听证会，本来就应该向社会公众开放，有“听”有“证”，而不是什么见不得光的事，显然，两家媒体，不足以全而、全方位地展现这样一个5亿多人关注的听证会。

另外，本刊记者得知，参与听证的5名消费者代表，对这次提供的听证材料都很不满意，也不赞成两套调整方案。消费者代表黎香友收到足足一箱材料，在花费大量时间研读后，竟然发现与听证会基本上没有多少关联。

据黎香友透露，在他收到的听证材料中，包括6本移动运营商的年报，介绍了运营商在国外投资的一些情况，然而却没有任何关于漫游费成本、下调方案制定依据的相关说明。

不知是不是主办方刻意遗漏?但有一点可以肯定，这一做法侵犯了消费者的知情权，特别是听证会代表，他们更应该有权知晓漫游费的成本构成。

而在很多人看来，这次听证会代表构成，既不合理也缺乏科学依据，在总共18名代表中，只有5名是消费者代表，而中国的手机用户有5.39亿人，代表的比例还不够亿分之一。再看看运营商代表，联通、移动、电信、网通跟铁通这5家运营商就获得了5个席位，消费者代表对运营商是1:1。

代表的遴选应是一个公正而严肃的过程，这18名代表是如何选出来的?能不能代表民意?相关部委并未给出满意的答复。尽管5名消费者代表大部分支持取消漫游费，并对两套方案提出了反对意见。而专家学者的选拔，就更要慎重，在利益的驱使下，他们很容易成为利益集团的代言人。

中国人民大学行政管理学研究所所长毛寿龙教授表示：听证会代表的遴选标准关乎代表的具体资格条件，至少应当考虑到代表的广泛性(结构布局)、代表性(民意基础)、专业性(代表能力)和独立性(立场取向)四项内容。目前，我国采用的自上而下的遴选方式必然使其公正性大打折扣。

而听证会现场的诸多规定也不合情理，一位代表在接受本刊记者采访时显得颇有怨言：“规定每人发言时间只有5分钟，超时将被叫停，如此短的时间里，代表们根本无法阐述清楚自己的观点。”而且，听证会也未设讨论环节，以给不同意见辩论和交锋的机会。

拒民意于门外

法律专家郝劲松曾有过多次“公益诉讼”，包括起诉铁道部《春运通知》违反法定程序等著名案例。这次他主动申请参加或旁听手机漫游费价格听证会，却遭到发改委的拒绝。

事件回放到1月3日，郝劲松得知发改委将在1月中下旬召开手机漫游费听汪会，而自己也是手机用户，经常在外地出差，是高额手机漫游费的受害者，认为与自己有直接利害关系，便奋笔疾书申请当听证会代表，或者参加旁听。

第二天，他便完成了“听证会代表申请书”和“听证会旁听申请书”，用两份特快专递分别寄给发改委价格司和邮电运输价格处。在两份申请书中，郝劲松除了要求当听证会代表或被允许旁听外，还希望发改委对只安排5名消费者代表作出解释，并提供遴选这5名消费者代表的法律依据。

1月16日，郝劲松收到了发改委价格司的回复，犹如被当头泼了一盆冷水。发改委的答复称，“本次听证会代表由消费者代表、经营者代表、专家学者代表、有关部门代表组成，将按《政府价格决策听证办法》规定产生，本次听证会消费者代表已委托中国消费者协会推荐。同时由于受会场条件限制，无法安排您旁听会议。”

如果真如发改委所说的受会场条件限

制，那也可以理解。郝劲松不满地表示，“事实上，听证会的会场足可容纳200余人，而实际参加听证会的代表及其他人员却不足50人，关于受会场条件限制的说法，明显与事实不符。”

如此刻意安排，让人强烈感受到整个听证会是一个封闭式的听证会，公众有一种被排斥在外的感觉。在会场，一出电梯门，就有保安严密把守，可谓戒备森严。这种封闭式的信息管理，很难让外界知道，这个会场内究竟发生了什么?

