关于完善县级财政转移支付机制的建议

关于完善县级财政转移支付机制的建议（通用6篇）

关于完善县级财政转移支付机制的建议 篇1

财政转移支付机制的基本目标是促进地区间基本公共服务水平的均等化，调整各地区的财政能力和财政需要之间的差距，贯彻国家的公共物品分配公平化的政策意图。因此它是促进各区域公共服务水平的均等化、平衡各区域财政能力的有效手段。它是最主要的区域补偿政策，也是缩小区域经济发展差距实践中最普遍使用的一种政策工具。

一、我县财政转移支付机制基本情况

我县的财政转移支付构成，主要分为三类：一是返还性收入，包括增值税和消费税“两税”返还、所得税基数返还、成品油价格和税费改革转移支付补助收入等；二是一般性转移支付补助，主要目标是促进各地方政府提供基本公共服务能力的均等化，包括体制补助、均衡性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付、义务教育学校绩效工资转移支付、农村税费改革转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金收入、企事业单位预算划转和结算补助收入等；三是专项转移支付，包括一般性预算专项补助、国债补助等。

2009年，我县的财政转移支付规模达83297万元，其中： 返还性收入 1151万元； 一般性转移支付补助42498万元（其中：民族地区转移支付自2006年的1340万元增加到2009年的3996万元）；专项转移支付39648万元。

二、我县现行财政转移支付机制存在的问题

（一）税收返还和结算补助的政策导向与目标不符，抑制地区之间差异的功能微弱。通过中央政府对地方的税收返还和补助来达到均等化目的，从理论上看好像可行，但在实际操作中却与政策导向目标相去甚远。因为分税制改革以来，中央、省、地市三级政府财政通过采取层层集中策略，尽可能多地从下级财政抽取资金，将收入多、增长潜力大的税种全部或高比例地上收。留归县乡的固定收入，多数是税源分散、额度零星、稳定性差的小税种，征管难度大，征收成本高，增收潜力小。2009年，我县上划中央级和省级的财政收入11075万元，占我县大口径财政收入的比重达到60%，且增收税种绝大部分在中央。中央对地方的税收返还和补助又按“基数法”确定，直接与征税额挂钩，经济发达的地区财政收入基数大，相应地从中央得到的返还额也大，“基数”中包含的旧体制的不合理因素，在逐年的滚动过程中，不仅不会消除而且还呈逐步放大之势，因此客观上造成了转移支付与财政收入和人均GDP存在高度正相关关系。由于此，我县财政运行支出压力过大，难以实现支持地方经济发展的目标，从而有悖于公共物品提供均等化目标。

（二）专项转移支付比重较大，人为地扩大了经济发达地区与经济欠发达地区之间的贫富差异。2009年我县的转移支付资金83297万元中，专项转移支付则达43194万元，占52%.虽然专项转移支付对于实施中央政府特定政策目标、发挥中央财政宏观调控作用、引导地方合理配臵资源、推动地方经济发展等方面，具有使用方向明确、见效快、便于监督等特点。但是，在中央和地方政府事权划分尚不明晰的情况下，影响了专项转移支付应有功能的充分发挥。而补助量的多少没有明确严格的事权界限和合理规范的测算标准为依据，最终导致一些县乡政府将过多的精力用于跑关系要钱方面，依赖补助过日子。而另一些地方县乡政府则由于转移支付不公平，挖潜增收勤俭理财的积极性受到挫伤，从而使得县乡财政困难状况不断加剧。

另外，在中央专项转移支付缺乏明确的核算办法，更兼要求地方财政给予一定的资金配套的情况下，经济越发达的地区可提供的配套资金越多，得到的拨款也就越多；财政困难的地区只能“可望而不可及”，即便少量流入的专项拨款也大多剩下用于救灾等特殊政策目标的专用款项。大量财政资源没有转移到最需要的贫困地区而是流入了发达地区，“马太效应”放大导致的直接后果是：地方财政越是困难的贫困地区，得到的财政转移支付资金越是匮乏，从而削弱了财政转移支付对贫困地区和弱势群体的均衡作用，进一步扩大了不同地区之间的贫富差异。

（三）转移支付的均衡力度过小，无法形成规范、有效的财政横向均衡机制。转移支付的目标应是兼顾地区平衡，促进全国经济和谐发展。而事实上，目前的财政转移支付机制，却是在承认各地区既得利益前提下的兼顾公平。虽然近年来实施过渡期转移支付时引入因素分析法，并利用公式计算中央对地的转移支付额度，从而在全国范围内实现了统一的公式化分配，但由于过渡期转移支付所占比重十分有限，其余各种转移支付形式又各自为政，财政统一支配各类专项补助的实际能力非常薄弱，大量的转移支付资金通过条条下拨，绕过了财政转移支付的渠道和政府预算的口径，转移到了发达地区。如2009

年我县的均衡性转移支付资金为19139万元，而用于专项支付和基数返还的资金达43194万元，后者是前者的2.3倍；地区之间的财政收入差距更为悬殊，以2005年为例，全国平均水平人均可用财力为1710.77元，西藏的人均可用财力为4981.95元，而我县仅988.25元，与全国平均水平相差1.7倍，与西藏相差5.04倍。转移支付只侧重纵向分配，忽视横向均衡机制的弊端，难以从制度上抑制各地间贫富差距继续拉大的趋势。

三、对改革财政转移支付机制的建议

（一）建议对一般转移支付，舍弃“基数法”，改用“因素法”

基数法弱化了转移支付的均等化功能，导致“富者越富，穷者越穷”。因此，应当舍弃“基数法”，改用“因素法”，可以采用国际通行的测算核定公式：

对地方的一般转移支付（1）=（该地方政府的标准支出（2）-该地方政府的标准收入（3）-该地方政府得到的其他转移支付

（4））×调整系数（5）

其中，（1）对地方的一般转移支付，计算结果为正数，就是该地区应该得到的一般转移支付数额；计算结果为负数，就是该地区财政实力较强，不需要转移支付拨款。（2）该地方政府的标准支出，是根据该地方政府的各类支出的标准单位成本和受益者数量以及调整系数加总得出。（3）该地方政府的标准收入，是根据该地区的GDP、居民总收入、商品零售额、地方税税基和平均税率等因素计算得出。（4）该地方政府得到的其他转移支付，是

该地方政府得到的包括专项转移支付等在内的其他非一般转移支付之和。（5）调整系数，是根据该地区自然地理条件、人口密度、社会经济发展水平、城市化程度、人均GDP和人均可支配收入等等确定，该地区条件越差，系数相应越高，以达到均等化目标。

（二）建议缩减专项转移支付规模，增加一般转移支付 与专项转移支付相比，一般转移支付没有给地方政府规定资金的具体使用方向，只是政府财力的补充，下级政府对之拥有较大的使用自主权，主要目的是用来平衡地方预算，满足地区基本开支的需要，因而更能体现公平原则，计算方法也更科学，可以降低人为因素的干扰，避免了专项转移支付的随意性。因此，应该压缩专项转移支付规模，大幅度增加一般转移支付，建立以一般转移支付为重点、专项转移支付为补充的复合体系。一般性转移支付，一方面平衡财政收入，一方面均等各地的公共产品供给；至于专项转移支付，则作为中央和省调控县乡经济发展、解决特殊情况的工具。对分散在各个预算支出科目中的名目繁多的专项转移支付进行清理、整顿和归并，取消不符合公共财政要求及一些过时的支出项目，简化和整合重复交叉的专项补助项目，使其既与专项转移支付的内涵与外延相吻合，真正发挥它应有的职能作用，又能将其逐步规范为“整块拨款”，增强贫困地区的造血功能，刺激地方经济发展，提高财政横向均衡功能。

