机关公文管理办法（精选8篇）
第一章 总 则
第一条 为加快局机关公文处理工作规范化、制度化、科学化，提高公文处理工作效率和质量，根据《唐山市政府办公厅关于规范机关公文报送工作的通知》（唐政办函„2013‟251号）和《河北省党政机关公文处理工作实施细则》(冀发„2013‟13号)文件精神，结合我局情况，制定本办法。
第二条 局机关的公文(包括电报，下同)，是在住房城乡建设行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。
第三条 公文处理分为收文办理、发文办理和整理(立卷)、归档等工作。
收文办理一般包括签收、登记、分发、传递、拟办、批办、承办、办、查办、立卷、归档、销毁等程序。
发文办理一般包括拟稿、审核、签发、会签、缮印、校对、用印、登记、分类、立卷、归档、销毁等程序。
第四条 办公室是局公文处理的管理机构，主管局机关并负责指导下级单位的公文处理工作，并对上级机关和局机关下发公文的贯彻落实情况，及有关部门、地方和单位报送我局公文的办理情况实施督促检查。
第五条 公文处理要深入实际、调查研究、实事求是；要克服官僚主义、形式主义和文牍主义；要少而精，注重实效；要充分运用机关办公信息系统，努力提高公文处理的效率和质量。
第六条 公文处理必须做到及时、准确、安全，并严格执行国家有关保密的规定，确保国家秘密安全。公文的收发、分办、传递、用印、立卷、归档等环节，必须分工明确、职责清楚。
第二章 公文种类
第七条 局机关公文，根据不同内容和要求，分别采用住房和城乡建设局文件、住房和城乡建设局通知、住房和城乡建设局函、住房和城乡建设局公告、中共河北省住房和城乡建设厅党组文件、住房和城乡建设厅办公室文件等形式印发。
第八条 以局名义向上级报送的请示、意见、报告，用住房和城乡建设局文件。向下级传达贯彻党和国家的方针政策，发布指导性、指令性意见，印发局的规范性、政策性文件和标准、规范，以及其他必须以局文件形式办理的事项，用住房和城乡建设局通知。其他以局名义办理的事项，用住房和城乡建设局函或住房和城乡建设局办公室文件。
第九条 常用的公文种类主要包括：(一)决定
适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或撤销下级机关不适当的决定。(二)公告
适用于宣布重要事项或法定事项。(三)通告
适用于公布社会各方面应当遵守或者周知的事项。(四)通知
适用于转发上级机关、批转下级机关和不相隶属机关的公文；发布标准、规范和不含处罚条款的规定；传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者共同执行的事项；任免和聘用干部。(五)通报
适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或情况。(六)报告 适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。(七)请示
适用于向上级机关请求指示、批准。(八)批复
适用于答复下级机关的请示事项。(九)意见
适用于对重要问题提出见解和处理办法。(十)函
适用于不相隶属机关之间相互商洽工作，询问和答复问题；请求批准和答复审批事项。(十一)会议纪要
适用于记载和传达会议情况和议定事项。
第三章 公文格式
第十条 市住房和城乡建设厅文件、中共唐山市住房和城乡建设厅党委文件一般由发文机关、秘密等级和保密期限、紧急程度、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件、印章、成文日期、附注、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组成。(一)发文机关应当写全称或规范化简称；联合行文，主办机关应当排列在前。
(二)发文字号，包括机关代字、年份、序号，一般置于发文机关名称之下、横线中央之上。联合行文，只标明主办机关发文字号。(三)公文秘密等级分为绝密、机密、秘密三个等级，注在文件首页右上角。绝密、机密公文应当标明份数序号。
(四)公文紧急程度分为特急、急件两种，注在公文首页右上角。上注紧急程度，下注秘密等级。
(五)上报的公文，应当注明签发人、会签人的姓名；其中“请示”还应当在末页注明联系人的姓名和电话。
(六)公文标题，一般应标明发文机关名称、公文种类、概括公文主要内容。标题文字应力求扼要简短，除法规名称加书名号外，一般不用标点符号。
(七)公文主送机关是主要受理公文的机关。公文主送机关名称应当用全称或规范化简称。
没有抬头的公文，主送机关注在分送栏中位于抄送机关之上。(八)成文日期一般以领导人最后签发日期为准；联合行文，以最后签发机关领导人的签发日期为准。通报、公告，以发出日期为准。特殊情况可以印发日期为准。
公文除会议纪要外，应当加盖印章。联合上报的公文，由主办机关加盖印章。联合下发的公文，联合下发文机关都应当加盖印章。(九)公文如有附件，应当注明附件顺序和名称。
(十)公文如有附注(如“此件不涉密，可以公开”等)，应当注在公文落款(印章)之下，并用括号括起来。
(十一)抄送机关(单位)，是指除主送机关(单位)外需要执行或知晓的其他机关(单位)。
(十二)印发机关栏，设在文件末页最后一行。印发机关统称唐山市住房和城乡建设局办公室。印发日期一般为送印日期。
第十一条 办公室文件一般由公文名称、发文字号、标题、主送机关、正文、附件、印章、成文日期、抄送机关、印发机关和日期等部分组成。
第四章 行文规则
第十二条 向市政府行文报告工作、请求指示；可以向县（区）住房城乡建设系统和主管部门发出业务指导性文件；可以向局直属单位发出指导性文件；可以向市政府各部门、各直属机构行文；可以同市政府各部门和各县（区）人民政府以及同级人民团体联合行文。
