设施农用地用地思考（精选11篇）
用 地 单 位（甲方）： 土地权属单位（乙方）：
为了
，甲方需使用乙方集体土地，用于项目
经甲、乙双方协商一致，签订用地协议如下：
一、用地位置
该用地范围位于高青县
镇
村，其四至界线详见用地现状图，该图需经甲乙双方盖章认可。
二、用地面积
设施农用地总面积为
亩（其中农用地面积
亩，耕地面积
亩）
三、补充耕地方式
生产设施占用耕地的，生产结束后由甲方负责复耕，附属设施建设需硬化地面的，由甲方按照硬化面积2000元/亩的标准，向镇政府缴纳复垦保证金。
四、用地期限：自
年 月 日至
年 月 日止。
五、用地补偿费用
根据《中华人民共和国土地管理法》，经甲、乙双方协商，设施用地补偿费总额为：
万元（大写：
元整）。甲方用地结束后，自行拆除地上建筑物及附属设施，进行土地复垦，恢复土地原貌，不能恢复原貌的，由乙方负责复垦恢复原貌，复垦费用由甲方支付。
六、本协议未尽事宜，由甲、乙双方另行商定。
七、本协议一式贰份，由双方签字盖章且该宗地经有权一级人民政府批准后生效。
甲
方：（章）
负责人：
乙
方：（章）
负责人：
关键词：设施农业,农用地审批,审批政策
1 设施农用地的管理现状
现代化技术已经越来越多的应用于农业中, 设施农业是现代化农业的代表。实践证明, 设施农业可有效的提高农产品的质量和产量, 农业设施是我国目前以及未来的很长一段时间的发展的必由之路[1]。直接用于畜牧养殖、作物工厂化、以及水产养殖等经营性用地都被称为设施农用地。设施农用地可根据使用性质分为生产设施用地和附属用地。笔者结合多年的相关工作经验, 对农用地审批的流程、相关规定以及新旧款项的对比, 提出了一些对农用地审批的思考。
2 设施农用地的相关政策及审批程序
2.1 设施农用地的相关政策
按照《土地利用现状分类》 (GB/T21010-2007) , 设施农用地是指直接用于经营性养殖的畜禽舍、规模化种植、工厂化作物栽培或水产养殖规模化种植的生产设施用地及其相应附属设施用地, 农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。
从现代农业角度出发, 目前, 设施农业的发展方向是朝着规模化生产发展的, 根据农用地的地位将用地分为3类, 依次是生产用地、附属用地和配套用地。直接用于农产品的商业化生产的, 分布于设施农业项目的范围之内的用地就是生产实施用地;作为主要的设施农业项目的辅助生产部分的用地被称为附属设施用地;一般从事规模化的生产的单位, 如合作社、大农场、农业类企业以及较大的种植户都可归类于配套设施用地。
国家明令要求各级设施农用地审批主管部分要严格掌握对设施用地范围的认定要求, 严禁随意扩大设施农用地范围, 以下用地必须依法依规按建设用地进行管理:农机维修地块、用于销售的农产品的贮存处、以及农业机械的存放处;以经营利润为目的的度假弄庄园、农家会所、饭庄酒庄等;大型的听成场、农产品加工车间、会议室、以及农产品展销场所等用地。
2.2 设施农用地的管理规定
设施农用地的管理有其固定的规定。对于工厂化育苗中, 理论上讲附属实施用地应该占主体农业项目的部分不应超过5%, 其上限的占地面积是0.67 hm2。在畜牧家禽作为附属设施用地时, 不得超过项目总比例的7%, 其上限的占地面积为1 hm2。在水产的养殖中, 应该控制其占地面积不得超过总项目占地的7%, 其上限也是0.67 hm2。如进行规模化的农产品的生产, 其大面积若不得超过33.33 hm2, 其配套的设施用地不得超过0.2 hm2, 反之则可适当扩大, 但不超过0.67 hm2。附属设施构建筑物控制在3层以下 (含3层) , 高度10 m以下。
2.3 设施农用地的审批程序
关于设施农用地的审批是有明确的规定的, 可根据《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》 (国土资发[2014]127号) 有关要求, 将设施农用地由现行审批制调整为备案制[2]。
2.3.1 经营者拟定农业设施建设方案
经营者根据设施农业拟建设情况、承包地流转情况以及与土地所有权人达成的意向性约定等, 拟定农业设施建设方案, 内容包括:项目名称、建设地点、项目用地规模, 拟建设施类型、用途、数量、标准以及附属设施和配套设施用地规模、平面布置示意图、标注项目用地位置的土地利用现状图。
2.3.2 协商土地使用条件
经营者持农业设施建设方案与乡镇人民政府 (街道办事处) 和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限、土地交还和违约责任等有关土地使用条件。拟定乡镇人民政府 (街道办事处) 、农村集体经济组织和经营者三方用地协议草案。乡镇人民政府 (街道办事处) 同时对农业设施建设方案、土地使用条件等内容进行初审。
2.3.3 公告和签订用地协议
土地使用条件协商一致后, 通过乡镇、村组政务公开等形式将农业设施建设方案、土地使用条件和三方用地协议草案向大众发出公告, 公告时间以大于10d为宜, 公告时间过后, 没有疑问的, 可签订合同, 参与签订的几方分别是乡政府、经营者和农村集体单位。
2.3.4 编制土地复垦方案报告表
经营者按照土地复垦有关规定, 编制土地复垦方案报告表, 内容包括:项目基本情况、土地损毁及占地面积、复垦工程措施及工程量统计、工作计划及保障措施、投资估算等。
2.3.5 土地复垦方案审查和用地协议备案
用地协议签订后, 经营者持农业设施建设方案、用地协议、土地复垦方案报告表和设施农用地备案表向区县国土资源部门提出备案申请, 区县国土资源部门受理申请后, 会同农业部门对土地复垦方案报告表和用地协议进行一并审查、核实, 符合条件的予以备案。土地复垦方案报告表未通过审查, 用地协议未备案的, 经营者不得动工建设[3]。
3 设施农用地审批的建议及思考
在城镇规划区、国道、省道和县、乡级公路两侧一定范围内, 应附规划行政主管部门的意见, 严格限批;建议乡镇、村设立规模化养殖规划区, 引导农民将养殖业向养殖规划区集中, 严禁以观光农业等为名乱占耕地[4]。
新旧的设施农业的审批规章在永久性设施农用地方面有了一定的调整。不再以永久性设施农用性建筑以建设用地的形式进行管理, 而是以总的项目规模进行管理的模式。根据农村土地流转经营的实际, 生产和生活用房普遍混用, 很难分清楚, 而永久性建筑与临时性建筑不能从建筑的本身上予以明确界定。按规定, 设施农业用地审批使用年限应于土地流转经营期间相衔接。
严格把握设施农用地范围。对不属于设施农用地范围的, 按非农建设用地管理, 确需建设的, 必须符合土地利用规划, 依法办理建设用地审批手续。另外以设施农业名义、变相用于农家乐等经营活动的。部分人以设施农用地为名违法占用农用地包括耕地和基本农田从事其他经营活动[4]。
4 结语
设施农业是目前农业发展的一种趋势, 科学合理的对农业设施用地进行规划和审批, 可以充分发挥农业用地的作用, 对于农业农民增产增收有很大好处。我国的设施农业的审批管理尚处于摸索阶段, 为了进一步的促进农业的发展, 在设施农业用地的审批程序、用地标准和评估评价方面还需进一步完善。
参考文献
[1]吴勇卫.对设施农用地审批与管理的几点思考[J].浙江国土资源, 2009 (12) :35.
