节约集约用地 保障科学发展（通用8篇）
土地资源问题关系经济社会的可持续发展，关系民族的生存根基和国家长远利益。人多地少是我国的基本国情，国家目前实行最严格的土地管理政策，严格保护耕地资源，分配的用地指标非常有限，土地供需矛盾非常突出。在这种情况下，要实现保护耕地和保障发展双赢，必须集约利用土地。胡锦涛总书记指出，要按照建设节约型社会的要求，积极探索建立国土资源管理的新机制，节约集约使用土地，切实保护耕地特别是基本农田。温家宝总理在十届人大五次会议上所作的政府工作报告中强调，节约集约用地不仅关系当前社会经济发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。可以说，集约用地是当前事关经济社会发展的一个非常重要的课题。
一、莱芜市土地利用现状及存在问题分析莱芜市地处鲁中山区，面积 2246平方公里，人均耕地只有 0.82 亩，低于全国、全省平均水平，接近联合国粮农组织确定的人均 0.8 亩的警戒线，是全省人均耕地最少的市之一。莱芜市土地供需矛盾突出，但莱芜市目前土地粗放利用的问题却很严重，土地集约利用还有很大差距。
（一）城镇建设用地现状2006 年，莱芜市区占地总面积 54.76平方公里，人口 124.8 万，人均建设用地面积 136.2平方米。莱芜市镇驻地占地总面积 20.5平方公里，人均建设用地面积 157.7平方米。总体来看，莱芜市城镇人均占地面积 141.4平方米，比省政府规定标准 110平方米高出 28.5%.通过以上对比可以看出：莱芜居住用地和工业用地占建设用地的比例明显偏大，土地利用强度明显偏低。土地利用强度是评价土地集约利用水平的重要标准，主要以建筑密度和建筑容积率为评价指标。根据对莱芜市区 4 个街道 83 个街坊 22480 宗地的汇总统计分析，从平均建筑密度来看，市区（城镇）平均建筑密度为 12.78 ％，根据城市规划要求，城市建筑密度应控制在 35% 左右，莱芜市市区建筑密度较其低 22.22%，由此可见，莱芜市市区土地平面利用率较低。从平均建筑容积率来看，市区平均容积率为 0.23，较全国平均建筑容积率水平0.34 尚有一定差距，这表明楼层较低，土地的空间利用率不高。
（二）农村居民点用地现状莱芜市农村居民点人均用地普遍偏高，村庄占地面积大，集约化水平低。据调查，莱芜市农村居民点用地 222298 亩，农村居民约 83.4 万人，人均 177平方米，超过省政府规定的农村人均建设用地 100平方米的标准，更远远超过无锡市 30平方米的标准。
（三）园区用地现状目前，莱芜市有 3 个省级开发区，土地集约利用水平普遍较低，在土地使用效率和投资强度上，远远落后于先进城市。莱芜市开发区 2001-2006 年固定资产总投资 530 亿元，同期供应土地 70305 亩，亩均固定资产投资 75.39 万元，远低于省政府规定的高新区 160 万元 / 亩和高新区外 100 万元 / 亩以上的标准。
从投资强度看，国家规定省级开发区的投资强度应该在每亩 160 万元以上，而莱芜市投资强度最高的钢城开发区每亩仅 70 万元，低的不到 50 万元，省级开发区之外的园区有的不足 10 万元。江苏省昆山出口加工区，每亩土地投资强度 600 多万元，是莱芜市的 10-20 倍。从产出效益看，2005 年，莱芜市开发区亩均产出效益 33 万元，而江苏省昆山出口加工区高达 1200 多万元，无锡市新加坡工业园每亩年产出效益近700 万元，分别是莱芜市的 36 倍和 21 倍。从用地看，2005 年以来，诸暨市推行“零增地技改”，企业技改投资 30 多亿元，没有新占一分耕地；绍兴市实施“零土地技改”和“无土地招商”；宁波一个开发区投资 1000 多个亿，基本没有新占地。而莱芜市平均每年新增建设用地 5000 亩左右。从厂房看，先进地区的开发区内工业厂房一般在 3-4 层，高的达到十几层，莱芜市几乎全部为单层厂房。以上对比分析表明，莱芜市各开发区在很大程度上存在粗放式经营土地的现象，土地资源利用率较低，但同时也说明莱芜市开发区内土地内涵挖潜、盘活存量的再利用潜力很大。
（四）莱芜市土地粗放利用的原因分析一是观念认识问题。节约集约用地的意识尚未全面树立，乱占滥用土地的根本动因尚未消除，“重利用、轻节约、轻效率”的思想比较突出，认为只要发展了，什么问题都解决了，分离了发展与节约集约用地的关系。部分“假项目、真投机”的用地者骗取土地，造成土地闲置；“小项目、大用地”现象较多，严重浪费土地资源。在用地安排时，选址较随意，影响了规划的法律效力，土地利用结构不合理的现象比较突出。二是用地规划布局不合理。郊区、城镇沿着对外交通要道两侧向外蔓延，路边厂、路边店应运而生，基础设施建设难以配套，从而导致了规划布局紊乱，造成用地结构不合理。用地偏重于外延发展，内涵挖潜不够，集约利用程度低。空间分布存在以下问题：工业未向园区集中，分布散乱、数量多、规模小、空置、闲置较多，集聚效应差；商业用地利用程度低，对周边辐射能力弱；许多工业用地和居住用地混杂在一起，使得公用设施用地、道路广场用地、绿地等所占比重偏低，影响了区域经济社会的协调发展。三是政策法规规定的缺失不利于节约集约用地，项目用地监管难度大。目前，国家对各类项目用地均核定了投资强度、容积率等控制指标，只有达到规定要求的才能办理用地手续，达不到要求的不予审批土地或核减用地规模。但由于缺乏统一的后置验收管理办法，很难对项目用地形成有效监管。莱芜市自主制定的项目竣工核查制度也存在是否合规、是否加重企业负担的顾虑，对核查不合格的企业如何处置等问题也缺乏硬性规定。节约集约用地工作还没有作为一项硬指标列入地方党委、政府的考核内容，难以调动积极性。四是农村居民点规划滞后，管理不到位。农村居民点布局分散，建设用地数量大，粗放利用现象普遍。农民日渐富裕，住房建设不断升温，而且普遍建新不拆旧，一户多宅现象明显，并且建房时求大求宽。主要原因是规划滞后，审批监管不到位。据了解，莱芜市目前编制了村庄规划的不足 200 个，其余大部分村庄历史上从来没有过村庄规划，用地审批、监管无据，导致村庄建设的随意性和布局的短期性，多以自发的“满天星”的形式散乱布局；也导致了村庄用地管理部分失控，乱占滥建现象时有发生。有些村两委班子成员误认为农村集体土地由村两委说了算，出现了随意安排的现象，导致了违法占地的大量发生。五是用地单位节约用地意识不强，甚至圈占土地投机谋利。企业普遍存在节约用地意识不强的现象，没有坚持高容积率、高密度的节约集约用地原则，厂房两层以上的很少，大部分企业厂房为单层，盲目求大，低效利用、闲置浪费土地严重。从工业企业用地来看，不少工业用地布局分散、宽打窄用、优地劣用，单位面积土地产能小，低效利用问题突出。有些项目为多占用土地，在申请立项时，随意夸大，虚报投资额，实际投资难以到位。一些停产、半停产企业、资不抵债的企业，其土地资产也未进行盘活。有的项目因企业建厂比较早，一直没有较好发展，造成低效用地。
二、莱芜市土地集约利用潜力分析1、城镇建设用地潜力分析莱芜市去年对东至博莱高速公路和磁莱铁路，西至西内环路，北至辛大铁路以北，南至牟汶河以北包括高庄街道办事处部分驻地在内的 64.44平方公里土地进行了潜力分析。评价区的土地利用潜力类型见下表：
总体分析，评价区共有 2456.83 公顷低度利用土地和未利用地，土地利用潜力很大。莱芜市共有城中村 69 个，占地 22388.02 亩，人均 190 多平方米。“城中村”多为平房，容积率在 0.5 以下（一般住宅小区容积率在 1.2 以上），土地利用率较低。如果按 110平方米 / 人安置，可腾出土地 4669 亩。镇驻地也多为平房，容积率不到 0.2，如果建楼房，容积率达到 0.8 以上，至少可腾出 1538 亩土地。2、农村居民点用地潜力分析目前来看，建设用地挖掘的最大潜力在村庄。莱芜市农民建设住房普遍求大求宽，宅基地面积大多超过规定标准，土地浪费严重。如果将当前的人均 177平方米降到 100平方米，全市可腾出土地 96322 亩。如果能够全部实现小区化建设安置，按照国家最高人均住宅面积指标 28平方米 / 人计算，需要 35026 亩土地进行安置，加上必要的绿化、广场、道路等配套设施（24平方米 / 人），还需要 30023 亩土地，共能置换出建设用地指标 157249 亩，相当于省分配莱芜市近100 年的指标总数。3、园区用地潜力分析莱芜市三个开发区目前的面积约 14平方公里，平均投资强度是 65 万元 / 亩，如果达到国家、省规定的投资强度 160 万元 / 亩，全市的开发区可节约土地 8.4平方公里。以设立时间较长、发展较为充分的高新区为例，现已建成总面积 8143.07 亩，其中工业面积 6596.18 亩，固定资产投资额 44.5 亿元，平均投资额度为 67.46 万元 / 亩。如果投资强度按 160 万元 / 亩计算，可节约土地 3815 亩。4、工矿企业用地潜力 莱芜市独立工矿面积 64390.2 亩，30% 以上项目用地不同程度地存在土地低效利用或荒芜闲置问题，个别项目闲置荒芜面积达 80% 以上。经调查，独立工矿闲置及废弃地面积 7039 亩，低效利用面积 8466.7 亩。主要有两个方面的资源可以挖掘：一是废弃矿坑。莱芜市境内矿产资源丰富，由于过去乱采滥挖矿产资源，造成了大量的废弃矿坑。这部分大约有 3000 亩的用地潜力，利用难度较大，但通过废弃地整理，可以直接安置项目，也可以置换到园区内安置项目。二是工矿废弃地。目前全市工矿废弃地有 2000 多亩可以直接利用。