第十三条 各处室向局报告工作，请求指示，由各处(室)向局长或分管局领导写签报，须经处(室)主要负责同志签字(或盖章)，不必行文。
第十四条 局机关各处(室)之间一般不互相行文；必须行文时，可采用便函。
第十五条 行文以不越级为原则，应按隶属关系逐级上报或下达。局的下行公文只发到局属各单位、各县（区）住房城乡建设系统各部门。抄送市直有关部门(单位)。
凡属下列情况之一的可以越级行文：(一)逐级转送将会造成损失的特别紧急事项；
(二)上级机关认为必须直接下达到有关单位或者指定越级上报的事项；
(三)对个别具体问题的查询、联系或答复。
越级发送的公文，应同时抄送被越过的单位。
第十六条 向上级机关的请示，应主送一个机关，不得多头主送。
第十七条 请示的公文应一文一事；除领导同志直接交办的事项和必须直接报送的绝密事项外，一般不得直接向领导同志个人报送公文；也不能同时抄送下级机关；不得将请示的事项夹在报告中。
第十八条 部门之间、处室之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，上级机关有权责令纠正或撤销。
第五章 公文拟制
第十九条 拟制公文应当做到：
(一)符合法律、法规、规章及党和国家的方针、政策。(二)全面、准确地反映客观实际情况。
(三)完整、准确地体现发文机关的意图，提出的政策、措施切实可行，并同现行有关公文相衔接。
(四)观点明确，条理清楚，内容充实，结构严谨，表述贴切，文字精炼，书写工整，标点准确，篇幅力求简短。
(五)人名、地名、数字、引文准确。引用公文应先引标题，后引发文字号。日期应写具体年、月、日。
(六)结构层次序数，第一层为“一”，第二层为“(一)”，第三层为“1”，第四层为“(1)”。
(七)必须使用国家法定计量单位。
(八)用词用字准确、规范。文内使用简称时，一般应先用全称，并注明简称。
(九)公文中的数字，除部分结构层次序数和词、词组、惯用语、缩略语，具有修辞色彩语句中作为词素的数字必须使用汉字外，应当使用阿拉伯数码。
第二十条 公文拟制应坚持质量第一，注重效率的原则。
起草重要公文，应当由承办处(室)主要负责人亲自动手或亲自主持、指导，进行调查研究和充分论证，征求意见，处(室)务会议讨论研究。拟发局文或局办公室文的公文文稿，承办处室经处(室)长审核签署意见后，送局办公室核稿。
第二十一条 凡涉及局内两个以上处(室)的职权范围的事项或涉及市政府其他部门的事项，应当发局文。局文应当由职权为主的处(室)起草，并做好会签工作。
第六章 公文审核
第二十二条 公文严格实行审核把关制度。办公室负责局发文及办公室发文的核稿工作。
第二十三条 局发文、办公室发文的文稿，要经本处室（单位）主管负责同志认真审核把关，确保格式正确、表达清晰、语句通顺无错别字后，送办公室，由办公室秘书核稿，经办公室主任审核后报局领导签发。
第二十四条 办公室负责核稿的主要内容：(一)是否需要行文；(二)报批程序是否符合规定；
(三)是否符合法律、法规、规章及党和国家的方针、政策；(四)是否完整准确地体现发文机关的意图，并同现行有关公文相衔接；
(五)涉及有关部门业务的事项，是否经过协商、会签；(六)所提措施和办法是否切实可行；
(七)文种使用、公文格式、文字表述等是否符合本办法的有关规定。
第二十五条 代拟的局发文、办公室发文文稿，办公室核稿时或局领导批示需要进行实质性内容修改的，由主办处(室)负责修改完善。
第七章 公文会签
第二十六条 严格执行局发文的协商会签制度。公文文稿内容如涉及其他处室的事项，主办处室应积极主动做好协商、会签工作。
对会签意见不一致的公文，要将会签意见分列，连同修改稿一并报局领导。
第二十七条 会签处室对主办处室起草的文稿，除格式、文字修改外，凡涉及到实质性内容修改的，应尽量与主办处室协商达成一致意见，对于不能形成一致意见的，应在报请局领导审签的文稿中加以说明。
第二十八条 局发文涉及其他部门的，由分管局领导先签署意见，然后再送往会签的部门。
有分歧意见时，局主办处(室)主要负责同志应主动与协办部门协商，尽可能协商解决问题；经协商仍不能取得一致意见时，由局长或分管副局长协商；确难取一致意见的，应按市政府要求，注明各方意见和理据并提出建设性意见报市政府协调或裁定。
第二十九条 局发文涉及两个以上处室业务时，主办处(室)要主动征求相关的处室的意见，认真进行协商和会签；未经协商和会签的文稿，不得送办公室核稿；经协商不能达成一致意见的，主办处室应报经分管副局长协调，协调不一致的，报局长裁定。
协商意见不一致的或经局长裁定不同意印发的公文不得印发。
第八章 公文签发
第三十条 局发文件，一般的由分管副局长签发；重要的经分管副局长审核同意后报局长签发。
报市政府的公文，经分管局领导审核后，由局长签发；局长出差期间，由局长委托的其他局领导签发；报市政府的公文要注明签发人。
第三十一条 办公室文件，一般由主任或副主任签发；重要的经主任或副主任审核，并报经局长或副局长同意后印发。
第三十二条 由我局主办呈报市政府的联合行文，先由我局分管局领导审核、局长签发后，再送其他部门签发。由其他部门牵头主办送我局会签的呈报市政府的联合行文，一般由分管局领导签发，重要的经分管局领导审核同意后报局长签发。
由我局牵头主办向各县（市）区印发的联合行文，一般由我局分管局领导签发，重要的经分管局领导审核同意报局长签发后，再送其他部门审批签发。由其他部门牵头主办送我局会签的向各县（市）区印发的联合行文，由分管局领导签发。
第三十三条 审批公文，主批人应当明确签署意见，并写上姓名和审批日期。其他审批人有不同意见时，应当明确表示；实行圈阅的，圈阅则表示同意。第三十四条 已经领导人签发的文稿，一般不得修改；需作修改时，应报签发的领导人同意。