（三）建议进一步加大对民族地区的转移支付补助。从民族地区的发展基础、自然地理条件、发展成本等实际出发，进一步提高民族地区的转移支付系数，进一步细化标准收支和应得转移支付测算方

法，保证民族地区拥有实现基本公共服务均等化的大体相当的财力。

xx县财政局

关于完善县级财政转移支付机制的建议 篇2

党的十七大报告提出要“加快形成统一规范的财政转移支付制度, 提高一般性转移支付规模和比例”, 以及“完善省以下财政体制, 增强基层政府提供公共服务能力”, 结合广东实际, 从进一步解放思想角度看, 就要进一步加大完善财政管理制度的力度, 通过公平、合理、切实的财政转移支付和专项资金管理制度, 有效发挥财政促进全省区域经济协调、科学发展的作用。

1、细化现行财政转移支付政策。建议把现行按地

级市确定财政转移支付政策调整为按照县级连续三年的人均可支配财力的水平, 作为转移支付的政策依据, 结合激励考核指标, 提供均等化公共服务的财力保障。完善转移支付计算办法, 按因素法计算, 综合考虑各地的经济发展状况及实际财力, 其中要重点考虑按总人口计算的人均财政支出水平, 以避免财政转移支付政策实施当中过于明显的苦乐不均现象。

2、建议广东早日在有条件的地区推行“省直管县”

财政管理体制改革试点, 扩大激励型财政转移支付政策覆盖面。按照目前广东的省级财力, 有能力参照浙江省的做法, 在全省范围内调节财力配置, 实行完全的省直管县财政体制。通过省级财政的强有力的调控, 从而较好地在全省范围内进行转移支付的制度安排, 确保不同地区的县能享受到全省统一且相对公平的转移支付补助。

3、结合主体功能规划和产业发展总体规划, 改革转移支付资金分配制度。

推动主体功能区财政转移支付法制化建设, 尽快设计一套符合主体功能区规划特征的财政转移支付量化指标和效益评价、监督和考核体系, 把有限的财政转移支付资金重点用于限制类、禁止类开发区域以及能源、交通和通讯、教育科技、医疗保健、环境保护等基础产业和社会公共事业。在主体功能区财政转移支付框架内, 结合产业发展规划, 调整专项资金分配方法。如:对适宜发展农业的粮食主产区, 集中农口专项资金大力支持发展高新农业;对适宜发展高科技产业的地区, 在科技创新发展扶持资金分配时予以倾斜;通过资金分配制度的改革, 支持全省范围产业转移, 从源头上调动各级政府加快区域发展的积极性。

4、完善专项资金补助方法, 创新财政支出管理模式。

关于完善县级财政转移支付机制的建议 篇3

关键词：县级财政；转移支付；制度建设

转移支付有其特殊的意义，它是在下级政府组织的财政收入不能满足或者不能履行政府职能所需财力的情况下，通过外来资金补助来增加政府财力。对于下级政府特别是基层财政来说，这个制度的作用相当重大。

一、湖南省县级财政转移支付制度问题

1.支付数额无法满足支出需求

“分税制”改革当前还未确立省级以下政府间的财权，也就是说这种财权目前还没有得到认定，特别是省以下比较规范的制度建立仍然是一个盲区。从资金的融入形式来看，县级财政转移支付资金基本上是以税收返还、上缴、专项补助作为主体，而规范化的转移支付仅仅作为辅助，因此，其过渡性特别明显。从支出来源来看，县级财政对转移支付资金的依存度高達38%。然而，其资金的出处不一，有的来自中央，的有来自省政府，有的来自市级，但不外呼这三级政府部门。可这三级政府支出的资金往往无法及时到位，由此而制约着县级财政支出。当前许多省份都是如此，县级财政只能保证县级工资的按时发放，和政府机关的运转，等这些最基本的资金需求。无法满足县级财政的其他缺口。

2.转移支付的结构不合理

从湖南省的转移支付情况来看，大类结构上，专项补助都较高，有的高达60.71%，而下级政府无条件转移支付的比重却相当小，仅占12.88%。从下级政府分项转移支付的均等化效应来看，当前全省县级以下税收返还均等化效应相当不理想，中央专项补助中，一部分存在均等化，一般性转移支付均等化效应最强。

3.转移支付分配不均

从湖南各地区所获取的转移支付数额来分析，几个落后的地区，如怀化、永州、邵阳等，财力较为困难，但都获得了较多的转移支付，其中邵阳获得的转移支付排在首位，自治州第四位，这种排法符合转移支付制度的初衷。基本达到了财政均等化的目标，也达到了财政公平。但是平均衡的情况仍然存在，如长沙、衡阳、常德等地明显获得的转移支付数额要大很多。

4县级转移支付制度有待规范

现有的转移的支付大多数精力集中在中央和省两级财政身上，对县级财政没有形成统一的方案，在县级财政转移支付制度上，每个省的政策都不一样。尽管各省在县级财政转移支付资金的分配制度建设上，大多数县级政府是通过选择一些支付规范中的客观因素，按照统一的计算方法来统筹计算的；但是，还需要对这个计算方式进行进一步的规范。主要原因一方面在于整个计算过程的客观度不够。另一方面在于各个地域的计算方法不一样。第三在于测算项目的统一性认识不到位。最后，转移支付资金下达不及时也是主要因素之一。这些方面均需要作进一步的规范。

二、县级财政转移支付制度问题的原因

当前县级政府间转移支付对缓解县级财政困难、缩小地域经济差距、调节经济发展等作用较大。但与国家财政管理所要求的规范化、法制化的制度建设相比，其差距仍然较大。造成上述问题的原因在于：

1.县级财政转移支付没有详尽的依据

对各级政府进行财政权力与人事权利进行明确划分是地方转移支付的重要依据，但当前国家财政生成体制对财政权的划分相当具体到位，分工明确，而对人事权的划分却比较模糊。从而造成转移支付的具体形成条件不详尽，依据不足。在中央与地方之间、地方政府内部上下级之间一直存在着人事权力模糊的现象，从而导致县级财政转移目标不明确，支付制度建设不周全，常常出现财政权力与人事权力不统一，造成财政转移支付的责任划分不到位，分工模糊，使县级政府人事的编制预算和执行预算难度无形中增加。

2.转移支付制度不规范

县级财政转移支付制度不规范是现实存在的，这是由于国家对县级转移支付不规范管理而造成的。我国转移支付制度较为宽松，它是在不影响县级基层既得利益，同时还要保持分税制稳定的前提条件下制订的。因外部环境变化大，支付办法不合理，一方面，转移支付力度小。二方面，技术方法有限。三方面，分配体制不合理。