三、促进土地集约利用的对策研究土地有限，用法无穷；资源有限，发展无限。要突破莱芜市新一轮发展的土地供应“瓶颈”，充分发挥有限的土地资源对经济社会发展的承载和支撑作用，必须坚持“严控增量、盘活存量、管好总量、集约高效”的原则，走出一条节约挖潜、集约利用的新路子。
（一）就制度建设来看，当前必须要尽快完善土地节约集约利用考评体系科学的考核评价体系可以形成节约集约利用资源的正确导向。去年 12 月份，莱芜市下发了《关于建立节约集约用地考核评价制度的通知》，并在全市范围内首次对 4 个园区、17 个乡镇（办事处）开展了节约集约用地考评，这标志着莱芜市土地节约集约利用考评体系初步建立。今年年初，省委、省政府联合下发《关于健全推动科学发展促进社会和谐考核监督体系的意见（试行）》，首次在全省层面上将耕地保护责任和土地节约集约利用工作列入党政领导干部考核指标体系。但是，土地节约集约利用考评工作毕竟是一项新生事物，需要在制度和实践上不断充实完善。当前，要把土地节约集约利用列入党政领导干部考核指标内容工作落到实处，严格对各级党委、政府的考核，明确主要领导是第一责任人，分管领导是直接负责人，一级抓一级，横向到边，纵向到底，改变干部考核只看 GDP 增长，忽视节约集约用地，造成耕地大量被占用和浪费土地的现象。要完善相应的奖惩机制，定期通报，并运用土地集约利用评价结果与建设用地指标相挂钩，凡是未达到标准的地区，不得继续扩大用地规模，并停止下达新增用地指标，以推动土地的集约利用，促进人们增强耕地保护意识。
（二）就经济制约方面来看，要建立和完善集约用地的利益约束机制。一是要加大土地税费征收力度。这是治本之策。要加重用地税赋，加大征收力度，对单位和个人占用和浪费大量土地资源从经济上进行约束，逼迫闲置低效用地者自动节约用地。要按照新标准开征城镇土地使用税，严格税费征收政策和标准，堵塞税费流失漏洞，依法加强征管，做到应收尽收，充分发挥出土地税费对土地集约利用的杠杆调节作用。要提高耕地占用税标准，遏制新增建设用地扩张和利益冲突。二是建立土地收益基金制度，控制各级政府使用土地收益的规模。国有土地收益不得在当期全额支出，从而控制基本建设规模，防止重复建设，并建立起地方政府在任期内对土地资源合理利用和配置的经济约束机制。三是完善土地产权制度，按照“归属清晰”的要求，在坚持土地公有制的前提下，明确土地所有权主体和所有权实现方式。尽快完善土地确权登记制度，将国家土地所有权、集体土地所有权落到实处，特别是要注重加强对集体土地所有权、使用权的保护，减少和杜绝随意征占农民集体土地的现象。四是强化市场配置土地的基础性作用。要缩小划拨用地范围，扩大招拍挂范围，明确界定非营利项目，将经营性的基础设施用地和不符合划拨条件的存量划拨用地纳入有偿使用范畴，并推进集体建设用地入市流转。同时，要加大信息公开力度，对土地供应计划、供地政策、出让公告、出让结果等进行公示，引导理性投资，发挥市场信息对盲目投资、无序用地的“警示”作用。
（三）就规划管理方面来看，要以国土利用规划为基础，统筹协调各类专项规划。一是制定土地集约利用规划，开展土地集约利用标准建设。规划的节约是最大的节约。土地集约利用规划是引导土地集约利用的重要指导方针，因此必须认真制定和利用规划，注重规划的科学性和可操作性，开展土地集约利用标准化建设，将当前利益和长远利益结合起来，在严格控制建设用地发展规模的同时又给城市发展留有余地，促进经济社会的可持续发展。具体来说，就是在建设用地总量一定的条件下，保证土地结构合理，力求功能布局结构高效，根据不同地块的用地性质、用地规模、环境容量、交通条件等评价因素综合确定有关控制指标的幅度范围。二是优化土地布局，调整土地利用结构。土地布局合理和结构优化是土地集约利用的必要条件，借鉴日本国土综合开发规划、欧洲空间规划及先进省、市的成功经验，以土地利用规划为基础，以土地利用为调控主体，整合与土地利用相关的规划，强化区域、产业、基础设施建设的土地利用空间控制作用。加快形成节约集约用地的“倒逼机制”，即推进土地利用“三集中”政策：工业向开发区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中。加大闲置土地处理力度，加大土地供应调控力度，优化土地供应结构。规划工业用地布局，将企业适当集中，以便形成规模效益和集聚效应，将收回的批而未用地、闲置工业用地纳入新的规划范围，将土地利用效率低的中小企业编入置换规划，使分散在各乡镇的中小企业逐步向工业集中区靠拢。规划农村建设用地，对村庄改造进行可行性分析，组织实施合村并点（村庄改造）工程、城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点工程，逐步使农村建设用地向城镇集中，促进城、镇、村用地布局的优化调整。
（四）就审批监管方面来看，要严格建设用地审批管理。江苏省无锡市建立了建设项目预审评估制度、严格土地利用跟踪检查制度，采取经济、法律、行政和媒体监督等多种手段，实现对全市用地情况的全程监管。就莱芜市来说，要强化下列监管措施：一是严格审批程序、从源头上把好关，确保项目投资强度。在建设项目用地预审和供地审批审查时，坚持以项目定用地、以投资额定用地量。对原有企业用地达不到集约利用标准的，不允许申请新增企业用地。新上的项目要充分利用现有闲置土地、废弃地和荒地；对新占地的项目要提高科技含量，提高土地投资强度、容积率和建筑密度，对新上项目建二层以下厂房的（工艺特殊要求除外）原则上不予供地。二是加强批后管理。建立项目用地竣工验收制度。在项目建设竣工投产后，由国土、发改、建设、审计、规划、财政等部门联合对项目建设规定的指标进行检查验收，凡是规划建设条件未达到标准的不得通过验收，并核减本地区的建设用地指标。对达不到投资强度的要限期追加投资，到期仍达不到的要依法收回。要把土地利用率、容积率、项目用地指标定额等作为执法监察的重要内容，组织有关部门加大监督检查力度。三是要加强招商引资用地管理。招商引资要尽量以现有企业和现有存量建设用地为载体。对确需新占地的项目要提高科技含量，提高土地投资强度、容积率和建筑密度，达不到节约集约用地要求的不享受奖励政策。
（五）就挖潜途径来看，要大力推进土地复垦特别是村庄改造。对不再使用的建设用地进行复垦，是合理利用土地的重要方面。当前要集中各方面的人力、物力、财力，保证土地复垦工作开展。美国、澳大利亚、加拿大等发达国家的土地复垦率达到了 50% 以上，关键就在于他们建立了一套较为完善的土地复垦制度。莱芜市也应尽快制定和颁布土地复垦操作的法规细则，对土地复垦工作的全过程以及复垦后的各环节进行动态追踪，保证复垦质量，使复垦工作科学有序进行。同时，要规范土地复垦投资行为。明确土地复垦投资单位拥有复垦土地的优先使用权，调动复垦者的积极性。同时，要建立严格的土地复垦技术标准。莱芜市土地类型多种多样，使得不同矿区土地破坏类型多样，开展土地复垦就需要使用不同的复垦技术。复垦技术采用是否正确，是决定能否实现预期复垦效果的关键。莱芜市要根据工矿区的破坏程度、土地类型等实际，因地制宜，研究制定技术标准和规范，提高土地复垦质量标准。稳妥有序地推进村庄改造，是莱芜市挖掘土地利用潜力的重要途径，也是节约集约利用土地的迫切需要。一是要加强村庄规划和建设管理。要结合莱芜市村庄实际，尽快编制覆盖全市的村庄规划，规划要做到功能齐全、规模适度、布局合理、用地集约。二要加大合村并点力度。按照规划要求，缩并自然村、建设中心村、整治“空心村”，依法界定农户建设用地面积，提高土地利用效率。要制定切实可行的改造方案，分阶段、分层次进行，先行试点，积累经验，逐步推广。对经济较发达、建房农户较多的村庄，鼓励建设多层住宅。三是加大农村土地管理力度。严格宅基地审批管理，坚持按规划、按计划、按程序、按权限依法审批，确保村庄依法用地。
土地的粗放利用, 已经对国家社会经济的可持续发展构成了潜在的巨大威胁, 节约集约利用土地已经刻不容缓。为保证国民经济持续、快速、健康发展, 中央把“地根”与“银根”一道当成宏观调控的两个重要闸门。2008年1月, 国务院下发了《关于促进节约集约用地的通知》, 明确规定了节约集约用地的具体措施, 可见节约集约用地, 是调整经济结构、转变经济增长方式, 建设节约型社会的紧迫任务。
一、土地利用中的粗放现象
坐在车上, 给人最大的感受是这个地方又发展了, 城镇又扩大了。望着年复一年, 一圈一圈不断扩张的城镇, 我陷入了沉思, 这就像吹气球一样的城镇建设, 是否也有限度呢?