第三章漫游费难取消之谜

漫游费成本是此次听证会关注的焦点。

在这次的两个方案中都看不到漫游费的成本构成。这让人疑惑，没有成本核算作为基础，代表们如何对手机漫游收费发表意见?就像你去买水果，店主不告诉你水果的重量，就直接叫你付款一样。

这不由得让人想起“盲人摸象”的故事，摸到什么就是什么。而漫游费成本则是想到什么就是什么，这样的听证会怎能服众?

所谓听证会，“听”与“证”其实是信息的双向构成，是交互式的。如果运营商不向消费者披露成本，这样的听证会势必造成信息的不对称。

“磨蹭策略”的背后

取消手机漫游费，几乎是绝大多数专家和全体消费者的共识，但让人无法理解的是，这一合理要求却无法实现。

这次听证会回避了一个最重要的问题——手机漫游费的成本究竟是多少?如果没有确凿的同内漫游成本，漫游费设定上限的依据又是什么?消费者代表张严方指出，在听证会提供的材料中没有看到成本构成，也没有找到漫游成本的计算方式。

听证会消费者代表江宪认为，即便这次漫游费并不能下调多少，电信部门也应该公布漫游费成本，因为消费者有知情权。以前每分钟0.6至0.8元的国内漫游费收了多年，相关主管部门和运营商也得给消费者一个交代。

此前，包括人大代表、电信专家在内都认为，手机漫游费的成本可以低到忽略不计，这就相当于发送电子邮件的成本。2007年3月，全国人大代表陶仪声、李林楷、全国政协委员韩方明均表示，手机漫游费成本几乎为零，应尽快取消。同年8月28日，中消协联合中国法学会召开推动电信资费改革论坛，会上数十名专家“炮轰”现有电信资费制度，其中，取消手机国内漫游费、实行同网同价，成了讨论的焦点和大家的共识。

不过，面对大众和媒体的追问，信产部一直躲躲闪闪，有关人员一边拒不公开手机漫游费成本，一边却声称漫游费成本绝对不可能为零。甚至说什么“漫游费的确定既要考虑成本，又要考虑使用价值和需求关系，单项电信业务的成本到底是多少，很难计算。我国曾经请美国专家计算过专业互联结算成本，结果非常不理想”。

公布漫游费成本为什么难?说穿了是运营商不愿意放弃这一丰厚的利润。法律专家郝劲松指出，其实，到开听证会那天，代表们还是拿到了一个漫游费成本，每分钟0.048元，也就是不到5分钱。郝劲松认为，这样一个低成本和漫游一分钟1.2元这种高昂的收费相比，是24倍的暴利!

《IT时代周刊》在采访中了解到，第一，从成本的角度来看，手机漫游费的成本几乎为零，一部手机一年的漫游费成本才一分钱；第二，从国际惯例看，美国、日本等发达国家都不收漫游费，中国也没有收漫游费的特别理由；第三，从历史看，十几年前设立漫游费的基础已不存在；第四，从净利润看，电信行业不应该通过搜刮消费者取得世界第一的利润率，中移动一天赚2个亿，来得太容易了!

取消手机漫游费的最大障碍，是作为垄断行业的电信利益集团要“捍卫”其既得利益。但面对日益高涨的取消呼声和舆论压力，他们自己也不得不承认手机漫游费成本几乎为零的事实，于是便采取“磨蹭策略”。这个策略由两部分组成：第一，把公众提出的取消漫游费改为降低漫游费；第二，尽量把降低漫游费的时间往后拖延，尽量减少降低漫游费的幅度，多拖一年算一年。中国移动总裁王建宙曾说：“全面取消手机漫游费尚无时间表。”说的就是这个意思。

电信运营商的“磨蹭策略”能否顺利实施，最终取决于政府主管部门。然而遗憾的是，恰恰是政府对电信行业暴利的维护，使得其“磨蹭策略”取得了明显成效。从这次漫游费调整的过程看，其实正是一个“磨蹭策略”的样本。

