政府债务问题研究

政府债务问题研究（精选8篇）

政府债务问题研究 篇1

我国乡镇债务问题产生于上世纪九十年代初, 1994年后进入高速增长期,虽经多次化解,但成效并不明显,目前不良债务总额累计数额巨大,严重影响着农村经济的持续健康发展。

一、我国乡镇债务现状

1，增长迅速、规模巨大且覆盖范围广泛。1998年以来,我国乡镇债务以每年至少200亿元的速度快速递增,目前已不低于6000亿元。全国80%以上的乡镇都有负债,中西部的一些农业大省情况更加严峻。

2，不良债务比例高,危害和风险较大。全国乡镇不良债务比例高达50%以上,逾期未还债务占债务总额的70%左右。一些债务拖欠长达十多年之久,多数乡镇根本无力偿还。沉重的债务负担不仅妨碍了乡村基层政权功能的有效发挥,也侵害了债权人的权益,严重制约了乡村经济社会的持续健康发展,阻碍了城乡一体化建设进程,并潜伏着巨大的债务风险和诚信危机。

3，债务资金来源和用途复杂多样。2000年来,各地资金用于修建乡村公路、农田水利设施,兴办学校、医疗卫生等公共事业,参加各种达标活动形成的负债增加,债权主体主要是上级主管部门、工程承包单位等。农村税费改革后,乡镇财政收入大幅减少,开始出现拖欠教师及公务人员工资、维持乡镇机构运转及其他应付款等形成的欠债。许多乡镇超标修建办公设施,搞各种开发项目,兴建工业园区,这成为新增债务形成的主要原因。

二、我国乡镇债务的成因

1，城乡差异化发展是我国乡镇债务产生的根本原因。我国城乡经济发展差距巨大，财税管理体制严重向城市倾斜，农村公共服务事业及基础设施建设缺乏稳定的资金来源。

2，乡镇政府职能不明确,行为不规范。作为基层地方行政管理机构,乡镇政府被赋予了过多的职责,乡村经济、文化、教育、卫生等事业的发展,都要由乡镇政府来负责。过多的职责必然导致乡镇政府职能界定不清,许多不应该由乡镇政府做的事,如直接投资兴办企业和集体经济组织、发展农村义务教育和医疗卫生服务等都得由乡镇政府承担。乡镇的财力和能力毕竟有限,最终导致乡镇政府超能力运行,背负巨额债务。

3，财税体制改革不彻底,乡镇财权和事权不匹配。1994年开始实行的分税制的财政管理体制,未能依据收入彻底划分各级政府之间的事权,造成明显的“财权”上收和“事权”下移,乡镇政府被迫承担与其财政支付能力不符的大量应由上级政府提供的社会公共物品,如义务教育、助残优抚、治安管理、医疗卫生服务等,给基层造成很大压力。乡镇政府为了完成上级交办的任务,实现达标升级、获得政绩,不得不大量举债,甚至拖欠职工工资,形成大量的财政负债。

4，行政管理体制不健全。乡镇干部的选拔任用及行政事务管理缺乏科学的决策机制和有效的监督制约机制。上级政府有时会下达一些考绩和达标任务,并由此制定干部的任用、考绩制度。为了获得政绩,乡镇干部常常不顾本地条件,超越财政承受能力,举债达标,搞政绩工程,形成大量负债。

5，财务管理制度不完善,缺乏有效的监管和风险防范机制。乡镇财务管理松散,透明度不高,缺乏监管。很多乡镇在财政支出上由少数领导审批、管理,支出随意,程序简单,帐目混乱,监管软弱。其次,执行预算不严格,预算约束乏力。收支基本不按预算执行,开支随意性大,决策过程中很少考虑财政支付能力及清偿问题,造成财政支出失控。

三，解决乡镇政府债务问题先要消除不良债务产生的基础

1，明确乡镇政府职能,规范政府行为。根据统筹城乡发展的需要,合理划分各级政府的事权与财权,明确界定乡镇政府职能,把发展农村义务教育、医疗卫生服务、维护治安管理公益性事业等应由国家及其他部门承担的责任从乡镇职能中剥离。

2, 进一步完善分税制财政体制改革。以统筹城乡发展为指向,在明确界定各级政府职能的基础上,合理划分中央与地方各级政府的事权和财政支出范围,3，深化乡镇行政管理体制改革。加强乡镇基层民主建设,发挥民主评议在选拔任用干部和政绩考核中的作用,促进乡镇政府管理、决策的科学民主化,提高财政资金的使用效率,不搞形象、政绩工程,减少资金的浪费和损失。

4，完善乡镇财政监督管理制度。按照统筹城乡发展的要求,推行财务综合预算,加强收支管理。5，完善法律制度。建立健全相关法律法规,规范乡镇政府举债行为。

要彻底消除乡镇债务问题,根本出路在于缩小城乡差异，大力推进农业和农村经济结构的战略性调整,加快农业产业化经营、多种经营,加快农村经济社会发展,增强农村的财政、经济实力,以满足农村经济社会发展对资金投入的需求。

1，加大城乡统筹力度,防范新增债务。统筹城乡发展,不断加大对农村基础设施和公共事业建设的投入。2，全面清理核实,彻底理清乡镇债务现状。各地要充分认识乡镇不良债务的严重性和危害性,克服等待观望和拖、等、靠、要的思想。

政府债务问题研究 篇2

一、地方政府存在债务审计的问题

1. 地方政府债对债务审计不够重视, 没有健全风险监管体系

到目前为止我国对地方政府债务专门进行过两次大规模的审计, 对审计监管更显不足, 我国法律没有规定地方政府有权借款, 缺乏对地方政府借款融资的管理。各地借款融资的方法不同, 而且不能透明借款。在地方政府债务的基础管理方面, 我国的地方政府债务统计、计量和报告体系还没有完全的成立, 各级政府对整体的债务问题不能全部掌握。而且政府各个部门对政府性债务不能准确理解和认识, 相关的数据统计缺少相比性。这种状况加大了地方政府债务审计的难度, 不能够及时预警债务风脸和准确掌握债务的总体情况。在监督体系方面, 缺乏对地方政府的债务体系常态化的监督机制, 各级人大和常委没有建立有效和系统的评价和监督体系, 使审计机关无法对地方政府债务的规模和结构进行常态化、动态化的审计监督, 不能及时预警风险、将问题透明化, 阻碍国家审计充分发挥保证我国经济安全的“免疫系统”功能。

2. 轻视绩效审计与经济责任审计, 只注重审查地方政府债务的情况

由于我国宪法规定地方政府领导干部的任职时间不是很长, 而且频繁调动任期内的领导干部。中央政府对地方政府干部实行“重视政绩考核、轻视债务考核”考核机制, 所以说债务问题形成的内在因素之一是由于各级政府领导干部考核机制的推动。我国地方政府债务审计只是重视摸清地方政府性债务的结构、规模、管理、成因、类型等因素, 更好的掌握基本的债务情况和内在风险。对于领导干部经济责任审计和没有开展债务绩效审计的地方政府, 所以地方政府债务资金的使用效益无法进行评估, 不能对地方政府的行政权力进行限制, 让地方政府的领导举债行为逐渐合理化。这种对于绩效审计还有经济责任审计不是很重视, 不能有效防范财政风险和规范政府债务管理机制。

3. 由于地方政府审计债务单一, 套路老旧呆板不科学

我国财政预算债务管理地方政府上还未进行, 因为政府各部门各自为政信息各自封闭, 因而地方债务的数据统计就缺失。无法运用互相联系的债务数据, 以至于我国在进行地方政府债务审计时不能高效、充分的进行, 找到线索原因, 由此确定鉴别审计的判断。另一方面, 是实现审计工作现代化、信息化是的重要条件, 同样是审计领域在当前的一项重要工作, 而在我国利用现代高科技产品审计, 如审利用计计算机信息化这方面还需大力发展, 由此审计信息公开化便很低。另一方面, 我国的地方政府债务审计套路不开放。地方政府债务审计在监督管理债务上没能从多方面、全方位同预算执行审计、经济责任审计、绩效审计相结合。

二、地方政府完善债务审计的相关措施

1. 强化监督检查, 预警地方政府债务风险

因为有“免疫系统”的理论, 所以要对审计的风险进行预防还要对审计进行保护, 审计要通过部门的审核, 在运用的时候也要进行监督, 在监督的时候要对问题及时的发现并且解决, 更要对隐藏的问题进行修复, 防止危险事件的发生, 要对地方政府的的问题进行进行及时的修护, 对使国民经济的健康的发展, 要想达到这个目标就要减少政府的风险。在现在这个社会, 我国地方政府的统一管理方式没有完整的制度, 不同的地点没有一样的管理方式没有办法将管理统一化, 统计地方政府也没有办法对现在的情况进行预防和掌握, 运用每一个地区的债务情况就可以全面的了解到整体的情况, 对政务的债务和债务的结构和举债的方法还有资金的投入都有着了解。在这个为基础的情况下对每一个地方的政府进行分析和预计风险, 将风险的问题及时的提出, 2001年六月的审查就对地方政府的债务问题有了全面的了解。审计署将地方政府债务的整体的规模不小, 融资平台公司债务占比较高、地方政府偿债压力大一系列问题, 这让政府对这个问题很是重视。