城镇建设发展的另一面, 是平坦成片的耕地资源逐年消失。有的地方, 建设用地规模不断扩大, 建设用地指标已提前消费10年, 且布局不尽合理, 宽马路大广场太多, 高标准超大面积住宅鳞次栉比。有的工业园、开发区规划面积太大、闲置土地太多。没有引进几个好的项目, 引进的部分项目也是在城市中淘汰下来, 又在城郊乡镇继续发展, 投入资金往往不足, 开发程度不够。有的甚至是个人注册一个公司, 到工业园、开发区先圈一块地放在那里, 从而使工业园、开发区显得冷冷清清, 土地利用率太低。
另外, 农村建设用地分布零散、面积大, 闲置超占多。大部分农村村民追求独立自主、功能完善齐全的生产生活场所, 使人均农村宅基地达220平方米左右, 农村宅基地是城镇建设用地规模的13倍左右, 特别是农村家家户户修公路, 已占到土地总面积的0.7%左右, 都是各自从自己的责任田、责任山中修, 没有统一规划, 土地利用率太低。
二、产生土地粗放利用的原因
1、各类规划编制前瞻性不强。
受编制人员业务水平、调查的深度和广度影响, 规划实施的操作实用性不强。交通、水利、城镇建设、旅游规划等许多专项规划, 各编各的套, 各吹各的号, 各唱各的调, 与土地利用总体规划不相衔接, 造成实地已在用, 建设偷着搞, 不敢全面建, 批又批不了的尴尬格局。
2、受利益驱使, 节约集约用地意识差, 节约集约用地机制还没完善。
都知道拥有土地, 就拥有了资本、拥有了财富, 因此, 都想拥有土地, 却很少有人思考怎样利用好拥有的土地。加之少数领导者为了追求片面政绩, 盲目引进项目较差、效益不高的工业企业, 部分管理者为了取得较高的土地收益, 将土地拍卖给出价高的使用者, 多数使用者凭着多占地升值, 占好地投资成本低、见效快的观念使用土地, 造成土地利用率低。
三、土地节约集约利用的途径
1、冲出闲置浪费圈, 向土地要效率
土地资源是有限的, 特别是耕地资源稀缺。随着县域经济的发展, 工业化、城镇化建设步伐的加快, “一要吃饭, 二要建设”的土地供需矛盾日益凸显, 日趋严峻, 而太多的闲置土地是浪费土地最突出的表现。
向土地要效率, 盘活农村、改造城镇, 变被动节约为主动挖潜, 变自发行为强力推动, 形成在农村整理、到城镇挖地、向开发区要地的节约集约用地新格局。一要坚守耕地红线, 促进耕地资源的永续利用;二要按照“重点项目保障用地, 优质项目优先供地, 所有项目节约用地”的原则, 引导企业节约集约用地。同时从“招商”向“选商”转变, 将有限的土地资源向优势项目倾斜;三要不断完善完善建设用地储备制度, 优先储备盘活闲置、空闲和低效利用土地, 提高土地利用效率。四要大力推广节地经营模式, “向上要地, 向下要地”, 鼓励建高层大楼、建地下车库, 实行地下、地面、空中协调发展。
2、强力推行节约集约用地
强化规划的龙头作用, 制定科学合理的土地利用总体规划和新农村土地利用规划, 要对规划的实施情况进行系统评价和全面检查, 加强建设用地指标管理, 严格控制增量, 坚持“节流”与“开源”并举, 把节约用地放在首位, 重点在盘活存量上下功夫。严格控制建设占用耕地、林地、草原和湿地, 充分利用现有建设用地、废弃地和荒地, 少占好地, 特别是少占耕地。
加大宣传力度, 广泛宣传节约集约用地的意义、经验模式, 牢固树立土地忧患意识和节约用地意识。
加大土地利用动态监管, 不断丰富和发展“一张图”工程, 切实推行“天上看、地下查、网上管”的监管模式, 加大非法用地的打击力度, 确保依法用地、合理用地。
大力推行城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩, 通过拆旧建新, 确保建设用地总量不增加, 耕地数量不减少, 促进布局更加合理。
加大耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税征收管理力度, 为土地整理、开发耕地后备资源积累资金, 同时探索激励节约集约用地的利益机制, 充分调动节约集约用地的积极性。
3、优化土地资源的市场化配置
市场机制是实现土地集约利用的基本途径。发挥市场机制的基础性作用, 完善市场规则, 加大信息公开。
充分发挥地价的杠杆作用, 促进土地资源的合理流动和优化配置, 严格控制划拨用地范围, 合理确定出让土地的宗地规模, 实行经营性用地有偿使用, 通过招标、拍卖、挂牌出让, 运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地。同时强化用地合同管理, 严格约定建设项目投资额、开竣工时间、规划条件、价款、违约责任等内容。
4、大力推进土地整治
由于土地的粗放利用, 土地整理复垦潜力较大。土地整理的重点要放在基本农田整理、低丘岗改造和村庄改造上, 土地复垦的重点是废弃矿山、砖瓦窑、取土场、采石场等废弃闲置土地。以乡镇为单位, 以项目建设为载体, 实行大规模、有计划地土地整理和复垦, 将农村分散、闲置、低效土地进行整理, 通过移土填沟改造梯田, 改河取直整理造地, 移民搬迁整治村庄, 退宅还田, 使其成为具有较高利用价值的耕地资源, 提高整体利用效率。
土地是一切经济活动最基本的载体。所以无论是对于城市还是农村，土地的重要性及其资源的稀缺性都决定了它是最重要的资本。
马克思在《资本论》中引用威廉·配第的话说：土地是财富之母，劳动是财富之父。在市场经济条件下，在城镇化进程中，土地不仅是农民的基本生活保障和重要生产资料，更应成为农民的一大财富。
人多地少是我国的国情，我国人均占有耕地仅为世界平均水平的43.26％，可以说土地资源十分紧缺。为了保障粮食安全，国家定下了守住18亿亩耕地面积的底线。而与此同时，我国城市化和工业化、生态建设对土地资源的需求也在不断增加，这便使得土地资源的供需矛盾日益尖锐。近期各地出现的以强拆等为表现形式的圈地热正是这种矛盾的体现。
然而，一个令人尴尬的现实是，与土地紧缺并存的，是同样严重的土地的闲置和浪费。我国在城市化和工业化过程中过多地占用了土地资源，而且土地利用十分粗放。其已经成为我国经济增长方式由粗放型向集约型转变的基础性障碍。
反思土地浪费的制度根源，1998年出台的《土地管理法》，为了解决保护耕地与建设用地的矛盾，按照实现耕地总量动态平衡、严格控制建设用地的这部法律，采取以计划配置为主、市场配置为辅的办法。然而这部法律首先禁止了集体土地自主进入建设用地市场，规定只能由国家垄断提供建设用地使用权的流转指标和供给，同时更在使用权流转方式上限制只有划拨和征用两种。
实质上“划拨”造成土地资源的浪费，豪华办公楼、官府大厦的出现正是因为政府用地划拨，就相当于免费使用。征用对应的“有偿”也意味着并非市场经济的等价交换。
工业用地问题更多，我们引进了香港的土地批租政策，但演变的结果却是扭曲了的行政定价、协议出让。政府官员为了引资和地域经济发展，将地价压得很低，甚至是零地价，造成很多开发区土地的闲置和浪费。另一个乱象是很多经营性房地产商挤向开发区，私自改变土地用途。
正是因为现有土地管理制度不能适应市场经济发展的趋势和需求，各地才出现想方设法冲破制度的情况。
从某种意义上说，现有土地制度成为了土地浪费的根源。集约节约用地并非只是用地方式的创新，更需要的是制度的完善。
日前，湖南省政府出台《关于节约集约用地的若干意见》，重点从土地利用规划、工业园区用地、集约节约用地约束机制等5个方面对节约集约用地提出明确要求。
促进科学发展
XX市国土资源局
XX东临上海，西接XX，地处长三角核心地区，人多地少，土地资源尤为宝贵。近年来，我市坚持以科学发展观为指导，通过科学规划，合理布局，积极统筹保障发展与保护资源的关系，充分发挥土地资源的利用空间和潜在价值，大幅度提高土地利用效率和产出效益，走集约化发展的道路，实现了土地资源的可持续利用和经济社会的可持续发展。可以说，XX经济社会持续快速发展的过程，是土地从“平面资源”到“空间资源”的认识深化过程，是集约用地观念从“要我集约”到“我要集约”的思想转变过程，也是集约用地投资措施从“单一投资强度控制”到“既看投资强度，又看产出效益的多元化控制体系”的完善过程，更是XX市集约用地水平不断提高的过程。
一、XX市实行集约用地的背景及历程