第三十五条 局发文文稿的运转程序是：
(一)处(室)代拟的局发文、办公室发文文稿，由起草人起草，送处(室)长(主任)审核。
(二)处(室)长(主任)审核后，送办公室核稿。如涉及其他业务处室，应先送有关处室会签后，再送办公室秘书核稿。
(三)办公室收到各处室传送来的发文文稿应在3个工作日内审核完毕，急件当日核毕。
(四)局领导或办公室主任签发的文稿，由机要室登记编号后付印。(五)局发文，除发各单位外，办公室分情况负责送有关局领导或所有局领导。
第九章 公文校对、印刷和发送
第三十六条 公文一般3个工作日内印出，急件2个工作日内印出，特急件1个工作日内印出或按要求时限印出。
第三十七条 公文由主办处室拟稿同志负责校对，特殊情况也可委托其他同志校对。打印的文件经校对或复校，确认准确无误后，予以付印。
第三十八条 局发文印发后，因工作需要涉及内容更改需要重新印刷的，需由办文处(室)的处(室)长(主任)提出意见，并经办公室主任批准，需经原签发的局领导批准。
第三十九条 报市委、市政府(包括市委办公厅、市政府办公厅，下同)等的上报文件，由办公室会同主办处室有关人员按照规定的报送份数封装报送。报市委、市政府限时送达的紧急文件，由办公室安排专人专送。如必要，主办处室派专人随同送达。
以局名义下行文件和分发省直其他有关部门的文(函)，由主办处室封发。
第十章 公文办理时限
第四十条 市政府办公厅批转我局办理的公文，凡明确提出时限要求的，我局必须在规定的时限内办理完毕，并送达市政府办公厅。承办处室应加强协作，密切配合，认真负责地在规定时限内办理完毕。
确因情况特殊，不能按规定时限办理完毕的，承办处室应当在规定时限内，草拟向市政府说明理由的报告，经办公室审核后，报分管局领导审批签发；对属于市政府领导同志交办或关注的重大事项，在报分管局领导核准后，报局长审定签发。
对市政府办公厅未明确提出办理时限要求的，承办处室也应本着认真负责的精神尽快予以办理。
其他上级机关，批转我局办理的公文时限，照此办理。
第四十一条 局请示市政府的事项，承办处室应当抓紧做好前期工作及时上报，给市政府留出研究、决策的时间：一般事项不得少于2周，紧急事项不得少于7个工作日；特别紧急的事项，需要市政府在7个工作日以内(指送达市政府)批复的，除突发事件以及法律、法规等另有规定或市政府领导同志另有交待的事项外，承办处室必须在文中说明紧急原因及本单位的办理过程。
第四十二条 市政府有关部门送我局征求会签的文件，凡明确提出时限要求的，我局须按规定时限办理完毕；凡未提出时限要求的，原则上应在收到该文后的7个工作日内办理完毕。
确因情况特殊，不能按规定时限办理完毕的，承办处室应当在规定时限内提前与有关部门沟通并商定具体办复时限和方式；同时应将沟通、协调情况作书面记录，附在征求意见或会签的文件后。
第四十三条 我局送请市有关部门征求意见或会签的公文，承办处室应在会签单上注明会签时限和联系人。联系人在规定时限内应主动向有关部门了解办理情况，逾期未向我局回复和沟通协调的，承办处室可以视其为没有不同意见，并据此继续办理有关公文；需要报送市政府的公文应当在报送的公文中说明有关会签情况。
第四十四条 局机关业务处室之间征求会签的文件，除主办处室中另有时限要求的以外，协办处室一般应当在2个工作日内回复。协办处室因故不能按期办理完毕的，应提前主动与主办处室协商具体办理时限和方式。
第四十五条 局机关在办理有时限要求的公文时，应当留出办公室核稿时间，给局领导留出研究、决策的时间以及公文的印制、送达时间。一般公文不得少于4个工作日，紧急公文(急件：不得少于3个工作日），特别紧急公文(特急件：不得少于2个工作日）。需以急件、特急件办理，必须以急件、特急件办理的，应随文书面附上紧急原因及在本处室办理过程。
第十一章 收文办理
第四十六条 中共中央、国务院和省委、省政府、市委、市政府文件由机要室专人负责签收、分发和管理。机关处(室)和局属单位也要由专人或兼职人员负责公文的管理。局领导参加有关会议带回的文件，也照此办理。
机要室收到直接送达局领导或由局领导亲启的紧急公文后，要立即登记，分送办公室主任审签，对限时送达的紧急公文，必须在限时内送达。
各处室和局属各单位也要由专人或兼职人员负责公文件的管理，并建立收文登记制度。当年的中共中央文件、中共中央办公厅文件和省委、省政府文件、市委、市政府文件以及由机要室分发的其他资料，一般在翌年3月底前清退给机要室统一组织销毁，个别需要留用的须重新办理借阅手续。第四十七条 需要办理的公文，办公室审核后应当及时提出拟办意见，按局领导分工和处室职能分别呈送或批分。重要公文，送局领导阅批。
一般性公文直接分送主管处(室)办理。需两个以上处(室)办理的公文，由主办处室商其他有关处室办理。
对重要的或紧急的公文，办公室要限定办理时间。做到紧急公文跟踪催办、查办，重要公文重点催办、查办，一般公文定期催办、查办。
第四十八条 密码电报传阅或办理完毕要及时退机要室保管。
第四十九条 确定电报的秘密等级和紧急程度要严格掌握。秘密等级分绝密、机密和秘密。紧急程度分特提、特急、加急、平急。
第五十条 中共中央、国务院文件、省委、省政府文件、市委、市政府文件涉及密级或有要求的不准翻印。如需翻印，须经原发文机关批准。
省政府、市政府的其他文件需要翻印的，须经办公室主任批准。翻印时，应注明翻印机关、时间、份数和印发范围。密码电报不准翻印。
其他文件，除公开发表的外，应按内部文件管理。
第五十一条 传递秘密公文，必须采取保密措施，确保安全。
第十二章 公文立卷、归档、废止和销毁
第五十二条 公文办理完毕，应根据《中华人民共和国档案法》和有关规定，及时将定稿公文、正本和有关材料整理立卷。电报随同文件一起立卷。
