民族地区财政转移支付

民族地区财政转移支付（通用8篇）

民族地区财政转移支付 篇1

摘 要：自2000年开始至今，中央对少数民族地区实行财政支付政策已经有十多年的时间。但是，随着中央对少数民族转移支付规模的不断扩大，覆盖的面越来越广泛，也随着我国财政体制的不断改革和完善，中央对少数民族地区财政转移支付存在的问题也越来越明显，主要表现为：中央对少数民族地区财政转移支付的规模和比例偏低，难以满足少数民族地区经济建设的需要；财政转移支付的资金分配不合理，影响了财政资金的有效使用；财政转移支付缺乏法律的保障，容易因漏洞而被挥霍浪费，不利于财政转移支付资金的规范使用；财政转移支付缺乏监督机制，容易滋生腐败，等等。所以，建立合理有效的转移支付制度是必然的选择，因为完善的制度是确保财政转移支付机制得以长期稳定有效运转的重要保证。而且，健全的监督机制和法律制度也是财政转移支付制度得以有效运转必不可少的条件。因此，本文将从中央对少数民族地区财政转移支付的现状入手，分析出其存在的问题，并给出相关建议。

关键字：财政转移支付 少数民族地区 现状

财政转移支付制度是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度，通过财政转移支付，可以较为有效地平衡地方地方财政收支，增强地方政府公共产品的提供能力，同时也可以加强不同层级政府之间的联系，中央对少数民族地区的财政转移支付的目的亦来源于此。自2000年中央开始对少数民族地区实行转移支付政策，使少数民族地区的经济、文化建设得到了较大的发展，基础设施建设得到了完善，人民的生活水平也有了较大的提高。但是，由于制度上存在着一定的缺陷，以及监督机制的不完善，财政支付预算机制尚未成熟，在一定程度上制约了财政转移支付资金的有效运行。因此，建立一个有制度保障的、监督性强的、具有完整预算机制的财政转移支付制度尤为重要。

一、中央财政对少数民族地区转移支付现状

自2000年以来，中央对少数民族地区转移财政支付的规模呈快速增长趋势，财政转移支付的方式灵活多样化，财政转移支付资金占少数民族地区的财政收入比例也在扩大，对平衡少数民族地区财政收支，促进少数民族地区经济建设和基础设施的完善，缩小区域差距起到了很大的作用。

（一）财政转移支付数额逐年增加且增幅较大

图1.中央对少数民族地区财政转移支付状况（2000-2008年）

数据来源：国家统计局网站

从上以上图表中，我们可以看到，从2000年中央开始对少数民族地区实行财政转移支付政策以来，财政转移支付的数额逐年不断增大，特别是从2005年到2006年，和2007年到2008年这两个阶段，增幅较大，特别是2005年到2006年，增幅更是达到了100%以上。财政转移支付数额从2000年的25.2亿元到2008年的275.8亿元，8年间增长了近10倍，年均增幅达到50%以上，有力地支援了少数民族地区的经济社会文化建设，对平衡少数民族地方财政收支，协调区域发展，缩小东西部差距起到了很大的作用。

（二）财政转移方式灵活且多样化

对少数民族地区的财政转移支付，除了直接的财政资金转移支付以外，中央在其他的财政和税费补贴方面，也对少数民族地区给予了很多的优惠。

比如，在调整工资转移支付方面,经国务院批准,对调整工资及离退休费的增加,在财政困难的西部少数民族地区,由中央财政给予适当补助，而在沿海经济发达地区则自行解决。即为了保证西部地区机关事业单位职工工资按时足额发放,中央财政根据1999年和2001年出台的调整工资政策,按一定比例对西部地区给予的专项补助,并且自2001年起对西部11个省区的592个县(市、区)实施艰苦边远地区津贴制度,特别是对西藏特殊津贴进行了较大幅度的调整,所需金全部由中央财政负担。2002年、2003年、2004年农村税费改革专项补助分别为245亿元、305亿元和523亿元,大部分用于弥补少数民族地区农村税费改革后出现的财政缺口。

（三）中央财政转移支付占少数民族地区财政收入比例在增大

1994年的分税制改革对全国大多数地区来说都是一个分水岭，而对少数民族地区来说也不例外，地方大部分的财税收归中央，再由中央以财政转移支付方式返还给地方，以平衡地方财政收支，有利于中央对全国范围的宏观调控，也利于国家筹集更多资金投入到完善西部地区特别是边远少数民族地区的基础设施建设当中去，对促进少数民族地区经济的发展，促进地区间公共服务均等化，缩小地区差异起到了很大的作用。

分税制以来,民族地区财政转移支付在财政中所占得比例从1993年的34.52%上升到1994年的61.02%，民族地区的财政支出对转移支付的依赖性越来越强，很多少数民族地方财政几乎一半以上需要依靠中央财政的转移支付来维持，因此，中央财政转移支付制度对少数民族地区的意义很重大,它在很大程度上缓解了民族地区的财政困难。

从以上的现状分析中，我们可以看出，中央对少数民族地区的财政转移支付数额在逐年快速增长。而且，中央的财政转移支付占少数民族地区财政收入的比重很大，对平衡少数民族地方财政收支，促进少数民族地区的经济建设起着至关重要的作用。

二、中央对少数民族地区财政转移支付存在的问题

许多制度问题是伴随着社会经济的发展和体制的改革出现的。随着我国经济的快速发展，国家财政收入逐年也增加，国家对少数民族地区的扶持力度也在加大，中央对少数民族地区财政转移支付的规模也在逐年增加，由于旧体制的影响仍然存在，加上国家对财政体制的改革尚在探索阶段。所以，财政体制的不完善必然会带来一系列的问题。

（一）对少数民族地区财政转移支付比重仍然偏小

虽然自2000年以来，中央对少数民族地区的财政转移支付逐年成倍的上升，但是由于本身的基数就小，所以其数额也十分有限，而随着我国财政由国家财政向公共财政的转变，地方政府承担的公共事务越来越多，财政支出也越来越大，每年中央对少数民族地区财政转移支付增加的数额尚不够抵消地方政府增加的公共事务所消耗的财政资金，而少数民族地区本身的财政收支大部分靠中央财政转移支付维持。所以，其财政资金的紧张可想而知。2009年中央对地方税收返还4934.19亿元，民族地区占8%。2011年中央对地方税收返还和转移支付支出总额为37310亿元，对民族地区转移支付仅安排370亿元，不到10%。虽然中央用于民族地区转移支付的资金逐年增加，但规模过小，与民族地区政府收支缺口的需求相比，差距仍然很大。

（二）对少数民族地区财政转移支付资金分配方式不合理

中国现行转移支付主要采取税收返还和专项转移支付两种方式，这两种资金分配方式对少数民族地区而言，既不合理又不规范。

1、税收返还的不合理

就税收返还而言，改革开放后，国家对特区和沿海、经济发达地区制定了较为优惠的税收政策，而对于少数民族地区则仍然采取与其他地区无差别的统一的税收制度，这样的税收政策不利于少数民族地区经济社会的发展，并越来越拉大了少数民族地区同发达地区之间的差距。

税收返还是以地区税收数量作为标准的，相对于沿海发达地区而言，少数民族地区由于经济发展的滞后，在税收上就比沿海发达地区的要少，因此得到的税收返还也就少，而沿海发达地区得到的税收返还要多。长此以往，沿海经济发达地区得到的税收返还越来越多，经济发展的资金也就越充裕，而少数民族地区地区得到的税收返还与沿海地区的差距也就越大，财政资金也就越吃紧，这种趋势十分不利于缩小地区的差异。

2、专项转移支付的不合理

就专项转移支付而言，专项转移支付设立的目的是中央财政为了实现国家特定的宏观政策和事业发展战略目标，委托地方政府代理具体事项而支付的费用。但部分专项转移支付资金分配不规范，自由裁量权相对较大，凭一定的主观因素确定补助地区和补助金额，地方因此不惜花费人力物力和中央进行讨价还价，以获得更多的专项转移支付资金，那些叫得响、跑得快、与中央关系密切的地区因此能获得更多的专项转移支付资金，此必会产生“会哭的孩子有奶吃”的现象。而且部分专项转移支付资金要求的配套资金过高，对地方财政构成了很大压力，这也导致有的地方临时挪用其他资金或借债配套。少数民族地区由于项目要求的配套资金跟不上，得到的专项转移支付资金少，发达地区由于配套资金充足，获得的专项转移支付资金多。专项转移支付扩大了少数民族地区与发达地区公共服务发展水平的原有差距。

（三）财政转移支付相关法律机制不够完善

1、发达国家的财政转移支付制度窥探

发达国家财政转移支付制度成功实施的经验就在于有健全的法律体系作保障，从政策的制定到财政转移支付具体数额的规定，都有严格完备的法律规范进行约束。德国先后制定了包括《基本法》《财政预算法》《财政平衡法》在内的一系列法律法规来规范财政转移支付。从转移支付的政府支出责任、收入划分，到转移支付原则、均等化拨款计算方法，都做了明确的规定，整个转移支付制度公平而透明，理清了各级政府之间的事权、财权以及财政平衡制度。

2、中国现行财政转移支付制度现状

中国财政部在实行分税制财政体制改革后，于1995年出台了《过渡性财政转移支付办法》，2002年修改为《一般性财政转移支付办法》，这两部管理办法均属政府规章，不是专门或相关的法律。有学者认为中国财政转移支付制度是以《预算法》和《所得税收入分享改革方案》为法律基础，但实际上这些法律法规并不是针对财政转移支付的，只是有财政转移支付相关内容而已。中国财政转移支付因为缺乏专门立法，大大降低了财政转移支付决策及运作的民主性和规范性。

对于少数民族地区来说，由于很多民族自治地区在某些方面具有较大的自治权利，因此，其对财政资金的利用也显得相对自主，在法律机制不够健全的情况下容易出现资金被挪用和浪费的情况，所以，完善的法律机制有利于规范财政转移支付资金的使用，防止贪腐浪费，提高财政资金的使用效率。

（四）财政转移支付监督体系不够健全

财政转移支付资金的监督管理体系是否健全，关系到转移支付的实施效果和目标实现，关系到政府的管理水平和廉洁政府的建设，还关系到和谐社会构建的实现。除涉及国家安全和国防安全等特殊领域外，西方多数政府通过公开充分的信息来确保转移支付目标制定和转移支付实施的透明度，让公众拥有充分的知情权，从而能够有效监督政府的财政管理工作。