[2]国土资源部、农业部.关于进一步支持设施农业健康发展的通知[R].国土资发[2014]127号.
[3]武隆县人民政府办公室.武隆县人民政府办公室关于规范设施农用地审批管理的通知[R].2014-04-15.
津市市设施农用地现状
津市市总人口26万，其中农业人口15万人。土地面积83.24万亩，耕地面积32.44万亩，2011年全市农业实现产值7.1亿元，占农业总产值49%，农业已成为农民增收的支柱产业。截至目前，津市市各类畜禽养殖用地面积为753.21亩，占用耕地115.76亩，占用林地123亩。其中生猪规模养殖场27家，蛋鸡和肉鸡规模养殖24家，蛋鸡和蛋鸭规模养殖6家，兔、羊、鸽子、鹅、肉牛和鱼规模养殖各1家。
目前，津市市设施农用地管理存在一些问题。
首先，用地缺乏有效管理。据调查，全市7个乡镇设施农业用地，占用耕地115.76亩，占用林地123亩。目前，津市设施农用地的用地企业或个人一般都直接与村委协商，农业及其配套用地在土地承包流转中，与农户签订临时土地租赁合同，用地选址、用地面积都由转入方自行决定，并未对设施农用地进行立项管理，没有相关的法规文件约束，导致违规占用耕地、无限制扩大用地范围、农民利益受到损害。且津市设施农业发展的形式多为农户、企业主自主开发型，缺乏发展规划和管理，农用地零星分布、资金投入低、配套设施不完备。
其次，审批缺乏有序操作。目前，津市的农用地审批，只要用地申请者向当地政府提出用地申请，政府签字确认即可使用土地，而申请书中没有明确用地时间、用地面积等相关事宜，对于占用耕地的，更未要求其签订复垦协议。由于缺乏有序的审批程序，致使用地者随意占用耕地、扩大用地范围，造成土地甚至是优质耕地流失。
第三，部门缺乏有机配合。设施农用地的管理需要相关部门明确职责、密切配合，但目前农业、环保、畜牧等部门以及乡镇政府未将津市设施农用地纳入日常管理，相应责任追究制度不完善，部门之间分工合作不明确，没有形成联动机制。出现问题后，各部门不能及时予以制止、责令限期纠正和整改，导致土地资源的浪费和破坏。
第四，环境缺乏有力保障。调查发现，津市设施农用地多用于养殖畜禽，以小规模饲养为主，农民住房往往是前住人后养畜，卫生环境差。随着生猪和家禽养殖量的不断增多，一些养殖户将畜禽排泄物随意堆放，周围恶臭弥漫。这种人畜混居养殖方式，远远不能适应畜产品质量安全、公共卫生安全和生态环境安全的要求，不利于畜禽品种改良和规范化、标准化生产，对生态环境造成了极大破坏。
对策与建议
出台政策，加强规范管理。为切实加强津市设施农用地管理，根据《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（以下简称《通知》）等文件精神，结合津市实际，征求农业、环保、林牧渔业、规划、水利等有关部门意见和深入乡镇调研的基础上制定《津市市设施农用地管理实施细则》和操作规范。一是明确设施农用地划分范围。明确设施农业的用地范围主要是生产设施用地（如畜禽舍、养殖池等）和附属设施用地（如生活管理用房、农村道路等），禁止以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区。涉及经营永久性餐饮、住宿、工厂化农产品加工、中高档展销等用地，均不属于设施农用地范围，应按非农建设用地管理。二是科学编制设施农用地规划。各乡镇应该在相关职能部门的统一指导下编制好本辖区内设施农用地规划。该规划应符合土地利用总体规划、农业发展规划、村镇规划等有关要求，合理确定设施农用地的规模、布局，严禁设施农用地占用基本农田。三是强化节约集约用地意识。乡镇、各职能部门应加强宣传，引导企业兴建农业设施应尽量利用未利用地和低效闲置地，不占或少占耕地，严禁占用基本农田。财政部门设立复耕资金专项账户，按规定缴纳复垦保证金。在建设过程中，附属设施占用的耕地，由经营者按照“占一补一”的要求负责补充占用的耕地，并做到先补后占。没有条件补充耕地的，可以根据附属设施占用耕地面积，按规定缴纳耕地开垦费。
明确职责，规范审批程序。根据《通知》精神，需制定一套既合法又便于操作的审批流程，明确各部门职责。设施农业项目大多时效性、季节性较强，对报送材料应该严格审查，不符合要求的材料，当面告知并说明理由。对一些可能造成生态环境影响的设施农业和畜牧业项目，还要取得林牧渔业和环保部门出具的审查意见。同时，经审批同意实施的设施农业项目，政府应该委托市国土部门发放用地批准通知书，使设施农业用地审批项目进一步规范。
严格监管，建立规范机制。《通知》对具体的操作模式、实施步骤、文本格式等没有形成统一规范，也缺乏相应配套文件的有效支持。我局结合近年来的项目用地办理经验和国土部门工作特点，本着规范管理、资料完备、便于操作的原则，建议从以下三个方面加强设施农用地监管：一是强化基层管理职能，为管理把好关。乡镇国土所在设施农用地审批过程中负有重要职责。在实地踏勘过程中，国土所应做好土地利用现状记录，并邀请农经部门、村委会代表等一起实地踏勘，以减少设施农用地项目报批和建设过程中的矛盾。同时国土所还要全程参与设施农用地项目的施工放点、综合验收、执法巡查等相关工作，确保项目的顺利实施和严格按批准条件使用土地，发现违法用地的须及时制止和报告。二是加强内部沟通协调，完善报批材料。国土系统内部明确各自职能，在各自职能范围内为设施农用地的报批提供材料和技术支持。