3.转移支付制度不合理

我国转移支付制度一直处于发展变化之中，这种制度是在国家财政体制不断改革中逐步完善的，其形式多样。包括税收返返还、专项经费、结算补助等。但是这些形式之间协调性相当差，或者相互抵消。在结构上，专项转移太多，一般性转移太少。这就明显地存在不合理性，限制着转移支付作用的发挥。

4转移支付制度缺乏法律支撑

国际上大多数国家均采取法律的形式对转移支付进行明确规定，甚至通过宪法来对转移支付进行定位。使转移支付的权威性和可控性更高。但大法律效率来看，当前仍然相当有限。对于支出的体制、范围、转移支付制度更是没有法律明文规定。其结果是：目前改革缺乏法律支撑，同时影响着转移支付的权威性发挥，使财政转移支付的可操作性越来越低。

三、县级财政转移支付制度建设之策

1、减少政府行政层级

保持县级财政转移支付的支付效率，尽量保证一级政府辖管一级财政的结构的稳定性，因为这种结构是相对可行的，其稳定系数最高，逐级管理可保持各级政府财力上的独立性。同时还能够起到激励作用，用激励的方式来提高县级政府转移支付资金供给的积极性和竞争力。我国当前县级财政体制设置上，“五级财政”造成了基层财政运转困难、主体税种无法支撑发展、根本推进不了分税制的改革。因此需求对财政管理层次进行系统改革。长远的角度来看，简化财政的级次，基层政府的人事权力可大幅度降低，甚至可以直接撤销；市级政府其人事权和财政权与胰级政府要一致或者基本上一致，或使其形成平行关系。如此一来，在财政人员的分配上就必须实行精兵简政。使财政供养进一步简化。

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2.规范财政转移支付制度

财政转移支付，其科学、规范的制度是必不可少的，不仅仅是分税制财政体制的自我完善，还是财政框架平衡的依据，是加速经济社会发展的本体要求。我国自实施分税制以来，在税种和收入归属等方面作出了较大的调整，特别是收支比重作出了调整。中央掌握了财政收入的大头，但财政支出的大头又是地方。因此，财政转移支付就成了中央财政统一调控的工具，也成为了财政体制的构成。当政府与政府之间的收入比重不同，或者存在明显的变化，或者地区间财政力量悬殊太大，而地区政府公共服务能力越来越小的时候，上级政府就必须通过转移支付来补充公共支出，保证其公共职能的实施。建立科学和规范的转移支付制度，且要遵循两个原则：一是公平；二是规范和透明。县级财政转移支付必须注重公平，在公平与效率之间保持平衡。

3建立标准化转移支付制度

转移支付项目安排必须根据县级政府与县级财政不平衡的现实情况来确定，合理地确定转移支付项目、资金比例、和指标等，特别是要注意转移支付率的计算方法。首先要根据县级政府与区域之间的人口因素、经济实力、财政实力和支出标准来进行综合衡量，或要进行前期预估，并要以公共服务均等化为目标，确定标准，规范支付方式和计量方式。转移支付制度建设在于统一标准，標准统一，则执行方便，从而使执行过程趋于便利，为县级财政转移开通绿色航道。

4提高转移支付总额度

充分考虑县级财政困难问题，对工农价格之间的差额给予体制性倾斜支持，逐步实现公共服务均等。努力促进县级区域间经济社会的协调发展， 促进上级财政在分配县级转移支付资金之时要作出更多的让利，做到区域转移支付的公平性，公开和透明，把解决县级财政的困难与问题上升到制度建设的层面。

参考文献：

[1]郭平，廖群锋.湖南省分税制运行中存在的问题及对策[J].地方财政研究.2005（9）.

[2]费雪.州和地方财政学（第二版）[M].中国人民大学出版社.2008

[3]阎坤.“转移支付制度与县乡财政体制构建”[J].财贸经济2004（8）

作者简介：黄静，女，湖南农业大学公共管理与法学学院研究生，研究方向：宪法与行政法。贺林波，男，1973年生，湖南益阳市人，湖南农业大学公共管理与法学学院副教授，公共管理专业硕士生导师

关于完善县级财政转移支付机制的建议 篇4

国务院关于规范财政转移支付情况的报告

--2007年6月27日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上

2007年06月27日

全国人民代表大会常务委员会：

根据全国人大常委会的安排，受国务院委托，我着重就规范中央对地方财政转移支付情况向本次常委会会议报告，请予审议。

财政转移支付制度是落实科学发展观、优化经济社会结构、促进基本公共服务均等化和区域协调发展的重要制度安排。长期以来，党中央、国务院对建立和完善财政转移支付制度非常重视，提出了一系列指导方针，全国人大对此十分重视，积极给予指导并提出明确要求。各地区、各部门认真贯彻落实，转移支付体系不断完善，转移支付管理不断加强，转移支付的职能作用得到进一步发挥。但受一些因素制约，现行转移支付制度也存在一些问题，需要进一步研究并逐步加以规范。

一、财政转移支付基本情况

（一）建立和完善财政转移支付体系，促进地区间基本公共服务均等化。

1994年实施分税制财政管理体制改革后，实施税收返还，将中央通过调整收入分享办法集中的地方收入存量部分返还地方，保证地方既得利益。目前中央对地方税收返还包括增值税、消费税两税返还和所得税基数返还。其中，增值税、消费税两税返还按1∶0.3增长比率计算，所得税基数返还为固定数额。中央财政并不拥有税收返还的分配权、使用权，这部分收入实际上是地方财政可自主安排使用的收入，在预算执行中通过资金划解直接留给地方。2006年中央财政对地方税收返还3930.22亿元。这部分收入作为中央财政收入计算，2006年中央财政收入占全国财政收入的比重为52.8%；如果将其视同地方财政收入，则2006年中央财政收入占全国财政收入的比重为42.6%。目前，中央对地方财政转移支付制度体系由财力性转移支付和专项转移支付构成。

一是财力性转移支付。是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出。财力性转移支付资金由地方统筹安排，不需地方财政配套。目前财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等。二是专项转移支付。是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务进行补偿而设立的补助资金。地方财政需按规定用途使用资金。专项转移支付重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域。

2006年中央财政对地方转移支付9143.55亿元，比1994年增加8682.8亿元，增长18.8倍，年均增长28.3%。1994-2006年中央对地方财政转移支付占地方财政支出总额的比重从11.4%提高到30%。其中，中部地区由14.7%提高到47.2%；西部地区由12.3%提高到52.5%。财政转移支付体系不断完善，尤其是财力性转移支付的确立和完善，改变了分税制财政管理体制改革前中央财政与地方财政“一对一”谈判、“讨价还价”的财政管理体制模式，增强了财政管理体制的系统性、合理性，减少了中央对地方补助数额确定过程中的随意性。转移支

付规模不断增加，支持了中西部经济欠发达地区行政运转和社会事业发展，促进了地区间基本公共服务均等化。

（二）加大财力性转移支付规模，均衡地区间财力差距。

分税制财政管理体制改革后，根据经济形势变化和促进区域协调发展的需要，不断完善财力性转移支付体系，加大财力性转移支付规模，均衡地区间财力差距。

一是1995年建立中央对地方过渡期转移支付，根据各地区总人口、GDP等客观因素，按照统一的公式计算其标准财政收入、财政支出，对存在财政收支缺口的地区按一定系数给予补助，财政越困难的地区补助系数越高。这种分配制度和办法在执行中不断完善，并得到地方的广泛认可。2002年实施所得税收入分享改革，中央财政因改革收入分享办法增加的收入全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付，建立了一般性转移支付资金的稳定增长机制。2006年中央对地方一般性转移支付达到1529.85亿元，比2001年增加1391.69亿元。

