绥化市人民政府应急管理办公室（共8篇）
关于印发绥化市洪水灾害应急预案的通知
各县（市、区）人民政府，开发区管委会，市政府各有关委、办、局：
《绥化市洪水灾害应急预案》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻实施。
二〇〇七年六月二十八日
绥化市洪水灾害应急预案
为了切实做好突发事件的防范工作，提高防御洪水灾害的应急反应能力，保证抗洪抢险和救灾工作高效有序地进行，最大限度地避免或减少人员伤亡和洪水灾害的损失，保障社会经济的稳定发展，特制定本预案。
一、指导思想和工作目标
1、指导思想：坚持科学发展观和以人为本的思想，积极防御洪水灾害，为建设社会主义新农村，构建和谐社会提供有利保障；贯彻“安全第一、以防为主、常备不懈、全力抢险”的工作方针，努力实现由控制洪水向管理洪水的转变；统一领导，分级管理，分工负责，科学调度，完善防洪基础设施，把工程措施和非工程措施相结合，提高防洪综合能力，确保安全度汛，最大限度地减轻洪涝灾害的损失，为社会经济的可持续发展提供有力的支撑。
2、工作原则：实行各级人民政府行政首长抗洪工作负责制，统一指挥，分级分部门负责；实行统一调度，从流域或区域的大局出发，统筹兼顾、突出重点，局部利益服从全局利益；以保障人民群众的生命安全为首要目标，促进社会经济的稳定和发展。
3、编制依据：依据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《黑龙江省实施<中华人民共和国防洪法>条例》、《黑龙江省实施<中华人民共和国防汛法条例>细则》和《绥化市人民政府突发公共
事件总体应急预案》等法律法规，制定本预案。
4、适用范围：本预案适用于全市范围内洪水灾害的预防和应急处置。突发性洪水灾害包括：江河洪水、水库垮坝、渍涝灾害、山洪灾害等突发性因强降雨引发的水灾以及由地震、恐怖活动等引发的水库垮坝、水闸倒塌等次生衍生灾害。防范重点，一是松花江、呼兰河、通肯河等主要江河堤防；二是16座大中型水库，尤其是东方红、津河等重要的大中型水库和联丰、胜利、燎原等严重病险水库；三是前
三、后八等威胁交通干线和村屯安全的小型水库。
5、工作目标：确保主要江河堤防、大中型水库等重要基础设施的安全，确保人民生命安全和社会稳定，做到标准内洪水堤防不决口、水库不垮坝，发生超标准洪水时全力抢险救灾，将灾害损失降到最低程度。
二、防洪抢险指挥体系及职责
1、防洪指挥机构
绥化市人民政府防汛抗旱指挥部（以下简称市防）负责领导全市的洪水灾害防御工作。其办事机构绥化市人民政府防讯抗旱指挥部办公室设在市水务局。市防由绥化市市长任总指挥。市政府分管副市长、市政府分管副秘书长、军分区参谋长、市建设局局长、市财政局局长、市商务局局长、市发展和改革委员会主任、市农委主任、市水务局局长任副指挥。市公安局、市安监局、市粮食局、市水务局、市经委、市气象局、市水文局、市林业局、市电业局、市广播电视局、市石油
公司、市交通局、市政府新闻办公室、省通信绥化分公司、市供销合作联社、市民政局、市粮食局、市卫生局、省农垦总局绥化分局、绥化车务段的负责人为指挥部成员。
2、职责分工
绥化市防汛指挥部负责贯彻落实国家防总和省防以及市委、市政府有关防汛工作的政策、法规和指令，组织实施全市的洪水灾害防御和灾后安置工作。
总指挥(市委副书记、市长)：负责全市的洪水灾害防御工作。
副指挥(副市长)：协助总指挥抓好抗洪抢险工作。
副指挥(绥化军分区副司令员)：协助指挥协调、调度绥化军分区部队参加抗洪抢险和救灾工作。
副指挥(市水务局局长)：负责防洪工程的建设、管理和洪水调度工作，分析防汛形势，组织专家提供防汛技术支持。
市财政局：负责筹集安排全市抗洪抢险救灾资金，及时拨付到位，并监督使用。
市发改委：负责组织协调全市防洪工程建设与水毁工程修复计划。
市农委：负责农业救灾和恢复生产工作，并及时掌握农业受灾情况。
市经委和商务局：负责协调防汛和抢险救灾所需的物资和食品，保证及时供应。
市水务局：负责防汛日常工作和洪水调度，提供抗洪抢险的技术
指导，组织落实应急度汛工程建设以及水毁工程的修复工作。
市气象局：负责提供准确、及时的气象信息，做好暴雨预报工作。
绥化水文局：负责测报江河水情和洪水预报工作，及时提供水情信息。
市公安局：负责防汛时的社会治安工作，在紧急防汛期组织群众安全转移，保护防洪工程设施，保障社会稳定。
市安监局：负责监督和处理防洪抢险救灾中重大安全事故工作。市民政局：负责核查灾情和灾民的生活保障、灾后重建等工作。市建设局：负责城市防洪工作，保证汛期居民生产、生活的安全。市交通局：负责公路交通设施的安全度汛工作，为运输抢险物资、人员和撤离危险区的群众落实运输工具。
省通信公司绥化分公司：负责本系统通信工程的安全度汛和防汛通信保障工作。
市广电局：负责抗洪抢险救灾的宣传报道工作。
市卫生局：负责灾区的医疗救护和卫生防疫工作。
绥化电业局：负责本系统电力工程的安全度汛和防汛救灾期间的电力供应工作。
市林业局：负责行洪区内林木的清障工作和落实防汛抢险用的木杆等物资，并做好林业系统的防汛工作。
市石油公司：负责防汛抢险车辆和设备的油料供应。
市供销联社：负责联系、协调、储备、供应防洪抢险物资。
市政府新闻办公室：负责采集防洪信息和新闻发布工作。
省农垦绥化分局：负责农场系统的防汛抗洪工作。
绥化车务段：负责抗洪抢险、救灾人员及物资设备的铁路运输工作。
绥化军分区、预备役团、武警支队：承担抗洪抢险和救灾的应急任务。
3、紧急状态下的抗洪抢险救灾组织及职责。在紧急状态下为了协同作战，增加合力，市防汛抗旱指挥下设8个职能小组。各小组的设置及成员单位的职责如下：
(1)资金组：负责防汛抢险所需资金和物资的筹集调拨。负责单位是市财政局，成员单位是市供销社，经委、商务局、市水务局。
(2)交通组：负责运送防汛抢险人员和物资，为紧急撤离人员及时提供所需车辆，为防汛专用车辆行驶提供方便条件。负责单位是市交通局，成员单位是绥化火车站、市公安交警支队。
(3)保障组：负责抢险队伍的后勤保障工作。负责单位是市经贸委，成员单位是绥化电业局，市石油公司、市粮食局。
⑷通讯组：负责防汛抢险期间的通信工作，确保通信网络的畅通。负责单位是市网通公司，成员单位为市移动公司、联通公司、铁通公司。
(5)安置组：负责受灾地区灾民的生活安置、救济和卫生防疫工作。负责单位是市民政局，成员单位是市卫生局。
(6)保卫组：负责受洪水威胁群众的安全转移工作和灾区的社会治安工作。负责单位是市公安局。成员单位是市林业局、市建设局和绥化农场局。
(7)兵力调度组：负责抢险期间部队兵力的调配。由绥化军分区负责。
(8)综合组：负责防汛抢险情况综合和宣传报道工作，提供雨情、水情、汛情信息。下达市防汛指挥部的防汛指令。负责单位是市水务局，成员单位为市农委、市气象局、绥化水文局和市广播电视局、市政府新闻办公室。
（二）防汛工作责任制度
为了加强对防汛抗洪工作的领导，落实防汛工作的责任，特制定各项防汛责任制如下：
1、行政首长防汛责任制。绥化市市长、防汛抗旱指挥部总指挥对全市的防汛工作负总责。主要职责是：
⑴贯彻制定有关防汛工作的方针政策，部署全市的防汛工作。
⑵指挥督促各县（市、区）、开发区管委会和相关部门共同做好防汛工作。
⑶对洪水调度、抗洪抢险等重大事项做出决策，落实防御洪水的紧急措施。
⑷发生洪水时，亲临一线指挥，组织动员群众，调动一切力量，有效地进行抗洪抢险斗争。
2、市防领导包县（市、区）防汛责任制。市防领导分包全市的10个县（市、区）的防汛工作。主要职责是：
⑴按照市防汛抗旱指挥部的部署，负责责任区的防汛工作。⑵督促检查所包县（市、区）做好各项防汛准备工作。⑶掌握责任区的汛情，研究对策，帮助地方解决防汛中的实际问题。
⑷加强市、县（市、区）防汛抗旱指挥部之间的联系，通过当地防汛部门，组织指挥抗洪抢险斗争。
3、市级领导及市防领导包重点工程防洪责任制。市级领导及市防领导分包全市16座大中型水库和松花江、呼兰河、通肯河等主要江河堤防的防汛抗洪工作。主要职责是：
⑴认真检查重点防洪工程，及时消除工程隐患，提前做好各项准备工作。
⑵督促所在县（市、区）及工程管理单位搞好防洪工程建设。
⑶掌握所包工程的汛情，科学决策，科学调度洪水。
⑷发生重大汛情、险情时，亲临一线指挥，组织抗洪抢险，确保重点工程安全。
上述各项防汛责任制责任人名单见每年市防汛指挥部印发的防汛责任制。
三、预防和预警机制
1、江河洪水预警。当松花江、呼兰河、通肯河及努敏河、克音河、欧根河等主要江河和重要的小河流即将出现洪水时，绥化水文局负责做好洪水预报工作，及时向绥化市防汛抗旱指挥部报告江河水位、流量的实测情况和洪水走势，分析洪水频率，为洪水预警提供依据。安帮河、海伦河、墨尔根河等小河流由所在乡（镇）政府向当地县（市、区）防汛指挥部报告水情。
2、水库洪水预警。当大中型水库水位超过汛限水位时，水库管理单位要向绥化市防汛抗旱指挥部办公室逐日报告雨量、水位、流量等水情信息。当水库出现险情时，管理单位应立即向上级防汛指挥机构报告。小型水库由所在乡（镇）向当地防汛部门报告洪水信息。