对设施农用地项目是否符合土地利用总体规划出具示意图和审查意见，合理确定设施农用地的规模、布局，不占或少占耕地，严禁占用基本农田，并对申报材料进行审查和报批；确保对设施农业项目土地权属无争议，确认附属设施等各类用地的地类和面积，设施农用地经市政府批准后，做好土地利用变更调查和台账登记；设施农用地上报后，定期执法巡查，做好后期的全程跟踪管理。三是建立共同责任机制，加强全程监督。设施农用地申请经市政府批准后，相关部门应各司其职，加强设施农用地全程管理，确保设施农业规范用地。履行施工放样和综合验收程序。项目建设前，由国土部门牵头，会同项目所在地政府、农业、村委等部门进行施工放样标定界址点后，正式动工建设。整体工程竣工后，由农业生产经营者向农业和国土部门申请验收，项目所在地政府、农业、国土等部门对用地面积，建筑层次、用途进行综合验收，不符合设施农用地批准条件的，按违法用地查处。确保设施农业项目到期复垦。试用期满后，农业生产经营者需要续办用地的，在到期前一个月内提出续办申请，符合条件的按程序办理相关手续。不符合条件的，自行组织复耕，并由市国土部门直至验收。
齐抓共管，助推生态建设。建立管理共同机制。职能部门应进一步加大农业项目用地的巡查力度，发现经营者未经批准擅自占用土地，破坏生态环境、违规占用林地、擅自改变设施农用地用途，设施农用地到期不复垦等不按规定使用土地的相关行为的，应加强协调配合相关部门采取有效措施，及时制止生产和破坏行为，并明确由乡（镇）政府负责拆除、复垦，形成设施农用地共抓共管的良好局面。应加强调查研究，做好政策法规宣传，教育广大干部群众强化生态环保意识，依法合理用地。用地者应按照统一规划、合理布局、适度规模、规范管理、综合利用的思路，充分考虑水源、交通、污染等环境因素，尽可能地使畜禽排泄物就地转化为能源或有机肥料，确保设施农用地建设达到清洁生产的标准。
为带动更多农民从事规模化、生态化的农业生产，从根本上改变农业生产方式，提高农业资源的利用率，增强农业发展后劲，保护和改善农业生态环境，促进农业生产的可持续发展，并以此带动本地农村经济发展，优化农业产业结构，提高本地农民收入，我公司拟申请建立法自然农业发展有限公司黄牛养殖项目。现将本项目建设方案报告如下：
一、项目名称及内容：
我公司建立法自然农业发展有限公司黄牛养殖项目
二、项目建设地点
法自然农业发展有限公司黄牛养殖项目位于宁墩镇三塔村。地理环境非常适应。
三、项目用地面积
本项目规划用地 15489㎡
有偿流转土地和租赁土地的经营权均为42年。四，拟建设施类型、数量
生产设施用地：15489㎡，其中钢构PC板连体大棚： 14489㎡。砖木结构生产用房：1000㎡。合计：15489㎡。上述用地不占基本农田。
五、土地复耕
本项目的生产设施用地均不占用基本农田，因此，经营到期后，将自行处理地面设施，按规定进行土地复垦。
六、项目投资估算及经济效益分析
（一）项目投资资金来源，以自筹为主。
（二）项目投资约需：400万元。其中：
1、固定资产投资约300万元（含钢构厂房和各项土建费用，仪器设备等）
2、流动资金投入约需100万元（材料费、水电费、人工费等）
（三）经济效益分析
1、本项目建成后，年收入可达50万元。
2、扣除年固定资产折旧及流动资金抽入20万元，年利税可达30万元。
申请单位：宁国市法自然农业发展有限公司
设施农用地土地复垦保证书平阴县国土资源局：
本 人（单位）因需要，需使用位于镇（办事处）村小组的地，面积m2（亩）,为了规范使用该用地，明确我（单位）依法必须履行的义务和职责，我（单位）特此签订保证书，保证履行以下几项义务：
1．该土地只用于，不改变土地用途，不建造永久性建筑物、构筑物，按现状的m2（亩）范围使用，不超占使用面积。
2、不污染环境，不影响周边土地的种植条件，自行处理好周边关系。
3．使用期限届满如不再申请续期，将自行恢复土地原状并恢复耕种，逾期未恢复的由国土资源管理局依法处罚。
4．同意缴交复垦保证金人民币元给贵局作恢复土地原貌押金，届时如不履行恢复土地原貌责任，该押金作贵局恢复土地原貌资金，并愿接受其他处罚。
5．如因国家和集体建设需要，本人（单位）无条件服从，按时交还土地，决不阻挠。保证人： 年月日
设施农用地复垦保证书
我叫，系 镇 村人，为发展经济，新上农业建设用地项目一处，使用本村土地平方米，根据《中华人民共和国土地管理法》有关规定，特作如下保证：
1、节约、集约用地，切实保护耕地。
2、严格执行《设施农用地协议书》规定的权利和义务。
3、认真履行耕地复垦义务，项目用地停止后，及时恢复原土地等级标准和耕作条件，用于农业耕种。
4、保证不破坏耕作层、不建设永久性建筑，并自愿缴纳耕地复垦保证金 元。
特此保证
一、问题的提出
石嘴山市是国务院于2008年批准了首批资源枯竭城市, 其大武口城区商业服务业设施面临着空间布局单一、服务体系不健全, 石嘴山总体规划在编制过程中仍然按照旧版《标准》的用地分类确定商业服务业设施用地指标, 并且国家相关规范确定的商业服务业设施用地指标较低, 这已经不能满足城市商业服务业设施发展要求;同时, 相关规划并没有有效地解决商业服务业设施发展所面临的问题。
二、石嘴山转型期商业服务业设施发展研究
1.石嘴山转型发展概况
石嘴山市是宁夏典型的煤炭资源型工业城市, 被称为“塞上煤城”。石嘴山市位于宁夏银川平原的北部, 居宁蒙陕三省 (区) 交汇处大武口城区位于石嘴山市域中部, 北靠贺兰山, 东接平罗县。大武口区位于石嘴山市党政机关所在地。
2.石嘴山商业服务业设施发展特征