二是2000年为配合西部大开发，贯彻民族区域自治法有关规定，实施民族地区转移支付，民族地区增值税环比增量的80%转移支付给地方，同时中央另外安排资金并与中央增值税增长率挂钩，2006年共155.63亿元。

三是1999年、2001年、2003年和2006年中央多次出台调整工资政策。对因调资增加的支出，中央财政对中西部地区考虑各地区困难程度实施调整工资转移支付。2006年调整工资转移支付为1723.56亿元。调整工资转移支付根据政策要求和地方的承受能力测算实施，促进了相关政策的平稳出台和社会安定。

四是2000年开始农村税费改革试点，2006年全面取消农业税，对实施农村税费改革造成的净减收，中央财政考虑各地区困难程度实施农村税费改革转移支付。2006年农村税费改革转移支付为751.3亿元。

五是2005年为缓解县乡财政困难，中央财政出台了缓解县乡财政困难奖补政策，对各地区缓解县乡财政困难工作给予奖励和补助，2006年为234.55亿元。其中，对产粮大县的奖励资金为84.55亿元，平均每个县800多万元。2003年全国财力不够保工资和运转的困难县为791个，由于实施该项转移支付，至2006年县乡政府“保工资、保运转”问题基本得到解决。2006年中央对地方财力性转移支付由1994年的99.38亿元提高到4731.97亿元，年均增长38%，占转移支付总额的比重由21.6%提高到51.8%。财力性转移支付的稳定增长，大大提升了中西部地区的财力水平。2006年，如果将东部地区按总人口计算的人均地方一般预算收入作为100（约等于人均一般预算支出），中西部地区仅为32。在中央通过转移支付实施地区间收入再分配后，中、西部地区人均一般预算支出分别上升到55、63，与东部地区的差距明显缩小。

（三）增加专项转移支付，重点支持经济社会发展的薄弱环节。

2006年，中央对地方专项转移支付由1994年的361.37亿元增加到4411.58亿元，年均增长23.2%。新增的专项转移支付资金主要用于支农、教科文卫、社会保障等事关民生领域的支出，体现了公共财政的要求。

一是在支农方面中央财政实行良种补贴、农机具购置补贴，深入推进农业综合开发。中央财政支农专项转移支付由2002年的260.92亿元增加到2006年的551.49亿元，年均增长20.6%，占专项转移支付总额的比重由2002年的10.9%提高到2006年的12.5%。

二是在教育方面2006年全部免除了西部地区和部分中部地区农村义务教育阶段5200万名学生的学杂费，为3730万名家庭经济困难学生免费提供教科书，对780万名寄宿生补助生活费；2006年中央和地方财政分别安排农村义务教育经费保障机制改革资金150亿元和211亿元，并对部分专项资金实行国库集中支付，资金直达学校，平均每学年每个小学生减负140元、初中生减负180元。中央财政教育专项转移支付由2002年的48.69亿元增加到2006

年的167.97亿元，年均增长36.3%，占专项转移支付总额的比重由2002年的2%提高到3.8%。三是在医疗卫生方面2006年中央财政安排新型农村合作医疗补助资金42.7亿元，全国50.7%的县（市、区）进行了新型农村合作医疗制度改革试点，参合农民4.1亿人，从制度和机制上缓解了农民群众“因病致贫、因病返贫”的问题。中央财政卫生专项转移支付由2002年的10.07亿元增加到2006年的113.8亿元，年均增长83.3%，占专项转移支付总额的比重由2002年的0.4%提高到2006年的2.6%。

四是社会保障方面在东北三省试点的基础上，增加8个省份开展做实企业职工基本养老保险个人账户试点；完善大中型水库移民后期扶持政策，扶持对象达2288万人。中央财政社会保障专项转移支付由2002年的754.73亿元增加到2006年的1666.82亿元，年均增长21.9%，占专项转移支付总额的比重由2002年的31.4%提高到2006年的37.8%。专项转移支付规模增加，并大力投向事关民生的领域，落实了中央政策，引导了地方政府资金投向，大大促进了社会事业发展。专项转移支付资金分配过程中更多地考虑与政策相关的人口、粮食产量等因素，公共财政阳光照耀到了政策涉及的所有城镇居民和农村居民。

目前中央财政专项转移支付共计213项。根据职能分工，有的部门管理的专项转移支付项目比较多，有的部门比较少或者没有。如民政部管理的专项转移支付项目有城镇居民最低生活保障补助、农民最低生活保障补助、补助优抚对象经费、特大自然灾害救济费等项目。又如教育部管理的专项转移支付项目有农村义务教育经费保障机制改革经费、国家奖学金、国家助学金、国家助学贷款贴息等项目。

（四）加强转移支付管理，提高资金使用的规范性、安全性、有效性。

一是完善转移支付管理和分配办法。在财力性转移支付方面，不断改进标准财政收入、标准财政支出、标准财政供养人员数等测算方法，引入激励约束机制，转移支付办法、数据来源与测算结果公开。在专项转移支付方面，2000年财政部出台了《中央对地方专项拨款管理办法》，明确了中央对地方专项转移支付管理的原则和要求。在工作中参照这一办法对专项转移支付的申请和审批、分配和使用、执行和监督等各个管理环节提出的要求，坚持公开、公正、透明的原则，对大多数专项转移支付项目采取“因素法”与“基数法”相结合、以“因素法”为主的分配方法，并补充修订了相关的专项管理办法。

二是采取措施加强管理。将一些原列入部门预算、执行中下划地方的项目，如车辆购置税项目，在年初时列入专项转移支付预算，规范了相关财政资金的拨付渠道和管理程序。为进一步规范财政支农资金管理，确保财政支农资金安全有效，财政部于2007年在全国开展“财政支农资金管理年”活动，通过多项措施防止支农资金违规使用。财政、审计部门还组织专项检查工作，监督检查专项转移支付资金的使用情况。