地方政府的债务问题很严重, 对地方政府的问题及时的解决, 审计部门要对其进行严格的审查, 要将地方政府的债务进行全面连续, 动态的审查, 防止风险的发生, 就可以让政府有着风险意识, 及时的采取防止风险的方法, 可以使用一定的方法解决旧债的问题, 在举借新债的时候, 也要看看现在的社会和财务是不会可以承受, 要运用合理的方式进行规划, 要使债务规模具有科学的方式。

2. 严格杳错纠势

地方政府债务的主要监管部门是政府部门和金融监管机构, 但是两者在行使权力的过程中会出现监管失灵或是监管缺位的现象, 就是因为信息不对称或自身利益驱使所致的。行政机关、社会团体以及个人不得干涉作为第三方的审计部门, 审计机关为更全面深刻的揭示出地方政府债务管理中存在的问题, 就按照法律独立行使具有独立性和强制性的审计监督, 并且使审计监督职权行使的更加客观、公正, 为对地方政府债务形成有效的监督制度、资金使用管理、政府融资平台管理等, 因此对严重犯罪问题要进行严惩。我们从以下四个方面来看:首先, 对地方政府债务监管制度的建立和执行问题进行审查, 主要审查对象就是地方政府归口管理制度的建立情况、政府审批程序的建立是否合格、财务预算管理约束机制的建立情况、以及地方政府债务管理办法是否建立、对财政性风险预警和风险控制机制的建立是否完善、包括建立政府债务报告制度和偿债 (还贷) 准备金制度, 以及在实际工作的过程中各项制度的执行力度、规定的执行和管理办法相关部门实施的情况;其次, 对债务资金投向、使用情况和管理措施进行审查, 主要包括按照国家产业政策的规定来看债务资金的投向, 看其用途是否按照标准来, 是否存在挪用、挤占和节流的情况, 以及资金使用效率底、存在资金闲置结余的情况;然后, 对融资平台公司的管理情况进行审查, 是否有虚假收入、虚假出资的情况在融资平台公司中发生, 以及贷款的情况是否有虚假和不合法贷款的现象, 融资公司有没有存在利润率底、收入来源不足、资产负债率高等现象;最后, 对贷款担保情况进行审查, 主要审查对象就是看企业 (融资平台公司) 的贷款担保, 地方政府和人大及有关部门有没有出现违规的以宽慰涵和已承诺函的形式为其担保。以上所述的问题, 通过近几年的审查我们可以看出, 均有发生, 说明我国地方政府债务管理缺乏规范性和严格性。对地方政府债务管理中存在的问题审计部门对其进行审查, 并且相关部门也会及时的对其重视起来并其对相关问题及时改正, 这些措施的实施及时的对地方政府的债务风险进行了及时的防范。

3. 注重绩效审计, 提高债务资金使用效益

为缓解地方政府投资需要和自身财务问题的矛盾, 地方建设的主要资金来源就是地方政府债务资金。在建设、教育、农业以及基础设施的等方面都有债务资金的使用, 加快地方经济的快速发展, 快速的产生经济效益, 是债务资金有利的一方面, 当然债务资金也有其弊端, 在使用的过程中, 使用方法不当, 就会发生债务危机, 不仅没有带来相应的经济效益, 反而会发生财政危机、金融危机等, 严重影响社会稳定和国家安全。地方政府债务审计在市计部门中开展, 目的是使债务资金的使用效益得到提高是必要的。地方政府债务审计的重点是对债务资金的使用项目进行审查, 并且主要从债务资金的支出投向入手, 项目的建设是否合理, 与地方经济的发展是否一致, 并且在项目建设用款和举债资金的是否一致, 避免出现资金沉淀或者逾期情况。为使地方政府加强对项目建设的监管和对项目建设质量加强保证, 以及确保债务资金使用的安全性和有效性, 就要对竣工项目的社会效益、经济效益和功能作用包括偿债能力进行绩效评价, 并且使地方政府建立政府债务资金使用监督得到保障, 通过绩效审计, 使地方政府债务的低效扩张能力可以避免。

参考文献

[1] .杨亚军.地方政府性债务审计研讨会综述.财会研究, 2011.09.

政府债务问题研究 篇3

关键词：地方政府；债务融资；监管；立法；模式

中图分类号：DF438 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2014）03-0132-004

一、地方政府债务融资监管法律界定

地方政府债务是指地方政府所承担的以地方政府财政为偿还保证的债务。世界银行专家白海娜（Hana Polackova Brixi，1998）创建的财政风险矩阵，把政府债务按照两个标准分为四种类型：显性直接债务、隐性直接债务、显性或有债务和隐形或有债务。[1]9从经济学角度来看：融资是指为支付超过现金的购货款而采取的货币交易手段，或为取得资产而集资所采取的货币手段。从管理学角度的定义为：企业根据其资金需求规模，通过可能的渠道筹措企业生存和发展所需资金的行为。[2]地方政府债务融资是指地方政府通过负债的方式而进行的资金融通行为。地方政府债务融资与企业和个人所进行的融资行为目的、方式、资金用途、偿还来源等都有所不同，这是由政府投融资行为公共性、非盈利性等特点决定的。

地方政府债务融资监管是指为了防止地方政府过度负债融资，而由人大（议会）、政府及其部门或者行业自律组织、民间机构、社会监管机构等主体对政府因融资而产生的债务进行监督和管理的行为，监管对象包括地方政府部分负债现状和融资活动的事前、事中和事后行为和结果。融资监管的方法采用直接和间接相结合的组合方式，目的是确保代际公平、财政可持续性和防范地方政府债务危机，维护金融与社会稳定。

地方政府债务融资监管法律是指对地方政府债务融资进行监督和管理一系列规则总和。到目前为止，没有哪个国家有以“地方政府债务融资监管法”命名的单行法，但这不代表就没有对地方政府债务融资的法律规范。大多数国家都在公共债务法、财政法、预算法、借贷法、中央与地方关系法、地方自治法、金融监管法、证券法、会计法、破产法等法律中规定了监管规则，如美国州预算法（此外还有证券法、证券交易法等）、巴西财政责任法、印度由第十二财金委员会制定的《联邦财政责任和预算管理法案》、墨西哥2000年的地方借贷法则、秘鲁《财政责任和透明法》（2003）以及《普通负债法》（2005年）、南非《地方财政管理法案》（2003年）、日本《公共债务法》，等等。邱本教授把市场监管法的特征概括为微观性、强制性、标准化、针对性、直接性五个特点[3]，笔者认为这五个特点可以适用于地方债务融资监管，但又要作必要的修正。地方债务融资监管不仅仅是对微观经济的监管，也是确保国家宏观经济稳定的需要，是确保国家金融秩序稳定和防止系统性财政风险的需要，具有宏观性，在对地方政府微观债务融资经济行为监管中体现宏观目标。由于地方政府债务融资监管主体的复杂性以及监管对象的特殊性，所以有的监管主体对被监管对象的监管具有强制性，如上级政府对下级政府债务计划的审批与同意，对地方政府债务融资违反法律强制性规定的责任追究等；但有的监管主体对被监管对象的监管不具有强制性，比如银监会对地方政府债务融资监管主要是通过对金融机构贷款行为（贷款对象、规模、贷款风险控制等）等直接监管来达到对政府债务融资监管的目的，是一种间接监管。许多监管指标可以量化，比如地方政府负债率等，但有些监管效果很难量化，只能达到“大致如此”，“留有弹性”。比如地方政府当年不留财政赤字这个法律标准现在看来过于僵化，与地方政府大型项目的投资实际不匹配，党的十八届三中全会提出“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”的改革目标，是对我国预算法赤字财政禁止的一种突破。

二、地方政府债务融资监管立法模式概括

地方政府债务融资监管立法是指为了规范地方政府融资负债行为而进行的规则制定活动。立法模式是指某一类相同或相似特点的立法方式的理论概括，是以实践的不同国家立法样态为基础所进行的学术性理论分析。地方政府是相对于中央政府而言的。在联邦制国家中，地方政府是指与联邦中央政府对应的地方州（市、镇等）政府。我国的地方政府是指与中央政府——国务院相对应的省、市、县（区）、乡（镇）四级政府。通过融资支撑经济高速发展和解决民生等问题是我国近几年地方政府普遍的做法，社会的公共空间和流动性大大拓展，政府的监管能力常常显得捉襟见肘，暴露出社会管理的局部失灵。[4]由于监管缺位，我国地方政府融资负债规模过大，透明度低，已经引起了国家层面的高度重视。可见通过完善立法来加强对地方债务融资进行监管已经成为当务之急。而对他国债务融资监管立法经验进行模式化分析，对完善的我国地方政府债务融资监管立法，无疑具有重要的参考价值。