随着石嘴山转型发展, 大武口城区将转变为综合性城市, 城市商业服务业设施不仅要服务本地居民, 还要满足外来游客的需求, 因而对商业服务业设施体系提出更高的要求, 需要大武口区完善目前的商业服务业设施体系, 提升商业服务业设施的层次性。未来大武口城区应着力完善商业服务业设施体系, 形成城市级-区级-居住区级三级体系, 分别服务于全市居民及外来消费者、本地居民满足城市转型发展的需求。
三、石嘴山商业服务业设施用地预测
1.石嘴山人口规模预测
大武口区目前的旅游业发展水平较低, 旅游设施相对匮乏, 外来游客数量不多, 而石嘴山市由于拥有星海湖旅游风景区等丰富的资源对外来游客更具吸引力, 造成大量的外来游客只是过境石嘴山市而并没有来到大武口区消费。随着未来大武口区交通条件与旅游设施的进一步完善、新景点的开放、促销手段的加强等直接因素以及区域经济环境变化等间接因素, 采用一元线性回归法预测大武口区旅游人口。据统计, 2009年到2013年大武口区旅游接待人数分别为:59万、72万、78万、87万和99万人, 建立一元线性回归方程, 预测未来大武口区旅游人数在2025、2050年将分别达到183万和372万人。
2.石嘴山商业服务业设施用地规模预测
(1) 外来游客的商业服务业设施规模预测
①商业用地规模预测
目前石嘴山针对游客的零售商业和批发市场设施用地较少, 档次较低, 无法满足未来发展需要。根据石嘴山未来旅游人数确定零售业商业和批发市场用地规模, 预测购物人口规模参照国内外商业设施的建设实践, 其商业用地一般在1.5~3.0m2, 考虑到大武口区实际情况, 以及本次预测只包括人均零售业商业和批发市场用地, 因而规划采用人均零售业商业和批发市场的面积为2.0m2进行预测, 在2025和2030年零售业商业和批发市场用地规模将分别达到2hm2和6hm2。
目前大武口区的旅馆 (酒店) 共计16家, 拥有客房数共计1145间。旅游住宿设施的规模应该与旅游市场的发展同步, 根据前面对大武口区市未来旅游市场的分析和预测, 结合数学方法可以对石嘴山市旅游住宿设施的规模进行预测, 在2025和2030年, 住宿用地规模将分别达到27hm2和54hm2。
②商务设施用地规模预测
根据上述大武口区旅游业发展将会发展商务服务和影视拍摄基地, 选取上海南桥商务区147hm2, 成都总部商务区65hm2, 横店影视城330hm2, 根据大武口区旅游业的实际情况, 综合确定为外来游客服务的商务设施。石嘴山大武口区的总部商务区主要针对外来游客服务的功能较少, 用地规模不宜过大, 其用地面积取15hm2较为适宜;由于国内外比较成功的影视基地的用地面积较大, 而结合石嘴山自身发展情况, 其影视基地规模不宜过大, 其用地规模为150hm2较为适宜。
③娱乐康体设施用地规模预测
根据大武口区旅游业发展战略, 确定了娱乐康体用地结合旅游业态可适当设置观光、休闲娱乐、康体健身类项目。由于各类娱乐项目用地规模往往由市场决定, 但规划可以借鉴目前上海、广州已经实施的项目类型的规模配置。因而, 根据大武口区商业服务业设施布局特征, 远期主要是环星海湖布置娱乐康体用地, 远景依托工业边去布置商业商务用地, 大武口区娱乐设施用地规模为远期为远景为80hm2, 100hm2;康体设施用地规模远期为90hm2, 远景为100hm2。
综上所述, 基于旅游业的大武口区商业服务业设施用地规模如表1所示。
(2) 本地居民的商业服务业设施规模预测
大武口区现状规划范围内人口为24万人, 其中老城区现状人口为21万人, 星海湖片区现状为3万人。综合考虑《石嘴山市城市总体规划 (2010-2025) 》人口规模, 确定大武口区规划远期人口为45万人, 规划远景为50万人。根据国家标准大武口区商业服务业设施人均用地指标取 (4.1-5.4) m2, 国家标准中并不包括康体用地、公用设施营业网点用地, 本次预测取上限值, 即商业服务业设施人均用地指标为5.4m2。因而大武口区当地居民的商业服务业设施用地规模远期为243hm2, 远景为270hm2。
3.大武口区商业服务业设施用地规模
总结外来游客和本地居民的商业服务业设施规模预测, 石嘴山大武口区商业服务业设施用地规模预测如表2所示。从各个类型的商业服务业设施用地规模上看, 商业用地、商务用地和娱乐康体较现状用地规模有了大幅的提高, 能够从本地居民和外来游客两方面需求, 适应了转型期大武口区城市发展要求。
四、结语
关键词：房地产开发 土地征用 土地使用权转让
前言
中国房地产业开始于20世纪80年代初期，90年代发展壮大，最近10年取得了长足的发展。步入高速增长的时期，成为我国国民经济的重要支柱产业。然而由于房地产業自身的特殊情况，尤其是在房地产开发过程中，资金需求量大、建设周期长，容易受到政策、社会文化经济等多方面的影响，导致其开发过程牵动面广，容易出现群体性的、不确定性的风险。
房地产开发用地制度在房地产业中起着重要的作用。它既是房地产开发的前提和基础，又是调控房地产业有序、健康发展的重要手段。是整个房地产法律体系的重要组成部分。尤其是随着国内市场的深入开放，外资的引进势必会对既有的房地产开发用地制度、模式形成冲击。因此，建立“规范、透明、公平、公开”的市场化土地运行秩序，使国内土地市场与国际惯例接轨，才能促进土地市场的健康、良性发展，才能优化城市稀缺土地资源配置，提高土地效益。
一、当前房地产开发用地的现状及存在的问题
中国房地产开发用地法律制度自改革开放以来，经历了从无到有，从无偿、无期限使用到有偿、有期限使用的发展过程。1986年，全国人大通过了《中华人民共和国土地管理法》，这部法律的出台，结束了没有专门土地管理法律的历史。
