中国共产党制度治党的路径选择

中国共产党制度治党的路径选择（精选7篇）

中国共产党制度治党的路径选择 篇1

摘要：制度治党是中国共产党依靠党章、党规、党纪有效规范党内事务和硬性约束党员行为的治理过程。制度治党是全面从严治党的题中应有之义，有利于解决治党失之于宽、失之于松、失之于软的问题。新形势下，制度治党面临着制度治权不甚理想、制度体系不够完善、制度执行较为乏力和制度绩效无法持续发挥等问题。为此，必须进一步强化对党内权力的监督制约，完善党内法规制度体系，提高党内法规制度执行力，营造良好的制度文化氛围。

关键词：制度治党；中国共产党；全面从严治党

中图分类号：D262文献标识码：A文章编号：1003-0751（2017）04-0012-05

制度是形塑人们互动关系的行为规则、组织规范及运行机制。制度“带有根本性、全局性、稳定性和长期性”①。依靠制度管党治党是现代政党必须遵循的一般规律，也是现代政党得以良好运行、富有战斗力的基本保障。在中国共产党所处的时代背景和历史方位下，制度治党能够为党的建设科学化提供重要的理论生长点和突破口，也能够为政党治理现代化拓展广阔的思考空间和践行场域。推进全面从严治党，最根本的就是坚持制度治党。

一、制度治党的价值意蕴

2014年10月8日，习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话中指出，要“坚持思想建党和制度治党紧密结合”②。这是党的文献中首次明确提出“制度治党”的概念。制度治党是中国共产党主动回应世情、国情、党情深刻变化的全新探索，也是中国共产党有效抵御“四大考验”、努力克服“四大危险”的基本方略。

1.制度治党是对马克思主义党建理论的新发展

制度建设是党的建设的基本维度。从历史上看，制度建设一以贯之地伴随着中国共产党从最初建党到如今执政的全过程。然而，制度治党与党的制度建设却有着显著的不同，实现了从“建”到“治”的转变。制度治党的提法，是新形势下中国共产党治党理念的新论述、新阐释、新表达，是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央对马克思主义党建理论的创新性发展。究其本质而言，制度治党是中国共产党把制度逻辑嵌入自身治理过程的一种新叙事话语。既然制度治党是新叙事话语，就应该掌握话语权。只有辨别制度治党的丰富内涵和核心理念，才能真正掌握话语权。从一般涵义上讲，制度治党就是中国共产党在遵守宪法和法律的前提下，依靠以党章为根本、以党的规矩与纪律为要素的党内法规制度体系，有效规范党内事务和硬性约束成员行为的自身治理过程。从基本功能上讲，制度治党是中国共产党政党治理的有效方式及核心要件，也是中国共产党实现政党现代化的必由之路。从核心维度上讲，制度治党主要包括以下几个方面：保持党内权力的合理运行与监督制约，“把权力关进制度的笼子里”是制度治党的关键；科学安排党内法规制度体系，优化党内法规制度结构是制度治党的支撑；加强政党组织运行中的制度执行力是制度治党 的重点；实现政党制度化，提升政党建设中的制度绩效是制度治党的指归。

2.制度治党是在长期治党实践中探索出的重要规律

制度是管党治党最为必要且有效的载体，“在调节党内关系、指导党内生活、规范党员行为中起着基础性作用”③。中国共产党人历来主张用制度治党。邓小平在深刻反思历史经验教训的基础上指出，正因为制度问题不解决，所以过去我们虽也多次反对官僚主义，但是收效甚微。“我们过去发生的错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”④习近平在全面从严治党的新背景下也多次强调，“从严治党必须有坚强的制度作保证”，“要坚持用制度管权管事管人”，“特别要把制度约束作为刚性约束”来实现“打铁还需自身硬”。历史和现实的逻辑共同表明，管党治党的成熟状态与法规制度的完备程度、遵循能力成正比。保持党组织和党员的纯洁性、先进性，得力于制度治党的规范性、科学性；提升拒腐防变和抵御风险的能力，也取决于制度治党效果的发挥。在这一意义上讲，坚持制度治党是中国共产党在长期治党过程中达成的基本共识，是中国共产党在反复实践中得出的重要规律。

3.制度治党是解决治党失之于宽、松、软问题的必要手段

制度治党具有鲜明的现实指向性，也因此彰显出极强的实践意义。当前，部分基层党组织仍然较为普遍地存在管党治党失之于宽、失之于松、失之于软的问题。而制度治党的提出，正是对这一突出问题的深刻回应。“现代制度的主要作用就是以规则约束下的行为替代个人自发的行为。制度通过?范参与者、政策问题、解决方案的选择机会，有助于减少因开放结构和垃圾桶过程而导致的不确定性。”⑤制度通过一系列的规则、惯例、程序为党组织和党员的各项活动确定了合理性边界，是约束党员行为、维持党组织稳定的硬性标尺和刚性保障。同时，制度以其严肃性和权威性，“为党员、干部拉起了高压线、划出了警戒线，在党风廉政建设中具有规范引导、控制约束、警戒告诫、惩罚威慑的作用”⑥。只有深入推进制度治党，才能彻底解决管党治党失之于宽、失之于松、失之于软的问题，才能抵御脱离群众、腐败变质等现象的侵蚀，真正达到全面从严治党的效果。

二、新形势下制度治党面临的问题分析

中共中央组织部最新党内统计数据显示，截止到2015年底，中国共产党共有8875.8万名党员和441.3万个基层组织，是典型的超大型政党。与此同时，在治国理政的进程中，中国共产党也面临着全面深化改革的深层矛盾和全方位对外开放的强力冲击。这些客观因素决定了制度治党会是一个复杂的政治过程，其静态支撑和动态运行将不可避免地遇到诸多问题。

1.党内权力运行监督机制不甚理想

制度治党的关键在于制度治“权”，即要把权力关进制度的笼子里。可现实表明，当前党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂，权力滥用和权力异化现象仍然较为普遍，权力监督机制有待创新。第一，在权力来源上，制度治党面临如何依靠制度确立党内权力的合法性来源问题。在法理意义上，党内权力源于党员的委托与授权，是党员权利在一定条件下的集中和转化；党内权力的目标指向和价值依归在于最大限度地维护党员权利。党内民主是获取党内权力、保障党员权利的关键因素。就当前情形而言，党内实质民主和程序民主的制度建设还比较薄弱。第二，在权力领域上，制度治党面临如何依靠制度明确划定党内权力边界的难题。在党内政治生活中，党内法规制度缺乏对党内权力适用范围、对象的详尽解释和精细规范，因而无法有效地控制权力对当权者的诱惑力和腐蚀性，容易导致“牛栏关猫”等制度失灵、失效的现象。第三，在权力行使上，制度治党面临如何促使党组织和领导干部在制度约束下行使自身权力的难题。在以社会主义市场经济为导向的全面深化改革中，如何运用制度这一载体防范和矫正某些党员干部的权力滥用、权力寻租行为，真正形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制，存在多重挑战。第四，在权力监督上，制度治党面临如何完善和强化党内权力监督机制的难题。在全面从严治党的背景下，如何建立起一套科学合理、务实管用的具体制度和运行机制，以应对“权力的‘弱监’（监督制约力度不够）、‘虚监’（形式上监督制约而实际上没有监督制约）和‘空监’（事实上存在的监督制约空白地带）”⑦，也成为制度治党亟待解决的一大难题。

2.党内法规制度体系不够完善

制度治党需要内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系，然而当前党内法规制度中不健全、不适应、不协调、不衔接的问题依然存在。第一，从党内各项制度的主要架构上看，制度治党进程面临党的具体制度、程序性制度建设不健全的问题。党的制度依据不同的基点可以进行不同的划分。就层次而言，有党章和具体制度（准则、条例、规则、规定、办法、细则）之分。党章居于核心层，是党内的根本大法。具体制度居于外围层，是对党章的延伸、扩展和具体化。当前党内制度的主要问题在于一些具体制度尚待改进。有些制度过于抽象笼统，缺乏具体实施细则；有些制度中“令”“禁”较多，缺乏具体处置的办法；有些制度过于陈旧，不能适应新情况、新问题。就性质而言，有实体性制度和程序性制度之别。如果缺乏必要的程序规定，容易造成执行中的主观随意性。但在“当前党内制度建设上往往表现出重实体而轻程序的倾向”⑧。第二，从党内各项制度的合理衔接上看，制度治党进程面临党内法规制度的协调性、统一性有待提高等问题。比如，国家法律、党章与各项具体制度之间的联系机制不畅，致使有些具体制度不能符合国家法律与党章所体现的精神；党的领导制度、组织制度、工作制度、干部制度、监督制度之间的缝隙较大，致使集群效应无法发挥，在一定程度上降低了制度的边际效益；不同领域、不同位阶、不同效力的党内法规没有形成有机结合、配套衔接、彼此呼应的制度链，不能充分发挥制度体系的整体合力等。

3.党内法规制度执行较为乏力

严格执行和有效落实是制度得以永葆生命力的根本所在。经验表明，如果有了制度却束之高阁或者实施不力，那么制度只会流于形式，成为一纸空文。毋庸讳言，当前党内法规制度被象征性执行、选择性执行、抗拒不执行的现象依然不同程度地存在。比如，个别地方为了应付上级检查，出现形同虚设的“墙报”制度；个别部门对制度采取功利主义的态度，选择对个人或小集体利益有利的执行，而无利的则软拖硬抗；个别领导干部为自己或他人留“暗门”、开“天窗”，导致制度执行过程中存有大量“弹性空间”和“死角地带”等。这些不良现象使得一些规定变成了“稻草人”，导致制度治党的理论图景无法在现实中落地。其实，制度执行力度不够仅仅是表面现象，更为深层的问题在于制度执行力与政治生态环境的互动困境。理论上说，制度执行力的顺畅程度与政治生态环境的优劣与否息息相关。从政治文化的角度看，我国是一个有着两千多年人治传统的国家，加之长期高度集中的政治经济体制的惯性影响，造成社会成员的人治思维根深蒂固，“家长制”意识、“官本位”意识还比较严重地存在。制度治党进程深受这一历史文化传统的影响，面临着法治观念薄弱、制度意识淡薄的羁绊。这些因素在很大程度上消解了制度的严肃性和权威性，导致党内法规制度在现实中无法得到有效运行。因此，如何清理传统政治文化中的人治观念残余、如何弥补传统政治文化中的法治思维缺失，如何找寻当前党内制度运行与政治生态环境之间互动的最佳着力点，已然成为制度治党进程中的瓶颈。

4.党内法规制度绩效无法持续有效地发挥

推进制度治党向纵深发展，还涉及绩效评价的问题。中国共产党倡导制度治党，就是要把从严治党过程中形成的新的理念、思路、举措上升为长期生效、刚性保障的制度，进而把制度化变为党内治理的内在机制，最大限度地提升制度治党绩效。所谓制度治党绩效，是指在党内治理中制度实施的效应、效果或功能，主要包括绩效如何以及绩效能否持续两个方面。第一，从绩效如何方面讲，党内法规制度体系不完善、执行力不足的短板，已经在很大程度上阻滞了制度绩效的发挥。制度绩效通常是多种因素综合作用的产物，在发挥正效应的同时，也可能会衍生出负效应。当前制度治党中存在的系列问题，还无法保证其能在正负效应的对冲中，使正效应与负效应之和始终处于正值状态。第二，从绩效能否持续方面讲，可以借鉴新制度主义政治学的分析视角加以重新检视。规范制度主义理论的核心概念是“适当性逻辑”，认为“如果制度在影响其成员行为方面是有效的，其成员会更多考虑是否符合组织规则，而不是他或她的行动结果”⑨。基于此，该理论进一步把制度区分为聚合式制度和整合式制度，前者以利益驱动和计算理性吸纳成员，后者以规范权力和道德理性吸引成员。由此，不能将制度仅视为聚合性的，即只想获取个人的、物质的收益；而是要赋予制度强有力的规范价值。在新时期全面深化改革中推进党的建设，制度治党面临外在环境条件与制度规范导向之间的匹配危机，容易陷入依靠利益驱动和追求经济绩效的误区。如果这一状况不加改变，制度治党的绩效就难以最大程度地持续发挥。

三、推进制度治党的路径选择

制度治党具有长期性、复杂性与艰巨性。破解制度治党面临的各种难题，要进一步优化制度治党的现实路径。

1.强化对党内权力的监督制约，为制度治党奠定稳固基石

强化对党内权力的监督制约，可以从根本上预防和消除腐败问题。制度治党要抓住治权这个关键，围绕授权、用权、监权等环节，编密、扎紧制度的?子。第一，要理顺党内权力授受关系，建立党员―党代表―党委会―常委会及书记的选举授权链。为此，应当进一步扩大党内民主，充分发挥党员在党内政治生活中的主体地位，完善党员民主权利保障机制；进一步探索党代会常任制，使党代会真正成为党内最高权力机关；形成规范而严格的决议程序，强化权力流程控制，杜绝各种暗箱操作。第二，要完善党内监督制度。党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关，在制度治党中发挥着极其重要的作用。要以贯彻落实《党的纪律检查体制改革实施方案》为契机，进一步突出“两个责任”，即党委负主体责任、纪委负监督责任，适当强化纪委的权威性和相对独立性；实现“两个全覆盖”，即派驻纪检机构、巡视工作全覆盖。同时，还可以借鉴国外政党监督经验，积极尝试探索领导干部财产申报制度、党内问责制度等新形式，破解“一把手”监督难题。第三，要创新党外监督机制。党的十八届四中全会指出：“要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，努力形成科学有效的权力运行和监督体系，增强监督合力和实效。”⑩这就要求我们，在开展党内监督的同时，也要完善参政党的民主监督，扩大团体组织、人民群众的社会监督以及加强新闻媒体的舆论监督，由此形成层层相通、环环相扣、形式多样、互济互补的权力监督网，从而真正让权力在阳光下运行。