3、暴雨天气预警。当天气预报将有暴雨发生时，绥化市气象局要提前向市防汛指挥机构报告暴雨范围及雨量等相关信息。
4、洪水信息发布。根据气象、水文部门和水库管理单位提供的洪水信息，当主要江河有可能发生20年一遇以上洪水、小河流发生10年一遇以上洪水、大中型水库发生超标准洪水或因其它不可抗拒因素可能造成垮坝失事时，由绥化市防办按照管理权限向社会及有关单位发布预警信息。水库管理单位和河道管理部门也应在第一时间向洪水涉及范围的政府发出预警，为群众安全转移争取时间。
5、洪涝灾情信息。县（市、区）防办要及时向绥化市防办报告洪涝灾害发生的时间、地点、范围、受灾人口、经济损失等受灾情况，为绥化市防汛指挥部组织抗灾救灾提供决策依据。
四、抗洪抢险预案
1、松花江防洪预案。松花江为国家主要江河，流经绥化的肇东市，堤防长度为68.03公里。近三年内，将对松花江干流肇东段堤防进行全面的整修加固。该段堤防的防洪标准，将由20年一遇提高到50年一遇。当松花江涝洲站发生20年一遇以下洪水时（相应洪水位为123.37米），肇东市防汛抗旱指挥部要组织抢险队伍，加强巡查工作，自筹防汛物资，消除险工隐患，确保堤防工程安全。当涝洲站发生20年一遇以上洪水时，绥化市防汛抗旱指挥部的负责人要迅速上岗到位，组织指挥部成员单位，按照职责分工，迅速赶赴抗洪第一线组织抗洪救灾。从各县（市、区）抽调人员，增加堤防的防守力量，在穿堤道口、沙基沙坝、渗漏堤段加大备土量，发现险工隐患要及时消除。不能正常运用的闸站要进行封堵，防止发生意外。并要抽调军分区兵力加强重大险工的防守，迅速加固，消除险工。市水务部门要抽调技术力量，提供技术支持。并将重大险情和洪水发生的情况及时上报省防和相邻地区，请示上级支持，警示下游提前做好抗洪准备。要以人为本，迅速转移受洪水威胁的群众。具体的人员转移、安置和救灾工作按肇东市制订的防洪预案实施。必要时弃守坝外民堤，破堤行洪，提高行洪能力，确保国堤安全。
2、呼兰河防洪预案。呼兰河是松花江主要支流，是我省重要河流，流经绥化的庆安、北林、望奎、青冈、兰西5个县（区），堤防长度为339.81公里。当呼兰河发生20年一遇以下洪水时（秦家水文站的相应水位为151.77米，兰西水文站的相应水位为125.80米），由相关5
个县（区）防汛抗旱指挥部组织抗洪抢险队伍，加强辖区内堤段的巡堤查险工作，备足抗洪抢险土方，自筹防汛物资，消除险工隐患，确保堤防安全。当发生20年一遇以上洪水时，绥化市防汛指挥部的领导成员要上岗到位，组织有关单位，开展呼兰河流域的抗洪抢险及救灾工作。水务、水文、气象部门要及时会商，分析预测雨情、水情、汛情的态势，综合考虑通肯河、努敏河、克音河等中小河流洪水和柳河、津河、幸福等中型水库洪水对呼兰河洪水的影响，提供全面准确的决策依据。加强堤防的防守力量，组织抢险队伍，加固险工弱段，消除工程隐患。必要时弃守坝外民堤，破堤行洪，提高河道行洪能力。呼兰河中、下游的兰西、望奎、北林等县（区）阻水的民堤、林木较多，要作为清障的重点。并要做好绥望大桥破路行洪的准备工作，确保行洪畅通。北林、兰西两县（区）行洪区内的村屯较多，要及时组织群众转移。具体的人员转移、安置、救灾工作按相关县（区）的防洪预案组织实施。
3、通肯河防洪预案。通肯河是呼兰河的主要支流，也是我省的主要河流，流经绥化的海伦、明水、望奎、青冈4个县（市），堤防长度为262公里。当通肯河发生20年一遇以下洪水时（联合水文站相应水位为168.00米、青冈水文站相应水位为139.86米），由相关县（市）防汛抗旱指挥部，组织抗洪抢险队伍，加强辖区内堤段的巡堤查险工作，备足抢险土方，筹集防汛物资，消除险工弱段，确保堤防安全。当发生20年一遇以上洪水时，由绥化市防汛抗旱指挥部组织通肯河流
域的抗洪抢险救灾工作。水务、气象、水文部门要及时会商，分析预测雨情、水情、汛情的态势，综合考虑海伦河、扎音河、乌龙沟等支流洪水和东方红、联丰、燎原、胜利、爱国等大中型水库泄洪对通肯河洪水的影响，特别是对联丰水库泄洪要引起高度重视。必须统筹全局，科学调度洪水。同时加强堤防的防守力量，发动群众日夜巡堤查险，集中力量加固险工弱段。尤其是明水县树人段和青冈县兴华段为薄弱堤段，要进行重点加固。要做好明海公路桥、青望公路桥破路行洪的准备工作。还要重点做好通肯河下游行洪区的清障工作，提高河道的行洪能力。通肯河堤防的实际防洪能力较低，要注意受洪水威胁群众的转移工作。具体人员的转移、安置、救灾工作按照相关县（市）的防洪预案组织实施。
4、小河流防洪预案。我市境内共有努敏河、克音河、欧根河等小河流35条，这些河流的堤防设计标准为20年一遇，但实际防洪能力不足10年一遇。当发生10年一遇以下洪水时，由相关县（市、区）防汛抗旱指挥部组织抗洪抢险救灾工作，加固堤防，消除险工弱段，确保堤防安全。当发生10年一遇以上洪水时，由绥化市防汛抗旱指挥部组织抗洪抢险救灾工作，力保堤防安全，重点做好群众的安全转移工作，保证人民生命安全。人员转移安置和救灾工作按相关县（市、区）的防洪预案组织实施。
5、水库防洪预案。坚持防洪与灌溉相结合，汛期洪水调度与洪水资源利用相结合。大型水库的汛期调度运用，按省防批复的文件执行。
中型水库的汛期调度运用按市防批复的文件执行。小水库的调度运用按县（市、区）防汛部门的批复文件执行。当水库发生工程设计标准以下洪水时，由相关县、（市、区）防汛指挥部及水库管理单位组织抗洪抢险工作，确保水库工程安全。当水库发生超标准洪水时，由省、市、县三级防汛指挥部门共同组织抗洪抢险工作，并给予技术、资金、物资等方面的支持，力保水库安全。一旦发生不可抗拒的洪水灾害，立即组织群众安全转移。重大险情抢护和人员转移方案按相关县（市、区）的防洪应急预案执行。
6、城镇防洪预案。城镇内防汛工作由市及各县(市、区)城建部门具体负责，提前制定好城镇防汛工作方案，在汛前对排水沟进行清淤，对淤积堵塞的桥涵和下水管道进行疏通，保证排水畅通。对低洼积水严重的居民区要准备好抽水设备，对危房要搞好调查登记，做好搬迁准备，保证安全度汛。
7、山洪灾害应急预案。市水务、水文、气象、国土资源等部门密切配合，实现信息共享，提高预报水平，及时发布预报、警报。庆安、绥棱、海伦、望奎等可能遭受山洪灾害的地方，应主动采取预防和避险措施，按照当地制订的山洪灾害防御预案，确定区域内易发生山洪灾害的地点和范围，制订安全转移方案，一旦发现危险征兆，立即向群众报警，快速转移，确保人身安全，并报本地防汛指挥机构，以便及时组织抗灾救灾。
五、应急响应
根据绥化市洪涝灾情的严重程度和范围，绥化市的应急响应行动分为三级。
1、Ⅰ级应急响应。当松花江干流肇东段发生特大洪水、呼兰河发生全流域特大洪水或大中型水库发生特大洪水时为I级响应。
对于Ⅰ级响应，绥化市防汛抗旱指挥部总指挥主持会商，视实际情况启动防御洪水预案，作出防汛抗洪应急部署。市防密切监视汛情，做好汛情的预测预报工作，加强洪水调度，派专家组赴一线进行技术指导。每天在绥化电视台发布汛情。请示省防为灾区提供资金和物资帮助。绥化市防宣布本地区进入紧急防汛期。市防领导成员按照职责分工到分管的责任区指挥防汛抗洪工作，动员群众加强巡堤查险和堤防防守，修复险工弱段，控制险情发展。抽调军分区兵力防守重点防洪工程，进行紧急抢险加固。根据预案转移危险区群众。铁路、交通、民政、卫生等各成员单位要根据各自的防汛职责，在运输、救灾、防疫等方面全力配合，做好抗洪救灾的相关工作。市防办要增加值班人员，加强值班工作，坚持24小时值班，全程跟踪雨情、水情、险情和灾情，并及时向有关方面报告情况。
2、Ⅱ级响应。当松花江干流肇东段发生大洪水；呼兰河流域发生全流域大洪水或呼兰河、通肯河两河中有一条以上河流发生特大洪水；大中型水库发生大洪水；多个县（市、区）发生严重洪涝灾害时为Ⅱ级响应。
对于Ⅱ级响应，绥化市防副总指挥主持会商，作出相应的工作部
署。市防要加强值班值宿，密切监视汛情、险情、工情的发展变化，做好汛情的预测预报工作，对发生特大洪水的河流派专家赴一线进行技术指导，加强洪水调度。在绥化电视台不定期发布汛情通报。请示省防为发生特大洪水的河流的相关县（市、区）提供资金和物资帮助。分管灾区的市防领导成员按照职责分工到第一线指挥抗洪抢险救灾工作。绥化市防各成员单位要按照职责分工，重点支持重灾区的抗洪救灾工作。相关县（市、区）宣布进入紧急防汛汛期，组织当地群众加强巡堤查险，加固险工弱段，控制汛情发展。必要时根据预案转移危险区群众。当地防汛指挥部要加强值班值宿，及时向上级报告雨情、水情、险情、灾情和抗洪救灾等方面的情况。
3、Ⅲ级响应。当松花江、呼兰河、通肯河等重要江河发生较大洪水，堤防工程出现重大险情；大中型水库发生较大洪水并出现严重险情；多个县（市、区）发生洪涝灾害为Ⅲ级响应。
对于Ⅲ级响应，绥化市防领导成员、市水务局主管防汛工作的副局长主持会商，作出相应的工作安排，监视汛情的发展变化，加强防汛工作的指导。派出工作组，检查督促各县（市、区）抓紧落实防汛抗洪的各项准备工作。相关县（市、区）防汛指挥机构要加强防汛工作的领导，进行全面部署，完善防洪工程设施，筹集防汛资金和物资，积极开展抗洪救灾工作。并按规定，逐级上报汛情、工情、险情、灾情等防汛信息。绥化市防各成员单位要按照职责分工，积极开展工作，给灾区必要的支持。