第五十三条 局发文、党组发文、办公室发文由机要室将文稿交由档案室立卷归档。地方性法规、规章(送审稿)和局发规范性文件，在正式印发或发布后，由业务承办处室向局机要室移交。处(室)以局名义发文或召开的会议，承办处(室)应在当年底前将上一年发文的文稿及会议材料等整理立卷送交档案室。个人不得保存应归档的公文。
第五十四条 卷内文件材料必须齐全、系统、准确，需说明情况的案卷，应在备考表中填写清楚。
第五十五条 联合办理的公文，原件由主办单位立卷，其他单位保存复制件。
第五十六条 公文复制作为正式文件使用时，应当加盖复制机关证明章，视同正式文件妥善保管。
第五十七条 局发文件予以废止的，应在新文件上做出明确文字说明，标示出废止的文件名，文号及废止时间。
公文被废止，视作自废止之日起不产生效力。
第五十八条 没有归档和存查价值的公文，经过鉴别和主管领导批准，可以定期销毁。销毁秘密公文，应当进行登记，由二人监销，保证不丢失、不漏销。
第十三章 附 则
第五十九条 地方性法规、规章(送审稿)和规范性文件的制定及修改和废止，按有关规定执行。
第六十条 局属单位不能以局机关名义行文，必须以局机关名义行文时，须向办公室、有关处(室)呈送书面报告。局属单位不得向各县（市）区建设行政主管部门行文。
第六十一条 本办法由唐山市住房和城乡建设厅办公室负责解释。
一、党政机关公文的特点
党政机关公文具有以下六方面的特点:
(一) 鲜明的政治性。
党政机关公文渗透和体现着党和政府的路线、方针、政策。党政机关公文的这一特点要求我们在写作公文的时候, 一定要了解和熟悉党和政府的路线、方针、政策, 保证公文的政治质量。
(二) 作者的特定性。
党政机关公文一般都是以机关的名义进行发文, 有的公文则是以领导者个人的名义发文。虽然它是以领导者个人的名义发文, 实际上是代表着领导机关的法定代表人。
(三) 法定的权威性。
党政机关公文是党和政府的上级机关制定的, 具有重要的领导作用和指导意义。一个公文出台以后, 下级组织必须坚决执行, 做到令行禁止。党政机关公文具有法定的权威性, 要求下级机关必须坚决贯彻, 严格执行。
(四) 严格的规范性。
党政机关公文具有固定的题材和格式。党政机关公文在融入权威性和政策性为一体的过程中, 无论从内容结构, 还是语言表达、外部形式等各方面都具有自己的特点。
(五) 很强的时效性。
注重时间和效率是公文的特点, 党政机关公文更不例外。无论是请示报告工作, 还是发布命令、指示, 都要有时间观念、效率意识。
(六) 一定的保密性。
党政机关公文涉及党和国家的一些内部事务, 有的还涉及一些机密。所以, 有的党政机关公文有明确的传达、传阅对象和范围, 有的在上面明确标有秘密、机密、绝密等级。因此, 要严格按照保密工作制作和处理党政机关公文。
把握好党政机关公文写作的六个特点, 对我们写好党政机关公文具有重要的指导意义。
二、党政机关公文写作的基本要求
《党政机关公文处理工作条例》对党政机关公文的撰写、格式、内容等都提出了基本的要求, 写作的时候要以其为依据。不同文种的公文有不同的具体要求, 但是无论哪种公文, 在写作的时候都必须遵循五个基本要求:
(一) 符合党和政府的路线、方针、
政策和上级的规定。党政机关公文的主要作用是传达党的路线、方针、政策, 发布重要的规定, 贯彻上级的指示, 对推进党和政府的工作、建设有着十分重要的作用和意义。党政机关公文的特点决定了党政机关公文写作本身具有很强的政治性, 因此, 我们在写作党政机关公文的过程中, 一定要对党和政府的路线、方针、政策深刻领会、认真学习, 不能偏离更不能背离。同时在写作的时候, 要把党和政府的路线、方针、政策以及上级的指示和决定, 与本单位的实际情况结合起来, 这样既能解决本单位的具体问题, 又能使所拟的文稿观点正确, 得出的结论、采取的措施都符合党的路线、方针、政策, 体现出公文的政治性。
(二) 坚持实事求是,
符合客观实际。撰写党政机关公文必须坚持实事求是的思想路线, 从实际出发, 尊重客观规律, 这是党政机关公文文风的基本要求。起草党政机关公文要紧密结合本单位的实际, 对本单位的实际情况进行认真的调查和研究, 使得写出来的公文有内容、有情况、有分析、有观点、有结论、有办法、有措施, 言之有物, 言之有理。
(三) 观点鲜明准确, 结构严谨,
层级分明。首先, 党政机关公文要有明确的观点, 观点是文章的灵魂, 特别是主体观点, 它是文章的主心骨。其次, 起草党政机关公文, 结构必须要严谨, 一般开头部分、主题部分、结尾部分都必须齐备, 不能无故残缺。再次, 起草党政机关公文必须要注意条理清晰、层次分明。必须明确一篇文章有几个部分, 分层之间要用同一个标准, 各个层次之间围绕主题, 还要成为一个有机的整体。此外, 还应当注意每个段落都应该具有完整性。
(四) 文字表述准确简洁,
讲究语法修辞。首先, 语言使用要准确, 做到文如其事, 恰如其分。对于表示程度上的一些提法, 应该讲究分寸。党政机关公文中涉及到的时间、地点、人名、数字等, 表达必须准确。其次, 在党政机关公文写作的过程中, 可以有意识地使用一些模式化的语句, 以达到文字表述简练的目的。有时运用一些模式化的语言, 既简洁方便又有效。使用模式化的语言对其他的文章来说可能是一种失败, 但对于公文写作来说却是必须的, 如果采用其他的写法, 可能就达不到这种效果。再次, 党政机关公文写作需要遵守语法规则。在写作的过程中, 单句、复句必须区分清楚, 句子中的主谓宾和其他的成分都应该完备, 否则就会造成文理不通, 从而影响文章意思的表达。因此, 党政机关公文写作中绝不能出现病句。最后, 党政机关公文写作需要正确使用标点符号。标点符号是现代书面语言中的有机组成部分, 它有助于分清句子结构, 辨明语气。在党政机关公文写作过程中要注意, 有时不仅仅是一字之差, 实际上有时一个标点符号的差别也能造成文意上的混乱, 甚至给工作造成损失。所以, 党政机关公文写作者一定要正确掌握标点符号的用法。此外, 还需要特别注意党政机关公文用语的严肃性。党政机关公文虽然也要求语言的生动性, 用语的丰富性, 但是毕竟不同于文学写作, 它有自己的特点, 因此要避免使用过于华丽的词藻和带抒情色彩的描写, 应当尽可能使用规范性用语。