中国由于没有专门的机构统一安排和管理财政转移支付资金，造成来自不同口径和不同名目的财政转移支付之间目标不统一，标准不合理，政策功能之间相互冲突，难以保证政策目标的实现。而且只有一般性转移支付作为地方财力补助纳入地方预算，进入了地方人民代表大会监督的范围，其他各种形式的专项转移支付资金由于未编入地方预算而必然会脱离人民代表大会的审查和监督。这使得各级政府将专项资金用于弥补地方财政赤字或用于“政绩工程”建设，“拆东墙补西墙”，挪用与挤占情况严重，这种“专款不专用”的管理模式限制了转移支付功效的发挥。

三、解决少数民族地区财政转移支付存在问题的办法

（一）完善民族地区转移支付的法律法规建设 为了更好地发挥转移支付制度的均衡作用，保障民族地区的财政自治权，促进民族地区经济的可持续发展，财政部、国家民委应当制定专门的《民族自治地区转移支付条例》，针对民族地区的特殊情况，设计出合理的转移支付形式和制度，整顿和规范转移支付的各项工作机制和程序，增强转移支付管理工作的约束力度和透明度，减少执行过程中的随意性。

（二）规范财政转移支付资金分配方法以合理分配转移支付资金

美德日等国均采用“因素法”对地方政府的财政能力、财政需求和调整系数进行测定。采用因素法来测定收支，确定转移支付办法和数额，公平透明，科学合理，不留下“讨价还价”的余地。

所以，我国也应规范转移支付资金分配办法，采用因素法和公式法分配转移支付资金。与“基数法”相比，“因素法”更加科学、合理。在采用“因素法”测算少数民族地区转移支付资金数额时，除应综合考虑经济发展水平、城市化程度、人均ＧＤＰ、税源、税基、交通、公共服务水平等影响该地区财政收入支出的因素外，还应把民族因素纳入其中，并且占有相当比重，这样才能根据不同地区的不同情况确定合理的转移支付资金数额，更有利于实现均衡地区财力的目标。公平分配同时体现激励性，调动地方政府积极性，对部分专项转移支付项目可以采取中央确定资金使用方向，地方确定具体项目，把现行的项目审批制改为项目备案制。

（三）加快建立财政转移支付专项信息管理系统以完善 相关基础数据的统计机制

信息不对称可造成中央政府转移支付过程中的政府间博弈，各级政府在博弈过程中所产生的机会主义行为严重影响了资源配置效率，与公共财政改革的目标相违背。建立规范的财政转移支付制度需要大量真实可靠的基础数据。

中国由于长期采用“基数法”分配转移支付资金，缺乏采用“因素法”核定财政收支和分配资金所需要的数据，今后应加大投入和完善转移支付专项信息管理系统，提高相关基础性数据的真实性和可信度，为科学测算各地区的财政转移支付资金打下坚实的基础。

（四）坚持激励导向同时引导产业结构调整并发展地区特色经济

解决少数民地区财政问题的根本，是大力发展少数民地区的经济。

政府应充分发挥少数民族地区的巨大的自然资源优势，充分开发人力资源，根据自身不同的条件和市场的需求变化，确定各个地区的主导产业，通过财政转移支付政策的引导，提高少数民族地区产业的核心竞争力和企业的竞争力。少数民族地区产业结构的调整和优化必须逐步实现调整主体和调整方式的转变，要在国家宏观调控和产业政策指导下，以企业为主体，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，促进优胜劣汰和结构优化。

（五）优化资金使用结构以提高资金的使用效率

随着公共财政框架的逐步建立以及公众参与公共事务意识的增强，人们更关注公共财政支出的使用结果，尤其不能容忍政府资金浪费和效率低下。

少数民族地区资金缺乏，更应注重资金的使用效率，避免资金短缺和资金浪费同时存在。公共财政建设强调财政支出必须重视支出结果，确立以“结果”及“追踪问效”为导向的财政支出管理模式，提高财政支出产生的社会效益和经济效益。

因此，在财政转移支付资金的申报和使用中，强调绩效的理念，注重结果导向，改掉过去“重资金申报，轻资金管理”的做法。依法开展财政项目支出的绩效评价工作，把绩效评价的结果作为下次资金申报的依据，从而达到优化资金使用结构，提高资金的使用效率的目的。

参考文献：

[1]中国少数民族地区财政转移支付研究[J]，朱四畅，广西民族大学学报（哲学社会科学版），２０１３年３月第３５卷第２期

[2]民族地区的财政转移支付政策研究一以湖北省恩施土家族苗族自治州为例[M]，曹晓姣，华中师范大学硕士学位论文，2012年5月

[3]近年来中央财政对少数民族地区支持情况[J]，财政部预算司 郑涌，经济研究参考，2010年第3期

[4]贾 鸿.我国财政转移支付存在的问题及对策［J],经济纵横，２００８第 １２ 期 ［5］宋瑾篱，谭金可．外国经验对我国转移支付立法的借鉴［Ｊ］．财政 理论与实践，２００８，（０３）．

［6］广西财政厅课题组．完善中央对地方财政转移支付体系研究［Ｊ］． 经济研究参考，２０１２，（４７）．

民族地区财政转移支付 篇2

(一) 中央对西部民族区财政转移支付的回顾

中国民族地区的转移支付制度以1963年12月国务院批转的财政部、国家民族事务委员会《关于改进民族自治地方财政管理体制的报告》和《关于改进民族自治地方财政管理体制的规定 (草案) 》为雏形, 经历了1994年分税制改革, 2000年的西部大开发;到2001年的“兴边富民行动, 和扶持人口较少民族发展”政策。可以看到:国家为了维护边疆稳定, 对民族地区的经济发展给予了很多的关切。尤其是西部大开发以来, 对民族地区的财政转移支付范围在不断扩大:实施范围从2000年公布的民族八省区以及吉林省延边州, 湖北省恩施州, 湖南省湘西州, 四川省凉山、阿坝、甘孜三州, 甘肃省甘南、临夏两州及海南省原黎族苗族自治州;发展到2006年将重庆酉阳土家族苗族自治县、黑龙江杜尔伯特蒙古族自治县等非民族省区、非民族自治州管辖的民族自治县纳入民族地区转移支付范围。

特别值得一提的是, 国家民委为了进一步促进边疆少数民族发展而实施了“兴边富民计划”的“十二五”规划, 该规划将实施范围界定为内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、云南、西藏、甘肃、新疆等9个省、自治区的136个陆地边境县、旗、市、市辖区, 新疆生产建设兵团的58个边境团场。确定了六个方面的发展目标 (基础设施进一步完善;边民生活质量明显提高;社会事业长足进步;民族团结、边防巩固、睦邻友好;沿边开发开放水平显著提升;特色优势产业较快发展) 和五个方面的主要任务 (加强基础设施建设;着力改善和保障民生;促进民族团结和边防稳固;提升沿边开发开放水平;促进特色优势产业发展) 。

通过以上转移支付制度的实施, 已经在全国形成了点、线、面结合的支持少数民族地区和边疆地区经济发展的、综合的财政转移支付网络。

(二) 民族地区财政转移支付的现状

民族地区转移支付分为财力性、体制性和专项三类。其中, 财力性转移支付主要包括一般性转移支付、“民族地区转移支付”、政策性转移支付等。从2009年起, 随着国家进一步规范中央对地方的财政转移支付制度, 原财力性转移支付更名为一般性转移支付, 并将补助数额相对稳定。原列入专项转移支付的教育、社会保障和就业、公共安全、一般公共服务等支出划入一般性转移支付;原一般性转移支付改名为均衡性转移支付。2000—2009年中央财政对地方民族地区转移支付由25.5亿元增加到275.88亿元, 年均增长44.2%。

1. 根据转移支付的不同形式分析。

(1) 税收返还。中央财政对地方的税收返还数额, 以1993年为基期年核定, 当年中央财政从地方净上划的收入全额返还给地方;1994年以后, 税收返还额在基期年基础上逐年递增, 递增率按全国增值税和消费税平均增长率的1∶0.3系数确定, 即增值税和消费税每增加1%, 中央对地方的税收返还就增长0.3%;所得税返还为固定数额。2009年中央对地方税收返还及原体制补助4 934.19亿元, 其中西部地区占20%, 中部地区占23%, 东部地区占57%;民族地区为:8%。 (2) 专项补助。专项转移支付是财政转移支付中能够体现国家政策意愿的一种方式, 具有的规模效应, 主要功能是解决西部发展过程中的资金“瓶颈”, 诸如交通、通讯等大型基础设施的兴建问题。2009年中央专项补助为12 579.88亿元, 其中东、中、西依次所占比例为14%、52%、34%;民族地区为:27%。 (3) 财力性转移支付。财力性转移支付是均衡地方财政能力的一种最为直接的方式。2009年中央财力性转移支付达到11 374.93亿元, 比2008年增长30.8%。其中民族地区为280亿元, 占2.46%;用于中西部地区的比例高达90%以上。

一般性转移支付。就全国而言, 从1995年的21亿元增加到2009年11 317.2亿元, 年均增长105%;就西部而言, 其规模是逐年增加, 从2000年的53亿元增加到2009年的3 918亿元, 比2008年增长11.6%, 年均增长114.4%。

民族地区转移支付。统计数据显示, 1978—2008年, 中央财政向民族地区的财政转移支付累计达20 889.4亿元, 年均增长15.6%。其中, 2008年为4 253亿元, 占全国转移支付总额的23.8%。转移支付逐年增加, 2000年25.5亿元, 2001年33亿元, 2002年39亿元, 2003年55亿元, 2004年达76.9亿元, 2009年民族地区享受均衡性转移支付1 200亿元, 2009年中央对民族省区补助达607.46亿元, 呈逐年上升的趋势。

2. 特点。

(1) 转移支付规模的绝对增长。中央财政对西部地区转移支付规模, 从2000年的1 089亿元增加到2008年的7 933亿元, 年均增长28.2%;2000—2008年中央财政对西部地区转移支付累计30 338亿元, 占中央对地方转移支付总额的43.6%。特别是《过渡期转移支付办法》实施以来, 中央不仅在转移支付系数中额外增加了民族因素, 而且还从2000年起专门单独列出一项“民族地区转移支付”款项, 这些举措都极大地加大了民族地区转移支付的规模, 各省区的财政转移支付规模均呈现绝对增长趋势。民族八省区财政转移支付总额从2003年的1 612.46亿元增加到2008年4 749.93亿元。2009年中央财政对民族地区转移支付为275.88亿元。 (1) 具体情况 (见图1) 。