2.完善党内法规制度体系，为制度治党提供重要依托

健全且完备的党内法规制度体系是制度治党的支撑和依托。第一，要完善党内法规制度的内容，保障制度供给。我们要弥补党内法规制度供给中“基础主干党内法规”及“配套党内法规”的缺位，从而减少制度的死角和盲区，增强制度的可操作性。同时，还要提高党内法规制度的质量，跨越制度供给过剩陷阱，更好实现制度需求的有效满足。第二，要增加党内法规制度系统的协调性，规避制度冲突。这里的协调性不仅包括党内法规制度自身的协调性，还包括党内法规制度与国家法律制度的协调性。因此，一方面，要统筹兼顾实体性法规制度和程序性法规制度、综合性规定和专门性规定、下位法规制度和上位法规制度的协调，力求各项法规制度彼此配合、相互衔接，避免它们相互之间的重复交叉、打架冲突；另一方面，要实现党内法规制度与国家法律的对接与互动，既要保证党在宪法和法律的范围内活动，也要体现党规党纪严于国家法律的要求，突出党纪特色。第三，要搞好党内法规制度的评估，促进制度创新。党内法规制度建设之所以存在这样或那样的问题，与长期以来缺乏制度制定后的评估有密切关系。我们应该对党内法规制度执行情况、实施效果开展评估，集中清理在实施过程中存在问题和不足的党内法规，并根据清理情况做好相关党内法规的修改、废止工作。通过创新党内法规制度的评估原则、评估程序和评估方法，不断增强制度的适应能力，最大限度提高制度治党的效能。

3.提高制度执行力，为制度治党提供强力保障

习近平在中央政法工作会议上的讲话中明确指出：“要狠抓制度执行，扎牢制度篱笆，真正让铁规发力、让禁令生威。”第一，要明确制度执行权责，建立责任追究机制。可以将制度执行目标进行有机分解，努力实现责任清晰、责任到人、责任到岗，确保形成一级抓一级、层层抓落实、各负其责的良好局面。可以对责任人的制度执行情况进行严格考核，并将考核绩效作为干部选拔任用、评优评先的重要依据。同时，还要对执行不力或者执行歪曲的责任人作出相应责任追究处理及行政问责，最大限度保障执行主体对制度的责任感和敬畏感。第二，要加强对制度执行的监督检查，构建严厉有效的惩戒机制。习近平强调：“凡是违反党章和党的纪律特别是政治纪律、组织纪律、财经纪律的行为，都不能放过，更不能放纵。”为此，各级党组织要坚持有腐必惩、有贪必肃的原则，坚决查处各种有令不行、有禁不止、随意变通、肆意规避等行为，真正做到不以权势大而破规，不以问题小而姑息，不以违者众而放任。第三，要完善制度执行资源的开发利用机制，提高制度的执行活力。其实，执行资源的有无、优劣，在很大程度上影响着制度执行过程。因此，要不断提供充足的资金财力、充分的物质准备、成熟的技术条件、通畅的信息渠道等执行资源，为制度执行力系统有效运转提供必需的润滑剂，从而使人、财、物三者有机结合起来，发挥出最大的整合效应。

4.培育制度信仰，为制度治党营造良好氛围

制度权威源自党员的内心拥护和真诚信仰，制度执行依赖党内的良好制度文化氛围。第一，要引导全党牢固树立制度意识，形成尊崇制度、遵守制度、捍卫制度的良好氛围。要通过开展多种形式、多重渠道的宣传教育活动，消除广大党员潜意识里的权力信仰和人治思维，努力将按制度办事的理念植入到广大党员的内心深处，把制度规范的外在要求真正转化为广大党员的自觉行动。还必须坚定广大党员对制度权威的敬畏意识，使制度真正成为党员心中不可触碰的“红线”“底线”和“高压线”。第二，要发挥领导干部的表率作用。领导干部是推动制度治党的重要组织者、推动者、实践者，理应带头学习制度、自?X维护制度、严格执行制度。领导干部要以自身的引领示范、行为导向，为制度信仰的重塑奠定坚实基础。领导干部必须经常参照制度进行自我反思，善于发现自身存在的突出问题，不断提高依规办事的能力与水平；必须用制度约束自己亲属和身边工作人员的行为，防止他们利用自己职务上的影响力谋取不正当利益。第三，要充分调动广大党员的参与热情。阿尔蒙德曾将政治文化分为蒙昧型政治文化、服从型政治文化和参与型政治文化三大类。相比较而言，参与型政治文化由于公众的参与，制度化程度更高。因此，要让广大党员平等地参与制度的制订过程，使制度建立在深厚的群众基础之上；要充分保障广大党员在制度评估中的主体地位，使制度更加符合党员的需要和意愿。要通过建设民主参与的制度文化，增强广大党员对制度的心理认同和价值共识。

注释

①④《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第333、328页。②习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，《人民日报》2014年10月9日。③李春耕：《党的制度建设科学化与从严治党》，《中国井冈山干部学院学报》2010年第5期。⑤詹姆斯?G?马奇、约翰?P?奥尔森：《重新发现制度：政治的组织基础》，张伟译，三联书店，2011年，第23页。⑥《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社，2016年，第61页。⑦王韶兴：《政党政治论》，山东人民出版社，2011年，第188页。⑧蒯正明、付启章：《中国共产党制度建设科学化研究》，中国社会科学出版社，2013年，第26页。⑨B?盖伊?彼得斯：《政治科学中的制度理论：新制度主义》，王向民、段红伟译，上海人民出版社，2011年，第30页。⑩《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，人民出版社，2014年，第39页。《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社，2015年，第127、44页。

责任编辑：浩淼文刀

中国共产党制度治党的路径选择 篇2

一、基本假设

在政府主导的外生的中国农村信用社制度出现后, 产生了四大利益主体, 即中央政府、地方政府、信用社社员、农村信用社“内部人”。长期以来, 农村信用社体现了中央政府的“附属机构”和“基层机构”的职能, 通过其职能的发挥, 以实现中央政府对农村金融的宏观调控, 以及实现对金融资源的重新分配, 从而实现国家利益。地方政府一直试图从农村信用社获取金融资源或逃避地方企业的债务, 减轻地方企业的压力, 促进地方经济的发展。信用社社员处于改革的最边缘, 信息上完全处于弱势地位, 其虽然是信用社改革的最大受益者, 但几乎不可能发挥任何推动作用。农村信用社“内部人”作为农村信用社的直接经营者, 是自然的利益主体。在长期缺乏有效监督的情况下, 信用社“内部人”极易滋生“道德风险”, 从而在改革过程中就可能出现拖延或者歪曲信用社改革的行为。

假设参与博弈的中央政府、地方政府、信用社“内部人”等都是理性的, 而且都存在着自身的目标函数。在政府与信用社“内部人”的一般博弈框架中, 假设政府的目标函数为L (R, C) , 其中R为政府推行信用社改革的收益, 包括解决融资问题带来的收益, 以及农信社改革成本的节约等;C为政府推行改革而付出的成本, 包括人力、物力、财力的耗费以及推行改革政策所付出的代价等;农信社“内部人”的既得收益为a, 抵制改革所付出的成本为b;假设政府推行改革, 而信用社进行抵制, 但政府选择处罚后的收益为h;假设信用社“内部人”认为政府对其处罚的威胁是可信的, 如果进行抵制后的收益为f。

二、政府与信用社“内部人”的利益博弈

要想使政府对信用社的改革成功, 就要想办法使信用社“内部人”对改革的抵制无效或者付出比其选择与政府合作更大的代价, 从而使政府选择改革, 然后信用社“内部人”选择合作, 最终促使信用社的制度变迁顺利实施。如果政府选择推行改革, 农信社“内部人”不进行抵制, 农信社改革推行成功, 政府的收益为R-C, 农信社“内部人”因此失去既得利益, 其损失为-a。如果政府推行改革, 因信用社“内部人”进行抵制而未成功, 则政府要为此支付改革成本c, 农村信用社为抵制改革所付出的成本为b。如果政府不进行改革, 农信社“内部人”不进行抵制, 农信社维持现状, 则双方的损益均为0。如果政府不进行改革, 而农信社“内部人”同时进行抵制, 则政府损益为0, 农信社“内部人”损益为抵制成本b。根据双方的损益分析, 政府与信用社“内部人”的支付矩阵如下。

在上述支付矩阵中, 当信用社“内部人”选择抵制时, 政府对其无可奈何, 没有对自己改革方案的实施进行有效的监督与保护, 这正是造成面对信用社“内部人”的抵制, 信用社制度变迁一直低效的关键原因。[3]如果政府在信用社“内部人”抵制改革时, 可以通过法律武器惩罚信用社“内部人”的违法行为, 维护改革的实施, 这时双方的选择, 以及相关的对对方选择的判断, 就会发生变化, 博弈的结果就会不同。这样的博弈就成为下图中扩展所表示的双方博弈之间的三阶段动态博弈。

在上述博弈树中, 当博弈进行到第三阶段, 即信用社“内部人”选择抵制时, 政府可以选择对其处罚来保护改革的实施。如果政府选择不处罚, 则信用社“内部人”对改革的抵制成功, 政府不仅没有什么好处, 而且之前为改革所付出的代价也没有得到补偿, 仍然是徒劳无功, 此时政府的收益为-C, 信用社“内部人”的损益为-b (a>b) 。但当政府选择处罚时, 虽然会首先因需要对“内部人”的行为进行监督与判断付出成本, 然而由于最终能维护制度变迁的进行, 所以政府选择处罚的收益比不处罚的收益多为h, 对信用社“内部人”来说, 他们清楚政府的上述思路, 如果认为政府对其处罚的威胁是可信的, 知道如果自己在第二阶段选择抵制, 等着他们的是不仅失去了现有的不应属于他们的利益, 而且很有可能失去现有的本应属于他们的利益 (如罚款、失业等) , 此时他们的收益为-f (f>b) 。因此在第二阶段, 信用社“内部人”符合个体理性的选择是合作, 而不是抵制。这样政府第一阶段选择改革就成了合理的选择, 此时R-C>0。最终结果是政府在第一阶段选择改革, 信用社“内部人”在第二阶段选择合作, 从而博弈结束, 信用社制度变迁顺利实现。

三、中央政府与地方政府的政治博弈

在中国农村金融制度演进的过程中, 中央政府和地方政府两者的目标函数是不一致的。中央政府的目标函数是维护全国农村金融秩序的稳定, 防范和化解农村金融风险;而地方政府的目标函数却是利用农村金融支持地方经济的发展, 以提高自身的绩效。因此, 农信社改革中除了政府和信用社“内部人”的博弈之外, 还出现了中央政府与地方政府的利益冲突与政治博弈。随着改革的推进, 这种冲突有逐渐升级的可能性。一是关于农村金融控制权的博弈。中央政府为了整顿农村金融秩序, 防范金融风险, 20世纪90年代末陆续关闭了上千家农村基金会, 或将他们并入当地农村信用社。中央政府的这种做法无疑削弱了地方政府的金融控制权, 而相对增强了中央政府对农村金融的控制。二是关于农村合作金融改革的博弈。改革开放前, 中央政府能从农村信用社获取大量金融资源, 以实现自身效用最大化, 即支持重工业的发展和自身金融支配权的最大化。20世纪90年代以来, 随着农村信用社积聚风险的增大, 中央政府从中获得的边际效用逐渐减少, 而边际成本却不断增加, 当边际效用小于边际成本时, 中央政府理性的选择是力图通过规范合作制的改革来扭转农村信用社的亏损, 恢复农村信用社的合作金融地位, 规范农村金融市场秩序;但地方政府却力图维持现存的格局, 仍寄希望于从地方农村合作金融身上获得更多的金融资源, 提高边际效用和自己的政绩。三是关于改革成本承担的博弈。20世纪90年代末, 随着农村金融体制改革的深入, 地方政府为了追求自身利益最大化, 通过行政干预, 如乡镇企业指令贷款、政绩工程贷款等, 在获取地方利益的同时把农村信用社改革的成本倒逼中央政府, 出现道德风险。原因在于中央政府作为最后贷款人可以通过某种方式的改革而化解成本。但是中央政府作为理性人, 也不会总是承担改革的成本, 当其边际成本大于边际收益时, 中央政府则通过强制性的制度变迁来消除这些成本。

通过以上分析可以看出, 制度变迁的因素除了受利益集团的效用和利益分配格局的影响外, 还受制度的边际成本和边际收益的影响。如果该制度实施的边际成本大于边际收益, 将会减少制度供给者的供给行为, 最终使该制度趋于消退。在中央政府和地方政府的政治博弈中, 中央政府是最大的成本承担者, 而地方政府则是最大的利益获得者, 而信用社社员在这场博弈中则成为“边缘人”, 没有任何话语权。因此, 当农村金融制度形成之后, 一些利益集团力图巩固现有制度, 阻碍选择新的制度的生成, 这会使制度变迁出现“系统所定”的状态即路径依赖。只有中央政府才是农村信用社进行制度创新的积极推行者。

四、结论

通过上述博弈分析可以得出两点结论: (1) 政府与信用社“内部人”之间的博弈结果, 取决于当信用社“内部人”进行抵制改革时, 政府对他们处罚的威胁是否是可信的。如果这个处罚的威胁是可信的, 那么博弈的结果就会朝着我们所希望的方向发展。有效的产权制度和组织制度, 同时用法律形式固定下来是政府处罚可信的重要保证。 (2) 中央政府和地方政府的政治博弈的结果, 取决于他们利益的分配格局以及制度实施的边际成本和边际收益的影响, 相对于地方政府和信用社社员, 中央政府是进行制度创新的积极推动者。因此, 下一步改革措施应通过制度创新, 努力使农村信用社改革进入良性循环的轨道。