(五)
符合文种体式, 篇幅简短精炼。根据《党政机关公文处理条例》规定, 现行的正式党政机关公文有十五种, 此外还有一些非正式的文种, 比如工作计划、总结、讲话稿、感谢信等, 多达几十种, 每一个文种的性质和用途都不相同。因此一定要根据实际工作情况正确选用文种。在确定所选用的文种之后, 公文的篇幅要尽量简短, 在准确表达大意的情况下篇幅要尽量短些。党政机关公文的写作者要对公文的内容进行深刻把握, 同时还要善于归纳。总之, 党政机关公文的写作要求文种体式得当, 篇幅长短以文种而定, 并在此基础上尽量做到篇幅简短。
三、党政机关公文写作的基本步骤
一般而言, 党政机关公文的写作有四个基本步骤:
(一) 领受任务, 领会意图。
党政机关公文写作的一个突出特点是受命写作, 即按照上级的指示和要求去写。这一特点要求党政机关公文的作者必须按照上级的指示和要求去写, 是通过自己的加工为机关立言, 而不能站在作者自己的立场去写。所以在写作的时候不仅要明确所受命的任务, 而且还要准确领会领导的意图。首先要弄清楚公文的性质、作用、用途, 以及完成时限、有几个人参加等, 这样便于拟写写作计划。其次, 要对领导者关于公文的基本观点和思路有准确的领会把握, 如不清楚尽快向领导询问。此外, 还要注意把握领导提示的公文写作背景、资料搜集等其他方面的情况。这样, 在准确领会领导的意图之后, 写起来会比较顺利。这一环节的关键是领会领导者的意图, 为把领导者的意图转写成公文准备条件。
(二) 调查研究, 搜集材料。
党政机关公文的作者平时要有意识地进行调研, 善于积累一些素材、资料, 但是对于一些比较重要的、篇幅较长的公文必须进行深入地调查研究。调查研究对象的方法、内容是根据写作公文的内容来确定的。调查对象可以到基层、下级单位、统计单位, 有时还可以向专家、领导请教。调查方法可以采用座谈会、个人访谈、抽样调查、普遍调查法等, 也可以组合运用, 目的是为写好党政机关公文搜集必要的材料。一般而言, 写作之前应该搜集以下资料:一是文件材料, 也就是搜集和撰写公文有关的党和政府的路线、方针、政策, 上级党委和政府的有关决议、指示, 这是写作公文的基本依据, 要很好地把它们搜集起来进行学习领会。二是典型材料, 也就是指典型事物、典型事件、典型人物这些材料。三是前后对比材料, 以前和现在是什么样, 应该做到心中有数。四是反面材料, 在调研的过程中正反两面的意见都要听取, 这样有助于得出正确的结论。五是数据材料, 指写作党政机关公文有关的数据。搜集材料是写作公文的必经阶段和备料阶段, 在这个阶段一定要做到多调查, 多记录, 多思考。同时对搜集到的材料, 在保证广泛性和准确性的前提下, 一定要懂得有所取舍, 要选择那些最有说服力、最恰当的材料来使用。这一环节的关键是根据领导者的意图对各方面进行调查研究, 搜集整理大量有用的材料, 并对材料进行加工整理。
(三) 分析材料, 拟写提纲。
按照“去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里”的原则, 对搜集到的材料进行综合分析, 归纳分类, 之后就可以开始撰写文章的提纲了。拟写党政机关公文的提纲首先要勾画公文的蓝图和大体框架。一般而言, 公文的提纲分粗纲和细纲两种。所谓粗纲, 就是把公文的框架结构和主要层次分清列出来, 要勾画出公文的大致轮廓。所谓细纲, 是相对详细和具体的提纲, 把公文的段落、过渡等都要考虑周详, 把公文的主要思想观点、目的、措施、方法等都用明确的文字表达出来, 在一定意义上说, 细纲就是公文的雏形。这一环节的关键是对经过加工整理后的材料的综合分析, 经过排列组合, 勾画出文章的大体框架, 草拟出文章的提纲。
(四) 动笔起草, 修改定稿。
提纲列出来之后就可以进行文章的起草工作了, 所谓起草, 就是用规范、简明、恰当的语句把构思和提纲转化为实际的文字篇章, 完成党政机关公文的基本写作。不论采取何种起草方式, 都必须按照所列提纲的要求紧扣主题, 一鼓作气写下去。一般情况下, 不要打断原来的思路, 争取一气呵成, 有些东西确实需要补充, 也要等到初稿完成后再从总体的角度来进行衡量。文章初稿完成后, 还必须进行认真地修改, 特别是一些重要的部分, 往往要经过多次修改才能成文。在公文修改方面, 一般要遵循四个方面的原则。第一, 先大后小。先从全篇着眼, 从全局出发, 然后再看局部的细节, 也就是坚持从整体看到部分。先看公文的主题是否明确, 观点是否鲜明, 依据材料是否真实, 然后再看公文结构是否合理, 逻辑是否严密, 最后还要看标点、文字表述等细节问题。第二, 字少义多。在能准确表达大意的情况下, 尽量用较少的文字容纳较多的实质性内容, 也就是达到言简意赅的目的。第三, 增、删、更、移。增就是增添, 主要是对材料不足、内容比较空泛的公文进行修改, 该增添的就要增添。删就是对那些语言重复、表述不明确或者庞杂的内容, 应该删除的坚决予以删除。更就是更改, 主要是对表述不清楚、不严密的文稿进行修改。移就是移动位置, 对段落、词句进行前后移动。在修改的过程中, 要综合运用增、删、改、移等手段, 进一步完善整篇文章。第四, 务求精心。从一定意义上来说, 好文章都是改出来的。党政机关公文的修改是一项严肃认真的工作, 必须具有耐心、细致的作风, 进行反复修改和雕琢, 这样才能写出好的文章来。
关键词：党政机关公文；发文字号；机关代字；规范化建设