六、应急保障
为了确保抗洪抢险救灾工作的顺利进行，制订如下应急保障措施。
1、工程保障。在进入主汛期前，各县(市、区)要抓住有利时机，组织群众大搞防洪工程建设，消除堤防险工弱段，准备抢险土方，提高防洪工程标准。松花江堤防按照50年一遇标准，进行全面加固。呼兰河、通肯河堤防要尽快达到20年一遇以上防洪标准。努敏河、克音河等小河流堤防要达到10年一遇以上防洪标准。大中型水库要逐一进行消险加固。落实堤防、水库的建设计划，确保工程建设的资金及时到位，加快工程建设步伐，保证工程建设质量，按时完成各项防洪工程建设任务，为安全度汛提供可靠的工程保障。
2、队伍保障。各县(市、区)要在沿河和水库周围各乡镇组建防汛抗洪抢险队。各抢险队主要承担所辖区域内的抗洪抢险任务，其人员组成和调度方案由地方自行制定，并由县(市、区)防汛指挥部组织调度。当发生流域性或超标准洪水，人民生命财产受到洪水威胁时，各县(市、区)防汛指挥部门可根据需要向市防汛指挥部提出申请，请求绥化军分区、预备役团、武警部队的支援。当汛情危急时，可向省防汛指挥部门提出申请，请求部队支援抗洪抢险。由武装部队承担重点防洪工程的抗洪抢险任务。
3、物资保障。省防汛指挥部在我市设有防汛物资专储库一座。在我市重点河流和大中型水库发生超标准洪水时，如各县(市、区)自筹物资不足，经省、市防汛抗旱指挥部协调批准，根据抗洪抢险的实际
需要可调用省储防汛物资。各县(市、区)要按照防洪抢险的需要，筹集足够数量的防汛物资。全市年计划储备防汛编织袋180万条，编织布14万平方米，无纺布4.8万平方米，木杆1400立方米，铁线100吨，块石1050立方米，砂石6000立方米、草袋1 3.0万条。各县(市、区)要按照计划落实好储备物资的单位和地点，保证数量，保证质量。重点部位的抢险物资要提前到位，以备急需。
4、制度保障。对于抗洪抢险建立如下制度。
⑴防汛会商制度。对于汛情由市水务局组织水文、气象等部门对汛情进行不定期会商，及时为防汛指挥部提供决策依据。对于抢险技术由市水务局组织水文、交通等相关部门的专家，分析会商抢险方案，为防汛指挥提供技术保障。对于重大决策由市防汛抗旱指挥部组织有关人员进行会商，做到科学决策，统一指挥。
⑵防汛工作检查制度。防汛工作检查主要围绕组织机构、度汛方案、防洪工程、物资经费、河道清障、通信设施等方面进行。先由县(市、区)或基层单位进行自查，然后市防汛抗旱指挥部进行全面检查。
⑶洪涝灾害统计制度。由防汛办逐级上报洪涝灾情，要真实、准确、及时、全面地反映洪涝灾害发生的基本情况以及造成的经济损失。报表分为定期统计报表和实时统计报表两类。由县(市、区)防汛抗旱办公室上报，市防汛抗旱办公室汇总、核实后上报省防办。
⑷值班值宿制度。值班值宿人员要及时掌握汛情，包括雨情、水情、灾情和工情，加强防汛部门的上下联系，沟通防汛信息。如发生
重大汛情和灾情，要做好记录，以备查询，并及时向有关领导或上级汇报。了解堤防、水库的防守情况，特别是发生的险情及处理情况。准确及时地传达防汛调度命令及意见。熟悉辖区内的防汛基本资料，妥善处理防汛日常工作。坚守防汛岗位，按时交接班，不准漏岗。无论公出还是私事，如果不能到岗，自行安排与其他值班值宿人员串值。
⑸防汛信息发布制度。有关洪水突发事件的决策方案、汛情信息、洪涝灾害情况等，由市防汛抗旱指挥部指定的人员统一向社会及新闻单位发布。
一、应急管理科学决策在预防和处置突发公共事件中的地位和作用
1. 应急管理决策是突发公共事件处置的前沿核心。
当前, 由于各种突发事件频发, 各级政府纷纷建立危机应急管理机制, 就未来可能发生的危机事件的事前预警系统、事中的处置效果、危机事件应对的善后等环节作出规制, 而在地方政府应急管理体系中, 处于最核心地位的则是应急管理的科学决策过程。
2. 应急管理决策水平关系到突发公共事件的处置效能。
政府应急管理决策水平如何, 直接影响着决策的质量和效果, 另外, 应急管理决策层的素质、决策手段以及决策前期对突发危机的真实情况和发展态势的掌握等, 与应急管理决策水平都有着十分紧密的联系, 从某种程度上讲, 面对突发事件时地方政府的决策水平影响决策质量的高低, 而突发事件的处置效能又与决策质量密不可分。
二、地方政府应急管理决策的现状
1. 观念陈旧, 主体单一。
实践中, 一些地方政府在对突发事件作出应急管理决策时, 仍然采用行政惯性思维模式, 观念比较陈旧, 对政府机构和所属部门的力量依赖性强, 另外, 对非政府组织在应急管理决策中发挥的作用认识和重视不足, 从而造成应急管理的主体较为单一, 社会大众对应急管理的参与程度低。
2. 条块分治, 缺乏整合。
地方政府辖区内总是有这样那样的中央直属、省市直属的单位。而长期以来我国在危机应急管理方面一直采用的是分灾种分行业的管理模式, 对于应急管理的职责、衔接配合等没有明确的界定, “条”管理的单位, “块”不干预, 反之亦然。条块分治情况下, 面对突发公共事件, 纵向无法直达, 横向缺乏联系, 决策难以有效执行。
3. 经验决策, 缺乏科学。
在以往发生的突发事件中, 地方政府在进行决策时的失误主要有:处置时忽视专家咨询、专业知识指导、决策支持系统 (DSS) 的辅助决策作用, 往往依靠行政命令、行政指导, 带有强烈的个人感情色彩。
三、建立地方政府应急管理决策的新模式设想
1. 事前 (预案规划阶段) 决策模式。
基于实际需要, 事前决策模式的主要内容包括: (1) 前期决策的任务 (目标) 。 (1) 组织机构整体框架设计、专业分工、责任落实。设立最高领导机构:市 (县) 突发公共事件委员会, 应急管理协调各专业委员会;设立常设办公机构——市 (县) 应急管理工作办公室。 (2) 审定突发公共事件应急预案体系。应急预案体系首先必须有明确的指挥系统, 即在突发危机事件中, 谁应该是指挥者, 谁应该辅助指挥, 谁应在第一时间报告等一系列指令的上传下达过程必须清晰, 以便在突发事件出现时快速作出反应, 其次, 确立启用现场外应急队伍的方法;再次, 构建事态评估与应急决策的程序。 (2) 前期决策使用的原理和方法。应急管理中面对的都是社会经济系统中用数学模型无法进行精确描述的复杂型、复合型问题, 网络层次分析法即适应这种决策的需要。如为预防并及时处置大型油库可能发生的火灾灾害, 消防部门则应在油库附近地段设立一个消防中队。 (3) 事前决策支持系统。事前决策支持系统包括专业委员会或专家咨询组;人工智能决策支持系统。
2. 事中 (应急处置阶段) 决策模式。
(1) 事中决策的方法。决策属于非规范决策, 决策目标追求“相对满意”结果, 确定“实际可行”方案。目标顺序:保证人民生命——减少财产损失——缩小社会影响。 (1) 现场分析决策法。决策者“在进行政策工具的具体选择时, 往往不能适当地多花一些时间来做分析的工作”。政策分析人员必须区分优先的次序、风险的大小、成本效益的多少, 不仅要看当前的, 也要看将来的。对每一选项, 政策分析人员必须了解它使用的词汇, 支持者、反对者和提出建议和实施的时间表。 (2) 直觉决策法。运用该种决策方法进行决策时, 需要依赖于决策者的直觉以及已有的知识和经验。通过直觉决策, 能够防止“贻误战机”, 造成公众生命和财产的重大损失, 以及发生更加严重的次生和衍生灾害。 (2) 事中决策的分析论证。事中决策的分析论证也包括可行性论证和逆向论证, 逆向性论证也即反向论证, 即从相反的角度去论证决策的不可行性。
3. 事后 (恢复重建阶段) 决策模式。
事后决策的任务 (目标) 主要包括: (1) 调查与评估。通过比较执行管理活动的资源消耗和所获得的利益来确定某一项政策的实际施行效果。 (2) 恢复重建。启动恢复计划和措施, 组织开展各种善后工作, 开始实施各项恢复重建工作。
四、地方政府应急管理科学决策的政策建议
1. 加快应急管理预案体系建设。
进行风险分析和应急能力评估, 为应急准备和应急响应提供必要的信息和资料, 提供划分预案编制优先级别的依据。
2. 运用网络平台和技术支持提高应急管理决策水平。
从应用整合、业务整合和数据整合三个层面建设应急信息处置平台, 使分布于不同地理位置、不同行业、不同领域的领导和专家组成统一协同工作的虚拟指挥中心。通过应急减灾信息系统, 虚拟指挥中心可以控制不同的企业应用, 处理不同的业务流程, 控制不同的数据资源。重视决策支持系统在应急管理决策中的作用, 注重听取和采纳专业委员会和专家的意见和建议, 提高应急管理决策的科学化程度, 改进决策质量。
3. 构建柔性行政指导的应急管理新格局。
在宪法、法律和规则允许的限度内, 各级政府和行政机关在处置突发危机事件中, 需要以人为本, 采取积极适度、刚柔相济的应急管理措施, 选择采用“劝告、说服、警示”等行政指导措施, 与各项行政指令相配合, 寻求行政相对人同意或协力, 从而实现处置危机应对的行政目标。目前, 在我国现有的关于公共危机安全管理的应急法律法规中, 并未明确确立行政指导措施。笔者认为, 今后我国在修订现行的应急管理法律法规或在条件成熟时, 应完善或通过立法将行政指导纳入应急管理法律规范, 内容应主要包括行政指导的原则、方式、程序、监督、责任、救济等。同时, 要充分实现行政指导措施在应急管理中的积极作用, 还需完善行政指导的运行机制, 创造其运行的良好环境, 尽量避免其负面效应, 为创建更加完善的应急法制体系提供理论支持。