近年来，市委、市政府针对XX实际提出了节约集约用地的思路，并进行了有益的探索和实践。回顾XX市集约用地的历程，主要经历了以下三个不断完善深化的阶段：
1．确立投资强度发展理念。2002年，在对全市1800多家工业企业用地状况进行调研的基础上，推出一个以单位土地面积投资额为杠杆的“5432”集约用地机制，又先后于2004年（提高到“6543”）和2008年（提高到外资不少于55万美金，内资不少于400万人民币）三次提高投资强度标准，明确以投资强度为主要内容的招商引资工作要求，从而有效地控制了企业用地规模，提高了土地利用率。
2．推行“三集中”发展模式。2003年以来，我们进一步强化规划的导向作用，科学制定产业功能片区规划，合理安排产业布局，大力推行“工业向园区集中、农民向城镇集中、居住向社区集中”的发展模式，特别是将农村1437个居民点按照集中居住的原则全面规划，确定合并集中为173个农村新型社区，从而使土地资源得到整合，用地结构得到优化，集聚效应得到显现。
3．建立“八个度”用地机制。2006年，在反复实践、总结经验的基础上，形成了“项目投资有强度、配套用地有限度、企业厂房有高度、土地开发有进度、产业转移有梯度、盘活存量有力度、土地整治有深度、市场化运作有透明度”等“八个度”的集约用地机制，并在实践中得到不断丰富和完善，走出了一条集约用地的科学发展之路。
二、XX节约集约用地的经验做法
1．企业投资要有强度。以投资强度为手段控制企业用地规模，是集约化利用土地资源的一项有效措施。2004年国务院28号文件下发后，我市进一步提高投资强度定额标准，从2002年最初提出的“5432”调整为“6543”，即：外资工业项目投资强度XX出口加工区每亩不得低于60万美元、XX开发区每亩不得低于50万美元、各镇配套区每亩不得低于40万美元。民营企业工业项目每亩总投资不得低于250万元人民币。凡不符合上述用地定额标准的项目，在建设用地预审时一律核减用地规模，有效地提高了土地的利用率。2008年，全市外资平均投资强度达到了58.98万美元/亩，内资平均投资强度达到了430.33万元/亩。2009年1—9月份全市外资平均投资强度达到了59.8万美元/亩，内资平均投资强度达到了501万元/亩。同时，对投资规模在500万美元以下的外资工业项目、2000万元人民币以下的民资工业项目，不单独供地，鼓励进驻原创型企业基地，租赁标准厂房取得生产经营场所。全市规划建设了八大原创型基地，吸收过去工业小区和创业“孵化器”的长处，建设标准厂房、提供公共配套设施和统一的管理和服务，推出规划一体化、工厂立体化、公共服务社会化的原创型经济发展新载体。
2．配套用地要有限度。第一，在符合城市总体规划，不影响城市景观、城市消防、城市生态的前提下，适当提高容积率和建筑高度，提高土地空间利用率。自2005年下半年起工业项目的容积率要求从0.6提高到0.8以上，建筑系数从30%提高到50%，工业项目所需行政办公以及生活服务设施用地面积不得超过总用地面积的7%，建筑面积不得超过总建筑面积的15%。对容积率偏低、绿化率偏高的现有工业企业，鼓励业主经规划审批后在原厂房上加层，或利用厂区内的绿化用地、空地建造厂房。第二，严格控制企业在厂区范围内建造员工宿舍楼和中层管理干部住宅。对投资额超过5000万美元或外来打工人员超过3000人以上的大型企业确需在厂区内建造的宿舍楼和住宅，须报经市人民政府批准，但不得以任何形式销售，相关部门不予单独分割发放证照。不符合在厂区内建造的，由开发区、各镇统一规划、合理布点、集中建设，用于安置企业员工。第三，对具体建设项目的绿化控制指标适当下调，由市规划行政主管部门在审批规划设计方案时严格控制，不允许在工业开发区（园区）或工业项目用地范围内建造“花园式工厂”。
3．地上建筑要有高度。鼓励企业用地向空中发展，对企业建造多层厂房的，第二层减半收取基础设施配套费，第三层起免收基础设施配套费。对于一些不符合集约用地标准的老企业，通过增资或收地的形式提高集约用地水平。与此同时，企业对于土地的使用理念也发生了根本的转变，纷纷向上争取“空中优势”，很多厂房都在三层以上。像XX先创电子有限公司，厂区占地面积为7.2万平方米，建筑总面积为14.4万平方米，层高达到5层，容积率达到2.0。2009年，我市开始探索地下空间的开发利用，通过招拍挂方式成功出让了两幅地下空间建设用地使用权，并将出台专门的政策文件规范地下空间的管理。通过向“空中”、“地下”要地，提高土地利用率。
4．土地开发要有进度。为确保有限的土地资源得到最充分、最有效的开发利用，我市实行建设用地的全程管理，明确开发进度，避免了土地资源的闲置和浪费。第一，加强用地预审，从源头上把好集约用地关。明确各类建设规划方案必须经市政府批准后方可组织实施；各类项目建设用地必须向市规划、国土部门预报，由规划部门审定项目选址，国土部门核定用地面积后供地，有效地规范用地秩序。第二，实行建设用地全程监管。对所有签约项目，都需在合同中明确项目开工的时限和进度。对已经供地的建设项目，建立用地跟踪管理制度，定期查验，随时了解每宗建设用地的建设进度和用地情况。从2006年10月份开始，对新批工业项目在取得土地使用权后三个月内未动工的发预告书，满6个月仍未动工的，将报市政府审批收回土地使用权，采取切实措施，提高土地利用率。
5．村庄整理要有深度。随着工业化、城市化的加快推进，全市农村每年都有大量农户需要动迁。在实际操作中，我们把农民动迁工作与村庄整理、小城镇建设、现代化示范村建设和集约用地有机结合，我市从2002年开始，凡在城市化建设和工业项目建设过程中，涉及农民宅基地动迁的，我们不再安排独家宅基地，而是统一建设高标准的多层公寓小区，实行“拆一补一”的安置办法。通过动迁安置，一是改变了农村“脏、乱、差”的局面，完善了配套设施，提高了农民生活质量，同时，还避免了在城镇化进程中出现“二次动迁”；二是一户农民一般可以补偿到2～3套商品公寓房，可以住，可以卖，还可以出租，既有长期的房屋租金收入，又有一次性的房屋出售收入，促进农民增收致富；三是通过村庄整理，节约了大量的土地资源。据调查测算，全市农村平均每户宅基地面积（包括公共用地和失去利用价值的边角地等）约为0.8亩，通过建设农民动迁小区集中进行安置，平均每户用地仅为0.3亩左右，每户可节约用地0.5亩左右，节地率达到62.5%以上，近几年节约土地2万多亩。
6．产业转移要有梯度。土地的集约利用首先需要土地利用结构的合理，要与优化产业结构、促进产业发展结合起来，寻求区域产业发展与土地资源的合理配置。第一，强化规划的导向作用，科学制定产业功能片区规划，合理安排产业布局，不断优化用地结构。通过提高供地门槛，对投资规模、项目、区位的引导，促进土地利用和产业结构的合理布局，提升了产业层次，推动经济建设逐步转向高技术、高品位的轨道。通过强化土地供应管理，合理安排二、三产业供地，有效推进了产业结构优化。2008年与2001年相比，第二产业项目供地面积占比下降22个百分点，第三产业项目供地面积占比上升14个百分点，产业供地结构进一步优化。第二，通过调整产业结构提高土地集约利用程度。2003年以来，我局与省社科院先后联合开展了《XX实现“两个率先”与土地保障战略》和《XX市土地集约利用和可持续发展》方面的课题研究，通过对全市1800多家现有工业企业土地利用现状调查，开展了从优化产业结构、进一步整合产业区域布局的角度，提出了提高产业和企业集聚程度的政策建议，为实践工作提供了宝贵的理论依据。实践中，我们积极通过政策引导，重点发展电子及通讯设备制造业等投资密度大、土地集约利用程度高的行业，有计划地把那些投资强度低、占用土地多、排放量大的劳动密集型企业转移出去，腾出空间发展更高层次的产业，实现企业转型升级，进一步提高土地利用率和产出率。
7．盘活存量要有力度。为确保土地资源的高效利用，近年来，我们加大了闲置土地的处置力度。一方面，通过征收土地闲置费，督促企业按时开工建设，防止土地资源闲置浪费；另一方面，对被认定的闲置土地，区别不同情况，分别采取无偿收回、协议收回和法律法规确定的其他处置方式进行处置，对依法收回的土地重新进行市场化配置。近四年来，我市累计盘活存量土地近3万亩。