1.产权制度创新

农村信用社产权制度的创新应注重市场化运作, 构建新的产权关系。一方面, 投资主体要多元化。要广泛吸收农民、民营企业业主、个体工商户、国家机关工作人员、企事业单位工作人员、企业法人和其他各类经济组织入股, 在落实股权责任的前提下, 努力增资扩股。另一方面, 股权结构要多元化。要将股权设置为资格股和投资股两大类。资格股完全按照“入股自愿、退股自由”的原则自下而上入股, 享受贷款优先权和利率优惠政策, 在有限制的分红基础上, 按入股者与农村信用社的交易量返还利润;入股后, 股权不得自由买卖和转让, 但可抽退股金, 在农村信用社清盘时, 以所入资金或其全部私人财产对农村信用社债务承担责任。投资股股东享有参与经营管理权和分红权, 股权可自由转让和继承, 但不得退股, 不享有贷款优先权和利率优惠权, 农村信用社清盘时, 以所持股份为限对农村信用社债务承担责任。[4]

2.组织制度创新

中国经济发展客观上存在较强的地域性和层次性, 农村金融需求主体对金融商品的需求也表现出较强的地域性和层次性特征。因此, 农村信用社组织要根据经济发展水平的不同实行不同的制度创新。在我国发达地区, 在城乡一体化程度和工业化程度较高, 对农业信贷要求不多而支农任务相对较轻的经济发达地区, 现行农村信用社制约了金融业务的发展, 无法形成资金优势, 难以参与日益商业化的金融同业竞争。因此, 经济发达地区的农村信用社可以改组为股份制农村商业银行。在经济发展水平一般的地区, 把农村信用社改造为股份合作制信用社, 严格按照“谁出资、谁管理、谁受益、谁承担风险”的原则运作, 以股份合作制取代互助合作制, 对我国大部分农村地区而言是一种可行的选择。在经济欠发达的西部边远地区, 传统农业的氛围浓厚, 不但存款需求和贷款需求规模较小, 且信息离散度较高。在这类地区, 商业银行的信息收集成本较高, 缺乏规模效益, 也就是说这些地区缺乏商业银行快速发展的经济基础。农村信用社在这类地区虽具有先天的信息优势, 但因缺乏持续发展的潜力, 故应选择“供给领先”模式发展这些地区的农村金融。应在稳定现有合作金融基本格局的前提下, 充分发挥政策性金融的作用。

3.法律制度创新

根据本文对政府与信用社“内部人”三阶段动态博弈分析, 为了使信用社制度变迁顺利进行, 进行产权创新和组织制度创新非常必要, 但同时也要加紧进行信用社相关法律的建立, 使信用社产权关系和组织制度用法律的形式固定下来。我国农村信用社发展已有50多年历史, 但时至今日仍没有一部关于农村信用社的法律出台, 法律的空白已经给农村信用社的发展带来了许多问题。过去合作制没有搞好, 甚至受到否定, 很大程度上并不是合作制自身的原因, 而是在于缺乏完善的法律制度和监管机制。因此, 为了不影响我国农村信用社发展进程的顺利进行, 应通过立法, 明确界定农村信用社的产权关系, 从法律上详细规定机构设置、变更、终止和业务经营的原则、股权设置和管理模式、风险防范机制和监管机制, 同时明确规定对信用社的优惠政策, 以确保农村信用社的规范发展。

参考文献

〔1〕吴少新, 王国红.中国农村信用社制度的变迁与创新[J].财贸经济, 2006, (07) .

〔2〕宋磊, 王家传.基于博弈分析的农村信用社产权改革路径[J].金融理论与实践, 2006, (02) .

〔3〕段艳芳.我国农村信用社制度变迁与创新研究[D].中国农业大学硕士学位论文, 2006.

中国土地制度改革市场化路径选择 篇3

关键词：土地制度改革；土地市场化；土地改革

中图分类号：F325.2 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）02-0014-07

土地是财富之母，土地改革不是单纯地重新配置土地资源，而是对社会资源进行调整的重要方式和手段，其一旦全面、纵深推进必将引起涟漪效益，带动经济社会全面变革[1]。纵观我国历史，几乎所有重大社会变革都与土地制度改革相关，近代中国共产党领导的土改运动更是如此，其与建立和巩固革命根据地的斗争密切结合在一起，重塑了“国家乡村社会”关系，改变了农村社会面貌和基层政权结构[2]。20世纪80年底初启动的家庭联产承包责任制改革，是我国农村土地制度的重要转折，直接奠定了我国现代农村基本经济制度。历史唯物主义观启示我们，任何制度都有其存在和发展的历史环境和条件[3]。在全面建成小康社会的新时期，“新五化”与土地都有着千丝万缕的关系，土地改革被赋予了启动经济转型升级，开启新一轮改革制度红利的历史使命[4]。讨论土地制度，应基于当前实践，把握当前所面临的核心矛盾，深刻理解土地与经济改革的关系，把握历史脉搏，把土地改革融入全面深化改革的历史大潮中，服务经济社会发展需要。当前，土地领域主要矛盾是人地矛盾引发的土地资源短缺（有限资源在不同用途之间的优化配置问题）和农民在土地处置中话语权缺失[5]。因此，现阶段我国土地改革必须在现有土地制度框架内，明确时代环境约束，遵循市场在土地资源配置中起决定性作用的改革原则，优化土地资源的配置效率，并就相关权益进行确认、保护和完善，进而服务经济社会发展大局。

一、当前我国土地管理制度背景

（一）耕地保护红线

现行18亿亩耕地红线，是时任国务院总理温家宝在十届全国人大五次会议提出：在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，一定要守住全国耕地18亿亩这条红线[6]。耕地红线最终究源还是粮食安全问题，粮食安全概念是联合国粮农组织1974年在《世界粮食安全国际约定》首次提出粮食安全是指保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食物。1996年11月，粮农组织对这一概念作了新的表述：只有当所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时，才可谓实现了粮食安全。 。粮农组织要求各国政府采取措施，保证世界谷物年末谷物库存量不低于下一年消费量的17%～18%（安全系数）。从国家层面上来讲，谷物安全系数低于17%为不安全，紧急状态临界值为14%[7]。同年，《中国的粮食安全问题》白皮书发布，提出立足国内资源、实现粮食基本自给的粮食战略总纲。2008年，《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》发布实施，在国家层面对耕地红线等土地管理政策进行了规划确认。“18亿亩红线”是国家粮食安全战略的底线思维，习近平主席非常重视，指出保障粮食安全是永恒的课题，任何时候都不能放松，解决13亿人吃饭问题，要坚持立足国内[8]。在生产力不发达阶段，法国重农学派以自然秩序为最高信条，视农业为财富的唯一来源和社会一切收入的基础[9]，随着科技发展，农业生产效率和经济产业总规模大幅提升，农业生产在国民经济的比重逐渐下降，但是其重要性丝毫没有减弱，是社会的基础产业，“基础不牢，地动山摇”。这就要求把“18亿亩红线”战略思维，在总体战略布局中去谋划思考，有效远离或规避底线才能守住饭碗不端在别人手上的底线[10]，才能更好地掌握战略主动权。

（二）快速城镇化阶段

土地资源有多方面的需求，城市建设和粮食生产之间的竞争最为典型。我国城镇人口比例由1995年的29.04%增加到2013年的53.7%，随之而来的是全国城镇建成区面积由1995年的5 603.6平方公里，增加到2013年47 855.3平方公里，18年间增加了8.5倍[11]。20世纪90年代，经济战略东移，东部沿海城市快速扩张，期间转为城镇建设用地的耕地面积占耕地减少总面积的45.96% [12]；2000 年以后，随着西部、中部和东北等区域开发政策实施，中西部城镇也迅速扩张，期间转为城镇建设用地的耕地面积占耕地减少总面积的55.44%[12]。从另一个角度来看，相对于农村“散漫”建设用地，城镇集中利用方式，对耕地减少有一定的缓解作用[13]。但城镇一般布局在地势平坦的粮食高产区，在城镇化推进过程中，周边大量优质耕地资源被占用基于这种现象，国土资源和农业部联合发文《关于切实做好106个重点城市周边永久基本农田划定工作有关事项的通知》（国土资厅发〔2015〕14号），要求优先启动106个重点城市周边永久基本农田划定工作，后续开展其他设区城市周边永久基本农田的划定工作。 。据统计，在1990-2010年20年间，全国建设用地增加主要分布在黄淮海平原、长江三角洲、珠江三角洲和四川盆地等地势平坦、经济发达的地区，由耕地转为建设用地的规模为3.18×106公顷，占新增建设用地总规模的57.6%[12]。此外，我国城镇化在达到70%之前，用地需求持续加快，已由20世纪90年代的约200万亩/年，激增到本世纪头10年的300万亩/年[12]，未来5～10年，城镇化年均1.05%的增长速度，城镇建设对土地的需求将更进一步增大[14]，城镇化与耕地保护的矛盾将进一步凸显。

（三）生态文明建设提档升级

土地的生态功能和生产功能、生活功能相互关联且不可分割[15]。土地一般可直接发挥防风固沙、保持水土、净化空气、美化环境、维持生物多样性等生态服务功能。随着国家退耕还林（草）和其他生态保护工程的实施，生态用地在持续增加。据统计，1987-2010年，退耕还林（草）等生态建设用地增加导致耕地减少的面积占耕地减少总面积的34.54%，仅次于建设用地对耕地的占用比例[16]。但相较于土地空间利用属性（生产功能）和食物生产属性（生活功能）的价值取向，土地支撑自然生态系统的作用重视不足[17]，导致生态系统在各地遭到不同程度的破坏。土地是生态文明建设的空间载体，随着城镇雾霾等环境问题的日益突出，我国新型城镇化过程中生态环境的恢复和建设日益急迫。党的十八届三中全会为了构建强化国家生态安全格局，遏制生态环境退化，以“生态红线”的高度提出生态文明建设 [18]，要求在重点生态功能区、生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线。同时森林、草原、湿地、海洋等领域生态红线也将随之而来[19]，其对土地资源利用配置提出了更高的要求。

二、现有制度框架下市场化配置策略研究

基于当前时代背景，造就了我国现行土地制度的基本框架：以耕地保护为核心，以用途管制为手段，统筹土地利用与经济社会协调发展。当中最重要的工具就是土地利用规划，我国土地利用总体规划是自上而下的刚性规划体系，通过国家、省、市、县、乡五级规划体系，层层落实土地资源配置的空间和规模目标，明确了城乡生产、生活和生态功能区范围，具有空间分布确定性、规划指标固定性和实施管理强制性三个特点。土地利用规划是对未来区域经济发展用地数量、用地结构、利用方式等方面的预测安排，面对经济社会发展的不确定，不可避免造成土地资源配置在区域、城乡之间一定程度的扭曲和效率损失。为了弥补土地规划刚性所带来的效率损失，我国在土地管理整体制度框架内，形成了城乡土地资源流动、耕地资源异地占补平衡、工业园区“飞地”模式等三种土地资源市场化的配置策略。

（一）城乡土地资源流动

我国《宪法》和《土地管理法》都规定了城市国有土地和农村集体建设用地的性质和用途，形成了城乡二元土地结构。集体建设用地严格限制用途，真正意义上的商业开发被严格控制，必须首先征收或征用为国有土地，以国有土地“市场化方式”来运作，农村集体建设用地直接市场化配置方式在现有的制度框架下基本上无路可走。该套制度设计为我国工业化和城镇化快速推进提供了基本保障[20]。加上1994年分税制改革导致地方税收比重下降和以GDP为核心的政府官员绩效考核制度，助推了地方政府对土地财政的依赖，进一步固化了城乡土地二元结构。在多年的改革探索中，形成了城乡建设用地增减挂钩和地票交易制度两种市场化策略来修正城乡土地二元结构所导致的土地资源配置效率损失。

城乡建设用地增减挂钩是将拟整治复垦为耕地的农村建设用地和拟新建的城镇建设用地等面积置换，其以项目区的方式来封闭操作，在保证耕地面积不减少的前提下，将生产效率低效的新增农村建设用地指标转移到经济产出效率高的城镇范围内，促进土地要素与劳动、资本结合，实现城乡土地资源利用方式的优化配置[21]。增减挂钩是被严格限制在县域范围内，因此可以说是小范围、有限的市场化。2013年，国土资源部批准全国29个省份开展城乡建设用地增减挂钩试点，安排指标90万亩，标志着建设用地增减挂钩试点在全国范围内全面开展[22]。

重庆地票交易制度地票是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的建设用地指标票据化的形式。。是重庆市作为统筹城乡综合改革试验区的一个重要试验内容，结合区域经济发展和自然资源禀赋的空间非均衡性，根据比较优势原则进行土地资源利用空间配置，有效实现了重庆远离城市的经济欠发达地区分享重庆都市区由经济高度集聚而产生的经济效益，从而实现了区域、城乡之间的协调发展，是一项效率和公平兼顾的制度[23]。地票交易制度改革是发挥市场在城乡土地资源配置中起决定性作用的尝试，在一定程度上扭转了农村建设用地闲置、废弃和城市建设用地紧张并存的矛盾，在耕地数量不减少、质量有保证的前提下，以市场化的方式发现农村闲置、废弃建设用地的价值，使城乡土地资源通过市场配置实现统筹利用、收益共享。地票交易制度相较于城乡建设用地增减挂钩有更大的空间配置范围，不局限于县域范围内，其可在重庆整个市域范围流动。同时，地票交易制度将城乡建设用地指标增减挂钩票据化，从更大的空间范围内增加了城市建设用地指标的来源渠道。2010-2015年，重庆地票累计交易15.26万亩，成交额307.59亿元，均价20万元/亩左右[24]。

（二）耕地异地占补平衡

《土地管理法》确立了占用耕地补偿制度，要求非农建设必须经批准才能占用耕地，按照“占多少，补多少”原则，补充数量相等和质量相当的耕地。随着经济发展，可供开发的耕地后备资源日趋减少，越来越多的地区，尤其是经济较发达的地区，在本行政区内已无法落实耕地占补平衡义务。而部分区域耕地复垦潜力和后备资源又相对丰富，这样就促成了耕地异地占补平衡市场化配置方式。国土资源部在2009年出台《关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》中首次提到“有条件的地区可积极探索耕地占补平衡市场化运作方式”。耕地异地占补平衡有跨县、跨市和跨省异地占补三个层次，除跨省占补平衡尚未开展外，跨县域和市域的占补平衡已经开展多年。根据各地区的经济发展状况和土地资源现状，各地探索模式也不尽相同。经济相对发达地区，如江苏、浙江、安徽都开展了耕地异地占补平衡指标调剂探索，其中安徽省建立了省级层面的耕地占补平衡指标交易平台[25]。经过多年的实践探索，我国已初步建立了一套完整的耕地占补平衡制度体系，不仅通过耕地占补指标的交易，筹措了大量耕地保护资金，实现了耕地保有量的整体平衡，同时也为快速城镇化所需资金、劳动等生产要素高度聚集提供了建设空间[26]。