数据来源:根据《中国财政年鉴2004—2009》整理。

(2) 人均转移支付额相对增长。观察2000—2008年间民族八省区整体人均转移支付额, 2000年民族八省区人均转移支付额为744.9元, 高出全国人均转移支付额 (471.2元) 273.7元, 与全国人均转移支付额的比例为1.58∶1;这一比例到2008年提高为1.87∶1, 民族八省区人均转移支付额为4 210.9元, 高出全国人均转移支付额 (2 252.6元) 1 958.3元。可见, 近些年来, 民族八省区的人均转移支付额不仅获得了绝对增长, 相对于全国平均水平也有较大的提高。具体 (见表1和下页图2) 。

(单位:元)

数据来源:根据《中国财政年鉴2004—2009》整理。

数据来源:根据《中国财政年鉴2004—2009》整理。

从图2我们可以看到, 民族八省区转移支付后人均财政支出均高于全国平均水平, 人均财政收入明显低于全国人均转移支付额, 这两者之间的差就是中央政府对民族地区的转移支付所起的作用。

转移后, 人均财政支出有了较大改善, 最为显著的是西藏, 如2008年, 其人均财政收入为第三十一位, 但人均财政支出却是全国第二位;青海也从人均财政收入第二十一位, 变为人均财政支出第五位, 可见中央对以上两省的转移支付力度之大。具体 (见表2) 。 (3) 财政转移支付结构有所改善。自分税制改革以来, 财力性转移支付占转移支付总额的比重不断增大, 而税收返还、原体制补助等虽然仍占较大比重, 但比重呈现不断下降趋势。

(单位:元)

数据来源:《中国财政统计年鉴》2009年。

观察民族地区内部各省, 各项转移支付所占本省财政转移支付的比例存在较大差异。以2005年为例, 税收返还比例最高的是云南, 占中央对云南财政转移支付总额的36.02%, 税收返还额度为160.24亿元, 其次是广西、贵州、内蒙古, 而最少是西藏, 仅为4.49亿元, 税收返还额仅占财政转移支付总额的2.61%。税收返还是以地区经济为基数, 具有保护地区既得利益的性质, 因此云南、广西、贵州等旅游业较为发达、经济能力相对较强的省区, 其税收返还额和所占比例都比较高。财力性转移支付额除云南和西藏之外, 其他民族地区财力性转移支付占财政转移支付总额的比例大体一致, 均在43%～50%, 但总体水平高于全国平均水平31.49%。而专项转移支付则是对西藏、青海等自然地理条件更为恶劣、公共服务发展成本更高的省区给予了较大的倾斜。

二、现行财政转移支付制度存在的问题

1.税制设计的缺陷, 使得地区间差距有日益扩大之势。以“基数法”为主的转移支付所采用的是“基数”和“增长率”的分配方法, 转移支付的数额和增长率均以来源地的税收为依据, 不考虑地区差别, 实质上一种带有激励性质的税收收入分配法, 对于收入能力强的地区带有明显的倾向性。虽然自2000年以来, 转移支付总额增加, 税收返还比重也有所降低, 但仍然很高, 2009年中央对地方总的转移支付金额:28 653.79亿元, 其中, 税收返还为4 934.19亿元, 占总额的17%;一般性转移支付为275.88亿元, 仅占1.17%, 由上述数据可以看出, 由于税制的设计上依然存在着某些缺陷, 如税收返还 (按上交税收比例返还) 制度, 造成了越发达地区返还越多的状况, 进一步加剧了民族地区和发达地区财政转移支付上事实上的不平等, 扩大了地区差距, 有违转移支付的初衷。

2.对民族地区一般性转移支付份额少, 重视程度不高。在现行的转移支付制度中, “民族地区转移支付”是最能体现对民族地区财政支持的政策, 它带有一定的优惠性和照顾性。但是在实施过程中却显得力度不够, 实效不明显。2009年中央对地方总的一般性转移支付金额:11 317.2亿元, 对民族地区转移支付资金275.88亿元, 仅占当年转移支付总额的2.4%。 (1)

3.专项转移支付比例大, 随意性大。随着中央财力的增加, 中央财政对地方的专项补助资金安排规模接近, 甚至超过了作为财力补助的一般性转移支付数额, 降低了中央财政对地区间财力差距的均衡能力。以2009年为例, 据财政部统计, 中央对地方总的转移支付金额为28 563.79亿元, 其中, 专项转移支付金额为12 359.89亿元, 占总额的43.27%;当年中央对地方财力性转移支付11 317.2亿元, 两者比例接近1∶1。并且存在分配办法不合理、不规范, “会哭的孩子有奶吃”的现象。

4.财权与事权的不匹配, 基层政府配套资金困难。分税制改革以来, 很大程度上减少了地方政府的财源, 中央政府与地方政府之间事权的下移和财权的上移, 形成了一对矛盾, 地方政府管理经济活动的职责大大增加了, 相应地行政费用支出增加。一些如调整工资等的转移支付资金, 大多具有专项用途, 这类资金下达后, 通常需要地方政府额外增加配套资金, 可以说, 这使得地方财力更加捉襟见肘, 民族地区情况更甚。

5.缺少法律依据。没有从法律上明确规定转移支付的规模数量界限, 规定转移支付的方式和程序。《民族区域自治法》虽然对转移支付有一些规定, 但缺乏可操作性和针对性。资金的使用人为因素影响大, 随意性较大, 缺乏法律的约束和保障。另外, 对于资金的使用和分配也缺乏科学的依据和标准, 在立项审批、项目的确定和范围的选择上都存在不合理现象, 往往导致了资金的浪费和使用效益的低下。

6.没有很好发挥专项转移支付对西部产业发展的杠杆作用。现有的转移支付制度多带有补贴、救济的性质, 这对于特困民族地区较为适用。但对于经过前一轮西部大开发, 在基础设施方面已经有所改善的西部地区, 就应考虑如何培育其经济结构的内生增长机制, 这是在以前的转移支付当中很少考虑的。在新一轮的西部开发的工作会议上, 中央明确提出以培育特色优势产业为龙头, 大力发展农牧业、现代工业和服务业, 加快构建现代产业体系, 为西部地区加快发展指明了方向。因此, 如何利用财政专项转移资金的杠杆作用, 带动西部产业结构调整, 应是民族地区转移支付重点考虑的问题。

7.纵向转移支付缺少横向转移支付的配合。纵向财政转移支付与横向财政转移支付结合运用, 是国际上促进落后地区发展、协调区域经济发展过程中普遍采用的办法。目前在中国的财政转移支付安排中, 只有自上而下的中央对地方的财政纵向转移支付, 没有发达的东部地区对落后的西部地区的横向转移支付。

三、民族地区财政转移支付制度的创新措施

1.完善转移支付制度设计, 改“基数法”为主为“因素法”为主, 降低税收返还和体制补助的比例。采用“因素法”是规范政府间转移支付的主要标志, 可以排除人为因素的影响, 增加转移支付制度的科学性与透明度, 逐步降低税收返还和体制补助的比例, 直至最终取消。总之, 要逐年扩大对民族地区的一般性转移支付, 提高一般性转移支付的比重, 使其成为转移支付的主要形式。

2.酌情减免民族地区专款专项项目的配套资金, 尽量发挥专项资金在带动地区产业结构升级方面的诱导和推动作用。《民族区域自治法》第56条规定:“国家在民族自治地方安排基础设施建设, 需要民族自治地方配套资金的, 根据不同情况给予减少或者免除配套资金的照顾”。因此, 在进行专款专项支付时, 可根据人均财政收入、人均财政支出等指标, 充分考虑民族地区财政承受能力弱的事实, 酌情减免配套经费的种类、比例要求, 切实减轻民族地区的负担, 更好地发挥本项转移支付在民族地区发展中的诱导和推动作用。

3.完善和健全财政转移支付的相关法律制度和监督机制。财政转移支付平衡各地方财力只是实现各地方提供均等化公共服务的手段, 目前对民族地区转移支付进行立法的民族省区, 只有广西壮族自治区的《新民族地区转移支付办法》。

4.合理划分各级政府的财权和事权, 增加透明度, 减少专款专项的随意性。适当调整中央与地方事权划分范围, 大量使用规范化的公式法进行分配。进一步明确中央和地方财政支出责任。

5.将民族地区承担的特殊事权, 作为转移支付的重要因素予以考虑。要充分考虑民族地区各级政府所承担的特殊事权和较高的行政成本, 增加财政转移支付的额度, 以满足民族地区经济社会发展的需要, 保证政府基本公共服务职能的实现, 维护民族地区和边疆的稳定。

6.发挥财政转移支付的在民族地区产业发展中的杠杆作用。将财政转移支付功能从原来平衡各地支出的单一目标, 转为包括为西部产业发展提供资金带动的多目标功能, 充分发挥财政资金的杠杆和药引的作用, 引导更多资金流向民族地区, 带动民族地区发展。

7.改单一的中央政府纵向转移支付模式为纵向与横向交错模式。除了中央政府对地方的纵向转移支付外, 横向转移支付在支持民族地区发展的资金瓶颈方面应发挥更好的作用。对于横向转移支付, 支援方可以采取多种形式:诸如设备转让、股权转让、技术转让、无形资产转让、资金补贴等, 这不仅能够满足东部发达地区开发市场和产业转移的需要, 而且有利于西部地区产业结构的调整。充分利用转移支付在西部产业结构调整中的杠杆作用, 缩小区域差距。

摘要：民族地区大多集中在西部, 西部民族地区的发展滞后已经成为影响西部地区社会稳定的重要因素。如何加快民族地区经济发展, 缩小区域差距, 使民族地区在享有均等的公共服务的同时, 获得经济社会的健康发展?从缩小区域差距的角度, 用历史与实证的方法分析了中国民族地区转移支付的现状, 并提出降低税收返还和体制补助的比例, 利用专项转移支付资金带动地区产业结构升级, 改单一的中央政府纵向转移支付模式为纵向与横向交错模式等制度创新措施。

关键词：民族地区,转移支付,区域差距,财政制度

参考文献

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论生态补偿机制的财政转移支付 篇3

关键词：生态补偿机制：财政转移支付：方案

中图分类号：F812文献标识码：A文章编号：1003－854X(2009)03－0032－04

一、我国生态恶化、生态补偿机制的现状以及存在的问题

环境问题大致可以分为环境污染和生态恶化两类。中国的环境问题很多，如河流断流、地下水位下降、湖泊水库库存减少、冰川后退雪线上升、湿地破坏、土壤酸化与盐渍化、野生动植物资源减少。值得注意的是，环境污染还只是工业化推进过程中出现的环境问题，影响的是人类的生活质量和经济的可持续发展，而生态恶化危及的已经不仅仅是人类的生活质量，而是人类生存这一基本人权。