2005年和2006年的新老“国八条”对房地产用地管理提出原则性措施和意见。土地政策的密集出台，对房地产开发用地产生了深远的影响。纵观房地产开发用地中制定的法律和政策，主要针对以下存在的几个问题:
1、立法对土地征用范围规定模糊
《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，土地征用的目的限于公共利益。因此，土地征用的范围应以局限在国家基础设施、政府机关、科教文卫等公益性设施用地以内。但《中华人民共和国土地管理法》第四十三条又规定了任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。而“国有土地”的范围却不适当地进行了扩大。从公共利益扩大到了所有的经济建设领域。经济建设领域不仅包含公共利益的情形，还包含非公共利益的情形。立法上对征地范围界定的模糊导致在实际中土地征用权的滥用。国家公权侵犯公民的私权，政府行政权侵犯公民的财产权，其结果是损害了被征地公民的合法权益。
2、土地征用补偿的脱节
现行被征土地的补偿标准，依然延续《土地管理法》中的规定。随着市场经济的发展，旧的补偿标准已经与市场脱节，补偿标准不合理严重侵害了被征地者的合法权益。第一，征地补偿的范围过于狭窄，仅限于与土地有直接联系的一部分损失，如土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费、劳动力安置补助费，残地损失和其他简介损失没有列入补偿范围，更没有一定的补偿标准可供参考。第二，征地补偿标准偏低。我国土地征用的补偿费标准一致很低，《土地管理法》虽然在一定程度上提高了补偿标准，但相对于低价的迅速增长而言，仍然偏低。第三，征地补偿费的测算方法不科学。由于商业用地价格的不断增长，继续沿用过去的测算方法已经不能反映出被征地的真实价值。
3、土地征用程序不规范
我国《土地管理法》虽然对征地程序作了规定，但却缺乏可操作性，存在一些不当之处，导致实际应用中存在很多问题。第一，对土地征用的程序没有严格限制，地方政府没有严格执行程序。导致被征地公民权益的损害。第二，土地征用机关职责不明确，尤其是缺乏有效的监督。致使征地补偿不能按时发放到被征地公民手中。第三，我国土地征用过程不透明，虽然《土地管理法》和其他法律、法规做出了原则性的规定，但还远远不够。第四，土地补偿费的使用、支出不到位，致使一些建设单位征地后，以各种理由拖欠征地款，造成了新的矛盾和纠纷。
二、完善我国房地产开发中土地征用法律制度的几点思考
1、严格界定与土地征用目的相适应的“公共利益”的范围
公共利益是行使土地征用权的唯一合法条件，因此应当严格界定公共利益的范围。在法律、法规的制定上，应该采用列举与概括相结合的立法方式。以便明确土地征用权行使的具体范围和标准。防止因为其他目的而非法使用土地的行为。而采用概括式的规定则可以使其具有一定的灵活性，适应房地产快速发展导致的政策和现实的脱节问题。
此外，还要在明确公益用地的基础上，对商业用地进行严格的规划。使其在土地市场上获得使用权。这样就可以最大化的维护被征地公民的利益。
2、对被征土地、应规定合理的补偿范围
征用集体所有的土地，一定要明确补偿范围，采用市场价进行补偿。其中，补偿范围不仅要包括直接损失，还应包括合理的其他间接损失。按照土地的市场价格进行补偿，使被征地者能够得到充分、有效、完全的补偿，这样既保护了被征地者的合法权益，又可以控制土地被随意的用作它途。只有这样，才能符合宪法、土地管理法律制度对土地进行保护的立法宗旨。
3、完善土地征用程序
第一，在土地征用过程中应引入听证制度。在整个征地过程中，政府要遵循公平、公正、公开的原则。从预征土地、批准、补偿到进入土地使用阶段，都必须告知被征地者。遇有征地纠纷或其他情况，要举行被征地单位或公民参加的听证会，通过这种公开化的征地程序，遏制“先征地，后拍卖”等顿还被征地者利益的诸多不正常行为的发生。第二，应建立和完善土地征用补偿纠纷的司法救济途径，建立完备的土地征用执行机构，加强征地执法，改善土地征用的监督机制。
三、结语
城市房地产市场的健康发展，对整个国民经济具有重大的拉动作用。城市房地产开发的前提和基础是城市房地产开发用地制度，土地征用是城市房地产开发用地供给的重要形式。本文仅从一个侧面对房地产开发用地进行了分析，还有许多问题没有涉及到，需要在今后的实践中不断探索，以推动我国房地产开发用地制度的早日完善和规范，促进我国房地产业的健康发展。
参考文献：
[1]邹世允.利益最大化法律问题的思考.财经问题研究[M].2004
[2]朱树英.房地产开发[M].法律事务法律出版社
[3]符启林.房地产法[M].法律出版社
[4]沈毅.关于房地产开发用地若干法律问题的思考[D].辽宁师范大学,2004
[5]韩松.论土地法律制度体系北京市政法管理干部学院学报,2000
[6]杨守信.论土地使用权出让的法律性质经济改革,1995
[7]曹振良，北京大学出版社，房地产经济学通论，2003
[8]沈建忠，中国建筑工业出版社，房地产基本制度与政策，2004
甲方: 乙方:
为了加快设施农业发展，切实增加农民收入，规范用地行为，加强土地管理，根据国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》和县政府《关于进一步加强土地管理的若干意见》的要求，就乙方修建养殖场用地事宜，经甲乙双方平等、自愿协商一致协议如下：
一、甲方同意乙方占用 处国有土地 亩（其中：耕地 亩，非耕地 亩）作为设施农业用地。