三是逐步提高地方预算编报完整性。国务院高度重视提高地方预算编报完整性问题，采取一系列措施逐步加以解决。《国务院关于编制2007年中央预算和地方预算的通知》（国发〔2006〕37号）明确要求，“各省、自治区、直辖市人民政府要将中央对地方税收返还和补助收入全额列入省级总预算，同时在省级总预算中反映对下级的税收返还及补助，自觉接受同级人民代表大会及其常委会对本级预决算的监督”。2005年财政部下发了《关于地方政府向本级人大报告财政预、决算草案和预算执行情况的指导性意见》，明确了地方各级政府报本级人大预算草案的内容和格式；2006年又印发了《关于地方政府向人大报告财政预、决算草案和预算执行情况的补充通知》，要求各地将上级政府对本地区（包括本级和下级）的税收返还和补助，全额列入本级预算。各级政府向人大报送预算的程序更趋规范，内容更趋完整。需要说明的是，专项转移支付项目众多，情况不同，有的在年初可以确定数额，有的在执行中需要进行项目审批，有的如救灾、救济只能根据执行中出现的情况确定使用对象。四是努力推进专项转移支付项目整合工作，提高转移支付资金规模效益。专项转移支付项目整合工作涉及相关政策协调、机构职能配合，情况复杂，政策性强，工作难度大。整合工作的推进路径有两种选择：一是自上而下，从专项转移支付政策制定入手进行整合，这样做有利于从源头上根治，但涉及大量的政策、职能调整，难度很大；二是自下而上，从专项转移支付资金最终使用层面着手整合，这样做也会遇到审批权限等机制性问题，需要探索解决。近几年财政部门选择从支农专项资金整合入手，自下而上地大力推进专项转移支付项目整合工作。2006年财政部印发了《关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见》，指导地方财政等有关部门开展支农资金整合工作。通过支农资金整合，形成了政策、资金合力效应，发挥了财政资金“四两拨千斤”的作用，在促进农民增收，推进新农村建设方面发挥了一定作用。地方财政部门也大力推进专项转移支付项目整合工作。河北省在2003年出台了《省级财政专项资金预算分类分口切块管理办法》、《省级财政专项资金整合使用管理办法》等文件，推进专项资金整合工作。云南省自2004年起在3个县开展“省级专款切块到县”改革试点，2005年推广到16个县。

五是积极开展专项转移支付政府采购和国库集中支付试点，有效解决资金挪用和管理中信息不对称问题，提高转移支付资金使用效益。从2003年开始，中央财政选择了部分项目进行政府采购和国库集中支付试点。如对免费教科书、流动舞台车、送书下乡、贫困地区公安装备实行了政府采购。农村义务教育经费保障机制改革中央负担的免费教科书资金、免杂费补助资金、公用经费补助资金、校舍维修改造资金等经费从2006年7月1日起由省级财政部门和县级财政部门实行财政直接支付，中央财政实行动态监控。

财政转移支付不断规范的同时，在管理方面特别是专项转移支付管理方面还存在一些问题，亟待解决。这些问题有的是受政府职能转变不到位、政府间支出责任不清晰等体制性因素制约造成的，如专项转移支付项目设置交叉重复、资金投入零星分散，造成部分地方多头申请、重复要钱；部分项目计划与地方实际需要脱节，地方政府又无法结合实际作必要调整和统筹安排，造成转移支付效率不高和资金损失。有的是制度设计不周密造成的，如分配办法不合理，过多考虑地方具体事务支出缺口，专项转移支付对地方资金安排产生“挤出效应”；专项转移支付配套对地方财政形成较大压力，有的地方临时挪用其他资金或借债配套，配套资金并未真正落实；省对下转移支付不尽规范，部分地方省以下基本公共服务均等化效果不明显。有的受决策程序时间所限，如部分中央专项转移支付资金当年拨付时间较晚，形成大量结余结转，影响使用效益。有的是执行制度不严，如转移支付资金拨付和使用中一定程度上存在挤占挪用现象。这些问题需要通过提高认识、深化改革、完善制度、加强监督逐步认真加以解决。

二、进一步规范财政转移支付

工作的思路和措施进一步规范财政转移支付的基本思路：按照完善社会主义市场经济体制的要求，认真落实科学发展观，围绕构建社会主义和谐社会，促进经济增长方式转变等战略目标，对现有转移支付进行必要的清理整合，提高转移支付的公开性、合理性与有效性，推动经济社会全面协调可持续发展。

主要措施是：

（一）加快建立财力与事权相匹配的财政管理体制。

一是推进政府职能转变，强化社会管理、公共服务职能，同时改革和完善行政管理体制，加强各部门间的协调配合。

二是按照中央统一领导、充分发挥地方积极性的原则，进一步明确各级政府的财政支出责任。全国性公共产品和服务以及具有调节收入分配性质的支出责任由中央全额承担；地方性公共产品和服务的支出责任由地方政府全额承担；具有跨地区“外部性”的公共产品和服务的支出责任，分清主次责任，由中央与地方各级政府按照一定比例共同承担。争取在若干关系民生的重大领域支出责任划分上取得突破。

三是在维持中央财政收入占全国财政收入的比重相对稳定的情况下，结合下一步税制改

革和政府间支出责任划分调整情况，按照“财力与事权”相统一的原则，适当调整中央与地方政府间收入划分。

（二）进一步优化转移支付结构。

财力性转移支付占转移支付总额的比重多高合适，需要从宏观调控的目标和转移支付的政策意图来判断，要由现实的财政体系来支撑。目前有些地方存在基本公共服务能力不足同时专项转移支付配套压力较大的现象，有些地方又存在地方自有资金安排重点支出不足同时大量安排楼堂馆所等一般性支出的现象。在这种情况下，中央要实现政策意图和管理要求，需要专项转移支付和财力性转移支付的合理搭配。下一步我们将按照党中央、全国人大和国务院的要求，一方面继续加大财力性转移支付力度，另一方面按照贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会要求，进一步加大对“三农”、教育、科技、文化、医疗卫生、社会保障、公共安全、节能环保等社会事业发展领域的专项转移支付力度，推动民生的改善和基本公共服务均等化。

（三）清理整合专项转移支付项目设置。

一是严格控制新增项目。国家有关法律法规、党中央和国务院文件要求设立的专项转移支付可直接设立；中央各部门以及地方政府要求设立的专项转移支付要严格控制，并报国务院批准同意后再实施。

二是结合外部环境的变化和转变管理机制的要求，清理现行专项转移支付项目。将中央现有专项转移支付项目分为取消类、整合类、固定数额类、保留类等四种类别，并分别处理。对到期项目、一次性项目以及按照新形势不需要设立的项目，予以取消；对使用方向一致、可以进行归并的项目予以整合；对每年数额固定，且分配到各省数额固定的项目，调整列入财力性转移支付；对符合新形势需要的项目继续予以保留。目前中央财政加大对教育、社会保障、医疗卫生等关乎民生的社会事业投入力度大多采取增加专项转移支付的方式，这是符合当前政策和管理方式需要的。从长远看，管理制度完善后，一些专项转移支付可以自然形成地方支出基数，相当于财力性转移支付。

（四）提高专项转移支付管理透明度。

提高透明度有利于加强对专项转移支付分配、使用的全过程监管，完善专项转移支付管理制度。每一项专项转移支付资金的设立、审批和分配，要做到有合理明确的分配依据、有操作规程，坚持公开、公正、透明、效率的原则。除要求保密的外，适时公布专项转移支付项目资金管理办法，逐步做到公开透明。要做到按制度管理，减少随意性。下一步我们将总结中央财政和地方财政加强专项转移支付管理透明度方面的经验，推进专项转移支付管理改革。

（五）研究规范专项转移支付的配套政策。

要认真贯彻落实《中共中央办公厅国务院办公厅关于确保机关事业单位职工工资按时足额发放的通知》（中办发〔2001〕11号）明确的“除党中央、国务院另有规定外，各部门保留的专项拨款，一律不得要求地方予以资金配套”的规定，严格执行专项转移支付配套政策，规范配套政策出台程序，将地方配套的总体负担控制在可承受的范围之内。今后对属于中央事权的项目，由中央财政全额负担，不再要求地方配套；对属于中央与地方共同事权的项目，分别研究确定配套政策，区别不同地区具体情况制定不同的配套政策；对属于地方事权的项目，为了鼓励地方推进工作，可采取按地方实绩予以奖励或适当补助的办法。