（三）“飞地工业”模式

根据科斯定理，在交易费用为零或者很小前提下，不管权利初始如何配置，当事人之间的自由交易都会促进资源配置的帕雷托改进。自上而下层层分解落实的土地利用规划体系，不可能科学地顾及各个区域经济发展水平和自然资源禀赋。同时，建设用地指标作为我国政府协调地区平衡发展的重要手段，时常对经济社会发展落后地区，给予建设用地指标配额上的倾斜。行政力量平衡区域之间建设用地指标，直接后果就是区域之间的苦乐不均，经济发达地区指标不够用，从而致使出现大量的非法用地；欠发达地区建设占用指标用不完而出现结转现象[27]。当前东部发达地区建设用地指标严重稀缺， 土地成本剧烈上升， 而中西部欠发达地区却有大量的建设用地指标没有利用或者低效利用。在此背景下，发达地区由于发展空间有限，需要将一些产业层次相对较低的企业迁移出去，欠发达地区则为加快区域经济发展，迫切需要产业项目。因此，“飞地工业”模式在上海、江苏等东部沿海经济发达地区出现，并逐步扩散到中西部内陆地区。“飞地工业”是经济相对发达区域输出项目（附带项目输出的有资金、管理等生产要素），欠发达地区提供土地，以工业园区为纽带和载体，双方合作开发，共享“飞地工业”园区的税收、GDP等。国内比较典型“飞地工业”园区有上海外高桥保税区、启东滨海工业园、湖南长沙汨罗（弼时）产业园。其中江苏省应用最为广泛，资源紧缺但经济发达的苏南地区和资源丰富但发展落后的苏北地区，二者“一拍即合”，优势互补，合作开发建设了33个“飞地工业”园区[28]。

三、市场起决定性作用：土地市场化改革路径选择

中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，标志着我国新时期的土地改革拉开大幕。无论是城市土地还是农村土地，在坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线的基础上，让市场在城乡土地资源配置中起决定性作用，用市场化方式实现土地管理制度重构和程序再造，以提高土地资源配置效率，实现帕累托最优的改革路径。

（一）城市土地一级开发的PPP模式

当前，在政府经营城市思路下，政府依靠对土地市场一级开发的垄断，加上GDP政绩观驱使，一些地方政府通过廉价供地方式招商引资，助推了重复投资和产能扩张。同时，部分城市政府热衷编制城市和产业新城规划，规划出来之后，就通过土地抵押贷款的方式，进行土地一级开发，随后优先出让住宅用地开发，消费者在政府规划指引下，购买住宅，造就一派欣欣向荣景象。更为重要的是该阶段是一个“自娱自乐”的阶段，有着很强的自我循环动力，加深了这种趋势发展。在这种情况下，最好的结果是新城产业园区能通过招商方式，成功实现产业发展，实现产城融合。但是，在经济全球化分工背景下，一个城市经济能否成功或持续稳健发展，很大程度上依靠自身资源禀赋，导致很多园区规划往往不能完全按照政府的美好蓝图实现。比如比邻的两个城市A和B，A城市规划汽车产业园区，B城市也规划了汽车产业园区，两个城市都将汽车产业规模规划的很大，但整体市场份额有限，两个产业园区不可能同时发展到规划预期的规模，出现空城、鬼城现象。如果政府一直垄断土地一级市场开发，不仅有可能造成土地价格扭曲，也可能严重误导企业投资行为，不利于市场竞争。最终，土地升不了值，地方产业结构调整也不可能成功，与我国当前经济结构升级方向背道而驰。因此，建议采用PPP模式对土地一级市场进行开发，实现城市土地市场化配置。政府可通过和专业园区管理经营公司签订合作协议，实现企业直接对开发区域进行前期规划、基础设施投资建设、市政公用设施建设、土地整理、产业发展服务（招商引资服务）、物业管理、厂房建设租赁等“一条龙”服务，形成企业管理和主导的综合园区、主体园区和产业港等生产聚集形式。作为市场主体的企业相较于政府，有着自负盈亏的经营压力。企业可自由灵活（政府却有各种限制）地整合全国乃至全球的产业专家，跳出政府各自为政和自我为中心的招商怪圈，针对特定区域具体情况，紧贴政策导向，通过产业价值链分析、资源匹配性分析、产业集群分析、产业类型综合评估等技术措施，为区域量身定做战略规划方案，结合工业园区开发建设实践，制定精准的产业发展策略，并依托强大的招商引资和产业培育能力推动落实。

（二）“集体经营性建设用地入市”作为制度引擎，全面启动土地制度市场化改革

土地制度本身具有高度的复杂性，加上土地问题高度关联性，导致了土地制度体系更显重要、复杂。如2015年2月全国人大常委会通过的《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区划暂时调整实施有关法律规定的决定》，对土地征迁、宅基地、集体建设用地制度进行改革，需要对8部法律的24个条款进行修改[29]。任何制度变革，都会通过互补性关联引发其他制度连锁反应。对于当前城乡统筹发展所面临的诸多问题，我们不能再实施零散的改革，应抓住牵一发动全身的关键，积极推进一些基础性制度改革，改变原有的制度均衡， 从而获得制度变迁整体收益[30]。而这个关键，笔者认为就是农村集体建设土地入市，是新时期破除城乡二元土地结构迈出的重要一步。因为当前集体建设用地涉及利益最多，矛盾最为集中。当农村集体进行建设用地入市取得实质性突破，可以取得以下几个方面的政策效果：一是打破城乡土地二元结构，实现城乡土地资源的市场化流动，这是根本性突破；二是对基层政府土地财政依赖形成改革倒逼趋势。在农村集体土地直接入市后，政府土地财政收益就会被大大削弱（不是没有，通过设计相关税费，在集体经营性建设用地入市中保障政府收益），倒逼地方政府调整城市经营发展模式，进而牵动全域整体性改革；三是通过农村集体经营性建设用地入市，可以直接缩小征地范围、减少征地矛盾；四是直接增加农民收入；五是释放集体经营性建设用地的用益物权特性，比如抵押、担保权能，入市融资取得农村发展所需的资金。

（三）明确宅基地福利属性的基础上，实现有限市场化配置

现阶段宅基地交易主要以 “流转”的方式来操作，严格限制在本村集体内。我们可以设想，农村集体经营性建设用地直接入市，获得土地增值收入，当宅基地被周边大量经营性土地围绕，这块宅基地是否可以入市？如果不可以，受到利益驱使宅基地拥有者可能不顾土地利用规划限制擅自交易，极有可能出现类“小产权房”或类“城中村”现象；如果可以，宅基地的福利属性怎么保证。因此，笔者认为宅基地改革关键有两个方面：一是如何保证宅基地基本的福利性质。当明确宅基地范围后，参考城市控制性详规，对宅基地建设进行规划明确，比如其可以修两层房子，只需一层即可保证该户人家基本居住权，这时房地合一的产权证上注明该处宅基地上哪些房屋是用来保障基本居住权的，限制在市场上流通，或者在征得农民同意后集中居住，对于农民集中居住的那部分房屋禁止在市场上流通，以此保障宅基地的福利性质；二是如何实现宅基地有限市场化配置。当前大量小产权房不能转为大产权的根本原因不是土地性质问题，如果是用地性质问题，可通过补交土地出让金的方式改变土地性质。最根本的原因是小产权房建筑质量问题，因为合法合规的房屋在修建过程中有着严格的质量监管标准和过程，而这些是事后无法弥补，小产权房建设质量监管过程缺失，导致其不可能转为大产权房。农民宅基地上修房屋，建设参照城市商品房施工许可和质量监管方式，在建筑质量有保证的前提下，宅基地上面所修房屋，在保障农民基本生存权后，无论是农民自己修建，还是村集体集中对多余宅基地修建，在规划中明确，在相关税费保证下，可以在市场上以买卖或者租赁的方式流通。这样既能很好实现宅基地的福利属性，又能充分发挥宅基地的其他权能，增加农民收入。

（四）市场化的补偿方式，推动征地制度改革

如果农村经营性集体建设用地入市成功实现，城乡土地市场就一体化，征地制度存在的基础就将被大大削弱，其范围必将缩小，只有涉及公共利益用地才应启动征地程序。笔者建议公共利益征地也必须实行市场化的补偿方式，具体方法可是双方谈判（政府和土地所有者）或第三方市场化评估的方式。没有理由因为公共利益就损害那些被划入公共利益范围内土地所有者利益。比如，两块紧挨的土地，其中一块是规划道路要通过，而另外一块可直接入市，如果直接入市的土地获取了大量经济利益，而因为公共利益（修路）而被征收的土地得到补偿非常低，极有可能激发更大的征地矛盾。公共利益顾名思义，受益的是公共群体，大家都因为修这条路而受益，因此因公共利益受损方必须得到和直接入市大体相当的补偿（但政府有强制征收权，这点和集体经营性建设用地自由买卖有本质区别，这里讨论的仅是补偿高低的问题），这个补偿费用应由公共财政来承担。

四、政府功能：建设好制度环境

制度是相互关联和相互依赖的，一项新制度嵌入到稳定的现有制度体系中，整个制度体系的均衡性和稳定性就随之改变，理想的制度设计和刻有历史烙印的现存制度环境能否稳定“耦合”，是新制度成功的关键。只有相互支持的制度安排才是可维持和富有生命力的制度体系；否则完美的制度设计可能因“水土不服”，导致高度不稳定[31]。土地制度亦如此，当前土地制度改革单兵突进的改革不可能成功，必须改革配套措施跟进，相互支持配合。政府主体能动性主要体现在消除那些阻碍市场起决定性作用的既得利益藩篱，为市场发挥作用创造一个更好的制度环境，使改革能够整体协调系统推进。

（一）科学规划，并严格执行

土地利用规划是发挥土地资源市场化配置方式的基础，是用途管制、严守耕地红线、生态红线的根本手段。在允许集体建设用地入市后，各农村集体组织和农民就成为土地一级市场的供应者，上市土地选择、先后顺序安排、用地类别等核心问题都会牵扯到利益多寡的问题，这些都会给土地利用规划带来全新的挑战。建议在成熟规划制度的基础上，建立一套科学的规划编制、规划修订以及规划失误后的补救机制。当前，面临两个较为突出的问题：执法不严和耕地质量控制不力。目前依靠遥感监测技术，可迅速甄别不符合规划和政策的用地，但如果甄别后处罚措施跟不上，对规划刚性将造成较大的损害。另一方面是耕地质量控制难度大，无论是增减挂钩、异地占补平衡，还是地票等诸多制度创新，均涉及到耕地质量的这个本质问题，从数量上来讲，相对比较好控制，在监管中，必须在耕地质量上多下功夫。

（二）搭建市场交易平台，进行价格发现功能

建议地方政府在国有土地交易市场的基础上，增加农村集体经营性建设用地入市交易的服务、管理功能，建立城乡统一的土地交易平台，实现国有建设用地和农村集体建设用地“同一市场、统一管理”。市场交易平台可以实现信息收集和发布，同时可建立法律顾问、政策咨询、纠纷调解等配套机构。依靠公开统一的交易平台，通过招标、拍卖、挂牌等市场交易方式，达到集体土地价格发现功能。

（三）统筹协调相关利益主体关系

土地改革核心问题是土地增值收益的分配问题，农村土地制度改革必须切实维护农民利益，在此基础上通过集体权益分配体现集体经济组织利益，并设计相关税费兼顾国家利益。在本轮土地改革中，要理性务实面对产生的各方利益诉求，把蕴含在基层实践的利益分配和化解矛盾的经验做法，总结提炼上升为规范性制度固化。政府应搭建好利益分配和协调的整体框架，稳定的改革框架和分配预期能够让各利益相关方有稳定的预期，形成共识，取得最大公约数，对降低改革过程的交易费用有着非常重要的作用。

（四）做好风险评估和管控

中国共产党制度治党的路径选择 篇4

尚珂

岳公正

摘要：

本文在分析公立医院存在的主要问题及原因的基础上，指出医院应成为一个市场经营主体，取得法人地位，成为合格的市场主体。实行股份制改革可以做到这一点。应当先选择一些县级以上卫生行政机构审批的社区医院或乡镇卫生院作为试点。通过对 社区医院、乡镇卫生院等末端医疗机构进行体制的改造，从中发现问题，并不断完善，最终探索出一条适合我国医院体制改革的路子。关键词：公立医院； 产权制度

医疗行业是一个专业性强、具有高度责任和风险的特殊服务行业，它能综合体现一个国家的国民生活水平和社会福利。在我国社会主义市场经济蓬勃发展的今天，其他行业进行体制改革，发展多样化的所有制形式已经非常普遍，但是医疗行业由于其职业功能的特殊性，医疗机构改革的进程比较缓慢，延续了半个多世纪的、与社会主义计划经济相适应的医疗体制至今仍然扮演者主要角色。医疗机构现行的体制要不要改革？ 这个问题被广泛关注，回答应该是肯定的。作为医疗机构的主体—医院的管理制度改革已经是迫在眉睫的事情了。