二、乙方用地必须经所在地乡镇人民政府审核上报县政府批准后，并经乡镇有关部门现场放线方可动工。
三、乙方不得改变土地用途，不得超过批准用地面积，严禁将设施农用地用于其他非农建设，否则按有关规定处理。
四、在生产结束后，乙方自行拆除用地范围内所有建筑物及构筑物，负责恢复土地原状，占用耕地的必须恢复耕种，否则甲方将申请有关部门依法强行执行，所产生的一切费用由乙方承担。
五、本协议未尽事宜由甲乙双方协商。
六、本协议一式肆份，甲乙双方及鉴证单位各执壹份，国土 资源部门备案壹份。
七、本协议自双方签字之日起生效。
甲方(签章)
乙方(签章)
鉴证单位(签章)
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安庆望江：加强设施农用地监督管理
2012-04-27 10:39:07 信息来源：安徽省土地网
胡文生报道 亚热带湿润区的安庆，平原广阔，土壤肥沃，江河湖塘密布，光照、热量和水分充足，是粮、麦、棉、油、蔬菜等种植业和林业及渔业生产基地，誉为“鱼米之乡”。近年来，随着国土资源部门“保发展保红线工程”的持续开展，农村土地整治和高标准基本农田建设不断实施，农用地保护数质并重和管理规范，推进了农业发展方式转变和集约经营，也为建设皖江城市带承接产业转移示范区的原材料基地和农产品的生产、流通、加工基地提供了条件。望江等地粮食亩产能力和农业综合生产力得到了提高，积极面向市场调整农作物品种和农业结构，绿化花木、水果等林业、农耕区畜牧业、淡水养殖业比重增大，推动了农业生产经营规模和设施建设投入不断扩大。
为促进设施农业有序发展，安庆望江构建“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的工作新格局，国土资源部门依规开展设施农用地管理，规范查处直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，引导农业设施建设尽量利用未利用地、低效闲置土地，少占耕地、不占基本农田。主要做法：由乡(镇)村(社区)负责监督经营者按照复耕合同书和设施建设方案落实土地复垦责任和农业设施建设，在农业部门协同下，市（县）国土资源部门规范开展设施农用地审核，加强设施农用地的用途管制。设施农用地使用纳入乡(镇)国土资源所国土资源执法监察动态巡查范围，及时制止、查处违法违规的设施农用地用地行为。
鲍强，望江县雷池乡雷江村友谊组农户，承包雷江村集体土地从事水产养殖。2012年4月9日，雷池国土资源所巡查发现，鲍强在该设施农用地（非耕地）内违规新建管理和生活楼房，及时报经县国土资源局组织该村负责人和有关人员进行现场调查，对当事人违规用地行为进行制止、恢复土地原状。依据国土资发〔2010〕155号《国土资源部 农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》，望江县办理如下：1.经营者鲍强拟定设施建设方案，经村民会议或村民代表2/3以上成员讨论通过，并与雷池乡雷江村、雷池乡政府签订《设施农用地复耕合同书》。2.依照规定向地方政府申请报告并办理设施农用地备案申请及审核。
3.项目生产设施竣工后及时报请县国土资源、县农业部门进行项目核验。
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建设用地供应审批之后，加强对其开发利用情况的跟踪监管，是落实节约集约用地政策、遏制违法违规用地的重要途径。尽管国家一再强调批后监管工作的重要性，并制订了相关政策，但不少地方政府及部门对该项工作在认识上还没有引起足够的重视，存在“重审批、轻监管”的思想误区，加上批后监管的相关法律制度尚不完善，部门协作不够，建设用地批后监管中存在着一系列问题，亟待加以解决。
批后监管问题突出
建设用地批后监管存在的首要问题是没有将监管工作落到实处。一些地区在工业用地批后监管不到位，未能及时掌握企业开工、竣工情况，没有实施工业用地专项验收制度，导致工业用地不能如期开工、竣工等违反土地出让合同的情况在一定程度上存在。在对农村宅基地批后的监督管理方面存在缺位现象，导致农村宅基地批少占多、批甲占乙、建新不拆旧等问题较为普遍。对经营性建设用地的批后监管也没有到位。由于没有严格执行经营性建设用地竣工验收制度，经营性建设用地在使用过程中擅自转让、改变土地用途、随意改变容积率等问题较为突出。
从上世纪80年代开始，随着我国城市化进程的不断加快，大量批后使用土地中引起的土地闲置问题就已开始暴露，近年来，土地闲置问题越来越突出。以湖南省为例，据国土资源部门统计，2007 年 7 月至 2008 年 3 月，湖南省 14 个市（州） 122 个县（市、区）共清理出闲置土地 526 宗，总面积 1974 . 5573 公顷。2009年8月底，中原地产研究中心发布了一项研究报告：万科、保利、金地等40家开发商2003年至2009年上半年间获得的住宅土地中，目前“在售”和“售完”的地块占43%，剩余57%的土地尚未形成实际供应，其中27%的土地“待开发”，30%的土地“规划在建”。建设用地的大量闲置，引起了国家的高度重视，国务院、省、市关于闲置土地处置的文件相继出台，国家不断加大对闲置土地的处置力度。但由于闲置土地成因复杂，处置工作政策性、利益性强，稍有不当，有可能会引发行政复议，甚至行政诉讼，影响社会稳定，因此处置难度较大。