4. 落实绩效考核与责任追究机制。
应急管理作为一项系统性工程, 往往牵涉到政府管理工作的方方面面, 各地、各部门由于对应急管理的重视程度存在差异, 以致于当前我国各地的应急管理进展不平衡, 因此, 我国在应急管理中应该实施绩效评估, 发挥其示范带动、宣传推动、考核促动的作用, 可以确保应急管理政策措施执行无盲区、无弱化。绩效评估作为政府应急管理制度创新和有效管理的工具, 能够使政府在行政管理各环节实现行政资源的合理配置和使用, 从而避免应急管理资源的重复建设和铺张浪费, 实现降低行政成本和提高行政效率的目的。因此, 构建并完善应急管理绩效考评与责任追究体系是当前的重要任务之一。
5. 重视网络舆论危机应急工作。
网络公共舆论在表达社会大众的思想和感情方面发挥着巨大的作用, 同时, 网络公共舆论也是政府了解民意、体察民情的重要途径之一, 因此, 对待网络舆论危机不能采用简单的封和堵的办法, 而应树立与时俱进的原则与方针, 快速抢占先机。为此, 政府应重点把握四个方面的原则:第一, 开诚布公原则, 工作中有差错就虚心、坦诚地接受媒体的舆论监督, 以人为本, 出发点是为老百姓的切身利益, 而不是为了谋求个人政绩或某些少数人的私利, 一切都没有什么隐瞒的, 让广大老百姓有充分的知情权;第二, 及时处理原则, 当出现网络舆论公共危机时, 各级政府应在第一时间了解具体事件的发生原因和发展趋势, 并立刻作出回应, 占领公共舆论制高点, 正确引导公共舆论导向 (很多地方没有处理好突发事件, 与没有做到第一时间处理有直接关系) ;第三是依法行政的原则;第四是宜疏不宜堵的原则。
五、把创新社会管理与维护公共安全相结合
1. 完善社会治安防控体系。
社会治安防控体系建设是构建社会主义和谐社会、促进经济社会协调发展的保障工程, 是提高党的执政能力、巩固党的执政地位的基础工程, 也是经济社会发展的迫切需要。要按照科学规划、分类建设, 政府投入与社会投资并重, 信息资源共享和综合利用相结合及“实用、可靠、先进、安全、经济”的原则, 以社会化、网络化、信息化为重点, 推进“天网工程”建设, 构建城市立体治安动态监控网络。
2. 健全矛盾纠纷调处机制。
绥化市组织全市的农村专业技术协会、农村科普示范基地、农村科普带头人，特别是“科普惠农兴村计划”表彰奖补对象和纳入到我市“四优项目库”的农技协、基地、带头人，结合自身实际，开展农业新技术讲座、新品种推广、美丽乡村建设等生态技术相关科普活动。各县市区各有打法，积极开展活动。如：9月15日，海伦市全国科普日海北科普月主场活动在海伦市海北镇启动，市委副书记丁树峰出席并讲话，海北镇党委相关领导、社区部分居民、镇中学生参加了活动，并在“建设美丽海伦，我们共同的责任”大型宣传横幅上签名，拉开了金秋九月海伦市科普月活动高潮序幕。活动现场，海伦市科技部门向群众免费发放了500多份科技资料，以便更好地指导农民树立环保意识，掌握环保科普知识。同时，向当地群众捐赠了《生命的起源》科普挂图，发放了《未成年人安全预防与自救》、《新发传染病防治知识问答》等科普图书，印发了《预防艾滋病从我做起》、《洁身自爱一路平安》等宣传画册和《食品安全与公众健康科普知识》、《防灾减灾科普知识》等宣传单1000余份。这些科普资料成为当地百姓的抢手货，许多群众争先恐后向他们咨询一些健康科普小常识，村民们听后，纷纷表示，这些知识非常实用。市教育局组织第六中学教师为前来参加活动的学生们讲解环保科普大行动内容，发动学生开展回收可再生垃圾、节约一度电一滴水、爱护花草树木、保护古树名木、倡导保护生态环境共建美丽家园的环保行动，以及影响家庭其他成员的环保意识，宣传环保思想和科普知识。又如：安达市福园协会组织会员和农户开展玉米新品种鉴评会。针对吉单261、宏育203、吉单505以及自主研发品种福园1号、2号、3号等新品种进行鉴评。鉴评会上聘请农业技术专家为会员和农户现场推广玉米膜下滴灌、玉米二比空通透栽培技术。并且针对玉米新品种选肥、施肥方法进行讲解、答疑。喜峰协会组织会员、农户开展玉米新品种推介会，推广久龙14、牡丹9、双奥1号、东农253玉米新品種和自主研发喜峰肥。聘请农业技术专家讲解玉米大垄双行栽培技术，协会科研人员还为会员和农户讲解了单片土地测土配方等自主研发新技术。现场，专家与农民现场互动，进行答疑，受到广大农民的欢迎。
河南省人民政府办公厅关于认真做好基层应急管理工作的通知
(豫政办 〔2007〕67号)
各市、县人民政府,省人民政府各部门:
最近,国务院召开了全国基层应急管理工作座谈会,安排部署了基层应急管理工作。为认真贯彻落实国务院会议精神,进一步做好基层应急管理工作,经省政府同意,特通知如下:
一、提高认识,全面加强基层应急管理工作
加强应急管理是维护公共安全、社会稳定和人民群众根本利益的一项重要工作,是坚持以人为本、执政为民和全面履行政府职能的重要体现。我省地处中原,是人口大省、资源大省,当前正处于社会转型、经济快速发展时期,影响社会稳定的不和谐因素大量存在,自然灾害和突发公共事件多发。当前我省应急管理工作还存在诸多薄弱环节,尤其是基层应急管理工作进展不平衡,如一些地方基层政府还没有把应急管理工作放在经济社会发展大局中统筹考虑,许多乡村、社区和基层企事业单位还没有把应急管理作为自身管理的组成部分,基层应急能力与有效应对各类突发公共事件的要求相比还存在较大差距等。各级政府、各部门务必充分认识搞好基层应急管理工作的重要意义,按照党中央、国务院和省委、省政府要求,把基层应急管理工作摆上重要位置,切实履行好政府的社会管理和公共服务职能,全面加强基层应急管理工作。
二、突出重点,强力推进基层应急管理体系建设
我省应急管理工作的思路:重心下移、面向基层,预防为主、平战结合,加强指导、动员群众,依靠科技、完善手段。基层应急管理工作的目标:力争通过2―3年的努力,基本建立“横向到边、纵向到底”的应急预案体系;建立健全基层应急管理组织体系;初步形成“政府统筹协调、群众广泛参与、防范严密到位、处置快捷高效”的基层应急管理工作机制;相关法规、政策进一步完善;基层应急保障能力全面加强;广大群众公共安全意识和自救互救能力普遍增强;基层应对各类突发公共事件的能力显著提高。为此,要切实做好以下工作:
(一)建立健全基层应急管理组织体系。按照国务院和省政府关于健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制要求,2007年8月底前各省辖市政府都要成立应急管理专门办事机构,确保机构到位、人员到位、职责到位。2007年12月底前,县级政府要成立或明确应急管理领导机构和办事机构;乡镇政府和街道办事处要在强化相关部门应急管理职能的基础上,加强统一领导和综合协调,根据实际情况明确相关责任人员;居委会、村委会等基层群众自治组织要将应急管理作为自治管理的重要内容,落实应急管理工作责任人;基层部门、社会团体、企事业单位是本单位应急管理工作的责任主体,要根据实际情况建立健全应急管理组织体系,接受当地政府的统一领导;基层群众要提高减灾防灾意识,在突发公共事件中积极自救、互救,服从统一指挥。各有关部门要各司其职、各负其责、密切配合,针对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的不同特征,加强对基层应急管理工作的分类指导和督促检查。
(二)完善各级各类应急预案。各级政府、各有关部门要按照预案体系建设“横向到边、纵向到底”的要求,认真做好预案编制和修订工作,扩大预案覆盖面。在2007年年底前制定完成县级总体应急预案并报所在省辖市政府备案,2008年年底前将预案体系逐步延伸到乡村、社区、企业、学校。编制基层应急预案要广泛征求、充分尊重群众意见,让群众参与编制,使预案编制的过程同时成为宣传教育、动员群众的过程,使预案能用、管用、会用。要加强基层应急预案管理,省应急办要尽快制定全省应急预案管理办法,各级政府也要采取具体措施,规范预案制定、审批、备案、修订程序,把分散的基层预案衔接好、管理好。要提高基层应急预案质量,基层应急预案要职责明确、简明扼要,明确谁来做、做什么、怎么做。要开展基层应急预案演练,积极组织实战性强、群众广泛参与、涉及多个地方和部门的联合演练,促进各单位的协调和职责落实。
(三)加强基层应急队伍和应急保障能力建设。各地在组建基层应急队伍时要充分整合现有资源,主要包括基层警务人员、医务人员、民兵、预备役部队、物业保安、企事业单位应急队伍和保卫人员、志愿者队伍等可以依赖的重要力量,要注意吸收有关专家和有救援经验人员参加。要加强队伍建设和管理工作,2008年6月底前,各县(市、区)要在具备条件的企业、社区、乡村和基层单位组建基层综合或专业应急队伍,配备必要装备,强化队伍训练,提高应对各类突发公共事件的能力和自我保护能力。要加强教育,严明纪律,建设一支思想过硬、作风过硬、技术过硬、特别能战斗的应急队伍,在关键时刻能拉得出、用得上、打得赢。