2012年《党政机关公文处理工作条例》规定，党政机关公文发文字号由机关代字、年份号和顺序号三部分组成。机关代字的要素构成，学界观点较多。有所谓机关代字和发文性质代字的二要素说[1]，也有机关名称、主办部门和文类的三要素说[2]。但无论哪一种观点，还只是停留在本体讨论，即“机关代字是什么”的阶段，没有对其具体编写规范即“怎么办”提出明确意见。基于此，笔者针对当下党政机关公文机关代字编写随意、混乱等弊端，就其编写原则、涵括要素的编写规范，以及今后的规范化建设陈述陋见，抛砖引玉，以求教方家。
1 党政机关公文机关代字编写原则
要阐释党政机关公文机关代字的编写原则，不能不探讨发文字号的功能。发文字号肇始于古代勘合制度，真正作为政府公文必备格式要素的是在民国。1912年临时大总统公布的公文程式令第十八条规定：“本令所揭各项令状，各依年月日先后编号，每一年更易一次，自第一号起至何号止，于政府公报公布之”。由此可见，发文字号的原初意义在于防伪与统计，对机关代字编写并不十分重视。北洋政府时期，形成由机关名称、文种和号数三要素的编写成例。如“某机关训令第某号”“某机关饬令第某号”等。1929年国民政府颁布的公文用纸训令中，在规定稿面格式时开始使用“来文字号”“去文字号”的称呼[3]。由此可以推断，从彼时起发文字号的功能已不再限于防伪与统计，更多在于公文拟写、办理与档案管理等诸环节的指称。中华人民共和国成立后，1957年《国务院秘书厅关于对公文名称和体式问题的几点意见》中，提出公文编号目的在于“便于公文的检查和处理”，能够“反映公文的认办单位”“给予收文和发文的分类登记工作以方便”[4]。这是建国后首次也是唯一一次对公文发文字号功能进行比较全面而权威的解释。
在公文拟写方面，发文字号往往是具体公文的替代。直到现在引述他文时，通常都要在其标题后面括注其发文字号，以增强区分性和权威性。在公文办理方面，如批复、函等文种在开篇也必须引述请示标题及其文号。当某一公文附件不能与主件一起装订时，建国后历次党政机关公文处理规约文书都规定“应当在附件左上角第一行顶格编排公文的发文字号”，以标示主件与其领属关系。在档案管理方面，国家档案局《机关档案工作业务建设规范》规定，档案尤其是文书档案卷内目录编写时，发文字号是要素之一。不仅如此，现代档案管理技术发展之后，在编制电子档案文件目录时，发文字号也是要件之一。从上述党政机关公文发文字号的历史传承与功能演化可以看出，党政机关公文发文字号中的机关代字编写必须坚持如下原则：
1.1 区分性。所谓区分性就是机关代字的各要素和整个机关代字应该做到唯一性。正如有学者所说，其应该成为公文的“身份标识”，不能与上级机关、同级机关的机关代字相互冲突或重复[5]。同一地方的安监局、质监局，发文代字如果都缩写成“×省监”，那么就会出现文件不同而发文字号相同的情况。如按照以上，《河南省安监局关于加强安全生产工作的通知》和《河南省食品药品监管局关于加强春节期间食品安全管理的通知》两个文件，可能会因发文年份相同、顺序号相同，发文字号就完全相同，这就失去了不同公文的区分性。再如标题同为《关于加强国庆期间安全工作的通知》两篇公文，如果是江苏省政府发的，机关代字标识为“苏政发”；如果是浙江省政府发的，机关代字标识为“浙政发”。虽然两篇公文标题的主体内容相同，但由于机关代字不同，即使同时引用、称述，人们也能一眼看出它们在发文机关上的区别，这就是机关代字的区分性在发挥作用。
1.2 通用性。所谓通用性，就是指机关代字的编写规则必须得到业界和社会的普遍认可，成为各级文书撰写机关的共同准则。这里包括两层含义：首先，机关代字的编写规则必须尊重历史传统、符合约定俗成或遵守已有规定。如在既往成例中，“中”往往指代“中共中央”，“国”往往指代“国务院”，这就是约定俗成。再如河南省简称“豫”，安徽省简称“皖”，这既是长期历史传承的结果，同时也得到国家机关的权威认可并写入国民地理教科书中的，其称呼不容随意更改。其次是指基本规则确定之后，从中央到地方，从党政机关到一般单位，都必须按此规则进行编写。工作中我们经常遇到这样的情况，甲政府编写的机关代字是“×政发”，而乙政府编写的机关代字又变成“×府发”，同为行政机关，一个简为“政”，另一个简为“府”，这显然是编写规则出了问题，当然也从一个方面更加看出机关代字编写通用性的极度重要。
1.3 简洁性。有的机关为了追求机关代字的区分性，机关代字有八九甚至十几个之多。如笔者所在学校行政发文的机关代字是“通师高专校”，这个代字显然存在简明性不够的毛病。机关代字太长，给公文的登记、引用、转述包括档案管理等都带来麻烦和不便，使人一望发怵。机关代字虚长，往往是犯了“该省不省”和“妄加”的毛病。前者往往是编写者瞻前顾后，生怕机关的简称、性质、类别说不清楚，编写时大费笔墨。后者往往是过于放大机关代字的功能，什么菜都往机关代字这个篮子里装。如某省国有资产监督委员会文件《关于加强防汛工作的紧急通知》的机关代字编写为“×（该省的简称）国资考核字”，该机关代字除“国资”二字还可进一步简化外，“考核”二字本身与公文主题毫无关系，纯属画蛇添足之举。建国初期有的机关甚至把签发人的名字也嵌入其中，那就显得更不严肃。如何做到简洁？主要有两条：一是组成要素不宜太多。目前公文实践样例中已经包含机关简字和文件格式简字两个要素，笔者认为仍有简化的可能（下文还要专述）。二是各个要素简字要做到字字珠玑，言简意丰，力求以少胜多。
2 当下党政机关公文实践样例中的机关代字编写规范设想