8．市场化运作要有透明度。国土管理部门负责土地出让的实施，出让信息全部在国土资源局外网、《中国地产交易网》和《苏州日报》上发布，市纪检委、监察局负责监督，市公证处全程参与，做到了程序清楚、操作规范、监督到位，实行“阳光操作”。2000年首次尝试经营性用地招拍挂出让获得成功；2001年全面实行经营性用地招拍挂出让，取消协议出让；2004年国务院28号文件下发后，根据XX土地市场发展需要，市政府明确要求试行工业用地挂牌出让，经过充分准备，2005年4月19日，首次尝试玉山镇两宗工业用地挂牌出让喜获得成功后，2007年，全面实行工业用地招拍挂出让。2008年，围绕“土地出让”这条主线，实行土地交易电子监察平台，进一步规范我市土地市场运作。今年，为进一步促进土地交易业务的规范有序，保证了土地市场的公开、公平、公正，我局探索实行了土地交易“两个分离”，即对土地交易业务“管办分离”制度，将管理土地交易业务的工作人员分离出接办竞买的报名业务，由原来的一处报名发展到多处报名，确保报名信息的分散，从而有效防治报名信息泄密以及竞买者相互串标等扰乱土地交易市场行为的发生；另一个是对土地交易现场实现“功能分离”，将竞拍现场与等候现场进行分隔，营造优良的环境，确保竞拍现场公开、公正运行。
三、下一步探索最严格的节约用地的设想和思考 下一步，我们要深入贯彻落实科学发展观，着力构建具有XX特色、有效保障发展的土地供给新机制，推进经济社会保持平稳较快发展。
1．以科学规划为龙头，建立拓展发展空间机制。城市总体规划、镇村规划以及各项行业规划，应当与土地利用总体规划相衔接。本着科学、合理配置的原则，保证重点区域、重要载体、重大项目的规划调整，尽可能优化我市的发展规划。
2．以市场需求为导向，建立保障发展用地机制。优先保障全市重点项目、实事工程土地供给，服务XX率先发展；优先保障自主创新、产业转型升级项目，以及先进制造业和现代服务业项目土地供给，服务XX科学发展；优先保障解决民生问题的项目土地供应，服务XX和谐发展。
3．以收购储备为手段，优化支持城市建设机制。积极发挥土地收购储备调控土地市场供需关系的作用，建立完善土地收购储备支持城市建设新机制。
4．以企业转型为前提，建立优化用地配置机制。积极扶持企业转型升级，在符合土地利用总体规划的前提下优先供地，不断优化用地结构。
5．以集约用地为核心，建立高效用地倒逼机制。实行用地计划差别化管理，对闲置土地处置力度不够的、出让金到账率不高的、促开工不到位的区镇减少下达用地计划数量。
6．以高效利用为目标，建立土地立体开发机制。积极鼓励我市地下空间开发利用，制定地下空间开发利用规划管理、供地方式、产权登记办法。对政府投资建设的公益性地下工程采取划拨供地，对经营性地下空间建设项目实行地价优惠鼓励政策。先行在东部副中心、西部副中心、娄南商贸区、花桥经济开发区等条件较为成熟的区域开展地下空间开发利用试点。
7．以存量挖潜为重点，建立土地再次利用机制。加大存量土地盘活力度，进一步提高建设用地的利用强度和产出效益。
8．以质量并重为原则，建立耕地资源保护机制。既要保证耕地的数量，又要注重耕地的质量。深入开展农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩工作，加快推进花桥“双置换”工作，有效实施万顷良田建设工程。
9．以农村改革为动力，深化集体土地流转机制。适度放开集体建设用地流转的使用范围，保障土地所有权的合法权益。继续实行村级集体预留用地政策，壮大村级经济、致富农民。
2.1 缺乏产出指标
现行浙江省实施的控制指标体系包括土地利用强度指标(容积率、建筑系数)，土地投入指标(单位面积投资强度)、土地利用结构指标(行政办公及生活服务设施用地面积比例、绿地率)三个类型五个指标。对于指标体系的科学性、合理性，浙江省内各地普遍认同，但从集约利用内涵分析，土地的产出水平也是衡量土地集约利用水平的重要指标，因此从指标体系的科学性、完整性角度分析，控制指标应当包括土地产出指标。省内不少地方提出要增加产出类指标，温州等地设置了税收等产出类控制指标，作为项目引进及现有企业需扩大生产规模，新增建设用地的控制指标实施效果非常显著，企业自觉纳税的积极性非常高。2.2 固定资产投资强度偏低 2.2.1 物价、地价水平逐年提高
目前浙江省的工业项目建设用地控制指标标准为2007年修订，距今已近6年。浙江省经济发展速度快，6年间物价水平与地价水平已有很大程度的增长。固定资产投资价格2011年比2007年上涨了19%，工业用地价格2012年比2007年上涨了59%，目前实施的固定资产投资强度控制指标标准，实际上比2007年下降了20%左右，如果考虑我省日益尖锐的土地供需矛盾及工业用地集约利用的新目标，目前的标准明显偏低。2.2.2 与其他省市区横向比较，浙江省控制指标偏低
与上海、江苏、安徽等省市最新修订实施的工业建设项目集约利用控制标准比较，浙江省现行使用的2007版控制指标值明显偏低。在固定资产投资强度方面，上海市2012年投资强度最高等别是浙江省现行控制指标最高等别的1.59倍，最低等别是浙江省最低等别的2.34倍；江苏省2010年投资强度最高等别是浙江省现行控制指标最高等别的1.69倍，最低等别是浙江省最低等别的1.88倍；安徽2012年投资强度最高等别是浙江现行控制指标最高等别的1.89倍，最低等别也是浙江现行控制指标最低等别的1.89倍。
在省会城市层面比较，广州2009年固定资产投资强度最高等别则是杭州市现行控制指标最高等别的1.58倍，最低等别是杭州市最低等别的1.93倍；成都2010年投资强度最高等别是杭州市现行控制指标最高等别的1.18倍，最低等别是杭州最低等别的1.31倍；合肥2012年投资强度最高等别是杭州市现行控制指标最高等别的2.08倍，最低等别是杭州最低等别的2.33倍。
省内各地区调整指标，大辐度提升标准
2007年浙江省工业项目建设用地控制指标修订方案公布实施后，全省不少地方依据当地的产业特点及集约利用目标，在不低于国家、省工业项目建设用地控制指标的条件下，制定了适应当地工业项目建设用地控制指标标准。据不完全统计，全省11个地级市针对市区或开发区均在国家、省制定的工业项目建设用地控制指标标准基础上，根据当地实际制定了适应更高要求的控制标准，这些标准较之国家、省制定的工业项目建设用地控制指标标准显著提高。如温州市2011年相关政策规定投资强度国家级开发区每亩300万元(含)以上，省级区(市)属开发区(工业园区)每亩250万元(含)以上，省级县属开发区(工业园区)每亩200万元(含)以上，较之国家、省标准提高30%～100%倍；并对项目产出进行了控制，规定项目达产后单位土地产出率，国家级开发区每亩800万元以上，省级区(市)属开发区(工业园区)每亩600万元以上，省级县属开发区(工业园区)每亩500万元以上；目前，温州市新出让的工业用地容积率普遍在2～2.5左右。
义乌、海宁、兰溪等相当数量的县市也在国家、省制定的工业项目建设用地控制指标标准基础上，根据当地实际制定适应当地更高要求的控制标准；如义乌市2008年相关政策规定年工业用地投资强度一般不得低于每亩200万元，固定资产投资额小于1000万元的项目，不再单独供地；工业建设项目建筑密度控制在35%～40%，单层大跨度厂房建筑密度控制在45%以内，容积率控制在1.6～2.4，工业厂房及辅助用房层数一般不低于3层、不高于8层。2.3 行业内部差异大
浙江省工业项目建设用地控制指标(2007年修订)依据《国民经济行业分类注释(GB/T 4754-2002)》的行业大类进行分类，将工业项目分为30个类型进行指标控制。项目分类过粗，同一类的项目设备、投资及对用地要求差异巨大，几乎每个类型都存在很容易达到或达不到控制指标要求的项目。如交通运输设备制造类(代码37)既包括火车、汽车、电车的整车制造，也包括诸如多排气管、方向盘、水箱等小的零部件生产；又比如文教体育用品制造(代码24)既包括过山车、观缆车等大型设备，又包括棋类、飞镖、橡皮擦等简单产品，显然这些不同类型或产品生产项目对投资及用地要求显然是不一样的，采用同一指标标准控制科学性显然存在一定问题。