各国地方政府债务融资监管的立法模式概括起来大致有以下几种。

一种是分散立法模式。分散式的立法模式典型特点就是没有一部统一的地方政府债务融资监管法，也没有统一的地方政府债务法，对地方政府债务融资监管的主要规则散见于中央和地方的一些关于政府投融资、财政责任、金融监管、税收规则、债券管理等立法之中。比如美国，没有统一的地方政府债务融资监管法，也没有地方政府债务（公债）法，所有的监管规则分散在联邦及州和州以下金融监管法、证券法、财政责任规则、税收规则、破产法等各法律及规则体系中。美国地方政府的融资主渠道是市政债券，但是没有专门的市政债券法，对债务融资行为的规范是由联邦及地方的其他相关法规则完成的。比如美国《证券法》规定发行市政债券不需要向美国证券交易委员会报告和登记，更谈不上由美国证券交易委员会核准发行，是否发行证券完全由本级政府决定。各州的法律不同，地方政府治理结构各异，是否发行市政债券的决定权、程序控制等在不同的州也会有细微差别。例如，豪伍德县执行官任命由市民和有关政府官员组成“限额支出委员会”，负责审查该地方的每年债务情况和还本付息情况；加州橘县则是由该县监督委员会来批准市政债券的发行。endprint

第二种立法模式是以一部债务（公债）法为基础，加之其他法律中的相关规定形成一个监管的体系。在这种模式中又可以分为两种情况，一种是把中央债务（公债）与地方债务（公债）分开立法模式，例如日本制定了《地方公债法》，这与日本的《地方自治法》、《地方交付税法》、《地方财政法》等以及一些行政控制性的计划（如《地方政府债务计划》、《财政同融资计划》等）形成一个监管体系。还有一种模式是把中央债务（公债）和地方政府债务（公债）合并在一起，制定一部适用于中央和地方的统一的债务法，如我国《台湾公共债务法》对公共债务作了解释性规定，这是属于技术性规范。该法第3条声明该法所称公共债务，指“中央”（不包括“中央”银行为调节、稳定金融所负担之债务）及各地方政府为应公共事务支出所负担之下列债务：“中央”公债、“国”库券、“国”内外借款及保证债务，直辖市、县（市）公债及“国”内外借款，乡（镇、市）“国”内外借款。该法所称借款，指各级政府以契约形式向“国”内外所借入之长期、短期及透支、展期款项；所称举债额度，指弥补岁入岁出差短之举债及债务基金举新还旧以外之新增债务。

第三种立法模式是在有关的财政（责任和透明度）法律中对地方政府债务收支等作出相对集中的规定，再配合以其他规则构成监管体系。例如巴西。20世纪60年代后半期，巴西州政府开始为基础设施建设举债，主要州公用事业和其他州级企业，当时主要向联邦金融机构借款。20世纪80年代以来，巴西发生了三次以州政府为主的债务性危机，分散监管的无序促使巴西2000年的《财政责任法》出台。这是一部单一制法律，适用于联邦政府、州政府和市政府，比通常法律更为严格，为州预算管理、人员管理、债务管理等设置了最低标准。1997年的9696法案与财政责任法紧密联系在一起，再加上其他相关的法律中的规则形成一个监管体系。但这种通过财政责任法的方式约束地方政府债务融资行为的方式具体到不同的国家也有所不同。不同国家的法律制度对借款人的约束各不相同，有些财政责任法适用于各级政府，或至少适用于中央政府和省级政府，如巴西、哥伦比亚和秘鲁。有些国家中央政府通过的财政责任法仅适用于自身，只对地方政府自愿颁布约束地方的财政责任法起示范和带动作用，如印度和阿根廷。各国财政责任法具体实施情况也不尽相同。如巴西各级政府实施同一部财政责任法，而哥伦比亚是一个各级地方政府都享有自治权的统一国家，已经颁布了多部法律来约束地方政府借款行为，而且颁布了明确的财政责任法，从制度上来保证国家财政平衡政策目标的实现。墨西哥是一个未考虑颁布财政责任法但却维持财政谨慎的国家，由于各州在宪法上太过独立，联邦政府无法实行自上而下的财政责任法，只能通过金融部门的新融资框架条例来激励州政府实行财政谨慎。阿根廷国家法律对年度赤字、经常性支出和全部公共债务都有明确限制，并要求实行中期预算，建立稳定基金。

三、我国地方政府债务融资监管立法模式选择

因为法律不允许地方政府举债融资，也就没有制定有关规范地方政府举债融资的法律监管制度，所以我国关于地方政府举债融资的法律监管基本处于空白状态。对地方政府债务融资监管更多的是靠行政法规、规章和政府性文件，政策性文件占的比例很大，有的是以党内文件形成来管理。比如在2013年12月10日，经中共中央批准，以中央组织部名义印发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，虽然把地方债纳入到地官员政绩考核重要指标范围之内，强化留烂账离任责任追究，但这毕竟是党内文件，不是立法形式，与实现法治国家目标是不太切合的，只能作为立法缺位期间的过渡性措施。一些省（市、县）都制定有地方债务政府债务管理地方性法规、文件等，但也只是探索性的举措，缺乏国家层面上的统一性和科学性。由此可见，加强我国地方政府债务融资立法，以及对地方政府债务融资监管应采取何种立法模式，已是迫在眉睫之事。

笔者认为某一方面的立法模式的选择受到该国的政治结构、经济发展水平、文化观念、法治程度、立法体例和该相关领域的法学研究及规则体系现实状况等多种因素决定。我国是社会主义国家，党的十八大提出的道路自信、理论自信、制度自信三个自信在从宏观层面上为我们法学研究和立法实践指明了正确的方向。法学理论的研究或规则体系的设定都应该体现中国特色，当然这并不是说，我们可以关起门造车，其他国家的一些理论研究或立法成功经验完全可以“为我所用”。法治中国既要立足中国传统文化、现实情况，也要关注其他国家的可资借鉴的成功的法治经验，保持法的移植性和本土化的协调共生。

具体到如何选择我国地方政府债务融资监管立法模式，笔者认为可以参考第二种模式，这主要与我国的现实情况相契合。理由如下：

第一，我国是是集权与分权相结合的单一制国家，美国是典型的联邦国家，其立法模式不合符我们国家的政治体制机构。我国地方政府及其机构的设置具有共同性，法律的适用具有高度的统一性，所以采用分散立法不符合我国情况，但采用统一立法模式下，民族自治地方可以结合当地情况在法律规定的框架内制定自治条例和单行条例，但整体的立法必须统一。

第二，我国采用中央与地方统一的债务立法模式或者中央与地方分开债务立法模式的条件都已经成熟。首先，在对国债规范方面，早在1992年，国务院就颁布了《中华人民共和国国库券条例》（国务院令[1992]第95号）并规定自发布之日起施行。结过20多年的适用，条例本身的利弊得失已经经过了实践的检验，为我们制定国债法提供了充分的现实经验。而且国债法也曾列入立法计划。其次，在地方债务方面，我国很早就有过这方面的立法经验。1958年6月5日全国人民代表大会常务委员会第九十七次会议通过的《中华人民共和国地方经济建设公债条例》对发行地方经济建设公债的发债主体、规模、利息、流通、偿还等作了原则性规定，虽然只有八条，但毕竟也是一次地方政府公债规制的尝试；另外一方面，近几年来，我国地方政府融资方式经历了多元化尝试，针对地方政府债务规模不断攀升的现实危险，国务院出台了许多行政法规、规章、规范性文件对地方债务融资行为进行规范，地方大部分政府也制定了地方政府性债务管理办法，这些都为制定统一的地方政府债务（公债）积累了实践素材和立法经验。endprint

第三，制定统一的《地方债务（公债）融资监管法》可以提高现行文件管理型的法律效力等级，维护法律适用的统一性，修改其他法律中涉及与地方政府债务融资监管相关的法条内容，以形成以地方债务法为基础、其他法律相协调的地方政府债务融资监管法律体系。

在这种立法模式选择下，需要对涉及我国地方政府债务融资监管的法律进行及时的立、改、废。首先，要对我国浙江省等有关地方政府政府债务管理立法经验进行调研，进行规则的实效评估，总结成功经验，厘清监管的目标和基本原则，监管规则设定要体现“管用”，保持规则体系的严密与开放，法律后果清晰有效，与其他法之间协调统一。其次，要修改我国《担保法》、《财政法》，对地方政府债务融资担保禁止性规定进行修改，改变严格禁止地方政府债务融资担保规定，实行有条件担保，对担保主体、担保范围、担保财产进行严格限制，增强金融机构对地方政府借贷还款来源的保障性，防止出现因地方政府借贷违约而造成的系统性的金融风险。再次，要修改金融监管程序、监管者与被监管者之间的权力（利）与义务等。第四，制定地方债券法或完善现有的债券法，加快社会资本特许经营立法。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发行债券等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。这已经把我国预算法第二十八条地方政府债券发行权禁止加例外变成了“例外成为主流”，也就是说债券融资将可能成为我国地方政府债务融资的重要方式之一。这是确保地方政府债务融资透明化的重要方法，也是对理论上反复呼吁的“开前门堵后门，实行规范化债券融资”的一种回应。地方政府发债权的突破必然要求加快地方政府债券立法，要么制定一部地方政府债券法，要么修改我国《债券法》。此外，对社会资本以特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营的规范制定也要体现立法在前的法治精神，使改革实践有法可依，发挥立法的前瞻性指导意义。

参考文献：

[1]李萍，主编.地方政府债务管理：国际经验比较与借鉴[M].北京：中国财政经济出版社，2009，（3）.