在我国，首先是西部地区必然要面对环境污染和生态恶化双重环境问题的困扰。就西部生态环境而言，对其质量构成严峻挑战的应该还是资源与生存条件的脆弱与恶化。一是草原退化。根据国家环保总局2004年发布的《2003年中国环境状况公报》，我国90％的天然草原都在不同程度地退化，其中严重退化草原近1.8亿公顷。全国退化草原的面积每年以200万公顷的速度扩张，天然草原面积每年减少约65－70万公顷。二是森林资源衰减。我国森林资源总量少，森林覆盖率18.21％，不到世界森林覆盖率的70％。并不丰裕的森林资源集中分布在东北、西南国有林区和南方集体林区，生态地位极其重要的西北干旱、半干旱地区，林草植被的覆盖率却很低。三是土地荒漠化加速。目前。全国荒漠化土地面积超过262万平方公里，占国土面积的27.3％。其中的99.6％分布在我国北方和西北地区的12个省区的420个县。四是水土流失严重。到20世纪90年代我国水土流失面积发展到179万平方千米，占国土面积的18.6％。

生态补偿最初源于自然生态补偿，指自然生态系统对于扰的敏感性和恢复能力，后来逐渐演变成促进生态环境保护的经济手段和机制。在中国生态环境保护与管理中，生态补偿至少具有四个层面上的含义：一是对生态环境本身的补偿。国家环境保护总局规定对重要生态用地要求“占一补一”；二是生态环境补偿费的概念，即利用经济手段对破坏生态环境的行为予以控制，将经济活动的外部成本内部化；三是对个人、区域保护生态环境或放弃发展机会的行为予以补偿。相当于绩效奖励或赔偿；四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入等，包括重要类型和重要区域的生态补偿等。

我国的生态补偿机制不完善，生态补偿总体上还没有建立类似环境污染收费的系统政策。存在的主要问题有：一是法律法规不健全，难以支持生态补偿制度的实施。对各种利益相关者权利义务责任的界定，对补偿内容、方式和标准的规定不明确：立法落后于生态保护和建设的发展，对新的生态问题和生态保护方式缺乏应有的法律关注和有效的法律支持；一些重要法规对生态保护和补偿的规范不到位；对法规的刚性规定缺乏一些因地制宜的柔性政策进行补充。二是单一的投融资渠道难以保障生态保护与补偿的持续进行。在2001年全国6大林业重点工程资金来源中，国家预算内资金占85.6％。西部大开发战略实施以来，国家给西部筹措了500亿元生态建设资金，占生态建设资金的大部分。但从西部生态建设需要长期投入的角度看，多层次、多渠道、全方位筹措资金将是解决问题的重要环节。三是简单的补偿方式难以解决生态破坏的深层问题。当前生态建设与补偿措施具有“三多三少”的特点，即部门补偿多而农牧民补偿少；直接物资、资金补偿多而生产方式改善少：生态建设多而相应的经济发展、扶贫、农村能源结构调整少。如果不注重通过调整西部地区产业结构、改善人民的生产和生活方式，那么生态建设实效就难以保障。四是实际操作中补偿责任难以明确。尽管目前“谁受益、谁补偿”的生态补偿原则得到运用，但在实践中补偿主体和受体关系并不明确。西部地区为保护中国西部生态屏障和江河源头区域的生态环境付出了巨大成本，损失了许多发展机会，而直接受益地区即东部或者江河下游发达地区上交国家财政的税收和财政收入比例远远大于西部地区，国家通过财政转移支付等手段已经部分实现了对西部地区的补偿，但对西部地区而言还远远不够。五是实施生态补偿中的管理和执行条块分割。难以保证补偿的落实。目前由部门主导生态建设的局限性主要体现在三个方面：违背生态环境综合性的特点，补偿义务方付出费用极少，中央协调导致地方几近无偿地使用资源等。

以下笔者将对中国的生态补偿政策和模式中的财政转移支付制度进行系统分析与评估，并提出重点完善中国生态补偿机制中的转移支付的初步设想。

二、在生态补偿机制中重点提出财政转移支付的依据

财政转移支付制度选择的理论依据和政策目标之一，是基于社会公平考虑的地区基本公共服务的均等化。财政转移支付是上级政府向下级政府拨付财政性资金的制度，包括中央政府对地方政府的补助和省级地方政府对省级以下地方政府的补助。对各级地方政府而言，财政转移支付是地方可支配资金的重要来源，财政转移支付的规模及其在地区间的分配对地方财政能力具有重要的影响作用。

(一)环境保护，尤其是生态补偿机制对政府投入的依赖性更高。近年来。无论在生态环境维护领域还是在环境污染治理领域，我国都已形成了多元化投资主体、多种融资渠道并存的投融资雏形。与生态环境维护相比，环境污染治理吸引非政府资金参与的可能性更大一些。目前在OECD国家，非公共部门的投资占到环境污染治理投入的70％以上。在我国及西部地区，非政府资金已经占到当年全部污染治理项目投资的60％以上。

相形之下，生态环境维护投入主要依靠政府，而非政府资金介入很少。这是由于生态环境维护投资大、周期长，难以给投资者带来直接的和有吸引力的回报，另外其项目涉及面广，协调难度大，协调成本高，一般不适合由逐利主体承担。例如，2000年启动的天然林保护工程，计划用10年时间，使长江上游、黄河上中游地区的9.17亿亩森林得到切实保护，该工程总共962亿元的投资全部由政府承担，其中中央政府承担80％，地方政府承担20％。再如，西部生态建设的另一支柱工程——退耕还林还草工程，通过中央政府对退耕农户提供经济援助的方式，鼓励农户停止耕种长江上游和黄河中上游地区坡度大于25度的陡坡地，并把它们还原为林地或草地。该工程采取了中央政府投资，地方提供一定比例配

套资金的方式。其中，中央财政以国库余粮、国债以及财政转移支付作为退耕补贴来源，向退耕农户提供以下内容和标准的经济援助：(1)粮食补贴，即长江上游每亩补助150公斤。黄河中上游每亩补助100公斤粮食；(2)现金补贴，即每亩退耕地补助20元现金；(3)种苗费补助，即每亩退耕地补助50元种苗费。

阻碍私人投资进入生态环境维护领域的障碍，除了生态环境维护本身的特点之外。具体制度安排也是其中不容忽视的因素。以林业投资为例，由于林业兼有木材及其他林产品生产与生态环境维护的双重功能。因此，林业在一些国家已成为私人资本乐于进入的投资领域。如欧洲的奥地利、瑞典、法国、芬兰和联邦德国，私人林分别占到全国森林面积的80％、74％、70％、63.45％和58.4％，同样的指标美国为72％、日本为68.8％、韩国为72.6％。目前我国正处于从政府办林业到全社会办林业的历史性转变时期。鼓励民间资金投资林业建设，但由于我国在林地产权制度，林业税费制度，林业融资制度，林业采伐、收购、运输及市场交易制度等具体制度安排方面还存在种种问题，因此到目前为止，进入林业生态环境维护领域的民间资金并不很多。

(二)地方财力，尤其是西部地方财力难以满足生态环境维护的投资需求。西部地区财政拮据，地方财政收入在全国31个省市自治区的排序中位居后列，除四川、云南、广西分别居第9、15、18位之外，其余省区市的排序均在20位之后：西部12省区市地方财政收入占全国财政收入及全国地方财政收入比重为7.5％和28.5％，而东部10省市相应的指标分别为16.6％和62.7％。由于西部生态恶化的源头和区位大多发生在或坐落于县域范围内，国家生态环境维护政策的贯彻执行和地方生态环境维护的推动，也就更需要地县政府的亲历亲为。然而。西部县域财政状况不乐观。西部地方财力拮据的状态必然在强化地方政府环境弱偏好的同时。还会从投资能力方面对生态环境维护形成制约。生态环境维护的地方配套资金普遍不能及时足额到位就是其中的一个突出表现和后果。

目前我国实施的对西部生态环境建设有着重大意义的几大生态建设重点工程，均实行中央投入为主、地方投入为辅的原则和政策。按说这种做法已经考虑到西部生态建设的全国意义及西部省区环境投资能力缺乏的现实，但生态环境维护周期长、投资大，地方配套资金即便只占两成比例，对西部大多数地方财政来说仍是一个沉重的负担。比如，为期10年的天然林保护工程计划总投资962亿元，地方需要投入的配套资金就高达192.4亿元。这还只是一项生态环境维护的静态投资，如果加上退耕还林还草工程、防沙治沙工程、生态建设重点县工程以及退田还湖工程等生态修复工程。所需配套资金投入之巨难以估算。结果，各项生态环境维护工程都普遍面临地方配套资金不能足额到位的难题。目前，这一问题已经严重影响到生态环境维护工程方案的正常施行，亟须通过建立和完善多元化的地方筹融资体系，扩大地方政府的生态环境投资规模。

(三)目前生态补偿机制的支付问题的解决需要转移支付制度的创新。实践中，向社会提供大量生态服务或生态效益的地区，以及生态脆弱和环境敏感的地区，基本是贫困地区，如长江、黄河等河流的上游，云南等省生物多样性丰富的山林地区。内蒙古和西北农牧交错带。三江平原河口湿地等。这些贫困地区向下游和全社会提供了大量生态服务，却没有得到应有的补偿。比如，退耕还林(草)政策实际上是一种生态补偿政策，国家出粮出钱让这些贫困地区的农民退耕和种树种草，保护生态环境，减少水土流失。但是，国家的补偿只延续到退耕后第2－8年(生态林补偿8年，经济林补偿5年，种草补偿2年)。如果在这2－8年之内，农民还没有找到其他产生收入的生产方式和就业机会，农民的生活就会降低质量，以致陷入贫困。理论上，2－8年后，这些树木和草地仍然在向社会提供生态服务，却得不到补偿。所以，退耕还林(草)政策不是一个生态补偿的长效机制。同时，更为广泛的河流上游地区、西北易发生水土流失和荒漠化的地区，以及生物多样性丰富的山林地区，这些地区一直在向社会提供大量的生态服务。甚至有时可能以自身减缓发展为代价。