(四)做好基层应急管理宣传和培训教育工作。要结合区域特点和应急工作实际,广泛开展公共安全宣教活动,以普及应急知识为重点,提高公众的预防、避险、自救互救和减灾能力。乡村、社区要以平安建设为重点,采取典型示范、案例引导、培训演练、宣传教育等方法普及公共安全知识,宣传要形式多样、通俗易懂,做到家喻户晓、人人皆知。对外来务工人员、暂住流动人口、老弱病残等弱势群体要采取有针对性、时效性的措施。企业要以安全生产为重点,加强组织指导和督促检查,确保宣传教育效果。要做好学校和学生安全防范工作和应急知识进学校、进书本、进课堂工作,有计划地对学生进行防溺水事故、防公共场所群体踩踏事故、交通安全和火灾自救等安全常识教育。要在《河南省人民政府门户网站》完善《应急管理》专栏,作为宣传应急管理、普及公众防灾应急知识的阵地。要加强对基层应急管理人员的培训,使他们尽快熟悉掌握应急管理知识,提高应急管理水平。加强对岗位操作人员的培训,使生产岗位上的员工能够严格执行安全生产规章制度和安全操作规程,熟练掌握有关防范和应对措施。
(五)搞好隐患排查和整改工作。基层组织和单位是隐患排查监管工作的责任主体,要逐步建立健全隐患定期排查、实时监测、及时发现、有效整改的动态监管机制,促进应急管理从被动应对转向源头管理。要针对各类突发公共事件的不同特点,对本区域、本单位处于不安全状态的各类危险源、危险区域进行全面排查,不留死角。要边查边改,把整改工作贯穿于排查全过程,根据不同种类隐患的特点制定相应的整改措施。对短期内可以完成整改的,要立即采取有效措施消除隐患;对情况复杂、短期内难以完成整改的,要制订切实可行的应急预案并限期整改。对重点隐患,特别是洪涝、滑坡、泥石流灾害多发地区和危险品仓库、“城中村”、“棚户区”、“多合一”建筑等,要加大监管力度,落实监管人员,制订应急预案,及时发现和解决问题。
(六)抓好信息报告和预警工作。着力发展基层信息员队伍,针对重点区域、群体、行业、部位设立安全员、信息员,形成以基层群众为主体的安全信息网络。要加强对基层信息员的培训,确保信息报告及时、准确。街道办事处和乡镇政府要建立和完善24小时值班制度,并确保信息畅通。着力解决边远山区信息报告和预警的“最后一公里”瓶颈问题,努力构建全覆盖的应急管理信息网络。
(七)充分发挥基层组织和单位在处置突发事件中的作用。对突发公共事件,基层组织和单位要见事早、行动快,做好先期处置,将事件解决在萌芽状态,控制事态发展,避免造成更大的人员伤亡和财产损失。当先期处置未能有效控制事态时,基层组织和单位要组织好自身应急队伍和相关群众,在现场指挥部的统一指挥下,配合专业救援队伍做好协助处置工作。同时,积极协助做好现场取证、道路引领、后勤保障、秩序维护、善后处置、物资发放和恢复重建等工作。
三、加强领导,提高基层应急管理工作水平
各级政府、各有关部门要切实加强领导,落实应急管理工作责任制,建立科学有效的奖惩机制。要按照省政府要求,尽快把应急管理工作纳入干部政绩考核和政府目标管理范围,把基层应急管理工作作为全面履行政府职能的重要任务抓实抓好。县(市、区)、乡镇政府及其派出机构要按照属地管理的原则,全面负责辖区内各类突发公共事件的预防应对工作。要充分整合辖区内的应急资源,建立配合有力、运转高效的应急联动机制,实现预案联动、队伍联动、信息联动、物资联动,形成推动应急管理工作的合力。要发挥政治优势,紧紧依靠人民群众,千方百计调动、发挥、保护广大人民群众参与应急管理工作的自觉性、主动性和创造性,提高群众预防和应对各类突发公共事件的能力。要把应急管理融入到基层政府日常管理工作中,融入到防灾减灾、安全保卫、卫生防疫、宣传教育、群众思想工作以及日常生产、生活中。要重视舆论宣传,发挥好新闻舆论引导和监督作用,积极宣传在应急管理中涌现出来的先进事迹和典型人物,营造良好的舆论氛围。要注重从实际出发,认真总结典型经验,探索适合自身特点、有利于推动基层应急管理工作的新路子。
河南省人民政府办公厅
二○○七年七月五日
怀化市迎丰中路189号
正科级
主要职责：受城市污水管理行政主管部门的委托，负责市本级城区范围内污水处理费的征收和管理。
怀化市城市广告管理办公室
怀化市迎丰西路271号
正科级
主要职责：根据党和国家的路线、方针、政策以及上级管理部门的法规条例，制订城市广告管理工作的各项规章制度，并监督有关部门贯彻执行，负责城区管辖范围内户外广告管理规划，监督检查、掌握和汇总户外广告管理，经营情况和资料。以及关于中央、省市广告政策、法规条例执行情况。并定期向上级主管部门报告。为城市广告提供管理保障，行使城市户外广告设置、总体策划与外观管理职责。
怀化市城市园林绿化办
怀化市迎丰西路271号
正科
主要职责：管理园林绿地，美化城市环境。城市园林绿地系统规划，城市园林绿地建设，尘世个单位绿化建设。
义务植树活动的组织、指导、管理和监督。
怀化市园林管理处
单位级别：副处级事业单位
单位地址：怀化市天星路278号
主要职能：
1、负责组织城市园林绿化（含城市雕塑，以下同类）的管理法规，政策的贯彻执行。组织拟定与报批相关的行政法规和规范性文件。
2、负责组织本城市园林绿化规划的拟定（修订），评审及其产业政策，实施计划的拟定，并报批和组织实施。
3、负责组织与管理本城市园林绿化及其它设施的改（扩）建配套建设和时间未下达的新建工程建设，组织与管理本城市义务植树，归口管理各机关、群众团体，企（事）业单位庭院的园林绿化工作，参与本城市规划设计和建设，工程设计方案的评审，负责其园林绿化工作的审批。
4、负责组织与管理本城市园林绿化与配套设施的休整，保洁、保护和监察，以及开发利用、保护和管理，参与本城市的综合整治和创建文明卫生城市的工作。
5、负责本城市的园林绿化设计及其施工单位的法定管理和上述外来单位的注册与管理，负责园林绿化的行业标准，技术标准和城市园林绿化的工程质量，并监察执行与组织验收。
6、负责机关内部的党建党务、人事劳资、纪检监察、政治思想宣传教育、干部培训及精神文明建设等工作。
7、负责本城市园林（雕塑）、绿化（苗木）、花卉（盆景）的市场管理。规范其市场行为。负责管理与组织收取城市的绿化配套费，义务植树规范。
8、负责本城市区域内农村、城镇、园林绿化规划建设和管理工作。促进全市园林绿化事业的发展。
渣土
环卫
公交
供水
迎丰公园
怀化市城市公共客运管理办公室
单位级别：正科级事业单位
办公地址：怀化市迎丰东路162号
单位职能：
1、贯彻执行国家有关城市公共客运的方针、政策以及有关法律、法规、规章。负责市本级城市公共客运事业的中、长期规划，合理配置运力，整合城市资源，协调对城区内公共客运服务设施及站点的规划，并负责对城区内公共客运服务设施及站点的建设和管理工作。
2、对城区内的公交车、小公交车、出租车等城市客运车辆营运情况进行管理。
3、负责全市城市公共客运企业的经营资质和客运服务的行业管理。
4、负责全市城市公共客运经营活动的监督、检查，受理并处理投诉案件，维护正常的市场秩序。
5、负责组织实施市本级城市公共客运交通经营权出让、转让工作。
6、协调行业之间及本行业与道路运输行业之间的关系。
7、负责市本级城市公共客运从业人员资格培训。
8、协助有关部门打击城区非法营运行为。
9、指导县（市、区）城市公共客运管理工作。
10、完成市公用事业管理局交办的其他工作。
怀化市市政设施维护处
单位级别：
办公地址：怀化市迎丰西路271号
单位职能：
负责城区城市道路、排水、路灯、桥梁、公共广场等市政设施的施工建设、维护和管理工作。内设7个科室，下设路灯管理所、市政维护公司、市政工程公司3个专业单位。
古政办发〔2010〕92号
各乡镇人民政府、街道办事处，市直各委、局、办，各有关单位：
重新修订后的《古交市重大食品安全事故应急预案》已经市政府领导同意，现印发给你们，请认真遵照执行。
二○一○年十一月二十六日
古交市重大食品安全事故应急预案
第一章总则
第一条 为了有效预防、及时控制和避免食品安全事故发生，保障人民群众身体健康与生命安全，维护正常社会秩序，制定本预案。
第二条 本应急预案根据《突发公共卫生事件应急条例》、《国家重大食品安全事故应急预案》、《太原市重大食品安全事故应急预案（试行）》，结合本市实际制定。
第三条 重大食品安全事故应急处理工作遵循预防为主、常备不懈的方针，按照统筹协调、分工协作、统一指挥、群防群控、整合资源、依靠科学、及时反应、措施果断的原则组织实施。
第四条 本应急预案适用以下分级标准及范围：
（一）I级（特级）——中毒死亡6人以上，或中毒造成伤害300人以上。
（二）II级（重大）——中毒死亡2－5人，中毒造成伤害100人以上、299人以下；或发生在学校、幼儿园等公共餐饮场所、省市重要活动期间，中毒造成伤害30人以上或有人员死亡。
（三）III级（较大）——一次中毒死亡1人以上，或中毒造成伤害50人以上、99人以下。
（四）Ⅳ级（一般）——无人员死亡，或一次中毒造成伤害49人以下。
（五）其它造成严重社会影响的重大食品安全事故。
第二章组织机构
第五条 市政府统一领导全市重大食品安全事故应急处理工作。