另一方面，国家已发布《国民经济行业分类注释(GB/T4754-2011)》，对部分行业重新进行了归并和拆分。工业项目建设用地控制指标应与最新国民经济行业分类进行衔接，避免实际工作过程中因分类不同造成的问题。
修订建议
综上所述，浙江省工业项目建设用地控制指标实施几年来，成效显著，对促进土地集约节约利用作用巨大，但是，也存在更新不及时、指标偏低、目前标准体系与浙江省实际状况有所脱节等问题，所以急需对浙江省工业项目建设用地控制指标进行修订更新。3.1 行业分类调整
控制指标修订更新基于的行业分类应以最新《国民经济行业分类注释(GB/T4754-2011)》为基础，行业类别要及时更新衔接。同时细分到中类，条件允许可适当根据浙江省情况，对浙江省重点行业细分至小类。另外，由于同一产品不同生产规模、不同质量档次的项目对投资和用地的要求差距也很大。一个典型例子如羊毛衫生产厂，高档羊毛衫生产采用进口横机，一台价格达50万元，生产车间只须8平方米左右；而普通羊毛衫采用国产横机，每台横机只需几千元，单台设备用地与高档横机基本差不多。因此在行业细分类基础上，对省内重点行业，可以依实际生产情况，进一步按大型、中型、小型或高级、普通、低级分类，确保设置控制指标的合理性。此外，浙江省2003年及2007年工业项目建设用地控制指标都只针对工业制造业项目的建设用地设置最低或最高控制值，随着集约节约用地适用范围不断延伸，不仅是工业用地，其他商服用地、住宅用地也均要严格执行集约节约用地根本方针。目前，现代服务项目、基础设施项目、社会事业项目等也仍然存在一定程度土地粗放利用现象。为规范土地利用市场，建设用地控制指标的对象应该由工业制造业扩展至整个产业项目用地，增加设置土地利用效率急需提升的其他产业项目准入门槛。3.2 投资强度控制指标调整
浙江省目前的固定资产投资强度控制指标偏低，各生产企业达标容易，未能充分实现土地“规模效应”，指标标准有很大提升空间。投资强度控制指标的调整应以大量的现状调查数据为基础，通过分析现状企业的生产投入状况，结合未来经济发展趋势，推导出适度超前的达标标准。同时，浙江省可参考其他省市先进经验，例如上海、广州等地最新的产业用地指南。特别是上海市，由经信委、发改委、规土局、统计局等部门联合，建立了全市工业项目图数一致，包括项目现状用地、规划、投入产出及产权等信息完整的大型数据库，这些基础为上海产业建设项目控制指标标准修订提供了完备的资料，而其投入的人力、物力也是浙江望尘莫及的。借鉴上海等地的经验，对于完善浙江省产业建设项目控制指标标准修订有重要作用，也是当前条件下提高修订成果科学性的重要路径。
当前的控制指标研究多侧重投资强度标准的提升和修订研究，但是，投资强度控制指标的调整要适度。盲目的提升投资强度标准，超过集约边际，当边际成本超过边际收益时，继续加大投资是一种对资源的浪费，企业也将难以承受过高的成本。简言之，并不是集约度越高越好。而且，我国当前的工业用地政策和供应模式也需要改善，就投资强度控制标准而言，并非投资强度达到准入门槛即可供地，对固定资产投资总额未达到某一额度的项目不应再实行单独供地，企业可以转而以租赁等方式使用统一建设的标准厂房。这种模式在国外一些发达国家例如新加坡实行得很成功。新加坡通过实行“统一开发+政府管制”的工业用地供应模式，工业用地主要采用租赁方式，既保证土地的集约节约利用，又提高企业在成本方面的国际竞争力。另一方面，研究者和企业也越来越意识到前期投资中R&D强度(研发投入经费占工业总产值的比重)对于企业效益和社会可持续发展的重要性，而我国工业项目研发投入仍远远落后于发达国家。2005年我国高新技术产业R&D强度为1.05%，同年全部制造业的R&D强度仅为0.54%。根据OECD2005年统计数据显示，美国、加拿大、英国和日本高技术产业的R&D强度都在10%以上，德国和法国也在8%左右，而韩国和意大利高技术产业的R&D强度也在4.5%以上。目前的集约利用控制体系指标较简单，均不包含该类指标。为促进建立更合理的控制指标体系，对于我国高新技术产业，工业项目建设用地控制指标体系中土地投资强度一项，可以考虑增加R&D强度控制指标。3.3 容积率控制指标调整
经过现状调查，浙江省工业用地容积率现状平均水平约为0.7左右，高于上海、江苏等地，说明相比于上海市和江苏省，浙江省企业容积率整体已较高。但与国外发达国家相比，这个工业用地利用强度仍然偏低。根据《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》，我国的工业用地项目容积率平均只有0.3～0.6，而发达国家一般是1.0，浙江省容积率水平虽处于全国前列，仍有一定发展空间。但同投资强度一样，容积率也不应强调过度提升。工业用地的容积率与住宅用地、商服用地容积率不同，工业建设项目由于制造工艺的要求，有些行业建筑层数不应加高，而有些行业的堆场、仓库等又很难统一容积率计算标准。并且，从城市规划、环境和气象学等角度出发，过高的容积率也会带来环境上、社会上的一系列负效应，因此，城市规划角度多设置容积率上限，而工业项目建设用地控制标准一般只考虑容积率下限，即不低于规定容积率。综合以上，为土地利用的可持续科学发展，浙江省容积率控制标准的调整应以现状企业水平为基础，在现状企业水平基础上可略微提升，兼顾城市规划、环境、生态、气象等影响。3.4 增加产出指标
对于新增工业建设项目，由于产出指标是后置指标，只有在项目完全竣工，产品市场需求基本形成，才能进行有效评价；在当前市场条件急剧变化的条件下，企业不可能准确预测到项目建成后的产出，所以产出指标纳入控制指标体系可操作性相对较差。但对于存量建设项目的评价考核，特别是目前国土资源部在浙江开展的城市低效建设用地再开发试点，产出指标是确定低效建设用地的重要依据。工业项目建设用地控制指标增加产出指标具有十分重要的实践意义，可以更大规模地扩大工业项目建设用地控制指标标准的应用范围，将控制指标标准从主要应用于新增工业用地项目审核，扩展到全部建设用地，提高控制指标标准的应用效果，某种程度上产出指标比投入指标更重要。借鉴其他省市经验和省内地区执行情况，目前国内省级层面设置产出指标的地方不多，典型例子如上海市，产出指标主要为主营业收入和税收两类。初步现状调查数据显示，2011年浙江省规上企业亩均主营业收入与亩均税收均低于上海市现状水平。要确定浙江省产出指标的具体标准，需要以详实的现状企业调查数据为基础，考虑未来控制目标，对鼓励产业，适当降低相关控制标准，对电镀铝、纺织业等省内整合提升产业，适当提升相关控制标准；整体按照控制标准略高于现状平均水平，兼顾与周边省市标准的平衡，同时考虑省内自身企业特点，综合制定各行业产出控制指标。
为政2集约利用土地管理提供了目标及标准
自上个世纪90年代我国提出建设用地集约利用的概念和要求以来，对于集约利用土地长期停留在理论研究及理念上，缺乏具体的实施目标，土地管理等相关部门很难将集约利用土地落到实处。工业建设项目控制指标的实施，为建设项目集约利用审批及下一步的监管提供了依据，为政府进一步推进土地集约利用提供了有效的管理手段。随着近几年的不断完善和修订，工业建设项目控制指标标准的地位也不断提高，已成为我国土地使用标准建设的重要组成部分。
促进公众节约集约用地意识不断提高
浙江省工业项目建设用地控制指标的实施，促进了公众节约集约用地意识不断提高，控制指标的地位也得到不断提升。无论是政府部门、社会团体还是企业，都对节约、集约利用土地的重要性、必要性有了深刻的认识。首先，与以往应付国家政策不同，地方政府及管理部门对工业项目建设用地控制指标不但全力支持，部分地区还在实施过程中在省级基础上进一步提高了指标标准，更加严格控制土地利用。2007年，工业项目建设用地控制指标(修订)刚公布，省内各地区就发文支持修订后标准，并且在2007年标准之上纷纷提高10%、20%控制指标。至2013年初，省内绝大多数地区均根据实际情况对控制标准进行了调整，部分经济发达地区工业项目建设用地控制指标实际执行的标准甚至达到了2007年最低控制指标的3倍。其次，人大、政协、社会团体也高度关注工业项目建设用地控制指标的实施，浙江省政协专门就控制指标制定和实施提交了议案。最后，真正的生产企业也支持控制指标的实施，非常认可政府实施控制指标对于提高土地集约节约利用水平的作用。控制指标实施有利于在有限的空间上更大程度地提高土地投入产出水平，缓解土地供应与需求的矛盾，促进了企业发掘自身用地潜力，在不扩大占用耕地的前提下，获得更大用地空间。