[2]孙琪.地方政府融资风险管理法律制度研究[D].重庆：重庆大学硕士研究生毕业论文，2012.

[3]邱本论.市场监管法的基本问题[J].社会科学研究，2012，（3）.

[4] 江保国.从监管到治理：企业食品安全社会责任法律促进机制的构建[J].行政论坛，2014，（1）：71-83.

政府债务问题研究 篇4

2015年中央和地方债务余额总量大概是26.2万亿元，其中地方政府16万亿元，总体可控。但全国人大常务会审议国务院关于规范地方政府债务管理工作情况的报告显示，有100多个市本级、400多个县级的债务率超过100%。另外，贵州、辽宁的债务率分别达到120.2%、197.47%，云南、内蒙古的债务率分别达到111.23%、104.7%，都高过了人大常委会划定的债务率不超过100%的红线。

早在2014年，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）针对我国的地方债务管理做出了明确的规定，也是对地方政府性债务加强管理的开始。2016年11月14日，国务院办公厅印发《地方政府性债务风险应急处置预案》（以下简称“预案”）的通知，这是在2014年“意见”的基础上，再次对地方政府性债务加强管理，对地方政府性债务风险应急处置做出总体部署和系统安排。

2地方政府性债务概述

2.1 概念

地方政府性债务，是指省、市、县、乡（镇）四级地方政府、经费补助事业单位、融资平台公司等直接借入、拖欠，或因提供担保、回购等信用支持，或因公益性项目建设形成的最终必须由地方政府偿还的债务。

2.2 成因

我国地方政府性债务产生的原因有很多方面，其中主要成因有四点：中央与地方的财权事权长期不匹配，地方政府性债务管理法律制度建设相对滞后，对地方政府性债务缺乏统筹有效监管且风险监管体系不健全，对地方领导干部政绩考核过于偏重 GDP 等经济数据。我国地方政府性债务存在的问题

3.1 违规举债、变相举债时有发生

一些地方政府仍然违规举债，或为企业举债违规提供担保承诺等；个别金融机构继续为地方政府违规举债提供支持，并要求政府进行担保。“明股暗债”等变相举债行为时有发生，这给监管带来了极大的难度。

3.2 多种举债方式并存

目前地方政府举债方式主要有两种，一种是发行地方政府债券，另一种是发行融资平台公司债券。其中，融资平台公司资金来源中，银行贷款占了相当大比例。由于融资平台公司投资的基础设施建设项目一般投资规模大，建设周期长，如果建设过程中发生原材料价格上涨，劳动力成本上升、不可抗拒的自然灾害等情况，影响项目按时投入运营，导致债券本息无法按时收回，将给地方政府带来一定的偿债风险。另外，举债方式之间缺乏统筹，地方政府债券与城投债之间尚未建立科学合理的分担机制。

3.3债务资金违规使用

从目前地方政府债务资金使用情况看，有地方政府和项目单位将债务资金投入资本市场，还有的投入房地产市场，还有地方政府将债务资金用于楼堂馆所建设。这些做法不仅与上级部门批准的债务用途不一致，而且违反了国际公认的“举债只能用于资本性支出，不能用于经常性支出”的“黄金法则”。

3.4 债务管理手段落后

由于政府性债务管理职责分散在财政、发改委等多个部门，各部门对地方政府性债务的统计口径尚未统一。加之各地方政府都实施对外保密政策，从不公开政府性债务情况，即使对上级部门也有所保留，因此各部门掌握的政府性债务和上级部门的统计数据相差较大。此外，全国联网的地方政府性债务管理数据库尚未完全建立，从中央到地方尚不能依靠信息网络对地方政府性债务实施实时动态监控。

3.5体制机制不够完善

目前地方政府普遍存在债务资金多头管理，举债主体多元的情况。除财政部门管理的一部分政府内、外债以外，大量政府性债务游离在政府其他职能部门，如投融资领域的发改委；农业领域的农业部门；还有地方政府成立的有关的领导小组等临时性机构等。此外，由于目前地方政府性债务多头管理，各自为政，财政监督、审计监督很难介入，财政部门、审计部门、社会中介等形成合力的地方政府性债务监督机制尚未形成。《预案》出台实施的影响

基于以上问题，国务院发布《地方政府性债务风险应急处置预案》，预案的出台是贯彻落实党的十八届五中全会提出建立风险识别和预警机制要求。即以可控方式和节奏主动释放风险，重点提高财政、金融等方面风险防控能力，构建规范的地方政府举债融资机制，设置地方政府债务的“天花板”。

4.1 标志着我国地方政府性债务风险应急机制的确立

2014年的43号文和2015年的《预算法》都发出了建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度的信号。此次《预案》再次明确了地方政府性债务边界，同时首次对我国地方政府性债务风险应急机制作出了系统性安排，是对之前“开前门、堵后门”、规范地方政府债务管理、建立地方政府债务风险预警及应急处置机制等政策要求的切实落实。同时，《预案》进一步厘清了各类债务的偿还责任，明确省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，省以下地方各级政府按照属地原则各负其责，中央实行不救助原则，亦是对之前已出台文件及相关会议精神的延续和深化。

4.2 有助于防范和化解区域性财政金融风险

近年来，随着相关法规、政策、管理措施等的逐步完善，我国地方政府性债务得到了较为有效的管控，但当前仍存在局部地区偿债能力有所弱化、个别地区风险超过警戒线、违法违规融资担保现象时有发生、部分政府和社会资本合作项目不规范等问题。此次《预案》作为政府性债务风险事件应急政策储备，重申了地方政府性债务边界，明确了地方政府性债务分类及各方偿债责任范围，划分了政府性债务风险事件等级，提出了债务分级负责、分类施策、及时应对的处置原则，建立健全了我国地方政府性债务风险预警和应急处置工作机制，从而有利于加强对地方政府性债务风险的监控，以期实现政府性债务风险的早发现、早报告、早处置，守住不发生区域性系统性风险的底线，切实防范和化解区域性财政金融风险。同时，此次《预案》首次提出的分级应急响应处置方案、财政重整计划、责任追究机制等可执行性措施，将有助于保障该政策出台后的切实落地。

4.3弱化了城投公司债务与政府性债务在法律意义上的关联性

地方政府融资平台发行的城投债多以非政府债券形式的存量政府债务以及存量或有债务的形式存在，在2014年债务统一甄别后发行的城投债不属于地方政府债务，地方政府不承担债务偿还责任。此次《预案》再次明确则进一步弱化了城投公司债务与政府性债务在法律意义上的关联性，城投平台信用质量评价时应更加关注公司自身的信用状况。此外，《预案》再次明确提出地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则。从长期看，地方政府性债务管控及风险防范固然重要，但中央与地方之间财权及事权关系的匹配问题亦是化解地方政府债务风险的重要一环。地方政府性债务改革建议

5.1 改革税制充实地方政府税收来源

“营改增”改革以后，会出现地方政府自主财源进一步减少的局面。现在地方财政本来就拮据，地方税收下降后将更加捉襟见肘。所以，目前的税制肯定要改，要给地方政府足够的税收来源，增加其自主税源。

5.2 改革转移支付制度

现行的转移支付制度最大的问题就是专项转移支付太多，一般转移支付太少。而专项转移支付的特点就是锁定用途，决策权在中央部门，导致地方政府缺乏自主权。因此，要改革转移支付制度，给地方更多的自主权。

5.3 规范地方政府债务管理

政府债务问题研究 篇5

在社会经济全面快速发展的今天，地方政府债务管理是非常核心的内容，科学全面优化地方政府债务管理的整体成效，不断优化地方政府债务管理的水平，更好的推动地方政府债务管理工作的科学持续开展，应该充分全面依托于预算绩效视角来全面审慎的把握地方政府债务问题。基于预算绩效视角，研究发现预算绩效管理对落实好地方政府债务管理起着积极作用。因此，必须随着预算绩效改革的推进，通过健全相关绩效法律法规，引入权责发生制，加强地方政府债务评估体系的构建，科学建立政府官员的政绩考核机制，进一步实现预算绩效与债务的结合，完善地方政府债务管理。

在社会经济高速发展的今天，为充分全面的发挥地方政府的宏观调控作用，为更好的提升地方政府的运行能力，地方政府常依赖于一定的债务来开展管理运营工作。特别是在一系列税费改革的背景下，地方政府的财政收入有所减少，为更好的发挥运行机制，为更好的提升运行成效，地方政府的债务问题逐渐显露出来。自 2013 年预算改革开展以来，新《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等政策文件相继出台，使地方政府拥有了举债自主权，同时也逐步将地方政府债务分类纳入预算管理，尤其完善了预算信息，推进了对地方债借用还三流程的监控，规范、约束了地方政府债务管理。