电信专家项立刚在接受本刊记者采访时，对漫游费的成本作了较全面的阐述，他曾经对西方多个国家的电信企业作过考察，认为目前世界上没有哪个国家能精算出具体成本，会计师只能利用一些技术参数来测算或者估算出一个上限数字。我国曾经请麻省理工学院的专家计算网间成本，发现根本不可行。

而据信产部透露，电信运营商曾花费800万元委托中国社会科学院的专家参照国际规范计算相关成本，发现最终结果十分复杂。

不过，有业内人士认为，上述观点显然存在漏洞。以中国移动和中国联通为例，它们都是上市公司，而上市公司的财报都是公开的，若没有成本，那么其利润又如何核算出来?业界猜测，漫游费的成本太低了，运营商可能不敢公布成本，若曝光具体成本，就会招致众怒。

在手机漫游费大幅降低或是直接取消的大趋势下，关键在于政府要从部门利益的纠葛中彻底抽身，从维护消费者利益和削减电信垄断企业暴利的角度，积极推动手机资费尽快降到合理水平。

电信改革是根本

如果说漫游费有成本，那么，为何在欧盟早就取消了国内漫游费，难道欧盟各国的运营商都在赔本赚吆喝?

美国则更有说服力。由于得益于政府的严格监管和为防止垄断所做的努力，在美国，没有任何一家移动运营商能够控制市场。相反，由于竞争日益激烈，运营商们为争抢顾客，必须不断调整自己的经营策略，想方设法提高服务质量和降低服务费用。在这种形势下，取消手机国内漫游收费正成为一种趋势。

美国第二大运营商Verizon Wireless去年11月就出台了多种新的资费方案供顾客选择，都不存在漫游费，而且在境内使用手机，也不收长途费。

此外，Verizon Wireless还提供了其他优惠措施，企业内部手机用户之间除固定的月使用费外，任何时段通话均免费；所有手机用户在工作日晚上9点到第二天早上6点以及周末通话全部免费。

目前，T-Mobile美国公司电取消了国内漫游费。AT&T在收购南方贝尔后，2007年也推出了一项新的服务，只收取一定的月费，所有AT&T用户，包括固定电话和移动电话互拨，均不收费。

在国外，数据业务所占营收额比例越来越大，通过降低话音资费，刺激用户多使用数据业务，可以获得可观的收入。而中国移动在管理滞后的前提下，利润依然在20％以上，这不能不说是电信业绝无仅有的赢利“奇迹”。因为，在国外，电信业的利润通常在1％左右。目前，除中国移动外，全世界没有一家电信运营商的利润率能超过10％。

中国移动的高利润率，很大程度上依仗政府授予的寡头垄断地位。其不肯取消漫游费，最主要的原因是漫游费收入占据了总利润相当大的比例。数据显示，中国移动2006年总收入为2953亿元，利润为921亿元，税后利润率为22.38％。而电信全行业的税后利润率为19.76％。

一电信分析师告诉《IT时代周刊》，国内电信业处于垄断阶段，企业效率低下，管理滞后，央企的弊端暴露无遗。它们不是靠改进技术，加强管理和服务出效益，而是通过坐收月租、漫游费，维持垄断暴利。经济学原理认为，在企业垄断市场，即“市场失灵”时，政府这只看不见的手就应该出手干预。

我国《电信条例》第二十三条明确规定：“电信资费标准实行以成本为基础的定价原则，同时考虑国民经济与社会发展要求、电信业的发展和电信用户的承受能力等因素。”也就是说，漫游费的定价必须以成本为基础，如果运营商违背了这些规则和法律，行政执法部门就应及时干预。

2007年7月底，欧盟对未执行欧盟手机漫游费上限政策的运营商给予曝光。据悉，当时未贯彻新政策的罗马尼亚、保加利亚、法国及比利时等多国运营商受到了欧盟的批评，并被勒令强制执行。其实，最初，像沃达丰、T-Mobile、02这样的移动巨头也强烈反对降低出境漫游费，但在政府和欧盟的施压下，不得不作出让步。