到期国有住宅建设用地使用权续期难以操作，这也是当前批后监管工作中存在的又一个重要难题。1990年，国务院发布实施《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号），标志着我国开始实施国有土地出让制度。近20年时间过去了，各地在办理国有土地出让过程中，如果按照国务院55号令规定的土地使用权出让最高年限办理，目前为止应该还不存在国有建设用地使用权续期的问题。但由于国务院并未规定土地使用权出让的最低年限，各地在办理土地使用权出让的实际操作中，往往是按低于规定的最高年限办理，有的只有20年、10多年，有的甚至只有几年，这样，现在就会有出让国有土地使用权陆续到期。到期国有建设用地使用权究竟如何续期？实际上，这里面包括非住宅用地续期和住宅用地续期两种情况。对于前者，《物权法》和《土地登记办法》有具体的规定，只需对照操作执行。而对于住宅建设用地使用权到期后如何续期，我国法律还没有具体的规定，到期国有住宅建设用地使用权续期难以操作，给续期管理工作带来了障碍。
完善考核机制
建设用地批后监管事关土地资源的科学合理利用，针对建设用地批后监管过程中存在的问题，必须多管齐下解决存在的问题。
充分认识加强批后监管工作，不仅是推进节约集约用地、缓解土地供需矛盾、制止土地违法行为、解决“保护与保障”关系的必然选择，也是规范行政权力公开运行、强化土地供应宏观调控、实现阳光政务的根本要求。因此，各级政府和相关职能部门必须要提高认识，进一步增强责任意识，真正把建设用地批后监管工作摆上重要位置，强化建设用地批后监管，做到报批和监管两手抓、两手都要硬。
可以将建设用地批后监管工作纳入对国土资源、建设、规划等相关部门的工作考核内容，进行定期考核、通报，并作为干部任用、提拔的重要依据。对未按要求开展建设用地批后监管工作的，对相关部门主要负责人实行诫勉谈话，情节严重造成重大后果的要依法追究相关责任人员的责任。
完善具体工作机制
建设用地批后监管工作涉及面广，情况复杂，因此各级政府要切实加强组织领导，理顺工作关系，实行统筹协调，尽量避免部门多头监管而导致的行政成本过高、监管失灵的局面。
其次，要完善闲置土地处置办法，对已形成的闲置土地，要加大处置力度，要逐一查明闲置原因、闲置时间并拟定处置方案，按照闲置土地形成的不同原因分别予以处置。对于开发商自身原因造成土地闲置的，采取征收闲置费、无偿收回土地使用权的方式进行处置。对由政府或政府有关部门原因造成土地闲置的，在协调解决相关问题后，与土地使用者签订限期动工建设协议书，重新约定动工建设时间和建设期限，期满后仍未动工建设的，作无偿收回处理。对土地使用者自身无力完成闲置土地开发建设，且达不到法定收回条件的闲置土地，可由土地储备中心予以收储，待条件成熟或有新的建设项目时，重新安排使用。除经营性用地项目外，对土地使用者自身无力完成闲置土地开发建设，且达不到法定收回条件的闲置土地，可另选合适地块对闲置土地进行置换。
对到期国有住宅建设用地使用权续期要明确规定。对住宅建设用地使用权的续期方式、程序等要明确规定，以便于操作。对于住宅建设用地使用权出让未满70年且出让合同期限届满的，土地使用者在出让期限届满前1年，持国有土地使用证、使用权出让合同、身份证复印件等资料到当地国土资源管理部门依法申请办理剩余年限续期手续。经地价评估后，土地使用者重新缴纳土地出让金，国土资源管理部门与土地使用者重新签订土地出让合同，换发新的国有土地使用证。对于国有建设用地使用权到期后应续期而不申请续期的用户，要加大查处力度，在核查准确后，由国土资源管理部门收回该宗土地的国有土地使用权证，并依法办理注销登记。确实无法收回的，对其国有建设用地使用权证依法予以注销，并通过电视、报纸、网站等媒体发布注销公告。
对已批的项目用地，结合动态巡查，对其土地用途是否发生改变、是否超批准面积用地、是否符合建筑容积率标准、是否形成土地闲置、是否如期开（竣）工等进行跟踪检查，确保项目用地不出现违反土地出让合同现象。对建设用地（包括村民建房）坚持做到批后四个到场，即选址到场，打桩放样到场，开工建设到场，竣工验收到场。
此外，要建立健全竣工验收制度。国土资源、发改、规划、建设、房产等部门要按照各自的职责，开展项目竣工验收工作，对用地面积、用途、出让金收缴、项目性质、投资额、投资强度、项目规划控制指标等进行复核。对不符合用地合同条款或违反土地出让合同的，国土部门不发放土地使用权证，房产部门不发放房产所有权证。
一、对非法占用农用地的数量的理解
从该条规定分析,构成本罪是以非法占用农用地数量较大这一量化结果为前提。根据2000年6月16日最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(以下简称《土地资源案件解释》)第三条第(一)项规定,数量较大是指非法占用基本农田5亩以上或者基本农田以外的耕地10亩以上。第(二)项规定:非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”,是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设,造成基本农田5亩以上或者基本农田以外的耕地10亩以上种植条件严重毁损或者严重污染;第九条规定:多次实施本解释规定的行为依法应当追诉的,或者一年内多次实施本解释规定的行为未经处理的,按照累计的数量、数额处罚。根据法条及司法解释的规定,下列二种情形属于非法占用农用地数量较大的:一是非法占用基本农田5亩以上;二是非法占用基本农田以外的耕地10亩以上。然而,当行为人既非法占用基本农田不足5亩且非法占用基本农田以外的耕地不足10亩时,可否累计认定为非法占用耕地数量较大?