一、我国地方政府债务管理中存在的问题

在一系列税费改革的背景下，地方政府的财政收入有所锐减，地方政府为充分发挥财政的杠杆作用，为充分全面的发挥宏观调控的核心作用，可能需要依赖于一定的举债，以此来更好的满足运行发展的资金。债务问题已经成为地方政府持续运营的重要掣肘，若缺乏科学精细化的债务管理，若缺乏明确细致的债务管理流程，势必在很大程度上影响着债务管理的整

体成效。为此，科学全面的分析现阶段地方政府债务管理中突出存在的问题，能够为地方债务管理的优化提供明确的思路和方向。

1.1 1 债务规模持续增长

近年来，伴随着财政税费改革的不断推进，地方政府的财政运行压力不断增大，地方政府的财政运行负担也日益加重。为满足社会公用事业的发展，地方政府不得不通过举债的方式来保障相关事业的正常开展。这些公用事业的建设投入，在很大程度上增加了地方政府的债务规模，也增加了地方政府财政压力。同时，游离于预算管理的地方政府隐性债务，像借助地方融资平台的城投债、地方政府隐性担保的银行贷款等，也对地方政府债务规模施加了压力。较之于隐性债务，地方政府的显性债务可以通过每年的报表来进行显现。同时，受显性债务限额的影响，地方政府的显性债务的增长速度得到了进一步的放缓。但隐性债务的增长速度则比较快，若不注重规范和引导，极容易增加地方政府的债务风险。1.2 举债融资机制存在问题

在地方政府债务管理的过程中，举债融资机制是非常重要的内容。科学全面的优化债务管理的成效，避免产生较为严重的债务风险，地方政府应该不断创新举债融资机制，以标准规范来强化举债融资的科学发展，更好的提升地方政府的整体运行能力，全方位优化地方政府的整体运行水平。但现阶段，在地方政府债务管理的过程中，尤其是在举债融资机制的运行过程中，尚存在着较为突出的问题。第一，地方政府举债融资的形式较为复杂。在地方政府通过融资方式获得发展保障资金时，它可以选择的融资方式是较为多元化的，各种不同的融资方式存在着显著的差异，也存在着较大的区别，若地方政府不注重把握这些融资方式的差异，若不注重把握这些融资机制的特点，势必容易造成比较严重的融资失败问题。第二，PPP模式存在着较大的缺陷。近年来，PPP 模式逐步大行其道，这在很大程度上降低了地方政府的财政压力。但在实际运行的过程中，尚存在着较大的问题，比如地方政府过度重视起融资功能但缺乏对其的科学管理，导致在对项目的选择上存在着盲目与懈怠的问题。第三，政府举债缺乏规范化的管

理。在地方政府发挥宏观调控的过程中，举债是它们常用的发展手段，是它们常用的运行机制。为更好的提升地方债务管理的成效，有效防范可能存在的债务风险，应该在举债过程中践行科学的管理机制，以此来更好的提升管理成效。但现阶段，在债务管理的过程中，尚存在着较大的问题，尤其是举债机制管理不够科学。

二、预算绩效对地方政府债务管理的实际作用 在地方政府充分全面发挥作用的过程中，科学精准的债务管理始终发挥着关键性的影响。为更好的发挥地方政府的作用，为全面优化地方政府的效能，应该充分全面的注重债务管理工作。当前，地方政府债务管理中尚存在着较为突出的问题，这在很大程度上影响着地方政府债务管理工作的整体水平。为充分全面的提升地方政府债务管理工作的成效，应该积极采用科学的预算绩效方式。立足于预算绩效视角来充分全面做好债务管理工作，更好的提升债务管理的工作力度。2.1 利于地方政府债务风险的规避

受经济下行压力以及公共事业建设投入等影响，地方政府为更好的发挥自身的宏观调控作用，往往需要通过一定的债务来维持自身的运行，保障各个机构的高效配合，以此来更好的发挥服务监管等诸多职能。在债务管理的过程中，若地方政府始终采用传统的管理方式以及手段，不仅难以提升债务管理工作的整体成效，也可能会滋生不同程度的债务风险。为此，在实践过程中，为充分全面的发挥地方政府的宏观调控作用，为更好的优化地方政府的职能以及作用，应该积极采用科学的预算绩效的方式，全方位加强地方政府债务风险的管理以及防范，更好的提升地方政府债务的防控能力以及运行方式。实践证明，在地方政府债务风险的防范过程中，预算绩效的方式具有非常突出的作用。一方面，依托于这一科学的方式，能够从绩效和预算两个方面来约束地方政府债务，明确地方政府债务的使用方向以及使用途径，更好的实现债务的管理管控。另一方面，通过将绩效理念融入到地方政府债务预算管理的整个过程中，将债务项目的举债动机、资金用途、项目结果等都纳入到预算绩效评估体系中，利于地方政府对其

债务项目进行有效的认知，从而做出正确的决策与规划。此外，在地方政府债务管理的过程中，充分全面的依托于这一科学的考核以及评估方式，还能够充分全面的量化领导干部的考核，继而更好的提升考核成效。2.2 规范地方政府举债融资机制

在地方政府的运行发展过程中，债务管理是非常重要的管理内容。整体优化地方政府的债务管理成效，不断提升地方政府的债务管理水平，应该充分全面完善地方政府举债融资机制，更好的提升地方政府举债融资成效。当前，在地方政府债务管理的过程中，举债融资机制中还存在着较为突出的问题，这在很大程度上影响和制约着地方政府的运行效率和运行水平。为此，在实践过程中，应该充分全面的规范地方政府举债融资机制，更好的创新和发展举债融资方式，从源头上来规避和防范可能产生的地方政府债务风险。一方面，在举债融资的过程中，可以通过科学的预算绩效管理方式来做好精细化的绩效评估以及管理等工作。尤其是在重大事项或者重大财政投入的过程中，完全可以通过预算绩效管理的方式来进行充分全面的评估与判断，以此来判断项目举债的成效以及未来的收益。若通过预算绩效的分析与判断，发现这部分举债的成效是不够明显的，或者这部分举债的投资不够显现，或者发现是无效举债，则应该予以否决。同时，在举债融资机制的创新过程中，还可以将债务项目的事前评估与事中、事后评估相结合，以债务资金使用结果为导向，决定项目是否继续运行，举债是否有效，这样能够在很大程度上提升地方政府举债的科学化以及理性化。2.3 全面提升地方政府的公信力

在地方政府的运行过程中，债务管理是至关重要的。为更好的提升地方政府的公信力，确保地方政府债务可以得到有效及时的偿还，同样应该立足于预算绩效的视角下，以此来更好的提升地方政府的整体信誉度。地方政府在进行举债的过程中，其过程如同于民间借贷，需要还本付息。这就要求地方政府在项目开展的过程中，必须依托于科学的预算绩效的考核方式以及评估标准，全方位加强对项目的收益周期、投入成本、未来回报

等进行充分全面的衡量与判断，继而更好的提升项目的管控成效，优化项目的管控力度，确保项目资金的及时回收，以此来及时清偿相关贷款等。因此，在实践过程中，地方政府要充分发挥预算绩效的科学作用，更好的研判与分析债务偿还的方式以及路径，卓有成效的提升地方政府的整体公信力。

三、预算绩效视角下地方政府债务管理的科学措施

在地方政府的运行过程中，债务管理是非常核心与关键的。为更好的发挥地方政府的运行能力，不断优化地方政府的运行水平，更好的防范与管控地方政府的债务风险，应该充分全面的依托于预算绩效视角，科学精准的做好债务管理工作，更好的提升地方政府的运行能力，更好的优化地方政府的运行成效，全面保障各项事业的持续快速开展。3.1 通过立法规范来保障预算绩效的科学实施

在地方政府债务管理的过程中，充分全面的发挥预算绩效的核心作用，应该注重从法律法规的完善等着手，充分全面做好法律保障工作，更好的规范和指导预算绩效管理的方式方法。一方面，在预算绩效管理的实施过程中，应该从立法角度和层面来探讨它的可行性，充分全面保障它的整体规范性以及流程化，确保预算绩效管理得以真正的发挥，确保预算绩效管理得以充分的体现。在新《预算法》的基础上，健全、完善现有的关于预算绩效管理的相关规定。另一方面，在地方政府债务管理的过程中，预算绩效管理是否具备清晰标准的流程，始终是人们关注的焦点。为更好的提升地方政府债务管理的整体成效，为全面优化地方政府债务管理的科学性，同样应该注重从法律法规的完善着手，科学优化预算绩效的实施流程。3.2 推进权责发生制引入预算会计

在地方政府债务管理的过程中，充分全面的提升地方政府债务管理的整体水平，更好的优化地方政府债务的整体成效，充分全面的发挥预算绩效的作用，应该积极将权责发生制引入预算会计，以此来确保地方政府债务预算信息的准确完善，利于实现以结果为导向的预算绩效管理，完善地方政府债务管理。在地方政府债务管理的过程中，充分全面的优化预算绩