生态补偿机制涉及谁来支付，支付多少，支付给谁，如何支付(谁做代理)等问题。这就要识别生态服务的提供者和收益者，评估生态服务的价值。设计价值转移机制。笔者认为，转移支付依然在生态补偿机制中起着重要的作用，只是在整体框架设计上存在严重的问题，使之发生的作用非常有限，因此需要首先从其内涵和外延上对其进行重新界定，以致达到所谓转移支付制度的创新。

三、如何完善生态补偿机制的财政转移支付

我国现行财政转移支付制度在生态补偿机制中存在的问题很多，其原因之一，转移支付资金的重要部分并没有起到均衡地方财政能力的作用。我国现行的转移支付体系由体制补助、税收返还及专项拨款构成。2006年我国地区之间人均财政支出相对差异系数西部省区最高为86.01％，这表明，现行的财政转移支付制度是有利于高收入地区的，延续和扩大了地区不平衡的利益格局。原因之二，中央财政转移支付的总量规模较小，地方财政支出能力差异很大。地方财政收入能力较低的西部地区，虽然经过财政转移支付的救济，但由于本身财政支出总量还是相对较大，因此用于生态方面的财政支出能力与东部发达地区的差距还是较大。原因之三，专项财政转移支付的比重不高。我国政府实行一般补助和专项补助相结合的制度，对补助金的配套数额或比例要求相对较高，这样在西部地方财政拮据的情况下，专项财政转移支付的比重也相应低了。到达县乡的专项资金，绝大部分用于平衡县乡财政预算。原因之四，地方财政不能承担起调节辖区内纵向和横向财力分布的责任。在现实中，我国的地方财政普遍存在责任缺失现象。

生态补偿机制的完善，一是取决于如何筹集足够的补偿资金，使它不仅能补偿生态环境维护者的经济成本，而且可能补偿其生态效益的价值；二是设计出把补偿金发给被补偿地区的被补偿人的方案。结合我国的实际情况，可以从以下方面完善生态补偿机制的财政转移支付制度。

(一)加大财政转移支付中的生态补偿力度。通过公共财政对生态建设者进行补偿，是发达国家的重要补偿形式，如瑞典对劣等地退耕造林的补助率达50％。2001年中央财政收入和支出分别占全国财政收入和支出的52.4％和30.5％，其中的巨额财政转移支付资金为生态补偿提供了很好的资金基础，但作为公共服务之一的生态补偿并没有成为财政转移支付的重点，因此今后要在国家财政转移支付项目中，增加生态补偿项目，用于生态建设和环境保护的补偿。要制定分类指导政策，增加对重要生态建设领域的补贴力度。2005年8月，浙江省政府出台了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，

提出要加大财政转移支付中生态补偿的力度；加强资源费征收使用和管理，增强其生态补偿功能；继续探索区域间生态补偿方式，支持欠发达地区加快发展：逐步建立生态环境破坏责任者经济赔偿制度。目前，浙江省的生态补偿主要以财政支持为主。2005年，浙江省财政共安排生态环保建设专项资金18.4亿元。同比增长107.7％。2006年浙江省实施钱塘江源头地区生态保护专项补助，试点探索流域的生态补偿。

(二)进行合理的转移支付框架的设计。一是对转轨国家正在建立的政府间及地方财政体制而言，关键的要素是政府间财政转移的水平、模式和效果。转移支付几乎没有公式可循，其中大多数仍要在总量和个别区域上进行谈判。需要确定转移的总规模(可分配的量)和在各个地区进行分配的公式；需要考虑转轨国家中央政府面临沉重的财政压力，还要考虑在新兴的公共部门结构中地方政府将发挥关键的作用。运用公式时，有必要采用适当的方法度量收入能力、支出需要以及财政效果，由于我国财政分权是一个发展变化的过程，何况不论在何种体制下，都需要将结构性问题与市场经济转轨过程中出现的问题区分开来。因此应该设计一个足够牢靠的政府间框架作为行动的基础，例如，使转移支付和税收流动经常化；它还需要有足够的灵活性，使其与经济在稳定、再分配和私有化方面持续的结构改革并行不悖。二是转移支付体制应根据一定的规则，还是以相机行事为主?如果只考虑中央政府的宏观经济目标，那么建议采用相机行事的做法。但要提高透明度，就应采用正式的、以规则为依据的做法，允许地方政府做好财政规划，并凸显中央政府的政策目标。对中央政府和地方政府的预算来说，将全国性收入的一定比例、或某项全国性税收固定用于转移支付有很大的好处：地方政府做预算时更有把握了，因为它们知道中央政府的支持将根据确定的公式进行调整，不会受到相机性中央政策的影响。三是建立特殊目的补助的匹配。匹配的补助可提供一定程度的支持，满足地方政府特定目的的支出需要。通过设定不同匹配率可以解决这个问题，但问题是难以确定匹配率应该是多少。

(三)建立财政转移支付在生态补偿机制中的具体的实现途径。现阶段我国转移支付体系的规范与完善只能采取分类实施、分步实现的途径。分类实施是指把政府各项公共品与服务，按照经济社会发展需要的轻重缓急分别设定一个初步实现均等化的先后顺序：分步实现是指把各类公共产品与服务均等化的发展过程。从初级到高级划分为若干阶段，确定一个由低向高、逐步实现最高目标的发展规划。重点是完善转移支付基本模式，建立健全以纵向为主、纵横交错的政府间转移支付制度。而且可以通过法律程序加以规范。先采用纵向财政平衡的形式，即高一级次财政向低一级次财政进行拨款，按人均相关因素计算后，以县为单位，由中央或省财政通过拨款方式弥补缺口。在具体操作中，可以分情况有所侧重。继而，逐步向以纵向为主、纵横交错的财政平衡形式转变，实现县(市)间的横向转移支付，将经济发展快的地区财政收入增量部分以一定比例补助给落后地区。

(四)重点建设具有现实性的横向转移支付的生态补偿机制。从以往的生态建设和维护的资金转移方向来看，目前我国转移支付主要是上级政府向下级政府进行的转移。因此。通常研究的转移支付就是这个含义。但纵向转移支付已经给国家财政造成了很大压力，有时会出现补偿不足的情况。比如退耕还林(草)生态补偿主要通过中央财政实现的纵向转移支付。而在区域之间、流域之间、行业之间、经济主体之间的生态补偿仍然处于空白状态。尽管富裕地区将收入的一部分事实上通过上级政府的再分配行为转移给了贫困地区，但这种纵向的转移支付通常仅仅履行了中央财政促进公平的原则，而没有很好地体现出中央财政行为增进效率和优化资源配置的原则，尤其没有体现出市场经济基础上的特定区域在经济与生态的分工以及生态服务的市场交换关系。而横向转移支付的区域间生态补偿关系是行政区域与行政区域之间基于生态资源有限性、环境利益局限性、环境系统整体性和环境利益公平分配原则而缔结的一种相互依存和相互制约的关系，能突出资源优化配置的功能。横向财政转移支付就是由富裕地区直接向贫困地区转移支付，也就是通过改变地区间既得利益格局来实现地区间公共服务水平的均衡。从生态产品的角度来说，即由生态受益地区向实施生态保护和建设地区的转移支付。这里区域间生态补偿包括区内补偿和区际补偿。区内补偿一般以省(自治区、直辖市)为单位，根据本省城乡经济发展水平，特别是农村经济发展水平，对退耕还林(草)的农户予以适当补偿。区际补偿是指长江中下游地区和黄河下游地区对上(中)游地区进行的资金和物质补偿。长江中下游地区和黄河下游地区是退耕还林(草)工程的最大受益地区。是退耕还林(草)所提供的生态服务的最主要的受让者，他们应该而且必须为退耕还林(草)支付费用，即进行区际补偿。区际补偿必须在中央政府的调控下进行。

(五)成立政府间财政转移支付专门机构。中国的区域经济发展高度不平衡，造成公共服务向均等化发展时，区域性财政资金供给不足，这就要求中央政府承担起调节区域间公共服务供给均衡的职责。所以，在转移支付模式选择上，中国应该选择相对集权的转移支付模式。只有这样才能切实加强中央政府对地区差距的调节，最终确保中央政府宏观经济政策和社会发展政策的落实：同时，中央政府应该明确省级以下转移支付的基本原则，建立健全政府间转移支付相应的法律和法规。应当建立中央和地方相关机构，以确保转移支付被用到最需要的地方，尤其在较小的地区。例如，这些机构可包括一个中央机构或某种形式的中间机构，对地方政府的行为进行监督，并向其提供必要的技术帮助和支持。目前中国虽然拥有世界上相对规模最大的政府间转移支付体系。却没有一个高规格的机构来负责这项工作，没有一个部级机构来专门负责政府间转移支付，在财政部内部甚至没有一个司局级机构来专门负责这项工作。这在世界各大国家中是绝无仅有的。澳大利亚等多数国家都有一个级别很高的机构来专门处理政府间转移事宜。一个可以认真考虑的方案是建立政府间转移支付委员会，专门负责处理政府间转移支付事宜。这一机构直接向国务院总理负责，其成员应包括来自各级地方政府的代表。该机构的具体职责包括：制定政府间转移支付的相关制度和方案，建立和维护相关的数据库，协调中央和地方政府间在转移支付方面可能发生的冲突，向国务院和全国人民代表大会提交有关转移支付方面的报告，监督转移支付资金的拨付，评估转移支付的绩效。

财政转移支付更加规范透明 篇4

“十一五”时期，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，财政部门不断完善转移支付制度，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度。

完善均衡性转移支付办法。按照十七大提出的“提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入”的要求，结合新形势下地区间经济社会发展、财力变化以及均衡性转移支付运行情况，“十一五”期间，财政部着力从细化测算方法和完善成本差异体系两个方面，对均衡性转移支付办法进行了改革。改革保留了分税种测算标准收入的框架，但细化了主要税种的测算方法，以更精确地反映地方标准收入能力；标准支出改按辖区总人口测算，体现了“以人为本”的执政理念；同时，标准支出计算单位细化到县级，为今后直接推进基层公共服务均等化奠定基础。地区间支出成本差异方面，充实并完善考虑因素，以更好地反映海拔、温度等客观因素对单位公共服务成本的影响。

此外，针对2009年企业所得税和个人所得税增长乏力的特殊情况，除按照2002年确定的所得税挂钩机制外，经请示国务院同意，额外增加了转移支付总额，保证了金融危机背景下中央对地方支持力度不减，既体现了困难时期中央对地方的关怀与支持，也为下一步重构均衡性转移支付总额确定机制创造了条件。