一、公立医院存在的主要问题及原因

1、公立医院存在的主要问题

随着市场经济深入，各方面的影响也同样波及医疗行业。医疗机构呈现出各种问题。在一些大中型的医院，国家财政投入大，但是浪费大，管理水平及经济效益低，管理方面有很多的漏洞。很多医院处于粗放经营状态，没有成本核算，没有正常的激励机制，报酬机制，做不到奖罚分明。由于我国医院的管理者有很多是从医生--出色的医疗专家--成长起来的，他们在业务上精通，但是不具备行政、人事、政策等综合素质和管理知识，很难恰当的行使管理职能。重业务，轻管理现象在医疗机构中是普遍存在的。管理机制的不健全使得医院普遍缺少活力和竞争力。存在着一线人员与后勤人员的比例不合理，医务人员工作积极性低，服务不到位，服务质量差，人浮于事等现象。另外，政府对医院的拨款逐渐减少，医院仅依靠财政拨款和业务收入已经不能满足其生存和发展的需要，资金的缺乏是普遍存在的问题，需要寻找新的融资渠道和经营方式。

在一些小医院中也存在着很多问题。医疗资源不足，医疗设备落后、陈旧，留不住业务水平高的医生。资金不足，医院发展困难。尤其是农村、卫生事业投入不足、卫生机构设施条件比较差、医疗服务水平低，公共卫生和预防保健服务得不到保证。乡镇卫生院是农村卫生服务网络的枢纽、是社会公益性事业单位。集体经济力量削弱后，现在有很多已经名存实亡了。农村的医疗卫生机构落后、资源不足的问题比较普遍。

大医院和小医院虽然表现的问题不同，但是造成这些问题的根本原因是一样的，主要是体制的问题，即医疗机构体制与市场经济不相适应。适应社会主义市场经济的医疗机构体制、卫生服务体系还没有建立起来，计划经济条件下形成的利益格局没有突破，缺少调动人们积极性的因素。医院的管理体制陈旧，缺少科学的管理方法，从而造成医院发展困难。不进行全面的体制改革，就不能从根本上解决这些问题。

2、公立医院改革迟缓的原因

目前医疗机构的改革落后于其他行业，最主要的原因是认识上的问题。首先是要不要用市场机制对医疗机构进行改革，在认识上还不能统一。1 一般认为，我国的社会基本医疗的实现主要是靠公立医院，是非盈利性质。如果进行以市场机制为目标的改革，追求利润，虽然可以使医疗资源运用达到最大化，群众的基本医疗需求的保障是否还能实现？基于这种认识，使得医疗机构的改革落后于其他国有企业的改革。但是从客观现实中已经看到，不将市场机制引入医疗体系，在管理体制上、在经营模式上，在利益关系上，树立新观念，破除不合时宜的思想观念、体制和做法，就不能解决现在医疗机构存在的主要问题。要使医疗卫生服务体系展现新的面貌，增强医疗市场的活力，保证社会的多种医疗需求。就需要改革。

另外一个问题是如何维持医院的公有制性质。历史形成的状况是医疗卫生事业由国家办，医疗机构的资产是国家投资形成的。医院进行体制改革，容许其他经营主体的参与，如何保持它的公有制性质，如何保证医疗卫生机构基本满足人民大众的健康需求，这也是一方面的顾虑。现实已经看到，市场经济下，完全靠国家办医疗是不能满足市场需要的。对于公立医院，政府也不可能包办一切，不可能完全靠国家财政支持人民群众的全部医疗需求，单靠国家财政不可能满足所有公立医院发展所需资金的要求。因此，推进市场取向的改革，吸引多种市场主体参与医疗事业，这是医院体制改革必将采取的方向。

二、关于公立医院改革模式的探讨

目前，公立医院是我国医疗服务机构的主体，90%以上是全民所有制和集体所有制。公立医院的搞活、创新，能够带动我国整个医疗事业的发展。

对庞大的国有医疗主体进行改革，怎么改？不是一件容易的事情。如果把医疗体制改革这样一个对社会、群众影响很大的事情简单化处理则可能引起强烈的社会反映。但是延续旧的医疗体制，医疗行业与市场经济社会的反差会越来越大。社会主义计划经济与市场经济的所有矛盾将在医疗行业充分体现。

在调查中发现，北京的职工医院走在了医疗机构改革的前列。例如，首钢医院采取了不涉及产权交由北京大学管理的改革方式，邮电总医院与北京协和医院合并重组、北京建工医院实行了股份制改造。职工医院能够率先尝试改革，分析原因主要是受企业体制改革的影响。计划经济下，企业办医院，作为对职工的福利，形成了企业办社会的局面。在市场经济下，企业作为独立的市场经营主体，实现自主经营，自负盈亏，职工医院就成为沉重的包袱，成为企业体制改革中要解决的问题。医院必须从企业中剥离出去，不能再依靠企业的投入，必须寻找其他出路。在这种压力下，职工医院进入了市场，先“吃了螃蟹”。实行企业化运作。

公立医院也面临许多与职工医院同样的问题，要适应社会主义市场经济体制的需要，建立起新的管理体制和运行机制。鉴于存在的问题，一些公立医院也在尝试着改革的可能性。已经进行的改革中，运营模式多种多样，较多采用了医院托管制、承包制、不动产租赁制、管理层收购、股份制等方式。这几种运营方式在一定程度上都实现了所有权和经营权的分离，使医院能实现企业化运作，达到自主经营。究竟哪一种更适合医疗机构的改革呢？

医院实行承包制，是指在不触动医院所有权的前提下进行承包经营，它是在生产经营形式上发生变化。承包制改变的是分配关系，是把医院作为经营实体，并使全体职工的劳动报酬与医院经营成果直接挂钩。承包制下，医院产权仍是属于国家所有的单一产权结构。医院在经营上拥有一定的自主权，但是不能自负盈亏。在利益机制的作用下，医院只限于承担“收入风险”，只有多得少得的差别，而不承担财产风险。

托管制下，是医院的社会属性不变，实行经营权和所有权的适度分离，以实现医疗服务、资产经营委托管理目标责任的运行机制的改革。和承包制一样，它不能承担财产风险。

租赁制，即国家作为所有者将医院的经营权租给作为经营者的承租人，经营权归医院自主支配。国家不予干预。租赁制医院拥有完全的经营自主权。租赁制度下，只存在出租人占2 有生产资料的单一所有制结构。

从以上几种改革的方式中可以看到，其共同特点是实现了所有权和经营权的分离，但是产权结构不发生改变，只是经营方式发生改变。这种改革使得医院有了一定的经营自主权，在一定程度上能解决医院面临的一些问题，如，医院内部的管理问题、收入的改善，并在一定程度上调动职工的工作积极性等。但是，由于医院不承担经营资产损失的风险，不能自负盈亏，就不能形成市场主体必须具备的自我约束、自我调节、自我组合、自我改造的内在机制，由此产生企业行为短期化等现象。

市场经济条件下，首先要求医院应成为一个市场经营主体，取得法人地位，能够实现自主经营，自负盈亏。医院必须自负盈亏，才能成为合格的市场主体。无论是盈还是亏都是对所有者的要求，必须以拥有对资产的所有权为基础。因此要把医院放在所有者的位置上，实现法人制度，使医院在法人资产的基础上实现自负盈亏。实行股份制改革可以做到这一点。

三、公立医院的股份制改革

股份制改革是产权制度和产权结构的改变。它实现的是两个层次的两权分离，即第一层次的资产所有权和法人所有权的两权分离和第二层次的法人所有权和经营权的两权分离。这与承包制和租赁制不同。股份制形成的是多元经济成分，多元产权结构。股份制可以容纳许多的所有者，把不同所有者的资金融为一体，实现投资和企业资产的社会化。在这种产权结构下，医院以法人所有者的身份出现，实现自主经营、自负盈亏，承担资产经营风险。在管理体制上，实行董事会管理体制，真正实现所有权和经营权的分离。在两权分离和董事会制度的基础上，医院与政府的行政隶属关系宣告结束，医院成为自主经营，自负盈亏，自我发展、充满活力的经济实体，政府因其职能不同，转变为管理者和产权代表者，以不同的方式行使职权，形成新型的政企关系。

1、实行股份制改革的积极作用

第一、市场经济下，医疗需要的增加和多样化，仅靠国家的投入远远满足不了需要，造成医疗资源不足，医疗设备落后、陈旧，在许多医院，资金问题成为医院发展的阻力。通过股份制改革，引入多种投资主体，有利于筹集资金，开辟一条新的融资渠道。

第二、改制为股份医院，产权的约束成为一种切实的压力，实行现代企业管理方式，提高医院的运营效率，成为经营的目标。股份制改革有利于实现国有资产的保值增值，提高国有资产的使用效率。

第三、实行股份制，建立以公有制经济成分为主体的多元产权结构，有利于协调利益关系，解决机构的调整和优化问题。在调动国家、医院、职工个人等方面的积极性、克服短期行为、促进医疗事业的发展，股份制有明显的优越性和巨大的生命力。

实行股份制，是使医疗机构实行产权结构改革的一种形式，不是改革的唯一形式。股份制和托管制、承包制、租赁制是可以同时并存、互相结合、互为补充的。股份制的作用是改变投入机制、明确产权关系，从而改进国有资产的运行机制。托管制、租赁制、承包制的作用是改进企业经营机制、管理机制，运行机制各有不同，互相补充，互相结合，做到机制互补。

2、股份制改革的实践

实行股份制，面临的较大困难是如何改组。由于历史和体制的原因，现在医院的普遍状况是固定资产规模比较大、资产评估难度高，增加了医院股份制改革的难度。

建议可以先选择一些县级以上卫生行政机构审批的社区医院或乡镇卫生院作为试点。通过对社区医院、乡镇卫生院等末端医疗机构进行体制的改造，从中发现问题，并不断完善，最终探索出一条适合我国医院体制改革的路子。在这类医院中存在着公有制医疗机构普遍性3 的问题，可以说具有“小而全”的特点，通过对这类医院“解刨麻雀”，从而为大中型医院的改革，寻找到更恰当的改制方式，降低改革成本，减少失误造成的损失。

日前，我们对北京市朝阳区孙和乡卫生院的体制改革进行了调查采访。孙和乡卫生院是北京市朝阳区卫生局所属的乡一级卫生院。其形成的背景是：由国家投资80多万元人民币，计划在孙和乡办一个卫生院。但是，这项投资一直未形成有效的资产，以至周围2万多农民没有可利用的医疗服务设施。2002年5月由筑美房地产公司投资400万元人民币，实行股份制改造。在原有的乡卫生院的土地上整理、重建，形成了现在的孙和乡卫生院。该医院为股份合作制，三方产权主体是朝阳区卫生局、孙和乡政府和筑美房地产公司。考虑到农村的生活水平和医疗条件，孙和乡卫生院在改革中，采取了非营利医疗机构的性质。卫生院实行法人制度管理，自主经营，自负盈亏。实行院长负责制，内部劳动制度和人事制度的改革采取多种用工形式，实行聘任制，合同制等。通过实行有效的管理措施，提高医护人员的积极性、主动性和创造性。卫生院现有职工40余人，自收自支，政府不再拨款。改革的第一年，卫生院实现了收支平衡，还准备投资办敬老院等公益事业。改革的结果是社会效益和经济效益良好，群众、医院、政府三方受益。

另外，建工集团的职工医院—北京建工医院由国有企业医院改制为股份制医院也是一个成功的改革事例。

北京建工医院的改革是采取向社会公开招标的方式选择合作伙伴。由辽宁机械进出口公司和凤凰医院参与，对医院实行股份制改造。改革协议确定医院的性质为营利性，由辽宁机械进出口公司和凤凰医院联合控股，对医院的资产进行股权划分，进行企业化管理，医院的领导层由董事会和监事会组成，实行适应市场经济发展要求的现代化医院管理运作模式。改革后，医院的注册资金由原来的2800万元增加到8000万元，实行控股经营，法人治理。合并重叠机构，减裁了80多名富余人员，引入竞争机制，树立现代服务意识，将以往的等病人上门转变为主动找病人。在分配制度上拉开档次，将职工贡献大小与收入多少直接挂钩。改变职工不分贡献吃大锅饭的现象，真正实现了多劳多得，调动了职工的积极性，增强了医院的活力。

改革要因地制宜，鼓励创新，不求单一的模式。医院机构的情况差异较大，在推进医院改革中，不可能搞成一种模式，即使是股份制也有多种形式的。要鼓励试点和探索，在实践中积累经验，总结成败得失，走出医疗机构的改革之路。

四、医院股份制改革应注意的相关方面

1、医院内部配套制度的改革

股份制固然为医院转换经营机制打下了基础，但并非一改就灵。股份制医院多元的资金关系，形成了多元的利益关系。新的复杂的利益关系要求在领导制度、组织形式、分配制度、劳动制度等方面进行相应的改革。必须建立适应股份制企业的资金制度、财产制度、和经营管理制度、监控等相关配套制度；对股份制医院的组织和运作进行规范化管理。调动各方面的积极性，提高经济效益。

2、正确处理政府主管部门与医疗机构关系的变化

在医院的股份制改造中，主管卫生医疗的政府部门地位发生了变化。它既是管理者，也是所有权的代表。要严格区分管理职能和产权职能。政府作为社会管理者的行政职能，与作为所有者代表的产权职能，必须彻底分开，并要以不同的方式来行使。

作为社会管理者，追求的目标是社会的安定和有序。要保证公共卫生、基本医疗保障的投入；并通过法律、行政、财政、税收和价格等手段，从宏观上加强对医疗机构的管理，制定市场准入条件，加强监管措施，规范医疗服务行为。4 作为产权代表，其职能主要是管理和经营国有资产，实现国有资产的保值增值。通过控制产权、以股东的身份从内部去影响企业的决策，贯彻自己的意图。

3、保证国有资产的完整

股份制改造中，要严格对医院的资产进行产权界定、资产评估，划分股权，并合理的处置剩余资产，防止国有资产的流失。国有资产的产权代表者应正确行使股东的权利，建立严格的监督管理机制，真正实现通过改制达到国有资产的保值、增值的目的。

4、医疗行业的特殊性

医院实行分类管理，分为营利和非营利医院两大类。因此在医院产权制度的改革中，不能完全照搬企业的改革模式，要考虑医院的特殊性质，将医院产权制度的改革与医院的分类管理结合起来。摸索医院改革的新路。