第六条 市食品安全协调领导组在市政府统一领导下，负责全市重大食品安全事故应急处理工作，研究解决重大食品安全事故应急处理中的重大问题和控制措施，确保事故应急处理工作迅速有效开展，减少人员死亡，避免事态扩大，将损失降到最低限度。
第七条 可能发生或发生重大食品安全事故需要应急处置时，市食品安全协调领导组设立，组成人员为市食品安全协调领导组组成人员。重大下设应急指挥办公室和人员救治组、善后处理组、事故调查组，组成人员见附件。
第八条 食品安全事故应急处理指挥部职责
（一）根据市应急办领导指示，统一组织协调重大食品安全事故应急处理工作；
（二）督促食品安全协调领导组各成员单位做好应急处理工作，检查监督重大食品安全事故发生单位、责任单位整改情况；
（三）研究协调解决重大食品安全事故应急处理工作中的具体问题；
（四）组织成立和协调全市重大食品安全事故应急处理专家组；
（五）组织编制和修订全市重大食品安全事故应急预案；
（六）向市食品安全协调领导组、市政府报告重大食品安全事故及应急处理情况；
（七）市食品安全协调领导组，会同有关部门向社会发布重大食品安全事故及应急处理情况；
（八）完成市食品安全协调领导组的其它任务。
第九条 人员救治组由市卫生局组织，负责整合医疗抢救资源，组织协调医疗抢救工作，尽快查明中毒原因，采取控制措施。
第十条 事故调查组由卫生局牵头组成，聘请或委托相关专业技术部门及专业技术人员承担特定工作。职责为：
（一）查明事故发生的原因、过程、人员病亡、经济损失情况和事故的性质、责任单位及主要责任人；
（二）提出事故处理及防止类似事故再次发生应采取得措施和对事故责任的处理建议；
（三）撰写事故调查报告；
（四）履行法律、法规、规章赋予的其它职责。
第十一条 善后处理组由民政、人社、卫生、保险等部门组成，负责做好事故伤亡人员伤后处理及其家属安抚工作，按照规定及时妥善处理有毒有害食品，并随时向市食品安全协调领导组报告善后处理情况。
第十二条 市食品安全协调领导组成员单位职责
（一）市食品安全领导组负责应急指挥部办公室日常工作。
（二）市公安局负责指导、组织重大食品安全事故发生地事故现场保护及涉嫌刑事犯罪侦察。
（三）市农业局负责重大农产品食品安全事故的调查处理。
（四）市牧业局负责加工注水肉、病害肉等重大畜禽产品质量安全事故的调查处理和相关产品的技术鉴定。
（五）市经信局负责组织对生猪定点屠宰及酒类销售重大安全事故的调查处理。
（六）市卫生局负责重大食品安全事故应急救援医疗救治工作，组织开展应急医疗救治宣传、教育、培训，依法对重大食物中毒事故原因进行调查处理和技术鉴定。
（七）市工商局负责对食品流通领域的重大食品安全事故、违法行为的调查处理。
（八）市质监局负责对食品生产、加工领域的重大食品安全事故进行技术检验和事故原因调查处理。
（九）市粮食局负责对粮食收购、储存、运输过程中发生的重大粮油食品安全事故进行调查处理和相关产品的技术鉴定。
（十）市水务局负责对水生动物及其鲜制品、冷冻品、加工品质量安全事故进行调查处理和技术鉴定。
第十三条 市食品安全协调领导组各成员单位要按照各自职责和食品安全协调领导组要求，对重大食品安全事故应急处理工作给予支持配合，并加强对重点品种、重点环节、重点场所，尤其是对高风险食品加工、包装、运输、储存、流通、消费等环节进行监督检查，定期开展食品安全监督检测检验，做到早发现、早报告、早处置，随时掌握食品安全动态。
第三章信息报告
第十四条 市农业、牧业、卫生、工商、质监、食药监等部门应当建立健全重大食品安全信息报告系统，并保障系统有效运行，及时向市食品安全协调领导组和各有关单位通报情况。
第十五条 重大食品安全事故发生后，在依法报告的同时，事故发生单位应立即报告古交市政府和市食品安全协调领导组办公室；古交市政府和市食品安全协调领导组办公室应于2小时内报告太原市政府和太原市食品安全协调领导组办公室，市食品安全协调领导组各成员单位在接到重大食品安全事故报告后，应于2小时内向古交市政府和市食品安全协调领导组办公室报告。
第十六条 重大食品安全事故报告分初次报告（知悉事故后立即报告）；阶段报告（根据事故处理的进程变化或者上级要求随时报告）；总结报告（事故处理结束后15个工作日内报告）。按照上述时限规定，报告以下内容；事故发生的时间、地点，事故简要经过、涉及范围、中毒及死亡人数，事故原因的初步判断、已采取的措施、面临的问题，事故报告单位和报告时间等。
第十七条 任何单位和个人对重大食品安全事故不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报。
第十八条 重大食品安全事故应急处理的相关信息经市政府同意后，由市食品安全协调领导组负责向社会发布。
第四章启动程序
第十九条 食品安全事故发生，如需启动古交市重大食品安全事故应急预案，应报市政府批准。
第二十条 市重大食品安全事故应急处理预案启动后，市食品安全协调领导组办公室应当根据事故性质、危害范围等，立即派出人员救治组、事故调查组开展应急处理工作。
第二十一条 市食品安全协调领导组各成员单位应当根据本预案规定，服从市食品安全协调领导组办公室的统一调动指挥，认真履行职责，及时组织实施相关应急处理措施，并将应急处理情况报告市食品安全协调领导组办公室。市食品安全协调领导组办公室应将事故处理情况及时报告市食品安全协调领导组和市政府。
第二十二条 市重大食品安全事故应急处理工作结束后，应急处理工作程序自行终止。市重大食品安全事故调查组应向当地政府和有关部门通报情况。市食品安全协调领导组办公室对重大食品安全事故发生单位、责任单位整改工作进行监督，及时跟踪处理，并通报处理结果。
第二十三条 各有关部门应建立应急物资储备制度，保障重大食
品安全事故应急处理所需设施、设备和物资需求。
第五章 事故调查
第二十四条 重大食品安全事故发生后，市食品安全协调领导组办公室应当会同有关部门组织专家对事故进行调查、分析，采取重大食品安全事故应急处理措施，开展重大食品安全事故调查。
第二十五条 重大食品安全事故调查组依法独立开展重大食品安全事故调查，任何单位和个人不得阻碍、干涉事故调查组正常工作。
第二十六条 重大食品安全事故调查组有权向事故发生相关单位和人员了解事故情况，调取有关资料；任何单位和个人不得拒绝、隐瞒或者推诿。
第二十七条 出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，依法对有关责任人给予行政处分；构成刑事案件的，移交司法部门处理。
第六章附则
第二十八条 重大食品安全事故是指食用染疫动植物及其产品引发重大食源性疾患，食用被污染食品引发或可能引发严重的传染病暴发与流行，食品含有有毒有害物质或食品在生产、流通、消费等过程中被有毒有害物质污染，引发或可能引发其它严重食源性疾患等其它事故。
第二十九条 本预案自发布之日起施行。
附：市重大食品安全事故应急指挥部成员名单
市重大食品安全事故应急指挥部成员名单
应急总指挥 ：闫亮娥（市委常委、副市长）
应急副总指挥： 高福海（市政府副秘书长）
张玉明（市卫生局局长）
成员： 牛顺民（市委宣传部副部长、市文明办主任）
闫拉清（市质监局局长）
杨鑫亮（市工商局局长）
弓文忠（市食药监局局长）
张晋春（市政环卫局局长、城管综合执法大队大队长）
王忠宝（市粮食局局长）
李七郡（市经信局副局长）
杨志初（市发改局副局长）
杨志平（市政府法制办副主任）
周爱国（市住建局副局长）
王志斌（市教育局副局长）
王小成（市公安局副局长）
李文忠（市监察局副局长）
温小平（市财政局副局长）
王美玲（市卫生局副局长）
张俊善（市农委副主任）
师建光（市环保局副局长）
张剑锋（市水务局副局长）
周俊芳（市质监局副局长）
牛峻（市工商局副局长）
郝俊峰（市食药监局副局长）
程琳（城管综合执法大队副大队长）
康金海（市盐业公司经理）
高建国（市畜牧技术服务中心主任）
惠安义（市蔬菜技术中心副主任）
冀安民（市林业局种苗站站长）
段建忠（东曲街道办事处副主任）
耿亮平（西曲街道办事处人武部长）
闫建雄（桃园街道办事处人武部长）
张永俊（屯兰街道办事处副主任）
郭正明（河口镇副镇长）
赵福旺（镇城底镇工会主席）
成丽敏（马兰镇副镇长）
王焰宇（常安乡人大主席）
张慧忠（邢家社乡副乡长）
程玉宏（阁上乡副乡长）
殷新宇（加乐泉乡副乡长）
许贵斌（梭峪乡副乡长）
李晓红（岔口乡副乡长）
安四叶（原相乡副乡长）
市食品安全事故应急指挥部下设办公室，办公室设在市卫生局。办公室组成人员如下：
主任：张玉明（兼）
副主任：王美玲（兼）
成员： 贺怀英（市卫生局业务三科科长）
冀爱中（市卫生局卫生监督所所长）
张二爱（市质监局监督科科长）
张润清（市工商局消保科科长）