（六）积极研究创新专项转移支付管理方式。

一是尽可能多地采用因素法、公式法或以奖代补方法分配资金。调动地方政府的积极性，形成良性互动机制，使积极采取措施的地方受益，避免“鞭打快牛”，避免地方形成依赖心理。对部分补助地方项目可以考虑由中央确定使用方向、按因素法分配，具体项目由地方确定，由现行的项目审批制改为项目备案制。

二是研究改进专项转移支付预算编制流程，提前编制预算。将数额固定的专项转移支付指标通知地方，并要求地方编入预算，提高地方预算编报的完整性，以有利于人大监督。针对专项转移支付项目的具体情况，在上年同期下达数额以内，建议由全国人大常委会采取适当授权的方式，提前预拨资金。专项转移支付执行中加强管理、加快审核，均衡资金拨付进度。

三是继续选择符合条件的专项转移支付项目实行政府采购和国库集中支付，进一步扩大试点范围，逐步提高专项转移支付资金使用效益。随着金财工程建设的推进，研究建立专项转移支付资金的信息反馈机制，逐步实现对专项转移支付资金的动态监控。

四是研究建立专项转移支付资金绩效评价体系。在中央财政加大重点领域转移支付支持力度的同时，注重专项转移支付资金追踪问效，研究建立转移支付资金绩效评价体系。采取措施切实取得专项转移支付资金受益人对资金使用效益的评价，并将有关信息反馈到预算程序中来。

（七）研究建立财政转移支付的法律法规体系。

《转移支付法》已纳入全国人大立法计划。目前政府间支出责任划分不清晰，转移支付立法尚需进一步深入研究。作为过渡措施，要抓紧拟订办法，以国务院条例或部门规章的形式发布，增强对专项转移支付管理工作的约束，理顺专项转移支付的决策、协调、分配、监管等工作机制和程序。

（八）推进省以下财政体制改革，规范省对下转移支付。

在确保各项宏观调控措施有效实施的同时，兼顾地方利益，调动地方政府推动经济发展的积极性。以提高基层政府财政保障能力为目标，重点研究建立地区间财力差异控制机制，强化省级政府均衡行政区域内财力差异职责，将县市间财力差异水平控制在限定的幅度之内。鼓励有条件的地方实施省直管县财政管理体制，大力推进乡镇财政管理体制改革试点，减少财政管理层次。研究探索有效措施，规范省对下转移支付制度，督促并引导省级政府加大对基层财政的支持力度，促进省内地区间基本公共服务均等化。

关于完善县级财政转移支付机制的建议 篇5

一、财政转移支付制度存在问题

目前，财政转移支付的问题主要表现为以下三个方面：

一是转移支付体系的结构仍不合理，专项转移支付占比过高，不利于均等化效果的发挥。2010年，中央财政对地方专项转移支付支出14112.06亿元，占中央财政转移支付的52%。

二是一般性转移支付均等化效果仍不显著。一方面，一般性转移支付包含均衡性转移支付、民族地区转移支付等9个细项，种类繁多，不利于各自之间协调，影响了均等化效果的发挥。另一方面，一般性转移支付中，完全以公式化计算的均衡性转移支付占比较低，且均衡性转移支付所依据标准收入与标准支出的测算公式及决策程序还不够公开透明，影响了均等化目标的实现。

三是专项转移支付在资金分配、资金监管方面问题仍然很多。一方面，对专项转移支付资金额的确定仍未建立起一套科学完善的计算公式和测算办法，而且存在多头审批的现象，资金分配的随意性比较大，分配过程不透明，容易滋生“跑部钱进”等问题。另一方面，由于没有统一建立起对专项转移支付资金使用的监管体系，专项资金的使用效率很低，资金被挤占、挪用和截留的现象也比较严重。

二、如何完善财政转移支付制度

1、强化均衡性转移支付的均等化效果

现阶段，均衡性转移支付是一般性转移支付中依据因素法采用公式化计算的典型代表。在财政部公布《2011年中央对地方均衡性转移支付办法》之后，其计算公式再次进行了大幅度调整，已基本符合财政转移支付设计中的简单易行原则。

但是，均衡性转移支付的计算办法仍然存在缺陷，其核心问题就是对标准财政收支的测算，有待进一步升级。我国现行对标准财政支出的测算中，人均支出标准实际是当年的全国人均支出实际值，有各地区绝对化之嫌。可以仿照日本地方交付税的经验，通过虚拟一个样板地区的方式，得到其支出数额，并以此为标准，这一方法的难度在于对地区标准程度的选择。

此外，均衡性转移支付规模仍然有待提高。根据最新的办法，中央均衡性转移支付的资金来源有了明确的界定，主要由中央财政因所得税收入分享改革增加的收入、中央财政另外安排的预算资金、清算上年的均衡性转移支付余额三部分组成。但这三部分与之前实际运行中的资金来源相比，并没有明显的增加。

2、整合归并其他一般性转移支付

除均衡性转移支付外，一般性转移支付还包括其他“因事而设”的多项内容，这些项目都是针对某项特定的政府政策调整而提供的资金配套行为，这造成了一般性转移支付内容杂乱。而从本质上讲，这些转移支付项目大都属于普通的、固定的、正常的并不断增长的转移支付，具有明显的均衡性转移支付特征。

对于此类转移支付，本着制度简化的原则，可以按照一定的因素设计，将之作为均衡性转移支付的附加评分项目，纳入均衡性转移支付进行统一计算。例如，对于现行民族地区转移支付，可以在均衡性转移支付办法上，附加民族因素标准，从而在均衡性转移支付统一框架下实施。这将大大简化一般性转移支付体系，为今后的政策调整带来很大空间。

3、严格专项转移支付管理

由于专项转移支付规定用途，是加强中央政府调控地方政府行为，优化地方财政预算支出，引导地方政府资金投向国家重点支出和发展事业的重要手段，是一般性转移支付重要的补充。应当按照公平、公开、公正的原则建立起一个目标明确、分配规范、监督有力的专项转移支付制度。

一是，加大专项转移支付清理整合力度。在2009年将部分项目调整入一般性转移支付，并对专项转移支付进行部分整合的基础上，应进一步加大对专项转移支付清理整合力度。对到期项目、一次性项目以及按照新形势不需要设立的项目，予以取消;对使用方向一致、可以进行归并的项目予以整合;对符合新形支付资金的设立、审批和分配，要做到有合理明确的分配依据和操作规程，坚持公开、公正、透明、效率的原则。要做到按制度管理，减少随意性，并在适当的项目上引入公式化管理措施。

二是，做好资金配套工作，提高资金使用效率。对属于中央事权的项目，由中央财政全额负担，不再要求地方配套;对属于中央与地方共同事权的项目，分别研究确定配套政策，区别不同地区具体情况制定不同的配套政策;对属于地方事权的项目，为了鼓励地方推进工作，可采取按地方实绩予以奖励或适当补助的办法。