另外，国家明确规定卫生事业是具有一定福利性的公益事业，改革中应坚持医院的社会功能，继续承担基础医疗、预防、保健和公共卫生管理等各项社会任务。改制的目的是提高医疗卫生服务的效率和效益，更好的满足人民群众对医疗卫生服务的需求。因此在公共卫生、基础医疗、突发事件的应对等方面的工作不能削弱。

医疗机构由非经济化向事业化与经济化结合的转变，由单一国有制向多种所有制并存的转变；资金投入由国家单一供给向多方共同出资模式转变过程中，会遇到各种各样的实际问题，借鉴国有企业改制过程中的成功经验和教训，结合医疗行业的特殊性，寻找新的突破口，努力创造医疗事业的新局面。

作者简介

尚珂：北京物资学院法学副教授，硕士学位。

岳公正 ：清华大学公共管理学院博士后。

通讯地址： 北京 清华大学公共管理学院（伍舜德楼）110办公室

邮政编码：100084 TEL:

中国共产党制度治党的路径选择 篇5

【摘 要】2014年中国进入全面深化改革时期，经济、政治、文化、社会、生态、党建各个领域揭开了全面深化改革的大幕。中国共产党作为实现全面深化改革成功的关键，在全面深化改革时期继续推进从严治党不仅是全面深化改革的需要，也是加强党的建设的需要，更是密切联系人民群众的需要。以作风建设切入从严治党，将思想建设和制度建设相结合引领从严治党，借反腐倡廉建设保障从严治党，实现从严治党的全面升级，是实现全面深化改革的根本保障。

【关键词】全面深化改革；从严治党；作风建设；反腐倡廉；制度建设

【中图分类号】D26 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2017）01-0024-02

一、全面深化改革时期从严治党的战略意义

（一）全面深化改革需要从严治党

自1978年起的改革开放开启了中国的强国之路，经过近40年的发展，中国取得了举世瞩目的成就，初步建立起社会主义市场经济体制，综合国力跃居世界前列，人民的生活水平得到显著提高，但这并不代表中国的建设已经完成。2012年，习近平提出新的战略任务，即实现中华民族伟大复兴的中国梦，实现“两个100年”的发展目标。为完成新阶段的发展任务，2013年十八届三中全会突破性的将中国的改革升级，提出了全面深化改革的新主张。

改革开放30多年，中国已经完成了建立中国特色社会主义制度的任务，下一步就是要继续坚持、完善和发展中国特色社会主义制度，根本路径在于推进国家治理体系和治理能力的现代化，具体举措在于各领域进行全面深化改革。习近平指出：全面深化改革，是要“?y筹推进各领域改革”，“零敲碎打”的调整不行，碎片化修补也不行，必须是全面、系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成。由此可见，全面深化改革是一项极为宏大的改革任务。办好中国的事情，关键在党。中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，在新阶段面对新的任务和要求，加强共产党自身的建设是必要且必须的，这不仅符合从严治党的原则，也是全面深化改革历史重任对党的必然要求。

（二）加强党的建设需要从严治党

2014年起，中国进入全面深化改革时期。中国共产党，一个拥有8 700多万党员，一个在有着13亿人口的大国长期执政的政党，如何在新阶段下经受住执政考验、改革开放考验、市场经济考验和外部环境的考验，如何扛得了精神懈怠、能力不足、脱离群众和消极腐败的危险，如何抵得住形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风的诱惑，这都是急需解决的问题。同时，中国共产党作为全心全意为人民服务的执政党，作为中华民族和中国人民中的先进分子，中国共产党的性质在国家和社会中的地位以及肩负的历史使命也要求中国共产党治国要先治党，治党要从严。

党的建设作为中国革命、改革和建设的重要法宝。面对复杂的执政环境、宏伟的奋斗目标，增强忧患意识、从严治党，做到“为之于未有，治之于未乱”，才能使中国共产党立于不败之地。而且要知道“打铁还要自身硬”，党要管党，要不断自我净化、自我提升、自我完善、自我革新，要在从严治党中实现清正、清廉、清明。

（三）密切联系群众需要从严治党

中国的发展一是党的领导，二是人民群众的力量。党的领导是通过中国共产党的路线、方针和政策发挥作用的，只有到人民群众中去，了解人民群众的想法和需求，才能够制定出正确恰当的路线、方针和政策。同时人民群众需要党的领导。领导人民必须要有权威，权威从哪来，不是强权、压迫，更不是武力，权威来自于人民的信任和认可。只有全心全意为人民服务，为人民办实事，想人民之所想，解人民之所需，才能在人民群众中树立权威。此外，党的领导需要掌握规律，而规律从哪来，规律来自于人民群众的实践，要想掌握规律，必须密切联系人民群众。

密切联系人民群众的重要性不言而喻。但要清楚密切联系人民群众不仅是喊口号，更重要的是从严治党。只有具备坚定理想信念，坚持立党为公、执政为民原则，保持艰苦奋斗、清正廉洁作风的政党才能取得人民群众的支持。而要实现这样的目标，就需要党要管党，从严治党，始终保持共产党的纯洁性和先进性，始终保持中国共产党的优秀品质、优良作风，只有这样，才能同人民群众一起实现中华民族的伟大复兴。

二、全面深化改革时期从严治党的路径

（一）以作风建设切入从严治党

中国共产党的作风作为党的性质的反映，是中国共产党的外在形象，是人民群众了解共产党的第一途径。如果作风出了问题，不仅会影响政党本身的发展，更严重的是会影响群众基础。因为作风问题本质即是党群关系问题。

为遏制不正之风对党的形象以及群众基石的破坏，以抓铁有痕、踏石留印的决心从严进行作风建设迫在眉睫。首先，破“四风”，立新风。形式主义、官僚主义、享乐主义以及奢靡主义是当前人民群众最为深恶痛绝、反映最强烈的问题，是破坏党群关系的重要根源，因此务必要以壮士断腕的态度破“四风”，同时立新风，新风即是实事求是、求真务实、艰苦奋斗、密切联系人民群众的作风等。其次，作风建设常态化。作风问题不是一时就可以解决的，其具有“春风吹又生”的特点，之所以作风建设一直在抓，而问题一直在出，就是因为对作风问题认识不清。要明了推进作风建设是一场攻坚战、持久战，作风建设从没有休止符，以坚决的态度、持久的决心、细化的措施、长期的努力进行作风建设才是正道。最后，实现作风建设制度化。作风建设要抓常、抓细、抓长，更需要实现制度化，以具体的章程制度巩固建设成果。通过思想教育实践活动固然可以解决作风问题，但因作风问题反复性和顽固性的特点，就必须以制度权威来巩固作风建设成果，提升作风建设的效力。

（二）以思想和制度建设引领从严治党

从严治党，一靠教育，二靠制度，但当二者相合，同时、同向发挥作用可以达到1+1>2的效果。首先，教育即是对共产党进行思想建设。理念信念是思想建设之首。中国共产党自建党之初起，就是一个拥有共产主义远大理想的政党，之所以能够在革命和建设过程中，无论面对多么强大的敌人、遇到多么大的困难，中国共产党都能支撑下去，靠的就是共同的理想和坚定的信念。所以必须坚持和加强对党员干部的理想信念教育，以抵制错误思潮的影响，譬如“新自由主义”“意识形态终结论”“修正主义”等反马克思主义思潮，只有补足精神上的“钙”，才不会得“软骨病”。同时，要继续坚持实事求是的思想路线。时代瞬息万变，国际和国内环境都在时刻发生的变化，只能从实际出发，以实事求是的态度对待改革中遇到的困难，才能科学执政。中国共产党作为信仰马克思主义的政党，在改革和建设的过程中，要时刻不忘学习马克思主义，坚持以马克思主义科学的世界观和方法论来应对全面深化改革过程中遇到的阻碍和困难。

其次，从严治党不可忽视制度建设。制度建设作为党的建设的根本保障，在“五位一体”的党建系统中具有基础性和全局性，是从严治党过程中不可忽视的环节。无论是思想建设、组织建设、作风建设乃至反腐倡廉建设最终都要落脚到制度建设，以具体的规章制度来巩固建设成果。但是目前党的制度体系仍存有不足，在执行力上仍存有偏差，因此，以问题为导向，以“于发周延，于事简便”为原则，建立具有针对性、时效性、操作性的制度，立明规矩，破“潜规则”是必要且必须的。此外，制度一经形成，必须要严格遵守，制度面前人人平等，任何党员、干部，无例外、无特权，使制度真正成为党员、干部服务群众的硬约束。

（三）以反腐倡廉建设保障从严治党

腐败问题作为阻碍党的建设以及社会发展的“恶性肿瘤”，治理腐败可谓是历届领导集体的重要任务。中国目前处于全面深化改革的关键期，社会制度体系不可避免的存在一些缝隙和漏洞使贪污腐败者有机可乘，此外受改革开放和市场经济的影响，部分党员干部廉洁自律意识薄弱，从而造成党内存在贪污腐败的问题。党的十八大以来，以习近平为代表的中央领导集体以零容忍态度治理腐败，“老虎”“苍蝇”一起打，在此以2015年为例，仅一年时间就有30多名中管干部被立案审查，40多名中管干部被开除党籍，全国共查处“四风”和腐败问题8万多起，处理9万多人，近2万人被通报曝光，落马的省部级官员总计120多名，违反八项规定接受党纪政纪处分的干部共计23 951人。这些数据可谓是不太光彩的“功勋章”，但从另一方面来讲，问题官员被处理对其他党员干部产生了一定的震慑力，使全党、全社会明晓一个道理：无论官有多大，只要有问题，只要违背党纪法规，都会被查处。

在“两学一做”学习教育的指示中，习近平为党员干部做人做事划出四条底线：法律底线、纪律底线、政策底?以及道德底线。划出这四条底线，不仅是让党员干部明底线，更重要的是守底线，只有明底线、守底线，才能推进政治生态风清气正，才能促进反腐倡廉的建设。此外，还需要用法治思维和法治方式反腐，将权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不想腐的自律机制、不易腐的保障机制、不能腐的防范机制、不用腐的保护机制，从而实现干部清正、政府清廉、政治清明的政治生态。

参考文献：

从严治党是中国共产党治党的重要 篇6

从严治党，要有坚决有力的措施手段。廉政建设，反腐斗争，事关党的前途命运，在这个问题上，中央决心很大，态度明确，将反腐倡廉作为从严治党的重要举措，强调有腐必反、有贪必肃，要求狠抓不放、常抓不懈。各级领导干部都要深刻认识到，我们是有着8000多万党员的世界第一大党，必须依靠严明的政治纪律，时刻与中央保持高度一致，才能确保各项方针政策落到实处；必须坚持改进工作作风，密切联系群众，求真务实，艰苦奋斗，才能让人民看到切实成效和变化，增强与人民群众的血肉联系；必须加强反腐倡廉建设，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，才能解决群众反映强烈的突出问题，确保党的纯洁性先进性。

从严治党，还要高度重视着眼长远的制度建设。实践证明，制度建设是抓好工作的根本，只有制度才能避免决心和手段成为一阵风、走过场。一方面，广大党员干部必须树立党员意识，用党章规范言行；另一方面，也要不断优化顶层设计，加强反腐败国家立法，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制，将权力关进制度的笼子里，实现有序健康的政党治理。

办好中国的事情，关键在党。面对前所未有的挑战和任务，更要在“党要管党”中不断自我净化、自我完善、自我革新、自我提高，在“从严治党”中实现干部清正、政府清廉、政治清明。始终保持党的纯洁性先进性，确保党始终成为事业的坚强领导核心，我们就一定能够在中华民族伟大复兴的征程中不辱历史使命、不负人民重托[ 全面落实从严治党新要求，要把握一个“长”字，务必继续巩固和拓展教育实践活动成果。教育实践活动有期限，作风建设无止境，必须时刻绷紧作风建设这根弦，在敬终如一做好教育实践活动后续工作的基础上，锲而不舍、弛而不息推进作风建设，继续深入落实中央八项规定，务必在抓常抓细抓长上持续努力、久久为功，特别是要紧紧盯住作风领域出现的新变化新问题，及时跟进相应的对策措施，坚决打赢作风建设的攻坚战和持久战，坚决防止“四风”问题反弹，确保作风建设要求落地生根。

全面落实从严治党新要求，要突出一个“严”字，坚持从严教育管理选拔任用干部。切实加强党员干部的思想教育，引导广大党员干部提高理论水平、增强党性修养、坚定理想信念。坚持以严的标准要求干部、以严的措施管理干部、以严的纪律约束干部，使干部心有所畏、言有所戒、行有所止。严格落实干部选拔任用责任追究制度，坚决整治选人用人上的不正之风，坚决防止干部“带病”提拔、“带病”上岗，确保干部选拔任用工作风清气正。严格落实干部监督管理和经济责任审计，坚决整治为官不为、廉而不勤、失职渎职行为。

全面落实从严治党新要求，要落实一个“廉”字，切实加大惩治和预防腐败工作力度。坚持惩防并举、标本兼治，深入抓好反腐倡廉教育，严肃党内政治生活，教育引导党员干部严格遵守党的政治纪律和政治规矩，筑牢拒腐防变的思想道德防线。强化权力运行的制约和监督，加快形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不想腐的保障机制，把制度的“笼子”扎得更紧更牢，提高制度的约束力和执行力，真正实现用制度管权管事管人。坚持以零容忍的态度惩治腐败，不论涉及谁，都要一查到底、决不姑息，切实做到凡腐必惩、除恶务尽，以反腐倡廉的实际成果取信于民。

答：①全面建设小康社会，最根本是坚持以经济建设为中心，不断解放和发展生产力。只有坚持以经济建设为中心，大力发展生产力，才能出根本上巩固和发展社会主义制度，才能不断满足人民日益增长的物质文化需要，才能推动社会的全面进步。②全面建设小康社会必须坚持四项基本原则的前提下，继续积极稳步地推进政治体制改革；③全面建设小康社会，必须大力发展有中国特色的社会主义文化，建设社会主义精神文明；④全面建设小康社会，必须坚持可持续发展战略和科教兴国战略；⑤全面建设小康社会，必须毫不动摇地加强和改善党的领导，坚持党的基本路线；⑥全面建设小康社会，必须大力发扬艰苦奋斗精神。