中国互联网络信息中心2009年6月开展的“社会大事件与网络媒体影响力的研究”报告显示“5.12”汶川地震时,有87.4%的网民选择通过上网来看与汶川地震相关的新闻报道[1]。互联网的开放性、及时性、受众广泛性、渗透性、互动性、信息对称性等不同于传统媒体的特性使其成为现在民众获取突发事件信息的重要渠道。也为政府的应急管理工作带来了新的挑战和机遇,通过政府网站开展应急管理工作具有传统媒体和商业网站不可比拟的优势。应急管理栏目(网站)在突发事件的每个时期都发挥着重要的作用:在潜伏期为政府和社会公众提供各方面的信息和知识,促进应急科普宣教;在征兆期进行突发事件信息的收集和预警信息的发布;在爆发期进行实时信息的发布,充分发挥网络互动功能,及时解答公众疑问;在善后期提供心理疏导等帮助信息,辅助推进恢复重建工作[2]。
1省级政府应急管理网站功能建设现状与成效
截至2012年11月,通过对全国32个省(自治区、直辖市)、新疆生产建设兵团政府网站访问,目前已经全部设有应急管理栏目,其中共有9个省市已专门开通应急管理网站,分别是广东、北京、山东、陕西、天津、四川、湖北、山西、福建;海南、西藏和新疆将应急管理栏目设在政府网站主页的导航栏中,其他省(自治区、直辖市)均已在政府网站设置应急管理子栏目。
为了更全面直观的了解目前各地应急管理栏目(网站)的建设状况,本文构建了相应的评价指标体系,评价指标及其评分标准详见表1所示,本评价指标总分为100分。
通过测评,各地的具体得分情况如表2所示。
测评得分在60分以上的省市共有8个,其中除上海之外均已开通应急管理分站。应急管理分站一定程度上代表了省级政府应急管理网站功能建设的发展趋势。他们除了设有常规的突发事件、机构设置、工作动态、应急预案、应急演练、法律法规、科普宣教等板块外,还设有各自的特色板块,如广东省的应急交流、一网五库、献计献策、微博平台;北京市的公共安全、视频中心、应急志愿者,并策划“我该怎么办”场景式服务等。各网站的常规板块功能丰富、层次分明,信息的发布种类丰富、更新及时,并且形式也日渐多样化,除了常规的文字和图片,广东、北京、陕西、湖北等已经率先上传应急模拟体验视频。网站还提供国家部委相关应急网站、国内其他省份政府应急管理网站、省内各市应急网站和相关组织应急网站的链接,有利于各网站间信息资源的整合、共享及相互间的协调。
测评分数在30分以上(包括30分)的共有11个,这些地区应急管理栏目(网站)的建设处于快速发展阶段,大部分已设有常规板块,部分省市区设有特色版块。但是各板块的内容丰富度不高,信息缺乏时效性。测评分数在30分以下的共有13个,这些地区应急管理栏目的建设还处于起步阶段,在常规板块的建设和信息的发布等方面均有不同程度的欠缺。
通过实际访问和测评可见,随着我国电子政务和政府网站建设的快速发展,应急管理栏目(网站)正在快速良好的发展,应急管理功能建设已得到多数省(自治区、直辖市)的关注和重视,但是由于我国应急管理工作和相应栏目(网站)建设起步较晚,大部分栏目(网站)的应急管理内容不够丰富,信息时效性不强,相应功能并未得到真正发挥。
2省级政府网站应急管理功能建设中存在的主要问题
2.1 应急知识的宣传教育活动单调有限
目前我国省级政府网站的应急管理栏目只是初步具备了简单的宣传教育功能,设置了科普宣教、法律法规等子栏目。但是子栏目的内容没有考虑到公众时间精力、年龄、教育背景以及认知能力的限制,大多以法律、法规和文字为主,基本没有图片展示和动态演示,无法吸引公众关注和学习应急知识[3]。
2.2 信息发布缺乏时效性、信息内容不全面
事件发生后,公众往往非常关注事件的起因、规模、造成的损失、事态发展和政府的处置措施以及公众自身避免或者减轻危害的建议。而此时最具权威和公众信任的政府网站并没有第一时间向社会发布信息,发布时间基本都是落后于商业新闻网站,甚至落后于报纸、电视等传统媒体,部分省份甚至不发布相关信息[4]。处于信息高度缺失中的公众就会从其他渠道去获取所需信息,而这些渠道的消息来源无法保证其真实性和可信度,有的甚至夸张放大灾害信息,强化公众的恐慌心理[5]。
2.3 公众参与不足
目前仅有10个地区的应急管理网站设置了与公众互动交流的栏目,如广东的论坛互动、网上调查和目前形式新颖的微博互动、四川的公众留言、北京和天津的在线调查。而且有的省份虽然设置了互动栏目,但是普遍存在公众参与度较低、信件或留言回复率和回复质量不高等问题,并没有发挥与网民互动交流的功能。
2.4 服务方式和功能不完善
目前我国各省份应急管理网站基本都是单向的信息发布,而且在政府网站首页设置应急管理独立栏目的较少,大都设在政府信息公开或政务公开栏目下,用户获取应急信息必须通过主动访问网站,而现在公众普遍危机意识不高,主动学习应急知识、了解应急信息的不多。网站没有针对目前互联网发展趋势和公众的需求增加新的功能,最终导致网站访问量较低,公众关注度不高。
3省级政府网站应急服务功能建设的改进建议
针对我国省级政府应急管理网站建设存在的不足,政府部门首先要加强对应急管理网站建设的重视,加大网站建设方面人力、财力的投入,明确和正视应急管理网站建设中存在的各种问题,积极学习借鉴国内外相关网站成功建设的经验,提高自身建设,本文对存在的问题提出以下几方面改进策略。
3.1 提高应急知识宣传教育的趣味性和实用性
充分考虑公众的认知特点和信息需求,采取措施提高应急管理栏目中应急知识宣传教育的质量。如通过定期举办防灾减灾知识竞赛、征集应急管理标志和宣传口号等提高应急管理网站的关注度;科普宣传栏目的设计要具有趣味性和实用性,可以引入动画人才或者与相关机构合作制作视频和图片配合应急手册以提高公众学习兴趣和效果;设计不同类型突发事件的虚拟应急演练游戏,既可以减少实际演练的人力、财力、时间的消耗,又可以让更多的公众利用互联网就可以随时随地的参与到应急演练中;发掘中国传统寓言故事,制作故事片,将应急知识以寓言的形式向中小学生普及;设置家庭应急栏目,指导公众以家庭为单元根据自身情况制定应对各类突发事件的家庭应急方案 [6]。
3.2 保证信息发布的时效性,丰富信息的内容
注重权威信息的发布,通过网站向公众提供全天候、多渠道的应急服务,及时发布突发事件的各种信息,澄清不实信息,阻断谣言传播渠道,避免谣言散布带来社会的恐慌。丰富信息的内容,按照国家规定以适当的方式及时向社会公布各种危险源和危险区域,及时向社会发布与公众有关的风险评估结果和突发事件预测预警信息,宣传避免、减轻危害的常识,公布咨询电话,及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告。突发事件发生时应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息,以确保公众及时获得权威信息,阻断谣言,稳定公众情绪[7]。
政府丰富、及时的信息发布要依靠整个社会应急信息系统的支持,这方面可以借鉴美国政府网站的“网站群”理念,科学整合地震、气象、公安、消防等部门以及各级政府网站的信息资源,构建全方位的应急服务平台。这样可以充分利用互联网信息的开放性和共享性,整合现有资源,降低建设完善的难度,使政府网站尽快发挥应急管理功能。
3.3 重视公众参与
虽然政府在应急管理工作中通常处于主导地位,但是公众的参与程度直接影响着政府应急管理工作的开展,与公众的及时有效互动不仅可以引导公众舆论,防止和缓解突发事件造成的恐慌,还可以动员社会公众积极参与突发事件的应对处置工作,同时可以提高政府网站的公信力。这方面可以学习美国联邦政府网站和广东省人民政府应急管理办公室网站的建设,比如设置论坛互动、献计献策、捐款和志愿者服务等栏目,开通官方微博,响应当代公众的需求和选择,推动信息公开,促进民意表达。
3.4 增加服务方式和功能
借鉴美国政府网站和商业网站,充分挖掘和利用现代信息传播技术,如RSS服务、b/s 即时通信等增加服务的方式。网站的功能设置上可以学习美国联邦政府网站增加一些具体的救助受灾群众的功能,如寻亲人、寻住所、社会心理安抚和救助、资金救助等人性化服务,同时针对儿童、老人、精神病患者、少数民族、失去亲人的家庭以及从事应急工作的人员给予特别关注,丰富和完善网站的服务功能,方便受灾群众获得所需帮助[8]。功能的设置也可以根据所在地的地理位置、气候因素和社会环境等实际情况突出地方特色,提供所在地区容易遭受的主要致灾因子及其相关预防和应对的知识,并在地图上展示这些信息,比如地震多发省份可以加强地震知识的普及和宣传,林业和农业大省可以加强森林火灾和农作物冻害方面知识的宣教等。
摘要：网站是目前政府开展应急管理工作最具时效性和覆盖面最广的平台,各地纷纷在政府网站上设置应急管理专栏或开设专门的政府应急管理网站,逐渐把政府网站发展成为进行应急管理工作,提供应急服务的常态工具。构建了应急管理栏目(网站)评价指标体系,从10个方面对全国32个省市区的应急管理栏目(网站)进行综合比较,在此基础上分析省级政府应急管理网站功能建设现状、已取得的成效和建设中存在的主要问题,借鉴国内外应急管理网站的建设经验提出相应的改进建议。
关键词：政府网站,应急管理,突发事件,服务功能,评价体系
参考文献
[1]社会大事件与网络媒体影响力研究报告[EB/OL].[2009-08-20].http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hl-wxzbg/mtbg/201206/t20120612_27450.htm.