效管理的作用，应该注重积极采用权责发生制。在地方政府债务管理的过程中，传统的会计收付模式，在很大程度上影响着债务管理的整体成效，也容易滋生不同程度的债务风险。为此，在实践过程中，应该充分全面的引入权责发生制，以此来更好的引入预算会计的方式，从整体上来优化地方政府的债务管理水平，更好的提升地方政府的债务管理成效。权责发生制会计可以有效的反映出当期因未进行现金支付而产生的隐性负债以及因提供担保而产生的或有负债信息，将债务信息显性化。从而有效提升地方政府高效准确的核算成本，开展相关绩效评估，推进以结果为导向的预算绩效管理，全方位提升资金的整体使用成效，不断优化资金的整体使用效率。为此，在实践过程中，应该充分全面的依托于预算绩效视角，全面采用权责发生制，更好的提升地方政府债务管理工作的整体成效。3.3 明确预算绩效的目标以及指标

在地方政府债务管理的过程中，为更好的发挥预算绩效管理的核心作用，为全面提升预算绩效管理工作的整体成效，全面推动地方政府债务管理工作迈上新的台阶，应该充分全面的明确预算绩效的目标，应该精细化的制定科学的预算绩效指标，以此来更好的提升预算绩效管理的整体水平，全面优化预算绩效管理的整体质量。在地方政府债务管理的过程中，为有效提升预算绩效目标。地方政府债务的类型以及规模都是非常多元化的，只有充分全面的依托于清晰化的预算绩效目标，才能够更好的指导债务管理工作，提升债务管理水平。同时，在预算绩效管理的过程中，还应该充分全面的明确预算绩效指标。预算绩效评价指标是预算绩效管理的重要参考以及重要依据，在实践过程中，应该积极结合预算绩效管理的实际情况，科学全面的构建完善的预算绩效评价指标，确保预算绩效评价指标的整体科学性以及全面性。

政府债务风险分析 篇6

一、债务现状从调查的情况看，我市政府负债数大面广，形势严峻，突出表现在以下四个方面：

1、负债数额大。截止2004年12月31日止，全市政府债务总额达到121.94亿元。从债务来源看，外债6.90亿元，占5.65%，国内债务115.04亿元，占94.34%；从债务主体看，本级政府负债75.24亿元，占61.70%，行政事业单位负债26.43亿元，占21.67%；公益事业部门（企业）负债20.25亿元，占16.61%；从债务层次看，市本级负债34.51亿元，占28.30%；区县（市）负债87.43亿元，占71.70%。2．逾期债务多。截止2004年12月31日止，全市逾期债务达到86.4亿元，占债务总额的70.85%。从逾期年限看，逾期1年以下的8.65亿元，占7.09%，逾期1-3年的19.87亿元，占16.29%，逾期3-10年的44.64亿元，占36.60%，逾期10年以上的13.24亿元，占10.86%；从债务逾期主体看，政府债务逾期63.37亿元，占51.97%，行政事业单位债务逾期15.79亿元，占12.95%，公益事业部门（企业）债务逾期7.24亿元，占5.94%。

3、债权数额小。从统计数据看，全市政府债权只有9.65亿元，为债务总额的7.91%，债权债务严重不对称，而且，9.65亿元政府债权中，呆帐有3.86亿元，真正有效债权只有5.79亿元。

4、还债压力重。2004年，我市一般预算收入只有21.52亿元，面对高达121.94亿元的政府债务总额，财政承受压力之大可想而知，即使剔除拖欠、挂帐及逾期债务后，当前要偿还的债务仍有27.55亿元，其中2005-2009年须偿还的债务本金分别有6.35亿元、3.42亿元、2.87亿元、2.57亿元、2.05亿元，财政偿债压力非常大。

二、债务成因形成巨额政府债务的原因是错综复杂的，概括起来，主要有以下五个方面的成因：

1、财政收支缺口转移。1994年实行分税制财政体制以来，总的趋势是财力向上不断集中，事权向下不断转移，导致地方财政自给能力不断下滑，收支矛盾愈显突出。在这种情况下，财政支出责任加速呈现三个转移倾向，最后反映为债务的全面发生和不断累积。一是支出责任向下级转移，主要表现为支出上的甩包袱，要求硬配套，“上面开口子，下面拿票子”等形式，超越了基层财政承受能力。二是支出责任向部门转移，一些地方财政由于收不敷出，为了保平衡，往往把该由财政承担的支出责任推给部门，要求部门自行解决支出缺口，一些收费收入足够多的部门尚能勉强维持运转，而那些没有收费职能的部门就难以为续，导致举债行为。我们调查的鼎城区很大一部分单位都有办公支出超支或欠帐。三是支出责任向后期转移，由于收入有限，即期该支的支出不能支，压力后移，日积月累形成恶性循环，欠帐越来越多，目前我市仅是工资欠帐就有11.26亿元。

2、各种政策风险转嫁。随着经济结构调整步伐的加快和改革的深入推进，社会经济运行中存在的一些矛盾不断暴露出来，很多转移成财政的负担。主要有：①粮食企业政策性亏损挂账。从清理反映的数字看，我市粮食企业政策性亏损总额达到31.61亿元，多的鼎城区、桃源县分别高达6.52亿元，5.40亿元，其中1998年以前政策性亏损挂帐16.72亿元，1998年以后新增14.89亿元。②化解金融风险贷款。为了化解地方金融风险，维护社会稳定，1999年至2001年，我们共向上级财政部门申请清理信托投资公司借款16514万元，申请清理城市信用社借款2778万元，申请清理农村合作基金会贷款38300万元，到2004年底，已偿还11110万元，尚欠本金46482万元。③国有企业改制兜底。为了完成国有企业改制任务，这些年来，全市财政先后筹资25亿元支持企业破产、改组、改造和安置下岗职工，其中，形成财政负债有7.3亿元。象临澧县是我市一个只有40多万人口的小县，为安置下岗职工，财政捡帐的企业基本养老金拖欠资金就有8404万元。④义务教育投入负债。1996年至1999年，为了确保义务教育达标验收，我市各乡镇由于财政无力投入资金，普遍采取了负债搞学校建设的做法，但实行农村税费改革后，农村教育集资和农村教育费附加相继取消，使得原定的“三年普九、九年还债”的计划落空，遗留下来的高达7.92亿元的义务教育负债最终成为地方政府的负担。

3、基本建设举债累积。近些年来，在国家加快城镇化建设步伐，加快工业化进程的大背景下，地方各级政府都明显加速了基础设施建设，急促上马了一大批市政、交通等工程项目，在短时间内也确实大大改变了城市面貌和交通条件。但由于这些建设项目过于超前，大大超越了财政承受能力，最后形成大额负债。这些年来，我市累积的城市建设负债达到25.41亿元，交通建设负债达到3.93亿元。教育系统在“两基”达标负债还没有消化的情况下，又大搞高中学校建设工程，仅两年来高中建设就负债7个多亿，其中有3个县一中建设负债超过1个亿。现在这些高中建设负债虽然暂时还不要财政承担，但由于负债很大，很多学校都是制定的10年以上的还款计划，一旦国家教育收费政策调整，这些债务最终还是要不可避免地落到财政头上。

辽宁省地方政府债务风险问题研究 篇7

一、地方政府债务概述

地方政府债务是指地方政府作为债务人, 由于过去的交易或事项而引起的将会导致经济资源外流的政府现有责任。

根据世界银行汉纳·普拉科瓦 (Hana Polackova) 发展和完善的财政风险矩阵模型, 政府债务可以用两对概念的组合来表示, 即政府债务可以是直接的或者或有的, 显性的或者隐性的。

因此将地方政府债务按照不同的标准, 可以分为如下类别:

1.按照债务的发生是否属于法定义务, 可分为显性债务和隐性债务

显性债务是指建立在某一法律或者合同基础之上的地方政府债务。它是地方政府具有法定偿付义务的债务。

隐性债务是指不以某一法律或者合同为基础的, 产生于公众预期或者政治压力的, 由地方政府承担偿付责任的债务, 是一种道义债务。

2.按照债务发生是否需要特定的条件, 可分为直接债务和或有债务

直接债务是指不需要特定事项的发生, 在任何情况下地方政府都需要承担支付责任的债务。这种债务的产生具有必然性, 并不依赖于任何具体事件的发生。

或有债务是指基于特定事件发生的地方政府债务。显然, 由于或有债务要由未来其他事项的状况来决定, 因而其发生的概率和规模往往较难预测。

以上两种分类是地方政府债务的基本分类, 这两种分类形式相互交叉, 组成地方政府债务的4种基本类型, 即直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务 (如图1所示) 。

二、辽宁省地方政府债务风险现状

地方政府债务风险是指各级地方政府在组织债务借贷和偿还过程中, 由于财政制度和财政手段本身的缺陷以及各种经济因素的不确定性, 造成地方财政收支矛盾激化, 破坏地方政府财政稳定与平衡可能性的风险[1]。