4、加强转移支付资金监管

完善的财政转移支付制度，不仅应当具有科学规范的资金分配办法，还应当建立完整的监管机制，负责对财政转移支付资金进行评价、考核和监督。

一是，监督资金运行。对于一般性转移支付，由于其单纯补充地方财力而不附带任何条件，应当以《预算法》为准绳，通过同级人民代表大会和上级财政部门对地方财政预决算的审查，以实现对预算执行监督。对于专项转移支付，应加强项目审核的力度，并将资金使用透明化，建立资金申请、使用、结项的报告制度，通过人民代表大会进行监督。

关于完善县级财政转移支付机制的建议 篇6

摘 要 本文以区级财政为研究着眼点,围绕着财政转移支付制度的改革与完善,通过深入实地调查研究,在已有的理论基础上,提出完善当前转移支付制度的对策、建议。

关键词 市区政府 财政体制 财政转移支付

我国财政管理体制的改革己有二十多年,政府间财政转移支付制度在艰难的探索和实践中已逐步走向规范化。但是由于省以下财政体制还没有很好理顺,区级政府的财政困难与日俱增,收支矛盾日趋扩大,转移支付改革的艰巨性和复杂性更为突出。城区政府作为我国行政管理体系的重要组成部分,其与上级政府之间的财政体制及转移支付制度却发展得十分缓慢,远远没有达到规范化的要求。在一些经济发达城市,上级政府往往看到城区政府较高的财政收入,而忽略其较重的公共服务负担,“多取少予”致使城区政府不能更好地履行社会责任,从而带来负面效应。

一、区财政支出的外部性分析

外部性是某一经济主体对另一经济主体产生的外部影响,并且这种外部影响对单个经济主体来说意味着其行为的社会成本与私人成本、社会收益与私人收益的不相等。伴随着财政在经济活动中作用的不断增强,现实生活中,由于政府(财政)原因所形成的经济外部性不容忽视,可将其称为财政外部性,可以定义为未在税收中得以反映的公共服务交易成本或收益。财政外部性划分为外部正效应(收益外溢)和外部负效应(成本外溢)。

对于促进经济均衡、协调发展的区域财政政策而言,首要的要求就是基于公共财政原则,找到当前政策体系的问题或不足,确定未来努力方向。外部性是政府干预经济的重要理论依据之一。在区域财政运行中,无论是行政区域还是经济区域,都具有各自相对独立的区域利益,区域之间展开的区域竞争、区域分工与合作都是以追求区域利益为核心动力的,因此,区域财政活动必然存在区际的外部性。区域财政活动的区际外部性是指一个区域的经济活动对其他区域产生的不由该区域考虑或承担的正的或负的影响。外部性的存在要求各级政府必须主动作为,统筹区域发展力量,加强区域之间的横向联系,促进各区域协调发展。

由此,我们可以对区域财政的外部性定义如下:所谓区域财政关系中的外部性,是指区域A对某种产品或者服务的消费或者提供,能够对区域B或者其他更多的区域发生正面或者负面的影响(使区域B的发展受益或受损),而这种影响又无法通过市场机制得到补偿。如果区域A的影响是使其他地区受益,则称为正的外部性;反之则为负的外部性。

二、区域财政外部性的形成机理

(一)区域内居民行为的外部性

由居民行为所产生的外部性,可能仅限于区域之内,也可能延伸到区域之外,延伸到区域之外的部分,加总起来就形成了区域之间的外部性。对于这种外部性,本地政府有义务实施干预,以增进本地居民的福利。但是,由于存在溢出效应,本地政府事实干预的积极性注定是不够的,因而不能仅靠本地政府的努力,而应由上级政府给予必要的支持,或者同级政府间实施必要的合作,以最大限度增进社会福利。

(二)区域内地方政府行为的外部性

地方政府提供的公共产品受益范围并不仅限制于本地,其行为本身所产生的溢出效应,形成了区域关系中外部性的又一来源。从更高一级政府来看,下一级的地方政府都是独立的决策主体,而地方政府的决策目标在很大程度上是要从本地区福利出发的。所以,一旦公共产品有溢出效应,而且这种影响难以通过市场经济体系下价格机制所传导的利益关系得到反映,公共产品的提供便会受到影响。这本身也是一种外部性。只不过产生外部性的主体不再是居民,而是地方政府。在正的外部性情况下,地方政府缺乏足够的激励去提供相应的公共产品,需要上级政府的支持。这是区域财政外部性的第二个层次。

三、解决外部性的市区财政转移支付制度设计

区域之间的竞争可能产生负的外部性。如果所有的生产要素都能足额供应,所有生产要素能够自由流动,并且不存在国际竞争,地区之间自由竞争的结果应该是最有效率的。然而,一方面,资源是有限的;另一方面,各个地区作为一个整体,面临来自外部的激烈竞争。当地方政府存在发展本地经济和社会的较大冲动时,其行为会在很大程度上影响资源配置。从而,区域竞争一方面为经济发展提供强大动力,另一方面带来的负外部性引发了诸如资源利用效率低下、整体竞争优势受损等方面的问题。在权衡各方面因素的基础上,上级政府往往会干预地区之间的竞争与合作,以有效提高整个社会的福利。其典型的方式就是区属分工:鼓励一些地区优先利用某种资源发展某些产业,而鼓励另外一些地区优先发展另外一些产业。然而,受上级政府产业分工限制的那些地区,却要为提高整个地区的福利承担成本。这就要求上级政府对市区政府财政转移支付进行制度设计,以解决上述问题。

(一)市区政府财政转移支付制度设计应遵循的基本原则

需要合理划分各级政府间的财权与事权。在财权划分上,要适当加大主要税种留成地方的比例,放宽补助标准。在事权划分上,在各级政府之间应确立公共财政的责任原则,即“谁出政策,谁拿钱”。进一步明确中央对城区在大型公益事业等经济性事务方面的事权责任和承担份额。义务教育、卫生防疫、资源保护和环境治理等涉及国民素质和国计民生的费用应由中央和省级财政提供,区级政府负责服务和管理,以便统一规划、统一调控、协调发展。市区政府财政转移支付制度必须遵循以下基本原则:

1.科学合理、规范统一原则。市区政府财政转移支付制度,无论在规模目标的制定、总体框架的构筑、相关因素的选择或操作程序的设计上,都必须适应社会主义市场经济的客观要求,并根据国家及省市区财政体制的实际情况和区域经济外部性的客观规律,力求做到科学合理。而规范统一是市区政府财政转移支付制度的内在要求,不仅要求市区政府间事权划分清晰、职能定位准确、政策目标明确,而且在财政转移支付的规模和额度上应有严格的制度保障,以规范统一的方式保证市区政府财政转移支付制度的实施。

2.效率优先、兼顾公平原则。市区政府,尤其是发达城市市区政府财政转移支付制度,其作用主要不在于弥补财政缺口,而主要是作为调节区域经济外部性的重要手段,其目标应该是为城区政府的活动提供一个激励机制。区域经济外部性水平过大,不仅会导致区域经济外部性的主体资源低效配置,而且会使区域经济失去其平衡的内在机制,不利于调动地方政府增加收入和培植财源的积极性。坚持效率优先、兼顾公平,使区域经济的外部性效应通过市区转移支付体制得到合理的补偿,才会促进资源的合理配置。