出台重点生态功能区转移支付政策。按照十七大关于“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度”的精神，在国家级主体功能区规划尚未出台的背景下，考虑到青海三江源等国家级重点生态保护区的生态补偿机制亟待建立，从公共服务均等化和国家生态安全大局出发，为加快民生工程和生态环境建设，在慎重研究并请示国务院批准后，财政部从2008年起，开始实施重点生态功能区转移支付。具体办法是，采取加计生态保护等支出和提高补助系数的方法，增加对三江源等重点生态功能区的均衡性转移支付力度，提高生态功能区的基本公共服务水平，推进重点生态功能区的生态保护和恢复工作。为优化资金分配办法，提高资金使用效益，以鼓励有关地区开展生态保护和建设为目标，2009年财政部与有关部门和单位配合，研究完善了转移支付办法，着力研究建立资金分配与使用绩效的监控及评价体系。实施一段时间以来，各方普遍认为该转移支付非常及时，对校正利益外溢，建立生态屏障保护的长效机制，推动有关地区实现科学发展具有十分重要的意义。

调整民族地区转移支付政策。随着基础数据的逐步细化和测算方法的逐步完善，为了贯彻《民族区域自治法》，体现中央对民族地区的关怀，促进民族自治地方经济社会和谐发展，经请示国务院批准，2006年中央财政将民族省区和民族自治州以外的44个民族自治县全部纳入了转移支付范围，实现了对所有民族地区的全覆盖。针对以往转移支付间规模波动较大等问题，在调查研究并充分征求民族地区意见的基础上，围绕提高转移支付规模的稳定性和可预见性，财政部还研究提出了完善民族地区转移支付总额确定机制的方案。目前，方案已经国务院批准，并于2010年实施。按照新方案，中央财政将按照上一下达的民族地区转移支付额，根据前三年全国国内增值税收入平均增长率，确定当年民族地区转移支付总额。此外，为进一步提高转移支付资金分配的有效性与合理性，还按照科学发展观的要求，对民族地区转移支付资金分配办法进行了完善。

设立资源枯竭城市转移支付。按照《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》精神，经国务院批准，2007年起中央财政设立资源枯竭城市财力性转移支付，支持资源枯竭城市化解社会管理和公共服务等领域的历史欠账，促进可持续发展。为了提高转移支付资金使用效益，完善转移支付办法，财政部采用调研和座谈等方式，听取地方的意见，研究提出完善转移支付办法的方案建议。自2008年起，为增强县（市、区）财政保障能力，设立并逐年适当增加其固定数额补助；自2009年起，引入激励机制，对省级政府配套资金给予奖励，鼓励有关省级政府增加对辖区内资源枯竭城市的支持。目前，44个资源枯竭城市（19个地级市、18个县或县级市、7个市辖区）享受此项转移支付，中央财政累计下达转移支付资金168.13亿元。其中，2007年8.32亿元，2008年34.81亿元，2009年50亿元，2010年75亿元。该项转移支付资金增幅相对较大，充分体现了中央财政对经济转型工作的重视和对资源枯竭城市的照顾。

财政部发行2010年记账式贴现(十八期)国债公告

财政部公告2010年第85号

根据国家国债发行的有关规定，财政部决定发行2010年记账式贴现(十八期)国债(以下简称本期国债)，现将有关事项公告如下：

一、本期国债通过全国银行间债券市场和证券交易所债券市场(以下简称各交易场所)面向社会各类投资者发行。

二、本期国债计划发行面值100亿元，实际发行面值为100亿元。

三、本期国债期限273天，经招标确定的发行价格为97.931元，折合年收益率为2.85％，本期国债2010年12月13日开始发行并计息，12月15日发行结束。12月17日起，本期国债在各交易场所以现券买卖和回购的方式上市交易。

四、本期国债低于票面面值贴现发行，2011年9月12日(节假日顺延)按面值偿还。

五、本期国债在2010年12月13日至12月15日的发行期内，采取场内挂牌和场外签订分销合同的方式分销，分销对象为在中国证券登记结算有限责任公司开立股票和基金账户，在中央国债登记结算有限责任公司开立债券账户的各类投资者。通过各交易场所分销部分，由承销机构根据市场情况自定价格。

健全财政转移支付法律制度的思考 篇5

推进财政管理体制改革，必须“进一步完善转移支付制度”。财政转移支付制度对于加强国家的宏观经济调控、合理安排各阶层居民收入的再分配、加大对中西部地区和民族地区的财政支持，保证社会经济的发展和社会的安定具有重要作用。

一、现行的政府间的财政转移支付制度现状

财政转移支付法是指调整在财政转移支付过程中发生的经济关系的法律规范的总称，是财政法制度的重要组成部分。从广义上理解的转移支付法包括政府对居民的转移支付制度和政府间的转移支付制度。

目前，我国财政转移支付制度一般是指政府间转移支付制度。政府间转移支付，它是指各级政府之间财政资金的相互转移或财政资金在各级政府之间的再分配。这种转移支付形式一般有三种：一是中央政府将其预算收入的一部分向下转移给地方政府;二是地方政符将其预算收入的一部分向上转移给中央政府;三是同级政府之间一部分预算收入的相互转移。凡是相邻两级政府间的上级政府对下级政府的财力转移是狭义上理解的转移支付。在我国，从1994年分税制财政体制改革基础上确立的财政转移支付制度，是一种从狭义上理解的财政转移支付制度。

从形式上看财政转移支付法，是指财政转移支付法律规范借以表现的外在形式，它也有广义与狭义之分：广义上的财政转移支付法，泛指凡规定有关财政转移支付出方面内容的.法律、法规、自治条例、规章等规范性法律文件的总称。狭义上的财政转移支付法，专指国家立法机关制定的以《财政转移支付法》冠名的单行法律。在我国尚未制定专门的《财政转移支付法》，有关财政转移支付方面内容的法律规范散见于相关法规与规章之中。

财政转移支付法律制度的内容一般包括：(1)转移支付的目标和原则。(2)转移支付的形式：目前转移支付的形式包括：社会保障支出和财政补贴支出，如定额补助，专项补助，结算补助，税收返还及其他补助形式。(3)转移支付的资金来源、核算标准、分配方法、支付规模和程序。(4)转移支付的管理和分配机构。(5)转移支付的监督及法律责任。

我国现行的政府间财政转移支付制度是在1994年开始实行的分税制财政管理体制的基础上建立起来的。我国现行的政府间财政转移支付制度是由四种转移支付的形式构成的：

第一种形式是“过渡期财政转移支付”。“过渡期财政转移支付”是我国在1994年实行分税制财政管理体制后开始设立和实施的。我国过渡期财政转移支付的核心是地区收支均衡模式。我国的收支均衡模式同时考虑了各个地区的财政能力(财政收入)和财政需求，其基本的做法是：通过测算各个地区的标准财政收入和财政支出并对其进行比较，进而计算出地区的标准财政收支缺口(该地区标准财政支出大于标准财政收人的差额)。

第二种形式为“税收返还”。税收返还制度的建立是1994年分税制改革的关键性内容之一。税收返还制度的核心是在建立新的分税制财政体制的同时，确保各有关地方政府既得利益。另一方面，这种形式通过“存量不动，增量调节”的办法，提高中央财政在增值税与消费税增量上的比重。

第三种形式为专项补助(或者说是“专项拨款”)。“专项补助”作为中央政府对地方政府的财政转移支付形式。这些专项拨款，由中央政府拨付，不列入地方的财政支出范围。这种专项拨款的主要特点是拨付款项的有条件性，是由中央根据情况和需要来确定拨款的项目，拨款的对象，拨款的金额和拨款的时间。专项拨款主要用于给予地方政府的特大自然灾害救济费，特大防汛抗旱经费以及不发达地区的发展资金等。

第四种形式是“原体制补助和上解”。这种形式实际是原体制的产物。从1988年开始，中央政府财政部对部分省、自治区实行定额补助，与此同时部分省市向中央按照一定的比例解。

我国现行的政府间财政转移支付制度仍是一种过渡性的制度，带有较深的旧体制的烙印，难以适应社会主义市场经济发展和公共财政体制的要求。

二、现行的政府间财政转移支付制度存在的主要问题

由于我国现行的政府间财政转移支付制度是一种过渡性的制度，目前还存在以下问题：

第一，中央政府与地方政府之间事权、财权不清晰，事权、财权不对应，资金分配办法不规范。从而造成一部分财政支出的不合理，各级政府支出责任不明确，甚至带有较大的主观随意性，从而使转移支付制度缺乏科学性。

第二，现行财政转移支付制度缺乏法律权威性。纵观各个国家财政转移支付制度最大的共性就是都制定有较高层次的法律。而我国现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规章，没有单行法律。因而现行财政转移支付制度缺乏法律权威性和统一性。

第三，现行财政转移支付制度调控力度小，均等化功能弱。由于在现行转移支付制度中税收返还形式占的比重过大，一般性转移支付比重太低，致使中央财政调控权、均等化功能过弱。

第四，监督制约机制不健全。

第五，省一级政府对地、市、县级地方政府的转移支付缺乏制度建设。

三、完善现行财政转移支付制度

从总体上看，我国现行的政府间财政转移支付制度已经在一定程度上开始朝着规范化的政府间财政转移支付框架的目标改革，但是，距离以公共服务均等化为主要目标的、规范化的政府间财政转移支付制度还有相当大的距离。为了进一步完善我国现行的政府间财政转移支付制度，必须深化改革：

1.完善适应市场经济发展的分税制财政体制，从法律上明确划分中央政府与地方政府之间事权、财权范围，明确财政转移支付制度的调节目标和定位。

2.加强财政立法，在《过渡期财政转移支付办法》基础上制定《中华人民共和国财政转移支付法》，以法律形式明确财政转移支付的各项基本制度，尤其是财政转移支付的监督制约制度。

3.简化与完善财政转移支付形式，重新归并现有的四种政府间的财政转移支付形式，尤其是应当尽快解决原体制补助和原体制上解当中存在的与公共服务均等化目标相矛盾的问题。

4.规范专项补助，在进一步科学划分各级政府事权的前提下逐步减少中央政府对地方政府的那些纯粹属于地方区域性的支出项目的补助，并且按照公共服务均等化的要求和兼顾其他政策要求的前提下，规范各种专项补助，合理分配用于专项补助方面的财政资。