本文以辽宁省为例来分析地方政府债务风险情况。

(一) 规模风险

地方政府债务规模风险是指由于债务规模过大而可能导致的到期债务无法完全支付的风险。从辽宁省具体情况来看:截至2004年末, 全省 (不含大连, 下同) 全口径政府显性债务金额达到722.34亿元, 按照可比口径计算, 比上年增加40.37亿元, 增长5.92%。

目前辽宁省地方政府债务融资机构还很分散, 合法与不合法债务并存, 具体的总量还很难把握。以上数据仅仅涉及显性债务, 尚不包含金融机构的不良资产、国有企业的亏损和民间集资活动等隐性债务。

由此可见, 辽宁省的债务规模已经很大, 很可能超过了政府财政的承受能力。

(二) 债务结构风险

地方政府的债务结构风险主要是指各类地方政府债务状况所显示的隐患。具体包括如下风险:

1. 直接显性债务风险

由于《预算法》规定我国地方政府没有直接发行地方政府债券的权利, 所以辽宁省地方政府的直接融资渠道主要有以下几种 (参见表1) 。

(单位:万元)

其中规模较大的类别为:国内金融组织借款占53.47%;国债转贷资金占13.2%;国际金融组织贷款占5.29%;向单位借款占6.51%;中央专项借款占6.49%。

国内金融组织借款、向单位借款和向个人借款都属于地方政府以“多元化融资”的名义举借的债务。这部分债务本身并不符合《预算法》的立法精神, 实际在运作过程中又往往在财政监督之外, 所以这部分直接债务的风险很大。

国债转贷资金的规模也相对较大。2004年辽宁省国债转贷资金的金额为73.52亿元, 部分用于沈山、沈大、锦朝、丹本、丹庄等高速公路建设及城市基础设施建设等项目。这其中有政府部门直接使用和还款的部分, 进入还本付息期时实际上是预支了后几年的建设资金, 因此要投入巨额的配套资金, 其风险不应忽视。

地方政府外债包括外国政府及国际金融组织的贷款。据统计, 2005年辽宁省拥有外国贷款项目283个, 金额达36.73亿元 (参见表2) 。外债属于主权债务, 具有很强的偿还刚性, 凡举债运用不善, 不但不能达到预期效益, 还会形成沉重的债务压力。

2. 或有债务风险和隐性债务风险

近几年地方政府的或有债务和隐性债务规模在不断扩大, 而在一般的财政预算和债务统计中, 几乎都不包括这部分债务, 甚至很多地方政府在进行决策时也不考虑这些债务。实际上随着某些条件和某些或有事件的发生, 这些债务将不断直接化和显性化, 其可能造成的风险不容忽视。

3. 县乡政府债务风险

在辽宁这样一个老工业基地, 由于其产业结构的特点, 导致长期以来辽宁省政府将工作重心和重点始终放在大城市、大企业上, 忽视县及县以下问题。其后果是:第一, 地区间财力差距不断拉大。截至2002年, 人口、财政供养人口、地域面积分别占全省的20%、16%和30%的朝阳、阜新、铁岭三市可支配财力仅占全省的7.1%, GDP占全省的6%;而作为全省龙头的沈阳、大连两市, 当年的财政收入和财力分别占全省的47%、43.1%。第二, 县与县之间预算收入差距较大。近两年, —般预算收入最高的瓦房店市、海城市等, 比最低的西丰县、彰武县的收入要高出10多倍。

(三) 债务效率风险

地方政府的债务效率风险包括两方面涵义。一方面指由于债务资金的使用效率不高, 使偿债资金不能从投资项目中有效获得的风险[2]。截至2004年, 省本级、市本级直接显性债务余额共计为873.60亿元, 占全省总额的80.33%。其中省本级政府债务增加的主要原因是省交通厅向国有商业银行举债, 用于沈山、沈大、锦朝、丹本、丹庄等高速公路建设。从投向上看, 绝大部分投入到高速公路、水库、农村电网等跨地区的基础设施建设上, 不仅为全省经济的发展注入了动力, 也为各市承担了相当大的发展成本。但同时, 省本级政府债务规模庞大, 负担沉重, 给政府下一步的偿债工作带来了很大的压力。

另一方面是指由于债务资金的管理效率不高, 即由于债务资金的管理水平不佳所造成的不利于债务资金有效使用的风险[3]。因为到目前为止, 我国还没有一个地方政府部门能够说清楚本级地方政府到底有多少债务, 融资总量都难以把握, 也就不用奢谈对债务的有效管理了。

(四) 地方政府债务的外在风险

地方政府债务的外在风险是由地方政府及其金融机构无法清偿到期债务所引起的其他风险。

以面临着较大风险的金融业为例, 到2005年末, 辽宁省主要商业银行 (4家国有商业银行、11家股份制商业银行和城市商业银行) 不良贷款余额为869.06亿元, 不良贷款率为14.43%, 同时依然有新增的趋势, 导致清收难度继续增大。金融机构的严重亏损, 制约了其信贷投放能力, 构成了地方政府金融风险的主要来源。因为形成事实的不良资产有一部分是需要地方政府来承担的。除此以外, 一些过去发行了债券、挪用了客户保证金的证券经营机构, 被撤销或关闭之后所形成的资金缺口一般也要由地方财政来承担一部分。正如辽宁省政府有关领导所说的, 这等于把企业的债务转化为政府的债务, 对辽宁来说是一个很沉重的包袱。

三、引发的问题

第一, 向上级政府转嫁债务[4]。虽然在我国法律规定中, 上级政府没有为下级政府偿债提供资金的义务, 但在2000-2005年间, 全省44个县财政自给能力下降了16个百分点。县乡财政“造血”功能不断弱化, 只能先靠上级财政补助“过日子”, 所以这类借款如何偿还以及是否偿还都是悬而未决的问题。

第二, 挪用其他财政支出资金。这势必造成其他财政支出供应短缺, 带来损失。

第三, 增加税费或进一步加重债务负担。随着政府债务负担的加重, 最终可能陷入积重难返的尴尬境地, 而且纳税人和收费对象的负担也面临着加重的风险。

以上3点在现有情况下的具体表现为:

(1) 社会保障资金缺口。主要表现在3个方面:第一, 养老保险资金缺口。据调查统计, 2002年辽宁省的养老负担系数已达到41.2%, 即全省平均2.43名在职职工抚养1位离退休职工, 居全国首位。过高的抚养比造成辽宁省的养老保险基金连年缺口运行。第二, 医疗保障金缺口。研究显示, 随着人口老龄化的发展, 医疗保险对财政资金的需求将大大超过养老保险对财政资金的需求。第三, 失业保障金缺口。辽宁省的失业保险在实现100%覆盖面、95%收缴率的情况下, 年基金收入也只有13亿元, 最大保障能力仅为40万人。而自实施社保试点以来, 已有近160万国有企业下岗职工与企业解除了劳动关系, 其中半数以上将进入失业保险范畴。至2003年末, 全省领取失业保险金的人数已经达到100万人, 失业保险基金缺口超过10亿元。同时, 随着国企改革不断深入, 城市居民最低生活保障资金的压力也在逐渐加大。

(2) 地方政府担保。2004年辽宁省政府担保的包括外国政府贷款、国际金融组织贷款、中外合资融资公司的特定贷款、国内金融组织贷款、向个人和单位的借款等总计108.85亿元, 比2003年增长15%。由于地方政府不存在独立的融资权, 但又存在追求经济高增长的动机, 加之担保被认为是零风险和零成本的促进私人投资的手段, 地方政府存在着对担保滥用的现象, 加剧了道德风险的程度。

(3) 粮食采购和流通中的积累亏损。为了保护农民利益, 保障粮食安全, 国家要求国有粮食企业按照政策收购农民的余粮, 并承诺提供充足的贷款。但是由于政策性和经营性原因, 国有粮食企业多已无力偿还银行贷款, 形成规模巨大的亏损挂账, 最终成为地方政府的或有债务。

这些问题如不加以重视和及时解决, 势必影响今后当地的经济发展。

四、对策

(一) 权衡地方政府的财权和事权, 加大转移支付力度

地方政府债务增加的一个重要原因是财政体制不完善, 财权与事权不相称。要彻底解决地方政府债务问题, 必须在现有分税制财政体制的基础上, 进一步核定中央和地方政府、地方上级和下级政府之间的财权与事权, 科学划分上级和下级财政之间的收入与支出。完善财政转移支付制度, 按照经济发展水平和财政收入情况, 加大对区县的转移支付力度, 增加地方财政的可用财力, 减少举债规模。

(二) 从增强地方财政实力入手, 推动县域经济发展

解决区县财政困难最根本的出路在于推动县域经济快速发展, 不断壮大地方财政收入规模, 增加地方可用财力。因此, 上级政府部门要制定推动县域经济发展的政策, 采取扶持有效措施, 解决区县经济发展速度缓慢、地方财源单一的不合理状况, 建立多层次、多方位的财源体系, 促进地方财政收入的稳定增长。