笔者认为,该种情形也属于非法占用耕地数量较大的情形。其一,司法解释只是并列规定一个犯罪的几种选择性的行为对象,而不是根据不同对象规定为不同犯罪,说明针对不同对象所实施的行为都是同一犯罪行为,既然是同一犯罪行为,则必须累计计算该行为的数量。其二,司法解释规定了选择性的几种农用地,而要求非法占用的数量较大时,只是为了限制处罚范围,将非法占用数量较小的行为排除在犯罪之外。其三,如果只能分别计算而不能累计时,就会造成定罪的不均衡,这显然有失公平,无疑给犯罪人规避刑事制裁提供了可乘之机。其四,本罪规定在破坏环境资源保护罪一节中,根据法益的分类机能,一般根据犯罪所侵犯的主要法益内容对犯罪进行分类。由此可见,本罪的落脚点在于国家对土地资源的环境保护。因此,在非法占用基本农田不足5亩和基本农田以外的耕地不足10亩时,如果非法占用行为造成耕地大量毁坏的,也可以成立非法占用农用地罪。此外,2005年12月26日最高人民法院颁布的《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》[2](以下简称《林地资源案件解释》)第一条第(四)项规定,非法占用并毁坏本条第(一)项、第(二)项规定的林地,其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上,且两项数量合计达到该项规定的数量标准。该解释从某种角度上弥补了《土地资源案件解释》规定的缺陷,也确认了笔者的观点。
二、造成耕地大量毁坏中的“大量”是否与“数量较大”相等同
对于这一规定,学界存在截然相反的观点。一种观点认为非法占用农用地的行为需同时具备“数量较大”和“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”两个标准,即非法占用农用地数量较大,并使数量较大的农用地被毁坏的,就构成本罪。[3]另一种观点对刑法关于非法占用农用地罪的标准提出了质疑,认为“‘数量较大’与‘造成农用地大量毁坏’之间究竟属于并列关系,还是选择关系,显然问题出在法条的表述上……本罪的结果要件应分为量化结果与状态结果两种,行为人非法占用农用地改作他用,具备其中一种结果,就可构成本罪。”[4]还有学者直接指出,“只要非法占用农用地,数量较大,就应以犯罪论处,而不应以造成农用地大量毁坏作为构成犯罪的条件。”“非法占用农用地的行为,如建房、修窑等,不一定造成农用地毁坏,所以,非法占地数量成为衡量是否构成犯罪的标准。但是本条并未明确表示必须同时具备两种结果,那么,实践中具备任一结果,亦可构成本罪”。如将本条规定作为一种结果理解,大量毁坏的耕地等同于数量较大的耕地;如将本条规定理解为两种结果,则两者没有必然的联系。
笔者认为,如果仅从法条的实然规定来看,“数量较大”与“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”应是并列关系,只有同时具备这两个条件才能构成本罪。本罪的结果要件应分为量化结果与状态结果两种,“数量较大”是量化结果,“造成农用地大量毁坏”是状态结果。量化结果必须达到状态结果后才能构成本罪。因为具备了量化结果,不一定对农用地进行破坏,相反可能会善待而不改变其用途,不破坏种植条件;或者改变用途而不造成农用地大量毁坏,此时改变的可能是土地权属等法律关系,而对农用地本身并不一定不利,所以刑法此时不宜介入。不过要注意状态结果应有两种情况:一是现时造成农用地大量毁坏;二是足以造成农用地大量毁坏,因为农用地毁坏的结果在短时期内往往难以确定,通常需要经过一段相当长的时间才会显现[5]。[下转第23页]
三、立法规定与司法解释之间存有逻辑混乱之嫌疑
《刑法》第342条将本罪的行为方式表述为“违反土地管理法规,非法占用耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途”,定罪标准为“数量较大,造成耕地、林地等农用地大量毁坏”。从用语表面理解,要求有农用地毁坏结果的发生则必须有破坏性行为的存在。如果仅存在非法占用、改变用途,多数情况下是不可能直接造成毁坏性结果的。因此从语义上看,刑法条文所描述的行为与结果存在明显不一致的地方,即没有将造成结果发生的主要行为方式的本质特征在法条中予以准确描述。也就是说没有在行为方式中体现行为的破坏性。
四、种植条件严重破坏或严重污染的认定问题
《土地资源案件解释》规定,耕地毁坏是指“造成种植条件严重毁坏或严重污染”,但对于什么是“造成种植条件严重毁坏或严重污染”没有解释。有观点认为对耕地种植条件的破坏其实质是对耕作层种植条件的破坏,耕作层种植条件的破坏程度即是耕地种植条件的破坏程度。依此类推,具有耕作层破坏、耕作层功能丧失且难以复原、耕作层功能丧失可复原,但复原成本高于当地复垦费这三种情形之一的,则可认定为“造成耕地破坏或严重污染”,第一、第二种情况用常识即可判断,不用专业鉴定,第三种情况出复耕预算即可,也不需要专业鉴定。[6]另有观点认为非法占用耕地,造成耕地种植条件严重毁坏或者土地严重污染,其严重程度须经权威部门认定才能确定。[7]
笔者认为,非法占用农用地,造成农用地大量毁坏有两种情况,一种情形是非法占用农用地,造成农用地较大面积毁坏;另一种情形是虽然直接占用农用地的面积达不到较大的数量,但因为行为人非法占用农用地改变用途,间接造成了周边农用地大面积严重毁坏或者严重污染,其危害程度甚至比直接形式非法占用农用地的更严重,其严重程度无法客观判断。因此,不管从立法的严谨角度来看,还是从实践操作来看,造成种植条件严重毁坏或严重污染应进行司法鉴定。但立法至今没有这方面的规定,造成司法实践中的困惑。
摘要：全国人大常委会对《刑法》第342条进行了修改，两高也将该条罪名从非法占用耕地罪修改为非法占用农用地罪。虽然从立法上有所完善，但在司法实务尚有颇多歧义，也需要从罪状表述方面进行完善。
关键词：罪名,缺陷,立法完善
参考文献
[2]2005年12月19日最高人民法院审判委员会第1374次会议通过。
[3]杜英华：《土地犯罪的构成与认定》，《中国土地》，2001年第2期。
[4]杜澎：《破坏环境资源犯罪研究》中国方正出版社2000年版，第239页。
[5]孟庆华：《非法占用农用地罪若干适用问题研究》，《山东农业大学学报》，2005年第2期。
[6]林化兴：《关于“耕地破坏程度鉴定”问题的探索》，《浙江国土资源》，2008年第5期。
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