1.2 工业用地节约集约利用水平显著提升
近些年来,我市各地积极兴办工业园，大力承接沿海产业转移，加快推进城镇化建设步伐，新型工业化和新型城镇化呈现出加快崛起的势头，成效十分显著。但在工业园和城镇建设中，土地利用率不高的问题也较为突出。
一是低效用地的现象较为普遍。有的项目规划审批时，投资额报得很高，动辄几千万甚至几个亿，项目实施后投资额大为缩水；有的进来时说是工业高科技项目，结果是简陋作坊低层次加工，甚至在那里养鸭养猪；有的在项目实施过程中，想方设法变更规划，将工业用地转为经营性用地，待价而沽；有的将廉价拿到的土地，少部分用于生产，大部分则“退二进三”。目前工业园区较为普遍的情况是，宽打宽用，一层厂房居多，项目配套面积较大，建筑容积率和投资强度都比较低。
二是闲置土地比较多。征而不用，开而不发，造成土地资源的闲置和浪费。少数投资商原本手里没有实实在在的项目，通过虚报和包装项目进行囤积土地，谋取暴利。国内有关专家分析指出，目前一个值得注意的动向是，一些投资商巧借各种名目，打入二三线城市展开新一轮“圈地运动”。
三是违法用地有禁难止。尽管相关法规对土地违法行为 明确了处置办法，但由于可操作性不强，往往是“发现容易制止难，清理容易处置难”。在供地环节，虽然要审查投资强度、容积率、建筑密度等，但企业取得土地后，达不到报批时的标准，国土、建设、规划等部门也无有效的制约措施，监管难以到位；在建设过程中，职能部门只能发《停工通知书》，常常有禁难止，甚至出现“停工通知书”下达后变成“催工通知书”，违法建筑一夜之间成为既成事实。
土地利用效率低下，闲置和浪费现象严重，不仅人为加剧了供地紧张的矛盾，更为甚者，政府花血本建起的园区投资大、回报少，没有发挥其应有效益，长此以往，地方财力不堪重负。
节约集约用地是贯彻科学发展观、转变经济发展方式的根本性要求。从一定意义上说，节约用地就是节约开发成本，节约用地就是节约地方财力，节约用地就是节约不可再生的稀缺资源。为此，特提出如下建议：
第一，切实增强节约集约用地意识。土地是财富之母，发展之基，事关经济社会长远发展。提高土地利用效率，解决土地闲置浪费问题，根本出路在于大力推进节约集约用地。国家对土地的调控越来越严，XX年初国务院专门下发了《关于促进节约用地的通知》。要通过不断加强对国土资源管理相关法律法规的宣传教育，进一步增强全社会国土资源管理的国策意识，“珍惜方寸地，留与子孙耕”，形成珍惜 和合理利用每一寸土地的社会舆论氛围。要教育各级干部树立和落实科学发展观，切实增强资源忧患意识和土地法制意识，从思想XX度重视节约集约用地，大力促进节约集约用地，积极探索走出一条“建设占地少、利用效率高”的经济发展新路子。
第二，严把立项规划管控关。切实发挥土地利用总体规划的整体调控功能，主要用地指标及用地布局的安排，必须服从上一级土地利用总体规划，各类与土地利用相关的专项规划，凡与土地利用总体规划相抵触的，都必须及时作出相应调整和修订，防止各行其是、随意扩大用地规模的情况发生，确保用地合规、合法、合理。要着眼长远，从招商源头入手，变饥不择食的招商引资为资源节约型的招商选资，更多地引进占地少、污染小、技术含量高的产业和项目，以提高土地投入产出率。
第三，严把投资强度关。严格执行土地使用标准，项目设计、施工和建设用地审批，应严格执行国家和省出台的各类建设用地标准，依据规定的行业、产业用地控制标准及单位面积的投资强度等因素，综合确定项目供地数量。按我市目前规定，工业项目用地每亩投资强度不低于60万元，凡是没有达到投资强度的项目，不得超标准审批供地；项目实施没有达到合同约定的投资标准和容积率的，应追究相关违约责任。有关职能部门，应探索建立批前审查、批中会审、批后跟踪、建后验收的土地使用全程监管机制及批后土地使用评价机制。同时，适应形势发展需要，对列入供地的建设项目，通过逐步提高土地价款、增加投资强度，以及完善税收征管等措施，促进土地利用效益的提升。
第四，严把用地性质变更关。必须严格项目用地性质变更的程序，工业项目用地原则上不得变更为经营性用地，更不得用作房地产开发，确需调整变更的，应进行可行性论证，并召开有人大代表、政协委员等各方人士参加的听证会，凡没有经过可行性论证或听证会多数人有不同意见的，不得提交规委会讨论审批。经过严格程序批准变更的项目用地，必须按政府规定的标准及时足额补交土地差价款。对擅自改变项目用地性质的，一经发现，应按合同规定收回其土地使用权。
今年全国土地日的主题是“节约集约利用土地,转变土地利用方式”。据中国土地学会网站资料显示,最近10年中有7年的全国土地日主题都集中在“节约集约利用土地”上,足见国家对节约集约用地的重视。
我国人多地少,耕地资源稀缺,一方面,有限的国土要保障13亿人口粮耕种的需要;另一方面,我国正处于工业化、城镇化快速发展时期,经济社会发展各种建设项目对用地的需求很旺盛,而土地供应数量始终是有限的,在这种土地供需矛盾突出的形势下,只能节约集约用地,舍此别无他途。
早在2008年,国务院就下发了《关于促进节约集约用地的通知》,要求切实保护耕地,大力促进节约集约用地,走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子。同年,党的十七届三中全会作出《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,在强调坚持最严格的耕地保护制度的同时,要求实行最严格的节约用地制度。
今年6月,为了贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策,落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度,提升土地资源对经济社会发展的承载能力,国土资源部专门颁布了《节约集约利用土地规定》,要求通过规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等手段,达到节约土地、减量用地、提升用地强度、促进低效废弃地再利用、优化土地利用结构和布局、提高土地利用效率的目的。
二、粗放和低效用地现象仍然普遍
一方面,我国节约集约用地的制度已经很完备,规定已很详尽了;另一方面,粗放、低效用地甚至浪费土地的现象又很惊人。
前段时间,西南财经大学研究人员在北京举办了以“城镇住房空置率及住房市场发展趋势”为专题的新闻发布会,发布会报告称,我国家庭自有住房率达90.8%,2013年城镇地区住房空置率为22.4%,空置住房约4898万套。当然,这个4898万套空置房数量有待权威部门的核实,但是没有人否认全国各地存在大量住房空置的事实。显然,空置房数量多了,空置房占用的土地自然就多了,就是在低效用地和浪费宝贵的土地资源。
再举一个例子,2013年国家发改委城市和小城镇改革发展中心对12个省区的调查显示,12个省会城市全部提出要推进新城新区建设,共规划建设了55个新城新区,其中沈阳要建设13个新城新区。在144个地级城市中,有133个提出要建设新城新区,占92.4%,平均每个地级市提出建设1.5个新城新区。161个县级城市中,提出新城新区建设的有67个,占41.6%。很多新城规划面积达到了现有城市面积的一半多,规划人口基本相当于现有城市人口。
试问,规划圈占这么多新城新区,哪里会冒出这么多城市人口来居住?农村人口以其收入水平根本无力在城市购房生活。这些新城新区很可能沦为“鬼城”、“空城”,6年前鄂尔多斯市耗资50多亿元,打造面积达32平方公里、可居住100万人口的康巴什新城,而现今却人气冷清、房屋空置、商业凋敝,成了一座无人居住的“鬼城”。
不管是住房大量空置,还是盲目建设新城新区,都是在低效利用甚至浪费我国本已稀缺的土地资源,这既不符合“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策,也冲撞了最严格节约集约用地制度的底线。
三、节约集约用地关键在落实制度
那么,如何才能做到节约集约用地呢?