从目前党政机关公文实践用例可以发现，机关代字通常由机关简字和文件格式简字两部分组成。如国务院发文字号的系列机关代字中，就有“国函”“国发”“国发明电”诸类。笔者认为，在机关简字之前很有必要加注机关所在地的简字，理由一是在我国社会信息化水平不断提升的大背景下，机关代字要更有利于党政机关公文的全国流通与快速辨识。二是虽然机关简字从党政机关的规范化简称中选择可能最好，也最方便，但问题是我国党政机关规范化简称的领属区域范围太小，不能反映其所在的省份。《国务院关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章管理的规定》中，规定国家行政机关印章所刊名称“可以采用规范化简称。地区（盟）行政公署的印章，冠省（自治区）的名称。自治州、市、县级人民政府的印章，不冠省（自治区、直辖市）的名称。市辖区人民政府的印章冠市的名称，乡（镇）人民政府的印章，冠县级行政区域的名称”。这里以县级政府为例，如“中华人民共和国河南省平顶山市宝丰县人民政府”的规范化简称，按规定应该是“宝丰县人民政府”，前面不能冠以“河南省”。如果在编制机关简字时编制为“宝政”二字，在河南省平顶山市范围内人们可能还能知其所指，但如果其所发公文超越了特定区域流通，人们就可能不知所云，那么机关简字的替代和符号意义就很不明显甚至没有意义。但如果我们在其前面加注其所在区域的省份简字“豫”，则人们至少从机关代字上就可以一眼看出这是一份来自河南省的公文，这就使公文具有通行全国、普遍天下的价值。正是在这个意义上，笔者认为，当下党政机关公文实践样例中的机关代字应细分为区域简字、机关简字和文件形式简字三项。
2.1 区域简字。党政机关区域简字应该由省份简字加市（县、镇）简字构成。如河南省委、河南省政府，自然直接简称为“豫”，这与中共中央、国务院直接简称为“中”和“国”一样。全国各省、自治区、直辖市的简称相关文献已有介绍，此不赘述。有的同志在简称省份时过于随意，如把海南省的简字确定为“海”。如果再有人把上海市的简字也确定为“海”。这样就不能保证全国各省、自治区、直辖市简字的唯一性，因此也就没有区分价值，当然也不易为社会大众所接受。
如果是某省（自治区、直辖市）的下一级机关，如省辖市级党委、政府的发文，其区域简字就宜于使用两个字。如河南省平顶山市，其区域代字应确定为“豫平”为好。在实际用例中，河南省平顶山市政府办公室文件的机关代字编为“平办发”[6]，似乎就不够妥当，理由是其不利于全国通行。若非河南省平顶山市本地人，阅文者很难从区域代字上看出平顶山的地域归属。依次类推，河南省辖市下面的县、镇，也宜于标注“豫”字，以显示其所属区域所在。如河南省洛阳市伊川县，宜标注为“豫伊”，不能仅标注一个“伊”字。至于有人提出，如果是县、镇一级，是不是一定要标全省、省辖市、县、镇各级的区域简字？笔者以为不必过于拘泥，可以统一规定：除国家和省本级之外，从省辖市开始至县、镇一级，一律标注为“省简字+省辖市简字”或“省简字+县简字”“省简字+镇简字”。
2.2 机关简字。仅从党政两类机关的公文来看，首先要确定党的机关和行政机关的区分简字。笔者建议把党的机关简称为“党”，行政机关简称为“政”。有人把党的机关简称为“委”，行政机关简称为“府”，这种用例不常见也不统一，还是统一为好。如党的机关简为“委”，似乎只有党的委员会才适宜这样简。但事实上党的机关还包括党组、党总支、党支部等，如果统一简为“委”，就显得狭窄。而且党政机关也经常成立各种松散型组织如“×市人民政府经济体制改革委员会”，以及在其他社会组织尤其是社会团体组织中，也有不少冠名为委员会的。如果它们也简之为“委”，那么党政机关与社会团体之间就难以区分。
其次，还有党的机关和行政机关部门的简字编写问题。笔者认为如果能够直接从简字上看得出党或政机关类别的，就直接标注。如组织部简为“组”，宣传部简为“宣”，统战部简“统”；教育局简为“教”，建设局简为“建”等，这些可以直接约定俗成为党的机关或行政机关部门，不必在其简字前面叠床架屋地加上“党”或“政”字。反之，如果不能从简字上看出“党”“政”类别，就宜于以“党”或“政”标注（日常用例中，党的机关及其部门通常都要标注“党”。如果某一机关及其部门没有标注“党”字，通常就视为行政机关或行政机关的部门）。如河南省开封市教育局党组发的文件，可以编写为“豫开教党”，其中“教党”就是机关代字；如果是河南省开封市教育局发的文件，编写为“豫开教”即可，也不要画蛇添足地编写为“豫开教政”，这也要成为一个定规。
2.3 文件形式简字。目前可见的文件形式简字通常为“发”“函”。在上个世纪还出现过“字”，这是旧式公文的沿用，当下没有实在意义。“发”“函”等简字有什么意义？有学者认为“发”表示某文件是领导机关的下行文，“函”是代表某文件的发文机关与主送机关是不相隶属关系的机关。据此，认为“发”用于普发性下行文，“函”用于平行文及发文对象单一的下行文，“字”主要用于上行文，“电”主要用于明传电报，“联”主要用于联合行文。如果此观点成立的话，那么《国务院关于同意将浙江省湖州市列为国家历史文化名城的批复》的发文字号又怎么编制为“国函〔2014〕88号”呢？其实对照《国务院关于优化建设工程防雷许可的决定》的发文字号“国发〔2016〕39号”，就可以发现，目前公文实践用例中的“发”“函”，前者指的是公文形式是普通文件格式，后者指的是信函格式。《党政机关公文格式》（GB/T9704-2012）中的文件格式共四种：普通文件格式、命令格式、信函格式和纪要格式。在编写简字时如何使用，笔者有两种意见：一是省略文件形式简字。二是如果一定要标识，那么上述四种文件格式分别简为“发”“令”“函”“纪”四字。实际用例中还发现，有机关使用明传电报的，还标识“电”字，国务院公文中也有不少这样的样例。其实“电”字与前面的“发”“令”“函”“纪”四字的含义是不同的，前者指的是文件形式，后者指的是文件载体，根本不是一个类项。笔者认为还是不要标注为好，包括国务院在内就应停止此种用法。
3 尽快建立、实施党政机关公文机关代字的国家标准，推进规范化建设