3.公正透明、注重绩效原则。在测定与分配市区财政转移支付资金额度时,要在制度和计量方式上有所保证,根据各区域经济外部性的实际情况,在规模安排、因素采集、标准核定等各个环节上尽量提高标准化程度,运用客观变量对城区的财政收入能力和支出需求进行系统的测算,确保市区财政转移支付的公正性。同时,要注重市区财政转移支付的绩效考核,考察资金使用效率以及给超越区域经济范围内的社会带来的经济效益与社会效益。

(二)市区政府财政转移支付制度的方案设计

财政转移支付目标的确定,应立足长期发展,采取总体设计、分步实施的办法,明确均等化服务的项目和各个阶段应该达到的水平。分为两个部分:即一般性转移支付和特殊性转移支付。

1.一般性转移支付。主要解决不同地区间财政收入能力与基本财政支出需要之间的不平衡和各地区之间公共服务水平的不均衡。方案设计中这部分财力来源应包括现行体制中的地方财政收入、税收返还、原体制上解或补助、体制调整转移支付等部分。

2.特殊性转移支付。主要用来解决区级政府在交通运输、通讯、能源、原材料、教育、科技等方面发展遇到的资金问题,即对其社会事业等特定项目进行的补助以及用于重大自然灾害和突发事故等方面的支出。其资金来源主要应为现行体制中市对区的各种专项补助、专项结算补助等。根据本文对区域经济外部性的分析,参考国内外情况,可以总结出市区间特殊性财政转移支付所涉及的范围应该是:

(1)公共服务领域和具有效益外溢性的项目。如市政道路、高架桥、市内隧道等交通设施,区内主要城市河域的治理、城市湖泊达标建设、环境保护等。

(2)对自然灾害的防御。自然灾害是一种特殊情况,上级政府必须通过转移支付帮助地方抵御自然灾害。

(3)实现上级政府做出的重大战略目标。这些目标本身固有的全局性和长远性,要实现这些目标,市级政府必须对区级政府给予专项补助。

特殊性财政转移支付与一般性财政转移支付的不同之处在于,它解决的主要是特殊问题,对于解决具体经济生活中层出不穷的区域经济外部性问题尤显重要。

(三)市区政府财政转移支付制度的政策建议和配套措施

市区政府财政转移支付制度的规范和完善,是一项复杂的系统工程,需要政策和配套措施来加以保证:

1.政策建议

(1)加大中央及省级财政对市级财政转移支付力度,扩充市级财政转移支付资金规模。由于市级财政许多主要的专项转移支付资金都来自于中央及省级财政,所以,要进一步完善市区财政转移支付制度,中央及省级财政首先要加大对市级财政转移支付的力度。

(2)要建立起市对区财政转移支付的固定资金来源。市级政府不能只依赖中央和省级财政,还要积极地壮大自身财力,确立相应的资金来源,努力扩大财政转移支付的资金规模。一是将现有的政府财力分为存量资金与增量资金两部分,并以纳入预算规范管理的办法将存量资金中已安排的部分在合理调整的基础上加以固定下来,这其中应包含中央及省政府财政转移支付的部分。而对增量资金部分应以规定固定增长比例的办法计提,以确保财政转移支付资金来源稳定且逐年增长。二是发展经济,扩大财源,不断壮大财力。三是加大非税资金征收管理力度,逐步把预算外资金纳入预算内统一管理使用,可适当集中一部分,增加转移支付方面的资金。

(3)调整财政转移支付项目结构,规范市区政府财政转移支付制度。由于专项转移资金在实际执行中缺乏严格的标尺测算,许多专项转移支付逐步形成惯例而成为实质意义上的一般转移支付,没有起到解决区域经济外部性问题的目的。所以,市区财政转移支付要对项目结构进行调整。加大用于解决区域经济外部性问题的资金,对具体资金使用设立专门机构。只有这样,才能使财政转移支付制度走向规范,充分发挥其作用。

(4)加快发展区域经济外部性的横向补差,使市区财政转移支付制度达到完善。就我国目前来说,省以下的地方财政转移支付制度基本上是纵向的,缺乏横向的转移支付。完整的市区财政转移支付制度应包括纵向和横向的转移支付,失去其中任一组成部分,都会使财政转移支付制度无法完整消除区域经济外部性的影响。横向均等化的空缺,在影响整个转移支付制度健全的同时也极大影响了市区财政转移支付制度的健全。需要按照目前各区的经济和事业发展水平,根据各区区域经济外部性的实际情况在各区间建立起横向转移支付制度。

(5)加强市区财政转移支付方案中因素法在技术上的可行性研究。改革和完善市区地方财政转移支付制度,必须进行因素法在技术上的可行性研究。譬如搜集和整理实施市区财政转移支付制度所需要的各种信息资料,建立完整和准确的信息库和数据库;探索均衡拨款的技术模式;进行局部支出(如基础教育、公共卫生、公共安全等)在经济上产生的外部性研究等。要在不断创造条件、积极探索经验的基础上稳步推进,只有这样方可提高因素法分配补助金的效益。

(6)建立健全市区政府财政转移支付机构。机构是执行制度的保证。应该建立健全相应的管理机构。市区财政转移支付机构的责任是:组织设计转移支付制度,搜集、处理有关政策信息和数据材料;负责转移支付的计算与年终清算等工作;对转移支付制度进行必要的修正或调整;对转移支付的支出效果进行评价。

2.配套措施

市区政府财政转移支付制度的形成、完善和运行离不开现行的经济和财政政策,还需要加强与其相关的配套措施。

(1)深化财政体制改革。合理划分市区政府的事权与财权,实行真正意义上的分税制财政体制。在市场经济体制下,公共财政要求必须按公共物品的层次性来规范各级政府间的事权范围,这是划分政府间事权最基本的原则。对于财政收入的划分,要在效率优先、兼顾公平的原则基础上进行。只有深化财政体制改革,地方财政转移支付制度才能真正完善起来。

(2)尽快转变市区政府职能。我国的经济体制己由原来的计划经济体制转变为社会主义市场经济体制,经济体制的改革要求各级政府的职能有所转变,即由原来计划经济体制下的包揽一切转变为主要向社会提供公共产品。在社会主义市场经济体制下,按照公共财政的要求,地方政府应负责地区性的基础设施建设、基础教育、社会福利、社会治安等支出。但是,区级政府职能的转变却非常缓慢,仍然是包揽过多。要加快市区政府职能转变的步伐,将其主要职能转移到提供公共服务上来,并根据各区政府所承担的公共事务产生的区域经济外部性的大小合理确定转移支付资金的数量。

(3)进一步完善税制改革。进一步完善税制是增强地方政府财政转移支付能力的保证。在完善税制改革中,一是要建立和扩充地方政府的主体税种。现在地方主体税种只有营业税,应进一步发展城建税、房产税等地方税种。二是要加强税收征管,堵塞税收流失,控制税收减免,强化税法约束,保证财政收入及时足额上缴。三是坚定不移地推行费改税,将不合理的收费取消,把合理的收费改为税收。如把教育附加费、教育性基金改为教育税,将资源性收费、基金纳入资源税,把城市维护建设方面的收费、基金纳入城市维护建设税等。通过税制改革,增加地方政府财政收入,为扩大转移支付规模提供资金保证。

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[6]政府间财政关系课题组.政府间财政关系比较研究.中国财政经济出版社.2004.

[7]严文奎,方荷生.地方公共财政支出管理.中国社会科学出版社.2004.