全面深化体制改革

紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。

紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。

紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革，加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系，推动社会主义文化大发展大繁荣。

紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。

紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

紧紧围绕提高科学 执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，加强民主集中制建设，完善党的领导体制和执政方式，保持党的先进性和纯洁性，为改革开放和社会主义现代化建设提供坚强政治保证。

四个全面内部之间的关系

首先，全面建成小康社会是重要目标。无论是全面深化改革、全面依法治国，还是全面从严治党，都要有一个统一的奋斗目标来统领，这个奋斗目标就是全面建成小康社会。全面深化改革和全面依法治国都是全面建成小康社会的重要内容;同时，全面建成小康社会又是全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党的重要目标。无论是全面深化改革、全面依法治国，还是全面从严治党，其目的都是为了实现全面建成小康社会和富强民主文明和谐的社会主义现代化国家这一战略目标。

其次，全面深化改革是强大动力。改革开放是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝，也是发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的必由之路。改革开放为社会主义现代化建设提供了强大动力和有力保障。在新的历史条件下，只有全面深化改革，才能进一步解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力，努力开拓中国特色社会主义事业更加广阔的前景;只有全面深化改革，才能坚决破除束缚全面推进依法治国的体制机制障碍，彻底解决法治领域的突出问题;只有全面深化改革，才能进一步加强和改善党的领导，在发展中国特色社会主义伟大实践中全面推进从严治党。改革开放是决定当代中国命运的关键抉择，也是全面建成小康社会、全面推进依法治国和从严治党的强大动力。四个全面心得体会

第三，全面依法治国是基本方略。全面推进依法治国是党中央治国理政的基本方略。用法治手段来巩固改革成果，引导改革创新，推动改革深化，是全面深化改革的必然要求。十八大提出全面建成小康社会的新目标和新要求无论哪一条都离不开社会主义法治来提供保障。依法治国是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，确保全面深化改革和从严治党顺利进行，不断解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。

最后，全面从严治党是重要保障。实现全面建成小康社会奋斗目标，需要全面推进从严治党，因为党是中国特色社会主义事业的坚强领导核心，没有党的坚强领导就根本不可能实现全面建成小康社会目标;全面深化改革需要全面推进从严治党，因为改革开放事业是在党的领导下进行的，只有全面加强党的领导并不断加强党的自身建设，才能确保改革开放事业的正确方向;全面推进依法治国同样需要全面推进从严治党，因为“社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治”。

总之，“四个全面”表面看来是四项不同的战略任务，但从根本上来说它们有机统一于建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家全过程，统一于实现中华民族伟大复兴中国梦的全过程。从严治党 党员，必须受到党规党纪的刚性约束，必须确保各级党组织和全体党员模范遵守宪法和法律，为全面推进依法治国提供根本保证。

一、旗帜鲜明地坚持党的领导，确保社会主义法治正确政治方向

《决定》开宗明义，把“坚持中国共产党的领导”列为首要原则，把“加强和改进党对全面推进依法治国的领导”作为重要任务部署，阐述了党的领导和依法治国的关系，强调坚持党的领导是社会主义法治最根本的保证，体现了坚持党的领导地位和发挥党的政治保证作用的高度统一。

中国特色社会主义的最大特色、最本质特征就是党的领导。总书记指出：“我们治国理政的根本，就是中国共产党领导和社会主义制度。”在我们国家，东西南北中，工农商学兵政党，党是领导一切的。是历史和人民选择了中国共产党。1840年以来，中国人民和无数志士仁人探索中国走向独立富强的道路，做过许多设计和试验，西方各种主义、思潮也进入中国。最后还是十月革命一声炮响，送来了马克思列宁主义，催生了中国共产党。中华民族的独立和解放，是在党的领导下取得的;解决13亿人民温饱问题和初步建成小康社会，也是在党的领导下实现的。邓小平同志指出，在中国这样的大国，没有共产党的领导，必然四分五裂、一事无成。绵延5000年的中华民族传统文化，决定了我们的国家和民族发展必须有一个主轴;中华民族要走向繁荣、富强和文明，必须有一个坚强的领导核心，这个领导核心无可替代，就是执政的中国共产党。

坚持党的领导是社会主义法治的根本要求。党的十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家的奋斗目标。十八大要求坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略，加快建设社会主义法治国家。十八届三中全会作出全面深化改革的重大部署，要求推进法治中国建设。三中全会、四中全会是“姊妹篇”，都是十八大精神的具体化。在建设社会主义法治国家进程中，党始终发挥着根本性、全局性领导作用。只有把党建设好，才能真正代表人民、带领人民、组织人民正确制定和严格实施法律;只有加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，才能确保依法治国的正确政治方向;只有在党的领导下依法治国、厉行法治，才能真正实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。我们要始终在党的领导下，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。在这个根本问题上，必须旗帜鲜明、立场坚定，决不能含糊动摇。

党的领导必须依靠社会主义法治。党的领导和社会主义法治在本质上是一致的。必须站在中国特色社会主义事业发展的战略高度，准确把握党的领导和依法治国的关系。宪法是国家的根本大法、治国安邦的总章程，它赋予了党治国理政的责任和使命。党章作为党内根本大法、管党治党的总章程，规定党必须在宪法和法律范围内活动，党员必须模范遵守国家的法律法规，它以执政党的纲领保证宪法和法律的实施。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是党治国理政的基本方式。党要把自己的路线、方针、政策通过法定程序转化为国家意志，成为全国人民共同遵守的法律规范，实现党的主张和人民意志的有机统一。

提高党的执政能力和执政水平，推进国家治理体系和治理能力现代化。推进国家治理体系和治理能力现代化，毫无疑问包括了党能否坚持依法治国的问题。党是社会主义法治建设的领导者、组织者、实践者，依法治国从根本上讲是对党自身提出的要求。目前，一些党组织依法执政、依法办事的观念和能力不强，有法不依、以权压法现象依然严重，一些党员干部以言代法、违法乱纪、徇私枉法问题突出，群众深恶痛绝。《决定》要求全党同志必须更加自觉地坚持依法治国，向着建设法治中国目标前进。承诺高，期盼更高。全面推进依法治国的旗帜一旦举起，党就必须严格按照宪法和法律治国理政，党员领导干部必须做遵纪守法的模范，决不能打法律的“擦边球”、搞“越位”。否则，党怎么能够要求全社会遵守宪法和法律，又怎么能领导人民建设社会主义法治国家?捍卫宪法和法律的尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严。各级党组织必须转变领导方式、执政方式，提高科学执政、民主执政、依法执政水平，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。现代化的核心是人的现代化。提高治理能力要靠党员特别是党员领导干部牢固树立法治意识，自觉运用法治思维和法治方式想问题、作决策、办事情，带动全社会尊法、守法、用法，把党的政治优势、社会主义的制度优势转化为管理国家的效能。

二、加强党内法规制度建设，依规管党治党建设党

国有国法，党有党规。依法治国、依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。邓小平同志指出：“没有党规党法，国法就很难保障。”依规管党治党是依法治国的重要前提和政治保障。只有把党建设好，国家才能治理好。

党规党纪是管党治党建设党的重要法宝。拥有一整套党内法规制度，是中国共产党的一大政治优势。在革命战争年代，我们就是靠严明的党规党纪维护党的集中统一，保持党的凝聚力、战斗力。党取得执政地位后，国家法律和党内法规共同成为党治国理政、管党治党的重器。经过近百年的实践探索，我们党已形成了一整套系统完备、层次清晰、运行有效的党内法规制度。这个制度体系包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则，体现着党的先锋队性质和先进性要求，使管党治党建设党有章可循、有规可依。要充分发挥这一政治优势，把党要管党、从严治党落到实处。

依规管党治党建设党，首要的是维护党章的严肃性。党章规定了党的理想信念、宗旨意识、组织保障、行为规则、纪律约束等基本内容，全党必须一体严格遵行。每一名党员都要无条件地履行党章规定的义务，遵守党的纪律。各级党组织要切实把党章作为指导党的工作、党内活动、党的建设的根本依据。党员干部要树立党的观念，学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章，加强党性修养，切实维护党章的严肃性和权威性。

党规党纪严于国家法律。党是肩负神圣使命的政治组织，党员是有着特殊政治职责的公民。国家法律是全体公民必须遵循的行为底线。党规党纪对党员的要求严于国家法律对普通公民的要求。申请加入中国共产党，面对党旗宣过誓，就成了有组织的人，就意味着主动放弃一部分普通公民享有的权利和自由，就必须多尽一份义务，就要在政治上讲忠诚、组织上讲服从、行动上讲纪律。党的领导干部尤其是高级干部放弃的要更多，责任和担当要更大。如果执政党连自己的党规党纪都守不住、执行不下去，依法治国、依法执政就是一句空话。党员违反党纪就必须受到纪律审查，接受组织处理，切实做到以严的标准要求党员、严的措施管住干部。

与时俱进加强党内法规制度建设。当前，党内法规制度建设理论研究相对薄弱，对党规党纪的历史渊源、地位作用、体例形式、产生程序等均需系统研究、予以确定;有的党规党纪与国家法律交叉重复，有的过于原则、缺乏细节支撑，可操作性不强，亟待完善。要认真总结我们党90多年、无产阶级政党100多年、世界政党几百年来制度建设的理论和实践成果，联系实际、求真务实，探索适合自己的党内法规制度建设途径。要根据《中国共产党党内法规制定条例》和《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》的要求，立足当前、着眼长远、统筹推进，确保到建党100周年时，全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。

实现党内法规与国家法律的有机衔接。党规党纪应着重规范党的政治纪律、组织纪律，保证党员坚定理想信念宗旨、保持优良作风、坚守道德操守，做到要义明确、简明易懂、便于执行。党内法规建设要循序渐进，先从提出工作要求入手，探索实践、不断总结，再上升为制度。党内法规对社会主义法治建设具有引领作用。有些规范、要求在全社会还不具备实施条件时，可以通过对党员提出要求，先在党内实行，不断调整完善，辅以在全社会宣传引导，条件成熟时再通过立法在国家层面施行。要及时将全面深化改革的实践经验和制度成果，通过法定程序转化为国家法律法规，保证党的路线、方针、政策得到贯彻。

三、弘扬中华民族优秀传统文化，坚持依法治国和以德治国相结合

《决定》强调，国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。要坚持依法治国和以德治国相结合，从中国实际出发，汲取中国传统文化精华，实现法律和道德相辅相成、法治与德治相得益彰。

五位一体 经济、政治、文化、社会、生态文明五个方面是一个相互影响的有机整体：经济建设是根本，政治建设是保障，文化建设是灵魂，社会建设是条件，而生态文明建设是基础。中国特色社会主义事业总体布局，是我们党根据社会主义现代化建设的战略构想作出的总体部署，从“四位一体”到“五位一体”的发展，是我们党对社会主义建设实践经验的科学总结，是对中国特色社会主义理论体系的进一步完善，适应了新世纪新阶段我国改革开放和社会主义现代化建设进入关键时期的客观要求，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望，反映了中国共产党对社会主义建设规律的新认识。

空想社会主义的根本缺陷是脱离社会实际，不期望和打算通过无产者的起义来实现社会变革。

空想社会主义者都不是革命者。他们虽然有社会变革的方案，但并不期望和打算通过无产者的起义来实现社会变革。他们肯定没有从革命或阶级斗争的观点来进行思考。实际上，他们几乎没考虑过自己精心制作的蓝图如何才能付诸实践。正是由于这一原因，他们被称为空想社会主义者。而且，他们都不是作为当时已经历史地产生的无产阶级的利益的代表出现的。他们和启蒙学者一样，并不是想解放某一个阶级，而是想解放全人类。

空想主义者之所以是空想主义者，正是因为在资本主义生产还很不发达的时代，他们只能是这样。他们不得不从头脑中构想出新社会的要素，因为这些要素在旧社会本身中还没有普遍地明显地表现出来；他们只能求助于理性来构想自己的新建筑的基本特征，因为他们还不能求助于同时代的历史。

中国特色社会主义道路，是随着实践的发展和认识的深化不断拓展的道路。党的十八大的一个重大贡献，就是确立了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的总布局，从而丰富了中国特色社会主义道路的内涵，使中国特色社会主义的理论和实践达到了新高度、进入了新境界，为全面建成小康社会构建了基本框架、规划了主要途径。

建设中国特色社会主义总布局的拓展完善

进入新世纪新阶段，我国发展的阶段性特征明显，经济社会发展不平衡、不协调、不可持续问题突出，社会矛盾增多，生态环境脆弱，发展难题凸显。我们党坚持又好又快的发展、以人为本的发展、全面协调可持续的发展、统筹兼顾的发展，充分认识到社会和谐、社会建设、社会文明对于中国特色社会主义全面发展的重要性，明确了构建社会主义和谐社会在中国特色社会主义事业总体布局中的重要地位，提出了建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的总目标，从而逐步形成建设中国特色社会主义总布局，开拓了经济社会又好又快发展的广阔空间。党的十七大在十六大确立的全面建设小康社会目标的基础上，对我国发展提出新的更高要求，要求坚持中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的基本纲领，构成了建设中国特色社会主义四位一体总布局。

党的十七大在确立经济、政治、文化、社会建设四位一体总布局的同时，明确提出了建设生态文明的要求。几年来，我国更加自觉地建设资源节约型、环境友好型社会，努力改善生态环境质量，取得明显成效。我们也清醒地意识到，资源环境状况与可持续发展的矛盾越来越突出，已经难以为继。实践和认识的发展，要求我们党继续拓展完善中国特色社会主义总布局，把生态文明建设放在更加重要地位。党的十八大明确地把生态文明建设纳入建设中国特色社会主义总布局，把建设社会主义生态文明纳入中国特色社会主义道路，系统阐述了推进生态文明建设的战略意义、基本方针和主要任务，确立了建设中国特色社会主义五位一体总布局。从 “两个文明”，到“三大建设”，再到“四位一体”、“五位一体”，彰显了中国特色社会主义更为先进的理念，表明中国特色社会主义道路更加完善，全面建成小康社会目标更加系统，中国特色社会主义事业更加稳固扎实、兴旺发达。