5.建立规范的省对地市县的转移支付制度和其他配套制度，使财政转移支付制度在我国形成统一的有机体系。

民族地区财政转移支付 篇6

论文关键词：财力分配;失衡;均衡转移支付制度

1994年以来的分税制财政体制改革取得显著成绩，突出表现为“两个比重”继续稳步提高，中央宏观调控能力显著增强，财政收入持续稳定增长。但现行财政体制侧重中央政府与地方政府间收入的“集中”划分，忽视省以下地方政府事权与财权的匹配，加之非规范的转移支付制度，我国政府间纵向财力失衡和区域间政府横向财力失衡问题严重，基层财政和落后地区财政困难的状况堪忧。而转移支付制度是有效平衡政府间财力差异的重要手段。因此，积极探讨我国政府间均衡转移支付制度的建立对解决我国政府间的财力失衡有重要意义。

一、当前我国政府间财力分配差异状况及转移支付的作用

(一)现行财政体制下我国财力分配差异较大。我国区域间政府财力分配明显失衡。一是区域间人均财政收入的差异逐渐拉大。按总人口计算，1994年我国东部、中部、西部地区人均财政收入比为2.30：1.29：1，到扩大为2.54：1.40：1;最高的上海市人均财政收入7972元，是最低的西藏自治区的18.36倍。二是区域间人均可支配财力的差异日趋扩大。1994年我国东部、中部、西部地区人均可支配财力比为1.71：0.86：1，到20扩大为1.91：0.87：1;最高的上海市人均可支配财力9 106元，是最低的湖南省的9.56倍。三是区域间人均财政支出的差异进一步扩大。1994年我国东部、中部、西部地区人均财政支出比为1.64：1.13：1，到年为1.56：0.85：1;最高的上海市人均财政支出9259元，是最低的安徽省的7.94倍。不难看出，现行分税制财政体制下的政府间财力分配能力差异明显。

(二)财政转移支付对缩小地区间政府财力差异的作用。自1994年实行分税制改革以来，为保证地方既得利益，国家制定了税收返还政策。即以1993年为基期年，以分税后地方净上划中央的收入数额为中央对地方的税收返还基数，基数部分全额返还地方，以后给予一定的增长返还。从1994年开始，税收返还与消费税和增值税的增长率挂钩，每年递增返还。关于税收返还的递增率，规定按当年全国增值税和消费税平均增长率的1：0.3系数确定。不久，为更充分调动各地区的积极性，将税收返还的递增率改为按各地区分别缴入中央金库的“两税”增长率的1：0.3系数确定。这种税收返还政策属于中央政府对地方政府的财力支持，在一定程度上保证了地方政府的财力。同时，我国为均衡地区间财力差距，促进公共服务均等化，在保留改革前结算补助等转移支付项目的同时，建立了政府间转移支付制度。现行中央对地方的转移支付分两类：一类是财力性转移支付。主要目标是促进地区间公共服务均等化，包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付和农村税费改革转移支付等。另一类是专项转移支付。旨在实现中央的特定政策目标，实行专款专用，包括一般预算专项拨款、国债补助等。1994—2005年，中央对地方转移支付总额增量为26 288亿元。其中，东部2 707亿元、中部11 438亿元、西部12 143亿元。随着中央财力的增强，中央对地方转移支付不断增加，2005年中央对地方转移支付规模达7 341亿元，相5.9倍，年均增长28.6%。其中，财力性转移支付3 812亿元，专项转移支付3 529亿元。现行的转移支付制度在一定程度上缩小了地区间政府的财力差异。若以基尼系数测算，考虑税收返还后，省、市、区间财政收入差异程度有所下降，按照“1：0.3”计算的“两税”返还对缩小省、市、区收入差距也有所贡献。中央财政转移支付后，省、市、区间人均财政收入差异程度明显下降，基尼系数已下降到0.4以下。后，财力性转移支付对缩小省、市、区间收入差异程度的贡献率逐步扩大，到2005年，考虑财力性转移支付后，省、市、区间财政收入基尼系数减少了0.105。可以说，一般预算收入存在明显差异。如果考虑税收返还，人均收入基尼系数则下降到0.457，说明考虑税收返还后地方收入不均衡的情况有所缓解。若再考虑财力性转移支付，基尼系数则下降为0.351，比人均一般预算收入的基尼系数下降了0.12，省、市、区间财力性转移支付均等化相对较明显。

通过以上分析可发现，我国当前政府间财力差异明显。各地区由于经济发展水平的差异，其财力集中能力也存在显著不同。虽然中央财政部门一直关注这种地方财力差异并采取了转移支付的办法来缓解地区间财力不平衡的问题，但地区间政府财力差异因地区经济发展差异而在很长时间内存在。因此，如何进一步完善我国的政府间转移支付制度显得十分必要。本文认为应建立以地区财力均衡为目标的转移支付制度，从而在制度上保障政府间财力的相对均等。

二、建立均衡转移支付制度的目标和原则

民族地区财政转移支付 篇7

(一) 民族地区农村义务教育经费投入分析

随着国家投入力度不断加大, 教育事业得到较快发展。截止2007年末S县共有各类学校121所, 教学点72所。各类学校在校学生42739人。其中:小学学龄儿童净入学率达100%。初中学生入学率96.92%, 九年义务教育完成率达93.58%, 初中升学率59.47%, 高中学生入学率35%。笔者从S县财政局获悉, 2007年S县财政在本级财政刚性增支5000多万元的前提下, 优化支出结构, 集中财力, 安排科教文支出10716万元, 比2006年的8220万元, 增加2496万元, 增长30%。县财政局还把化解“普九”债务纳入支持范围, 设立“普九”债务化解资金专户。2007安排“普九”债务化解资金190万元, 普九债务由十五初期的1577万元, 减少到787万元, 学校的正常教学秩序得到维护。

(二) 民族地区农村义务教育经费投入存在的问题

其中尤为突出的表现在以下几个方面: (1) 民族地区基层政府的财力有限, 导致农村义务教育的供给不足。与其他民族地区县级财政相似, S县财政长期处于收不抵支的状况之中, 农村义务教育经费也就难以得到有效保证。而且在县级财政收入构成中, 非税收入占据较高比重, 财政收入受政策因素影响大, 县级财政收入增长的不确定性也与农村义务教育支出的刚性特征不相适应。 (表4) 反映了税费改革以后S县财政自给能力变化情况。 (2) 公民人均受教育年限、学历低于国家平均水平。从整个恩施州来看, 全州人均受教育年限仅为7.4年, 低于全国8年、湖北省8.2年的平均水平。从S县来看, 2007年S县初中毕业生约有4.9万人, 而高中阶段招生只能达到1.7万人左右, 高中阶段毛入学率不足35%。 (3) 师资队伍结构不合理、数量严重不足。据笔者调查, S县现有2031名教师, 乡镇教师平均年龄46岁, 特别是小学教师年龄偏大, 结构极为不合理;按编制数, 全县中小学教师缺164人;部分教师知识老化, 教育观念落后, 不适应新的教学需要。2007年底, 全国平均师生比分别小学师生比1:18.82, 初中师生比1:16.52, 。湖北省定教师编制的师生比例标准为:小学1:21.6, 初中1:16.8。2007年末, 恩施州这几个指标分别是1:23、1:20.9, S县这几个指标分别是1:34.95、1:21.15, 数据显示S县教师编制仍然比较紧缺。例如, 笔者在县教育局调查了解到, S县民族实验小学现有教职工86人、专任教师79人, 按省定编制标准, 该校目前尚差教职工17人, 其中专任教师差15人。如果按适龄儿童100%入学率计算, 教师数量则差得更多。

资料来源:S县2002年-2007年一般预算支出结构表

资料来源:根据笔者2008年暑期赴S县财政局访谈时获得S县2002-2007年财政收支情况表整理

综上所述, 由于税费改革后民族地区S县财政自给能力逐年下降, 捉襟见肘的县级财政很难对县乡义务教育形成有效支持。在此背景下, 其农村义务教育会更加依赖于上级财政转移支付。下面, 我们将进一步对两者的关联性进行实证分析

二、农村义务教育经费投入与转移支付的关联性分析

(一) 研究假设

本文就农村义务教育经费投入与转移支付的关联性分析提出以下假设:

假设1:S县农村义务教育经费和财力性转移支付收入存在正相关

假设2:S县农村义务教育经费和专项转移支付收入存在正相关

假设3:S县农村义务教育经费和返还性收入存在正相关

(二) 研究变量与指标的选取

1994年分税制改革以来, 我国逐步建立了以财力性转移支付和专项转移支付为主的转移支付制度, 这两类转移支付中都包含有教育转移支付项目。现行财力性转移支付主要包括:一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、年终结算财力补助等。本文通过分析S县农村义务教育经费和财力性转移支付收入、专项转移支付收入、返还性收入的相关性, 可以得出民族地区县乡义务教育供给过程中上级政府转移支付对县乡义务教育供给的影响程度。其中, 被解释变量民族地区S县义务教育经费用Y表示, 返还性收入用X1表示, 财力性转移支付收入用X2表示, 专项转移支付收入用X3表示。建立方程如下, 其中?代表随机项, a为系数, 方程的经济意义是当转移支付收入为X时, 将投入a的比例给农村的义务教育。

(三) 回归分析模型

根据上述分析, 构建理论模型为:Y=a1X1+a2X2+a3X3+μ0。以下是SPSS13.0的输出结果整理出来的模型系数分析表, 见 (表3) 。通过回归分析得出:Y=3288.844+0.318X2, R2=0.963, P值=0.001<0.05, 所以认为回归系数不为零, 回归方程是有意义的, 说明模型在95%的置信区间下可行, 拟合度较好, 具有一定的经济应用价值。决定系数R2=0.963, 说明模型中自变量共解释了农村义务教育经费增长的96.3%的变化。

三、结论与建议

(一) 实证结论

S县虽然只是经济相对落后的民族地区基层政府的缩影, 但从这个县的实证分析中仍然可以发现民族地区农村义务教育转移支付存在以下问题:一是转移支付结构不合理。国家转移支付中, 一般性转移支付额度不高, 各种专项补助资金数额较大。由于一般性转移支付数额少, 政府只能保证机关事业单位的职工工资和政权基本运转, 很难再去投身公共服务领域。以S县为例, 在一般预算支出中, 2002年以来, 该县人员支出比重始终保持在60%左右, 2007年, 用于人员方面的支出 (含对家庭和个人补助支出) 26554万元, 占财政支出的比重为60%。二是在当前的转移支付体系中, 税收返还仍占有较大份额。但由于税收返还采用的仍然是基数法, 这等于对地方原有既得利益的认同, 使原来发达地区的财政盈余将会继续增加, 因此税收返还仍然部分偏重于维护发达地区的利益, 欠发达地区财力缺口也将继续扩大, 事实上加速拉大地区间财力的差距。对于经济相对落后的民族地区基层政府而言, 日趋下降的财政自给能力无疑制约了民族地区农村义务教育的供给。三是专项转移支付数额过小, 难以解决供给不足和不公平问题。虽然农村义务教育专项转移支付在一定程度上增加了贫困地区的经费投入量, 也有助于农村义务教育的公平, 但目前我国农村义务教育的专项转移支付还存在很多缺陷。专项转移支付的规模过小, 数量过少的专项转移支付很难起到宏观调控的作用, 与中央政府和省级政府应承担的责任不匹配。