根本上来说,就是要用好“两只手”,划清政府与市场之间的界限,让“看得见的手”与“看不见的手”各司其职,共同发挥作用,促进土地资源的节约集约利用。
首先,对于政府来说,就是要发挥“看得见的手”的作用。政府在市场经济中的作用主要表现在保护产权、保障公平竞争、提供公共服务、促进可持续发展以及必要的市场建设和市场监管等方面。其目的是为市场更好地发挥作用创造环境、提供服务,而不是替代市场的作用。
落实节约集约用地制度,发挥“看得见的手”的作用,通过建立和完善节约集约用地领域的法律法规制度,划定政府在市场中的作用边界,构筑市场经济运行的制度环境,搭建用地市场各类主体公平竞争的平台。比如,根据城市人口规模来确定土地利用规划和年度用地规模,通过土地规划和计划指标来控制城市各行各业的年度用地计划,明确不同城市各种产业用地的控制标准,清晰界定城市发展的边界;如加快推进不动产登记工作等市场运行的基础性保障工作,定期发布城市土地在产业的分布情况和闲置土地的情况,及时提供市场主体交易土地需要的基础性数据信息等公共服务,等等。
其次,发挥市场“看不见的手”的作用,就是通过土地价格引导土地资源高效利用,实现节约集约用地的制度目标。改革开放30多年的实践证明,只有让市场在土地资源配置中起决定性作用,土地市场交易主体通过供求关系变动、自由竞争和土地交易价格的自动均衡,才能最大限度减少土地资源的浪费。
大量空置房和城市居民住房困难问题的同时存在,说明这些空置房跟市场需求脱节,空置房的定价超过了城市居民的购买能力,造成了住房空置和土地的闲置浪费。盲目建设的新城新区,一般都是违背市场经济规律,政府决策一厢情愿造成的。解决这类土地闲置浪费问题的办法就是要发挥“看得见的手”的作用,遵循市场经济规律,强化市场机制配置土地资源,规范土地出让收入收缴,禁止零地价、低地价招商引资等;通过征收不动产税和空置费等,促进空置房和闲置土地的盘活使用;通过稳定货币发行,控制通货膨胀预期,挤压囤地囤房、炒地炒房的盈利空间,减少捂盘惜售,最终达到减少空置房数量和减少土地闲置浪费的目的。
最后,节约集约用地,减少空置房数量,杜绝“鬼城”、“空城”的出现,关键在于落实制度,将已经颁布生效的制度执行到位。“一个行动胜过一打纲领”,足球世界杯赛场上,谁只要违规恶意冲撞对方,裁判会立即出示红牌将其驱逐出场,不然球员都去犯规占便宜进球,比赛还有什么看头。节约集约用地,我们不缺纲领、不缺制度、不缺政策文件,缺的是执法如山的执行力。试想,农民在自己土地上修建几十平方米的房舍都要审批,面积达几十平方公里可居住上百万人口的康巴什新城,难道不需要土地规划许可?难道不使用土地指标?这样大规模的新城建成“鬼城”、“空城”,造成了多么惊人的土地闲置浪费。
关键词：节约集约；粗放利用；监管机制；共同责任
近年来，随着经济社会的迅速发展和工业化、城镇化的顺利推进，惠民县土地供需矛盾日益突出。如何统筹好保障发展与保护资源成为当前亟需重视的问题。惠民县认真落实节约集约用地相关政策，以转变土地粗放利用方式、促进经济发展方式转变为主线，采取堵疏结合、多措并举的方式，切实提高土地利用效率，增强土地对经济社会发展的持续保障能力。
一、我县节约集约用地现状及存在问题
随着经济的快速发展，全县工业发展态势强劲，为经济跨越赶超注入了生机和活力。但同时在土地利用方面也暴露了节约集约意识淡薄、粗放利用严重等一系列问题，造成了土地资源的浪费，致使土地供需矛盾愈加突出，影响了全县项目建设的顺利进行和经济的发展。主要表现在以下三方面：
（一）全社会及用地单位节约集约用地意识淡薄。低廉的土地取得成本，在一定程度上纵容了工业企业用地宽打宽用，多占少用，甚至圈大院子，造成了大量囤积闲置的土地。这种情况下，很难让用地单位形成节约集约用地的意识，并一定程度上影响了全社会对节约集约土地的认识程度，难以形成节约集约土地的社会氛围。
（二）土地资源市场化配置的程度不高，工业用地粗放利用状况仍需改善。各类土地市场化程度不高，尤其是工业用地，多数是招商项目用地，一般是先有项目，后选址，再走招拍挂市场配置程序，致使土地使用权人没有足够的压力和动力充分发掘土地潜力，土地利用效率差，容积率低和投资强度低下，一层厂房普遍存在，不同程度地存在着批多用少，甚至圈而未用、撂荒现象。
（三）监管机制不够完善。由于制约粗放用地、鼓励节约集约用地的政策相对滞后，节约集约用地的责任机制和考核机制不够完善，实施调控用地总量的土地利用总体规划和建设用地年度计划缺乏严肃性，建设用地的全程监督监管尚需进一步加强，政府履行监管职责还有不到位的地方。
二、我县节约集约用地的主要做法
（一）县政府出台节约集约用地政策，约束和引导节约集约用地行为。
为贯彻落实上级节约集约用地文件精神，我县出台了《关于严格土地管理推进节约集约利用土地的实施意见》（惠政发〔2010〕24号）和《关于进一步推进节约集约用地的意见》（惠政发[2014]15号），切实推进节约集约用地工作，并对供地控制标准、挖潜盘活存量土地、土地执法监察等进行了详细的规定和约束，为我县推进节约集约利用土地工作起到了约束和引导作用。
（二）严格执行各类建设用地控制标准。用地预审、项目立项、供地审批、规划设计、施工等环节必须严格执行《山东省建设用地集约利用控制标准》。土地出让前明确宗地建筑容积率、绿地率和建筑密度、建筑限高、工业项目的厂前区比例等规划条件，合理确定出让土地的宗地规模。
（三）着重提高县开发区及四大板块产业积聚区用地开发利用强度。按照大项目落户县开发区，中小项目落户四大板块产业积聚区的原则，以“双提、双控、三节约”三项举措，务求“寸土必尽其用”，全面提高土地利用率。“双提”即提高项目聚集度和项目投产率。“双控”即控制项目投资强度和项目容积率。“三节约”即“节能、节地、节约资源”。
三、对策与建议
（一）加强宣传引导，提高全民节约集约用地的意识。加大宣传力度，结合4.22地球日、6.25土地日、12.4法制宣传日开展新式多样、内容丰富的宣传活动，引导社会舆论和公众关注节约集约用地，努力形成节约集约用地的社会共识。
（二）增强部门联动，构建节约集约用地共同责任机制。
建立健部门协同、齐抓共管的工作格局，推进构建节约集约用地共同责任机制。组织监察、发改、财政、国土、住建、环保等部门成立节约集约用地工作领导小组，加强部门联动，研究制定节约集约用地工作的具体措施，切实推动节约集约用地工作的顺利开展。
（三）建立节约集约用地考核制度，加强对节约集约用地工作的监管。将节约集约用地指标纳入县经济社会发展目标，建立国土资源节约集约利用综合评价考核制度，并严格兑现奖惩。将耕地保护、节约集约用地及依法用地情况纳入党政领导班子和领导干部政绩考核评价体系，实习一票否决制度。国土部门会同监察等有关部门持续开展用地情况的执法检查，重点查处严重破坏、浪费、闲置土地资源的违法违规案件，依法依纪追究有关人员的责任。
结语：当前我县节约集约用地机遇与挑战并存，我们要充分认识节约集约用地的重要性和紧迫性，增强节约集约用地的责任感，科学规划用地，以开展“国土资源节约集约模范县创建活动”为契机，拓展集约用地路径，创新节约用地模式，以实现我县土地合理、高效利用。
参考文献
[1]邱洪殿，李仁丽.文登市节约集约用地存在的问题与对策[J].山东国土资源，2010，7（13）：46-48.
[2]张立彬，李艷梅.金乡县节约集约用地现状与对策[J].山东国土资源，2009，25（8）：1-2.
作者简介：李玉燕（1984—），女，山东省惠民县人，本科，惠民县国土资源局，助理工程师，主要从事国土资源管理工作。