(三) 完善政府绩效评价和监督体系

解决地方财政供养负担重、财政支出压力大和刚性大的矛盾, 就必须加快地方政府行政管理体制改革[5]。一是淡化上级政府对下级政府的经济发展考核指标, 将地方政府的职能转换到公共管理和服务上来;二是精简地方政府行政机构数量, 减轻地方财政支出压力;三是坚决杜绝“政绩工程”, 用科学发展观来衡量干部的政绩。

(四) 全面清理各类债务, 逐步化解地方政府债务, 减轻财政支出和债务压力

理清地方政府债务规模、结构、分布等基本情况, 按照直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性的债务分类方法对债务进行分类登记, 编制地方资产负债表。研究不同的处置办法, 进一步强化偿债措施。

(五) 健全债务管理机制, 从体制上控制债务风险

1. 建立高效的政府债务管理机制

明确政府债务管理机构的工作职责和权限, 细化举债审批程序, 规范地方政府债务审批权限, 不得擅自举债。

2. 建立灵活的政府债务偿还机制

在财政部门设立债务偿还专户, 专门用于偿还政府债务。由财政预算内、外资金偿还的债务, 财政部门按计划和还款进度, 将偿债资金直接拨入政府偿债专户。逐步建立偿债准备金制度, 列入地区财政预算, 实行专户储存, 统一管理。

3. 建立严格的政府债务监督检查机制

对政府重大举债项目, 要委派财务总监或财政专管员, 对举债项目的财务活动进行全程监管。

(六) 建立公开融资渠道, 允许有条件的地方政府发行地方债券

建立公开的融资渠道, 使合理的举债规范化, 并设法使地方政府存在的隐性债务显性化。允许有条件的地方政府发债借贷, 以解决地方政府财力不足的状况, 将其纳入预算管理, 防范地方政府债务风险。

五、总结

为加快经济发展, 最近几年各地方政府无不想方设法扩大招商引资力度, 鼓励负债经营、举债建设, 而地方政府各部门举债管理上的混乱局面, 致使地方政府债务大量存在。本文以辽宁省为例, 从规模风险、债务结构风险、债务效率风险和地方政府债务的外在风险等4个方面分析了地方政府债务风险的现状, 并提出了所存在的问题。

从分析中可以看出, 地方政府债务风险的复杂性决定了研究其对策的重要性和必要性。该研究不但有利于地方经济持续稳定的发展, 还有利于国家金融秩序的稳定与健康运行。因此, 本文认为中央政府应首先从自身出发, 合理确定地方政府的财权和事权, 并同时完善财政转移支付制度, 按照经济发展水平和财政收入情况, 加大对区县的转移支付力度, 减少举债规模。其次要重视地方政府债务的增长趋势及其对当地经济的影响, 从制度上拓宽和建立公开融资渠道, 允许有条件的地方政府发行地方债券, 以解决财力不足的问题。最后要完善政府绩效评价和监督体系, 并加强对高风险渠道的控制, 健全债务管理机制, 控制债务风险。

摘要：地方政府债务的良性发展是地方经济的重要支柱, 但是盲目和过度负债, 会给地方经济的稳定发展带来严重危害。在金融风险不断财政化的今天, 地方政府债务风险作为一种主要的财政风险, 已经超过了金融风险, 成为危害我国经济安全和社会稳定的隐患。本文以辽宁省为例, 从地方政府债务的实际情况出发, 分析其中存在的问题, 并由此提出化解风险的建议和对策。

关键词：地方政府债务,财政风险,债务风险

参考文献

[1]刘星, 岳中志, 刘谊.地方政府债务风险预警机制研究[M].北京:经济管理出版社, 2005:33-38.

[2]刘优辉.关于我国地方政府发行公债的必要性和可行性分析[J].财政研究, 2004, (11) :50-53.

[3]刘尚希, 赵全厚.政府债务风险状况的初步分析[J].管理世界, 2002, (5) :22-32.

[4]王金龙.要充分重视财政风险与金融风险相关性的研究[J].理论前沿, 2002, (11) :1-10.

政府债务问题研究 篇8

【关键词】财政预算管理；地方政府债务；法制建设

一、引言

我国目前处于全面建设小康社会目标的关键时期，“十二五”规划时期是推动经济发展方式转变和经济结构调整的关键时期。2014年8月31日，已酝酿20年的《预算法》首次修改通过，将于2015年1月1日施行。2014年10月2日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》出台，对地方债务的举债融资规模实行控制和规范举债机制，为预算法实施奠定了具体的执行基础。10月8日，国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》，提出积极推进预决算公开等等。这种种举措正式拉开了新一轮财税体制改革的序幕。尤其在地方政务债务管理方面，《新预算法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和《关于深化预算管理制度改革的决定》这一系列法律法规、意见的出台具有重大的意义。规范地方债的法律框架已基本搭建起来，地方债务管理的改革也已经全面启动，地方政府已被明确要求公布资产负债表。这种种举措将对地方政府财政造成一定冲击。因此本文将主要从财政预算管理的角度，分析地方政府债务的起因，新的预算法以及相关法规将对地方债务产生什么影响，最后对新的预算法在实施中可能会遇到的问题提出些许建议。

二、新形势下地方政府债务成因分析

我国地方债务问题由来已久，受2009年美国次贷危机引发的国际金融危机影响，为应对国外经济不景气的局势，地方各级政府纷纷建立融资平台公司，举借大量贷款刺激地方经济增长，使地方政府债务规模迅速扩大。究其原因，主要有以下几点：

1.大多数地方政府的“土地财政”已经成为常识，分税制改革以来，地方大规模征占土地，以土地财政的模式维持着地方政府的运转，并以此带动地方的经济增长。经济增长的目标反过来又促进了土地资源的资本化，进而加剧了地方政府债务的逐笔扩大。

2.政府间的支出责任界定不够清晰。由于缺少相关的法律、法规、文件、规章等，政府负责和社会承担的支出范围不明确，中央与地方政府之间的支出界限和责任划分不清晰。如基础设施建设、城市改造等投资金额比较大的项目可以吸纳社会投资进行建设的，往往是由政府直接投资，而像是公共卫生、医疗服务等应由政府承担的社会基本服务的却向市场开放，由市场来决定。由于体制的问题，使地方债务不断增加。

3.地方政府财源欠缺。分税制改革后，中央政府将财力高度集中，地方政府的大部分收入都要回归中央，中西部等欠发达地区主要是靠中央转移支付维持运转使。而多项转移支付项目要求地方配套30%～40%的资金，在地方自有财力严重不足的情况下，加剧了地方财政的收支矛盾。不少地方政府为履行职责，保障支出需要，千方百计筹集非税收入，同时也增加了地方债务。

三、可能存在的问题及建议

当然，落实新的预算法等相关法规，建立新的地方政府融资体制将面临许多困难，需要做大量细致的工作。比如，第一，地方政府用PPP机制将基础设施等项目推向市场，有一定超前性。一方面，我国各地探索PPP机制的时间不长，制度环境不够成熟，政府部门作为业主，在设计机制方面也没有经验，目前，地方政府更多的是将PPP视为偿还前期债务的一种方式，存在较大风险；另一方面，是不是所有能推向市场的业务都必须彻底推向市场？在理论上也存在一些争议。第二，财政部门与融资平台公司的关系面临重塑，如何逐步消化地方政府的现存债务量。长期以来，作为地方政府小金库的融资平台其资产和负债等没有被纳入财政预决算。然而，在本轮债务管理新政中，融资平台将面临重新分类，财政部门负责管理公益性的融资平台，而盈利性的融资平台将直接进入市场、不再与财政挂钩。从管理能力而言，财政部门面临较大的挑战。当融资平台庞大的债务回归财政系统后，如何来优化债务结构和消化现有债务呢？许许多多问题都亟待解决。

首先，建立收益和风险分担公平对等的机制。社会资本与政府之间的收益和风险需公平承担。目前，对于项目的论证、可行性研究等前期工作主要是政府负责，其中，对于财务指标的可行性研究和未来现金流的预测、以及利益的分配等难以准确衡量和确定，因此为避免PPP模式像BT模式一样沦为地方政府吸金的工具、如何使社会资本在不亏损且有一定盈利的基础上参与到项目中，实现政府和社会资本的双赢是亟待解决的一个关键问题。

其次，建立、健全与支出责任相匹配的财力保障机制。财力保障是落实政府责任的基础条件，也是深化财政体制改革的核心。按照中央与地方支出责任的划分和不同地区的支出标准，要实事求是地测算各省、自治区、直辖市、市、县级政府的基本财力需求，并给予保障。

最后，必须强调，政府财政预算管理应严格遵守和执行国家相关法规，做到有法可依、有法必依、执法必严和违法必究，切实履行法律责任，做好法律宣传教育工作，企业和民众也应履行法律义务，维护自身合法权利，对政府财政预决算实行有效监督。

参考文献

[1]全国政府性债务审计结果[R].北京：人民出版社，2013：4-5、11-12.

[2]国务院关于加强地方政府性债务管理的意见[R].北京：人民出版社，2014.