[2]薛澜,钟开斌.突发公共事件分类、分级与分期:应急体制的管理基础[J].中国行政管理,2005,(3):105-106XUE Lan,ZHONG Kai-bin.Classification of types,levelsand stages for emergencies:managerial foundation of gov-ernment emergency response system[J].Chinese PublicAdministration,2005,(3):105-106
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[4]刘芳.我国政府网站应急服务功能研究[D].郑州:郑州大学,2010:6-11
[5]王炎龙.重大突发事件信息次生灾害的生成及治理[J].四川大学学报(哲学社会科学版),2010,(6):92-96WANG Yan-long.The generation and management for theinformation of secondary disasters from major emergencyevent[J].Journal of Sichuan University(Social ScienceEdition),2010,(6):92-96
[6]陈立梅.突发公共事件应急管理宣传教育对策研究[J].南京邮电大学学报(社会科学版),2007,9(2):18-20CHEN Li-mei.A strategical research on propagation andeducation of emergency public affair management[J].College of Economics and Management,Nanjing Universi-ty of Posts and Telecommunications(Social and Sci-ence),2007,9(2):18-20
[7]陈艳红,刘芳.突发事件中的政府信息发布研究综述[J].档案学研究,2011,(5):15-17CHEN Yan-hong,LIU Fang.Review of research on gov-ernment information promulgation in emergency[J].Ar-chives Science Study,2011,(5):15-17
[8]邢娟娟.突发公共事件应急心理干预机制的构建[J].中国安全生产科学技术,2007,3(3):66-67XING Juan-juan.Setting up the mechanism of emergencypsychological intervention in abrupt public affairs[J].Journal of Safety Science and Technology,2007,3(3):66-67
应当肯定，自2003年突发“非典”公共卫生事件迄今，我国的应急管理水平有了跨越性发展，政府应急管理能力有了长足进步，公众对应急管理的认知和对应急处置状况的评价也更趋理性。从政府职能看，应急管理已经从早期重在突发事件发生后的应急处置，转变为突发事件事前、事中、事后全方位、全过程的管理，各级政府已经认识到应急管理职能成了政府的常态职能，并给予了应有的重视和投入。但是，也要看到我国正处于转变增长方式、调整经济结构、加快经济发展的时期，改造自然的活动不断增多，企业的生产设备和工艺技术要求不断提高，而工商组织的管理水平和人力资源素质仍处较低水平，各类突发事件仍难避免，这就意味着需要继续强化政府的应急管理职能，着力提升领导干部的应急管理能力，实现人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。
一、继续夯实政府应急管理基础
依据应急管理的理论研究和实践总结，政府应急管理职能的经常性内容至少包括：建立应急管理体制机制，进行公共安全风险分析，制订突发事件应急预案，做好突发事件监测预警，安排好政府应急值守和突发事件信息报告，启动突发事件应急响应，实施应急决策指挥和应急救援，开展公共安全宣传和应急培训演练，负责应急管理事后的调查评估、恢复重建和应急管理问责，协调应急联动、应急志愿行动和国际救援合作，开展危机沟通和危机心理干预，加强应急队伍建设和应急保障，规划实施巨灾保险、应急产业发展、应急科学研究等。政府应急管理职能是否到位，公共安全治理是否有效，皆取决于政府应急管理基础有无形成，是否打牢。
政府履行应急管理职能，需要法律法规作为管理依据，需要组织机构承担职能，需要人员队伍具体实施，没有这些依托，政府应急管理职能就难以实现。在理论和实践中，人们通常把应急管理的“一法一案三制”视作政府应急管理基础。经过10年的持续努力，当前，我国各级政府的应急管理基础已经形成，并在应急管理中发挥了良好的作用。但是，政府应急管理基础没有最好，只有更好，在依然严峻的公共安全形势下，应当继续夯实政府应急管理基础。
完善《中华人民共和国突发事件应对法》和《国家突发事件总体应急预案》，强化《突发事件应对法》的权威性。政府应急管理基础中的“一法一案”，是指《突发事件应对法》和《国家突发事件总体应急预案》。《突发事件应对法》界定了突发事件的内涵和外延，规定了我国应急管理的体制和机制，明确了应急管理中的法治原则和管理流程，体现了彼时对突发事件规律的认识和处置突发事件的经验。由于《突发事件应对法》晚于国家突发事件总体应急预案》颁布，所以早期把政府应急管理基础概括为“一案三制”，且沿用至今，这是不够准确的。《国家突发事件总体应急预案》颁布于2006年，《突发事件应对法》颁布于2007年，都是基于2003年防控和应对SARS的背景，今天看来，难免存在一些瑕疵和缺失。在近几年的应急管理实践中，我国应急管理既有许多经验，也不乏教训，既要肯定取得的长足进步，也要承认还存在短板。这就需要适时启动“一法一案”的修订程序，同时增订与“一法一案”配套的其他法律和有关条例，如人们呼吁多年至今仍然阙如的嫘急状态法》。在2015年天津港“8·12”火灾爆炸事故处置中，能够明显感觉到加快嫘急状态法》立法的必要性和紧迫性。在多起重大自然灾害突发事件应对中，志愿者的无序参与，也引发诸多问题，亟须制定《灾难救援志愿者行动条例》。这样，以《突发事件应对法》和《国家突发事件总体应急预案》为核心的应急法制，才会更加完备，更加科学，更具指导性。
完善政府应急管理体制和机制，提高政府应急管理总体效能。政府应急管理基础中的“三制”，是指应急管理的体制、机制、法制。法制已经如前所述。应急管理体制在国家层面，国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构，在办公厅组建国务院应急管理办公室。政府职能部门作为应急工作领导小组的成员单位，在各自范围内做好应急管理工作。各专项应急指挥机构是行政机关中具体行使紧急权力的机构。在地方层面，规定县级以上地方各级人民政府设立突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作，在实践中，通常由县（市、区）以上人民政府的应急办作为应急管理协调机构；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。这种应急管理体制概括为“统一领导、分类管理、综合协调、分级负责、属地管理”。与此相关，政府应急管理中全部制度化、程序化、标准化的应急制度与应对措施等，构成政府应急管理的机制。健全应急管理机制，要求各级政府和各地区各部门形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制。
从设计看，我国应急管理体制和机制科学；从要求看，我国应急管理体制和机制合理；从实践看，我国应急管理体制和机制有效；从问题看，我国应急管理体制和机制也需要改进和完善。比如，天津港“8·12”火灾爆炸事故就典型地反映了目前我国应急管理体制和机制存在的问题，主要是应急体制未理顺、应急机制有脱节，横向管理不到边、纵向管理不到底，覆盖有死角、联动不及时，中央和地方之间、上下级政府之间、央企和地方政府之间、军队武警和地方之间、政府和社会组织及志愿者之间，既有职能不清、职责不明、职权不够等问题，也有职能缺位、错位、越位、不到位等问题。夯实政府应急管理基础，就要针对应急管理中的短板，检视应急处置的经验教训，吸收应急管理研究的成果，借鉴国外危机管理的有效做法，修改和完善各级政府的突发事件总体应急预案，使政府应急管理基础愈加牢固，更为可靠。
二、不断提高领导干部的应急决策指挥能力
政府作为一种组织，履行其应急管理职能的方式，是通过在该组织中的工作人员，尤其是通过政府的各级领导干部和承担应急管理职能的政府部门工作人员来实施。“非典”以后，各级领导干部不仅普遍具有了突发公共事件应急管理的意识，而且大多数具备了一定的应急管理知识和应急处置能力。在领导干部应急管理能力要素构成中，进入应急响应后的应急处置现场管理能力和应急救援决策指挥能力，是各级领导干部最主要也相对缺乏的能力。按照德国危机管理学院专家的观点，鉴于突发事件本身的非常态性，政府官员的危机处置能力较难从大量应急救援实践中获得，故而应当着眼于通过应急管理培训，来达致政府官员危机管理能力的快速进步和完整提升。
然而，由于领导干部实行动态化管理，领导干部岗位在换届和交流中经常调整，分管的工作和部门经常变化，加之每次突发事件的种类、原因和救援处置方式不一样，导致领导干部的应急管理经验不能长期累积，应急处置能力不能持续提升，这是领导干部应急决策指挥经验不多、能力不高的原因之一。愈是如此，愈是应该重视在培训中提升领导干部的应急管理能力。但在党校和行政学院干部的培训中，应急培训讲理念、法律、一般知识多，讲应急决策能力、灾难处置方法、应急管理流程少；培训主体上缺乏实践的院校师资多，具有应急管理实际经验的兼职教师少；培训方法上则是专题讲授多，案例分析少，桌面演练则仅能在国家行政学院和少数省级行政学院实施。
2010年开始施行的《行政学院工作条例》规定，“行政学院应当立足于政府工作需要，着重建设……应急管理等学科体系”，第一次把应急管理作为行政学院的一级学科。这是改变领导干部缺乏应急决策指挥能力的现状，通过培训提高领导干部应急决策指挥能力的良好契机。为此，政府要有意识地选调领导干部作为应急管理培训对象，培训主体要增加应急培训的时间，增设应急培训必需的硬件，培养具有理论和实际能力的专业化高素质应急管理师资，聘用有丰富应急管理实践经验的领导干部和专家为兼职教师，在继续创新讲授式教学的基础上，运用以案例分析、桌面演练、仿真模拟等为主的应急培训方法。如果这种培训能够持之以恒地坚持数年，各级领导干部的应急决策指挥能力将会得到大幅度提升。
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