资料来源:S县教育经费统计报表、财政收支决算表 (2002年-2007年)

(二) 政策建议

本文就调查所反映出的问题提出以下建议:一是进一步明确各级政府责任。由于各少数民族地区情况不一, 而农村义务教育规模庞大, 学校数量众多, 所以由民族地区县乡基层地方政府具体负责提供和管理可以节省交易成本, 提高资金的使用效率;另外, 农村义务教育经费投入规模较大, 且具有刚性增长的特征, 而民族地区经济相对落后, 基层政府财力相对不足, 且收入稳定性较差, 难以有效保障农村义务教育经费。从国际上看, 无论是集权制国家还是分权制国家, 对义务教育的管理基本上都是由基层地方政府进行管理, 而即有利于农村义务教育的入学和教育管理, 提高公共资金的使用效率, 又有利于保证农村义务教育投入的来源, 也避免了因投入主体间财力的差距而造成的农村义务教育供给水平的不均衡。因此, 可以考虑借鉴国际上供给主体则多为中央政府和高层次地方政府, 这种供给主体和管理主体相分离的做法, 的成功经验, 在民族地区农村义务教育经费的分配和使用上“以县为主”, 而在民族地区农村义务教育经费的筹措和投入, 则应遵循公共财政的原则, 由中央、民族地区省、地市和县级政府共同承担, 且主要应以中央和省级政府为主。二是逐步取消税收返还和体制补助, 扩大一般性转移支付的资金来源。如前所述, 税收返还和所得税基数返还都属于维护地方既得利益的转移支付形式。从运行情况来看, 税收返还占转移支付的比重逐年降低, 但仍占有较大比例, 有固化趋势。因此, 为了减少阻力, 稳妥的办法是规定一个过渡期, 逐步降低税收返还和所得税基数返还地方的分成比例, 缩小税收返还和所得税基数返还规模, 分步实施, 逐步到位, 实现新旧体制的平稳过渡。同时建议尽快取消体制补助, 将其并入一般性转移支付。三是调整财力性转移支付。根据国际上的通行做法, 规范的转移支付方式主要有两类:一类是不指定用途的转移支付相当于我国财力性转移支付中的一般性转移支付;另一类是指定用途的转移支付, 基本相当于我国的专项转移支付。尽管我国的财力性转移支付确实具有中国特色, 但却容易混淆财政资金的支配权, 因此, 应当将财力性转移支付整合为一项统一的一般性转移支付, 按照因素法, 使用一个全面的转移支付计算公式, 确定中央对各个地方的转移支付数额。四是规范专项转移支付。首先, 应科学界定专项转移的标准, 即要明确具备什么条件才能列入专项转移支付。其次, 削减配套专项转移支付的规模。对于配套专项转移支付, 由于一些财政困难民族地区资金难以配套, 得不到转移支付资金, 而财政富裕地区资金充足能够配套, 容易得到转移支付资金, 配套专项转移支付反而扩大了民族地区义务教育与发达地区的非均等化, 因此, 减少配套专项转移支付势在必行。再次, 列入专项转移的项目要经过科学论证和一定的审批程序, 要加强对专项转移支付项目的监督检查和绩效评估, 防止被截留、挪用, 提高使用效果。

摘要：本文以恩施自治州S县为个案, 对2002年至2006年S县的面板数据对其农村义务教育经费投入与转移支付的关联性进行了多元回归分析。结果表明:税费改革后S县财力锐减, 义务教育经费对财力转移支付的依赖程度很大, 上级财政有限的转移支付虽然在一定程度上推动了S县义务教育发展, 但义务教育支出缺口仍然很大。基于个案实证和民族地区义务教育财政转移支付的共性问题分析, 提出了政策建议。

关键词：农村义务教育,转移支付,民族地区

参考文献

[1]马海涛:《中国政府间转移支付制度——现状、问题及改革》, 人民出版社2006年版。

[2]倪红日:《对中国政府间财政关系现状的基本判断和发展趋势分析》, 《经济体制社会比较》2007年第1期。

[3]宋超、绍智:《我国财政转移支付规模问题研究》, 《地方财政研究》2005年第1期。

[4]范先佐:《构建“以省为主”的农村义务教育财政体制》, 《华中师范大学学报》 (人文社会科学版) 2006年第3期。

民族地区财政转移支付 篇8

关键词：财政 转移支付 改革

政府间财政转移支付体系是中央政府处理地方政府间财政事务时所采取的主要措施。其目的是确保各级政府间的收支大体一致，实现国家、地区和地方有关公平和平等的目标。本文将回顾我国建立和完善财政支付制度的探索，分析当前面临的问题，最后提出完善转移支付制度的途径，以期对通过财政转移支付，实现公共服务均等化的目标提供有价值的参考建议。

一、我国建立和完善财政转移支付制度的探索

1994年我国开始探索采取因素法，对中央财政收支结余资金进行分配，同时对地方“两税”收入增长设定激励性两税增量返还转移支付。1995年实行过渡期转移支付办法，采取标准财政收入和支出模式，对地方财政资金缺口进行测算，形成了符合国际通行原则的过渡期转移支付制度。1999年实施解决地方人员经费困难的调整工资转移支付。2000年，为配合西部大开发战略，支持民族地区发展，国务院决定对民族地区实行民族地区转移支付。2002年实行所得税分享制度改革后，过渡性转移支付更名为一般性转移支付。2004年和2005年分别开始执行取消农业特产税和实行“三奖一补”转移支付。2006年实施农场税费改革转移支付和农村义务教育转移支付。2007年实行资源枯竭城市财力性转移支付和大湖区税费改革转移支付。2008年开始实行工商部门停征“两费”和国家重点生态功能区转移支付。2009年实行成品油价格和税费改革转移支付等。

二、我国财政转移支付所取得的成效

1994年分税制改革后，中央根据宏观调控的需要，不断的丰富转移支付类型，完善转移支付的办法，转移支付体系日趋完善。1994年中央用于转移支付资金是548亿人民币，2011年中央用于转移支付的资金是39900亿人民币，是1994年的78倍；从转移支付结构上看，一般转移性支付占中央对地方转移支付总额比重上升，专项转移支付比重下降，地方自主财力显著增强；改进转移支付测算方法，转移支付分配更加科学，推动财政管理的科学化精细化；财力越弱的地区，对其转移支付越大，转移支付均等化效果显著，有效调节了区域的差距；中央对民族地区的转移支付也成效显著。

三、我国财政转移支付存在的问题

（一）相关法规建设滞后

只有法制化的财政转移支付制度才能做到规范化、公平化和透明化。世界各国都以法律形式对有关政府间财政转移支付做出明确规定，相比之下，我国尚无涉及财政转移支付的法律，严重影响了转移支付的严肃性和权威性。比如县乡在国家分配中是弱势部分，在政策制定上基本无发言权，其利益来自上级的“恩赐”，县乡财政困难反映出我国相关法律的滞后，困难地区没有享有最低限度的公共服务水平的法律保障，也没有对基层支出的责任进行追咎，导致出现公共服务不均等和县乡政府随意举债的现象。

（二）缺少机构统一协调

世界大多数国家规定转移支付项目的设定需要通过项目立法和指派的专门机构负责。在我国，中央对地方的财政转移支付资金，已构成地方财政收入重要的组成部分，但从中央到省、市、县、乡，有四级政府部门有参与决定转移支付项目的权力，而它们之间却没有正式的机构进行集中审核和协作，导致转移支付资金使用率较低。

（三）分配方法不够科学

在我国财政转移支付制度中，基数色彩浓厚。虽然均等性转移支付在全国范围内实现了统一的公式化分配，但其他形式的转移支付的规范性较差。税收返还仍建立在“基数法”基础上，预算单位基数大的，经费的开支就相应宽松，基数小的，经费开支就相应紧张。而专项转移支付也大多不是按公式测算，主观因素仍然在其中起作用。

（四）省以下转移支付制度建设滞后

省级政府拥有对省以下财政体制的主导权，应集中省内发达地区的财力用转移支付给省内相对落后的地区，实现省内财力相对平衡的目标而做出不懈努力。但中西部的省级政府对下转移支付欠缺这种内涵和制度约束。大部分省级政府虽缺少足够的向下转移支付的财力保障，但未发挥主观能动性致力于利用自身财力的转移支付而实现省内均衡也是客观存在的。

（五）转移支付资金缺乏绩效问责机制

现行的转移支付项目的目标着重于投入，却没有明确预期的目标及相应未达到目标效果的问责机制。转移支付资金到了地方后，地方政府支配资金的随意性突出，从而导致转移支付特别是专项转移支付所要达到的目标无法实现，很大程度上影响了转移支付的效率。

四、完善转移支付的途径

转移支付具有辅助性、公平性、透明性。解决地方财政困难，首先要在发展经济的基础上去解决财政体制问题，然后辅以转移支付手段。

（一）进一步完善分税制

解决当前地方财政困难，仅转移支付的完善无法从根本上解决问题，根本的办法是完善分税制财政体制。在中央适当集中财力保持强有力的宏观调控的情况下，应有差别提高地方的分配比例和规模，增强欠发达地区的财力，从而实现全国区域基本公共服务均等化。具体可以适当给省人大一些立法权、降低地方共享税的上缴率、取消定额上解、尽快推行费改税，取消各地税收优惠等。

（二）不断完善转移支付制度

我国在深化市场经济改革后，原有的行政手段无法适应新形势要求，迫切需要加快法律法规建设以规范各部门的行为，为理顺省以下财政关系，解决基层政府财政困难，国家应尽早出台《中央地方财政关系法》、《一般转移支付法》等法律法规；成立一个专门机构来进行财政转移支付方案的确定和支付资金的拨付，还对财政转移支付的最终效果进行调查、追踪、反馈、监督和考评；在先保留五级政府架构的前提下，加快推进财政级次改革，推进省直管县、乡财县管的财政改革措施。