建设中国特色社会主义的有机整体

建设中国特色社会主义五位一体总布局，把我们党对中国特色社会主义规律的认识提高到新的水平。党的十八大进一步对中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的任务和方针作出了深入阐释，充分体现了把科学发展观贯彻到我国现代化建设全过程的根本要求。着眼实现全面建成小康社会的宏伟目标，建设社会主义市场经济，就是要筑牢国家繁荣富强、人民幸福安康、社会和谐稳定的物质基础，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，全面深化经济体制改革，坚持走中国特色社会主义新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，把我国经济发展活力和竞争力提高到新的水平。建设社会主义民主政治，就是要坚持走中国特色社会主义政治发展道路，继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，加快建设社会主义法治国家，更加注重改进党的领导方式和执政方式，使我国社会主义民主政治展现出更加旺盛的生命力。建设社会主义先进文化，就是要走中国特色社会主义文化发展道路，增强全民族文化创造活力，积极培育社会主义核心价值观，推动社会主义文化大发展大繁荣，向着建设社会主义文化强国目标阔步前进。建设社会主义和谐社会，就是要以保障和改善民生为社会建设重点，加快推进社会体制改革，加强和创新社会管理，开创社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面。建设社会主义生态文明，就是要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，着力推动绿色发展、循环发展、低碳发展，努力走向社会主义生态文明新时代。

五位一体的总布局，内涵丰富、联系紧密，把握了中国特色社会主义建设的基本领域，抓住了全面建成小康社会的决定性方面，是一个相辅相成的有机整体。五位一体，是经济、政治、文化、社会、生态建设全面发展的总布局，蕴含着富强民主文明和谐的总目标，体现了社会要素与社会系统的统一，构成了生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路；五位一体，是社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义先进文化、社会主义和谐社会、社会主义生态文明全面建设的总布局，蕴含着社会主义的本质要求和发展规律，体现了社会主义与时代潮流的统一，构成了实现社会主义现代化的基本纲领；五位一体，是社会主义现代化建设各方面相协调，生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调的总布局，蕴含着社会结构相互依存、相互制约、相互促进的辩证关系，体现了社会结构关系与社会动力机制的统一，构成了符合科学发展要求的发展方式。要更加主动运用五位一体总布局的内在规律，把各项建设的系统功能充分发挥出来，以经济建设为基础，以政治建设为构架，以文化建设为内核，以社会建设为依托，以生态文明建设为环境。

建设中国特色社会主义，依靠巩固的国防和强大的军队提供安全保证，依靠“一国两制”的成功和祖国统一大业的完成，依靠持久和平、共同繁荣的国际环境，依靠党担当带领人民的坚强有力领导核心，这些都是全面推进五位一体总布局的可靠保证和基本条件。党的十八大对加快推进国防和军队现代化，丰富“一国两制”实践和推进祖国统一，继续促进人类和平与发展的崇高事业，全面提高党的建设科学化水平，作出了重大战略部署。

全面落实五位一体总布局

党的十八大从奋力开拓中国特色社会主义更为广阔发展前景的时代高度，作出了全面落实五位一体总布局的战略部署，对于在新的历史条件下夺取中国特色社会主义新胜利，具有重大意义。全面落实五位一体总布局，是全面建成小康社会的必由之路，是坚持和发展中国特色社会主义的重要内容。

一是要更加自觉掌握科学发展观这一强大思想武器，把科学发展观贯彻到我国现代化建设全过程和各领域。党的十六大以来的实践证明，科学发展观对于我国经济社会和各项事业的发展起到了巨大的推动作用，越来越显示出强大的真理力量，越来越得到高度认同。科学发展观成为党的指导思想，是中国特色社会主义进入新的发展阶段的必然要求，是由科学发展辉煌成就的实践所推动，是实现全面建成小康社会目标的实践要求。要坚持科学发展观推动经济社会发展的第一要义，牢牢扭住经济建设这个中心，不断解放和发展社会生产力，为中国特色社会主义全面建设打下牢固基础；要坚持科学发展观以人为本的核心立场，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为全面建成小康社会的出发点和落脚点，实现发展成果人民共享，在全面建设中促进人的全面发展；要坚持科学发展观全面协调可持续的基本要求，实现生产、生活、生态相适应，速度和结构质量效益相统一，经济发展与人口资源环境相协调；要坚持科学发展观统筹兼顾的根本方法，正确认识和妥善处理中国特色社会主义事业中的重大关系，统筹改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各方面工作，统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，统筹各方面利益关系。总之，要以科学发展持续推动五位一体，在科学发展中全面落实总体布局。

二是要更加深化对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识，把建设中国特色社会主义的总依据、总任务与总布局有机统一起来。中国特色社会主义，以全新的视野深化了对三大规律的认识，推进了对五位一体总布局的认识。当代中国的发展状况和前景，关乎党的命脉，推进五位一体总布局和现代化建设全面进步，就是党执政兴国的基本规律。当代社会发展的整体性复杂性日趋增强，或相互促进、或相互掣肘，推进五位一体总布局和现代化建设全面进步，就是社会主义不断发展、长盛不衰的基本规律。人类只有一个地球，各国共处一个世界，社会主义中国对世界共同繁荣发展负有重要责任，推进五位一体总布局和现代化建设全面进步,就是适应当代世界发展趋势的基本规律。建设中国特色社会主义，总依据是社会主义初级阶段，总布局是五位一体，总任务是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴，这三者密切相关。要以总依据为全面落实总布局的实践基础，推进总布局要牢牢把握社会主义初级阶段这个最大国情，牢牢立足社会主义初级阶段这个最大实际，扎扎实实、稳步推进。要以总任务为全面落实总布局的目标指向，胸怀理想、坚定信念，不动摇、不懈怠、不折腾，顽强奋斗、艰苦奋斗、不懈奋斗，共同创造中国人民和中华民族更加幸福美好的未来。

中国共产党制度治党的路径选择 篇7

自1978年中国实施农村创新以来, 改革开放已历经30多年。整体来看, 中国已进入以工促农、以城带乡的发展阶段。要加快农业发展, 实现农业生产的现代化, 则破除城乡二元结构, 建立城乡经济、社会发展一体化的新格局刻不容缓。土地作为农村社会最重要的生产资料, 在农村经济、社会发展中占有极其重要的地位, 因而土地问题是农村所有问题的重中之重, 有效解决农村土地问题是稳定农村社会的基础。家庭承包制作为农村土地经济制度的创新, 在经历30年的实践后缺陷已逐渐显现。2008年10月, 中共召开的十七届三中全会, 把如何科学地推进农村土地经济制度创新, 作为当前中国农村社会经济发展迫切需要解决的一项重要课题, 更凸显了创新农村土地经济制度的重要性。

二、中国农村土地经济制度创新的主要困境

当前中国农村土地经济制度问题, 无论是人均耕地资源占有量少, 还是耕地生产效益低, 或农村社会保障制度不健全等等, 看起来是农村土地的问题, 实际上必须与整个农村社会经济, 甚至是统筹城乡创新联系在一起, 这样才能为农村土地经济制度创新找出正确的方向。因此, 实现农村土地经济制度创新的目标任重道远, 对当前面临的种种创新困境必须有所认识。就土地经济制度创新本身而言, 除在制度方面存在的内在缺陷外, 在外在环境方面, 主要有以下几个方面。

一是耕地尚不能在市场上进行自由流转。对于农村耕地而言, 其流转问题是一个涵盖流入与转出两个方面的综合体。由于当前耕地的经营效率较低, 因而农民没有热情来接收别人的耕地, 这也导致了很多地方的农村出现了耕地抛荒状况。从耕地市场来看, 目前也尚未形成一个较为合理的耕地流转市场, 与之相伴的是, 在我国农村也并未形成关于耕地流转的价格、竞争等方面的制度。

二是农村劳动力转移渠道不畅通。农村劳动力向非农产业转移, 是推动耕地流转最重要的动因, 然而, 由于受到国际金融海啸的影响, 不少外资企业生产面临困境, 而中国许多中小型企业的发展也是步履维艰, 无论是农民外出打工, 还是当地中小企业的就地转移, 都遇到了不少困难。

三是缺乏制度支持。目前农村土地所遵循的土地制度与城镇建设用地的土地制度相比, 具有较大的不完备性。这种不完备性尤其体现在对于产权进行合理界定、土地自由流转及收益的获取与分配方面, 导致了很多地方的农村对于土地的管理存在着制度使用混乱、工作流程不科学的状况。例如, 目前广为流行的一户一宅的制度模式, 在推广过程中, 由于相应的配套设施不完善, 因而没有得到很好的采用。

四是农民耕地保护的积极性及主动性尚未充分调动。农民作为耕地的直接使用者, 对耕地的投资及地力的维持发挥重要主导作用。然而, 目前农民对承包耕地保护的积极性不高, 表现在农民耕地保护性的投入少, 这也显示农民对承包土地的预期不足。

三、农村土地经济制度的创新思路

面对农村土地内部制度的缺陷与外部环境的困境, 要有效解决农村土地问题, 就必须“跳出土地谈土地”, 才能抓住农村土地创新中制度、效益和保障等核心问题;因此, 从整个农村经济社会创新的角度, 思考相应的对策措施, 有助于问题的缓解或解决, 创新的思路如下。

一是对农村土地的产权问题进行更为深入的规划, 更好的明确产权的边界区域。在农村土地的产权结构中, 所有权、承包权、使用权及处置权是最为基本的结构。关于这些不同的产权, 一般认为所有权是最为核心, 也是最为基础的权利, 它能够派生出其他类型的产权。从经济发展的效率来看, 拥有所有权的主体并不一定要真正行使相应的使用权, 这种规定符合当前物权法设计的基本主张。另一方面, 由于土地的所有者仅仅是一个法律概念上的土地拥有者, 其并不代表通过对土地的占有与使用来产生直接的收益。因此, 从长期的发展状况来看, 对于土地所有权进行一定程度上的弱化, 并且有针对性的增强土地的承包权, 对于国家、农村集体以及农村居民而言, 都具有十分重要的意义。从产权边界的进一步明确来看, 其本身是一种关于农业资源的合理配置方式, 能够在一定程度上降低土地资源的浪费水平, 并有效提升使用效率。根据上述分析, 我国的农村土地制度创新的思路应当是对土地所有者的权利与义务进行系统的分析, 进一步明确国家对于土地的管理权利, 以及这种权利与农村集体所有权的关系。

二是提升政府在土地市场化流转机制中的主导作用。土地流转的市场化机制的建立, 应当是在不改变当前家庭承包经营的前提下实现的, 并且需要将政府的引导作用放到首要位置。在这种基础上, 政府有必要严格根据多数原则, 来协助拥有其他就业路径的农民有针对性地放弃对耕地的承包, 进而构建土地转让机制, 以有效避免由于土地的小规模经营所带来的负面作用。除此之外, 从制度变迁的视角来看, 政府也应当对自身的行为进行约束, 这就要求政府必须对自身的职能进行调整与改革。在市场化的潮流下, 地方政府应当以服务农民作为施政与干预的主要目标, 积极将市场机制引入到土地流转过程当中, 并推进中介机构的发展, 以及发挥好自身对土地使用的监督职能, 不随意干预农户间土地的正常流转。

三是彻底打破约束城乡同步发展的二元结构壁垒。城乡二元结构是约束农村发展的最根本要素, 也是我国进行土地经济制度创新的最主要约束。应当以增强土地流转能力为主要目标, 建立城乡一体的土地用地规范, 或者是对城乡用地规模进行严格的约束, 提升城乡土地的使用效率。彻底消除城乡二元壁垒, 这能够进一步促进农村劳动力的有序转移, 以及在农村地区鼓励大力发展二、三产业, 创造更多的非农就业机会, 为彻底离开土地的农民创造足够的就业机会。

四是强化对农民的扶助, 有效提升农民土地经营效益水平。从本质上看, 无论是采用市场化的土地流转机制, 还是提升农民对保护耕地的热情, 都是要以提升土地经营效益为前提。因此, 政府应当对这种本质需求进行关注, 采取有力方式, 来增强对农民的辅助力度, 尤其是在农田基本耕作设施的建设上, 以及农业生产与经营的大环境上, 政府更应投入足够的资金, 来做好政策保障, 并且还需要采取有针对性的奖励政策。

四、结语

当前中国农村土地经济制度存在的三大缺陷中, 在农村土地的产权缺陷方面, 实即农村土地的所有制问题;在农村土地的规模缺陷方面, 实即农村土地的经营模式问题;在农村土地的保障缺陷方面, 实即城乡二元体制的问题。因此, 要推动中国农村土地经济制度的创新, 就必须从规范农地产权制度, 明晰产权边界;推动农村土地使用权流转, 建立市场化的农地流转机制;打破城乡经济、社会的壁垒, 建立城乡一体化的社会保障制度等方面着手, 针对农村土地经济制度的弊病以完善农村土地问题。其次, 面对农村土地经济制度创新的种种困境, 要像“跳出农村谈农村”以解决“三农”问题的思路一样, 必须“跳出土地谈土地”, 才能抓住农村土地经济制度创新中的效益问题、规模问题与制度配套等问题;亦要从整个农村创新的高度看问题, 才能看清农村土地问题的关键之所在, 从而开出治理农村土地问题的“药方”;此外, 依据制度均衡的理论, 治理农村土地问题, 实际上是一个从制度不均衡走向均衡的过程。

总之, 中国农村土地家庭承包制创新, 在制度创设之初是以公平作为制度建立的基础, 然而, 随着农村创新的深入发展与市场经济的引入, 农村土地经济制度是以追求效益为创新的目标;但是, 在城乡一体的社会、经济及保障制度未全面建立并完善前, 这种按人均分并以保障功能取代生产功能的土地经济制度, 难以有任何作为, 故中国农村土地经济制度创新仍将是一个漫长的过程。

参考文献

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