机关代字虽然属于党政机关公文发文字号的组成部分之一，但在发文字号中却起着根本作用。发文字号作为党政机关公文格式众多要素中的一种，其公文的身份性、替代性、统计性、防伪性等诸多功能，决定其绝非可有可无。正因为如此，其作为党政机关公文规范化建设的重要组成部分，不仅不可小觑，而且对其编写应该有更为周详的规定。建国后，历次党政机关公文处理的规定文书中，在内容方面对发文字号的标识规定为“包括机关代字、年号、顺序号”，在编写格式方面也只是规定了年度号、顺序号的编写要求，虽然具有一定的操作性和针对性（注：规定文本本身漏洞仍然不少。如2012年新版党政机关公文格式中，规定发文顺序号不加“第”字。在同一文本中，对命令格式的令号前面要不要加“第”字又没有明确表述，在实际工作中恰恰又是使用“第”字的。既然如此，在规定文本中关于发文顺序号前加不加“第”字，就要限定适用范围。），但仍显笼统，实践性欠缺。尤其对机关代字的编写语焉不详，这种现象在讲究公文格式规范化的今天，应该得到根本性转变。
如何消除当下机关代字编写的杂乱现象？解决途径有两种：第一种是回归本原，即发文字号真正由机关代字、年份号和顺序号三部分组成，机关代字就是机关名称的缩写称呼，由地区简字和机关简字构成。各省（自治区、直辖市）已有通行简称，省辖市、县、镇等三级党政机关的简字应分别由上一级行政机关确定，并统一印制简字表送国家文书部门备案；机关简字的编写规定为：党的机关简字为“党”，政府机关简字为“政”；党政机关部门的简字编写以中共中央、国务院组织机构设置的名称为依据，统一确定简字印发全国。如组织部简为“组”，宣传部简为“宣”，办公室（厅）简为“办”等，要求全国各级机关都要按统一称呼编写，不得各行其是。同时去掉公文实践中使用的文件格式简字“函”“发”“令”“纪”等。如国务院发的文件，发文字号就编制为“国〔××××〕×号”，不再编制为“国发〔××××〕×号”；国务院办公厅发的文件，发文字号编制为“国办〔××××〕×号”，也不再编制为“国办发〔××××〕×号”“国办函〔××××〕×号”等。第二种途径就是在区域简字、机关简字之外，继续保留文件格式简字，维持现在的结构组成。这种编写规范固然一方面是较好地延续了传统做法，容易被学界和写作实践所接受；另一方面能够从发文字号上看出公文格式。
权衡二者利弊，本着发文字号简明、区分、便捷、实用的要求，笔者更倾向于使用第一种途径。理由：首先，正是因为机关代字组成要素多元，而使其在写作实践中的编写变得自由随意起来。其次，公文格式从公文文面上能够一目了然且有诸多明确标志。如：命令格式令号编排在发文机关标志之下且下面直接标注正文，二者之间没有分隔线，发文顺序号前加“第”字；信函格式的首页上下均有一条红色双线且首页没有页码，发文字号标识位置右靠。如此等等，都无需再在机关代字部分做一些画蛇添足的标志。这样使发文字号更简明、醒目，对发挥其替代、统计、引用等作用都有好处。
这里要特别强调的是，包括机关代字在内的发文字号编写规范一旦确定之后，一方面国家文书标准制订部门要及时做出修订或说明，另一方面更需要各级党政机关尤其是文书人员认真遵守。各级党政机关的文书处理部门，在文稿审核阶段就要对机关代字编写规范情况严格把关；上级文书处理部门对下级机关代字编制不规范的，要通过警示甚至发回重报等途径，提出严格要求，加强规范督查。只有这样，通过建章、督查等多种手段，才能使发文字号机关代字的规范化水平得到有效提升。
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从2001年1月1日起国家行政机关实施新的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称‚《办法》‛）。为进一步做好公文处理工作，特开设‚《国家行政机关公文处理办法》讲座‛专栏。该讲座分八讲：第一讲，努力做好新时期的行政机关公文处理工作；第二讲，公文种类；第三讲，公文格式；第四讲，行文规则；第五讲，发文办理；第六讲，收文办理；第七讲，公文归档；第八讲，公文管理。
第一讲 努力做好新时期的行政机关公文处理工作
从2001年1月1日起，国家行政机关施行这个新的《国家行政机关公文处理办法》。这是我国国家行政机关公文处理走向规范化、制度化、科学化的一个重要标志。认真实施《办法》，对于国家行政机关提高工作效率，保证工作质量，依法行政，推进国民经济和社会发展顺利进行是十分重要的。
一、做好行政机关公文处理工作是依法行政和加强机关建设的重要保证
公文在我国历史上由来已久，它是统治阶级管理国家、处理政务以及记载各种活动情况的工具。这就决定了不同的社会制度和历史阶段，对公文的范畴有不同的理解和界定，公文处理的办法也就各不相同。新中国成立后，公文的范畴比过去扩大了。目前人们习惯上理解的公文可以分为两大类，一是党政机关、企事业单位、群众团体在办理公务中形成和使用的通用公文；一是外交、军事等领域使用的专用 公文。我们这里主要是讨论行政机关的通用公文处理问题。
公文的性质决定了其在国家行政机关公务活动中的地位和作用。国家行政机关是国家权力的执行机关，依法行政是其贯彻依法治国方略的基本要求。行政机关的公文（包括电报，下同），是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。做好国家行政机关公文处理工作，对于依法行政关系十分重要。公文处理是指公文的办理、管理、整理（立卷）、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作，是机关工作的重要内容，提高机关工作水平就一定要加强公文处理工作。为此，必须明确国家行政机关公文处理的目标、原则和基本要求。
行政机关公文处理的目标是要实行规范化、制度化、科学化。所谓规范化是指公文处理的每项程序、操作都要遵循一定的规程、方式和要求，完成结果要达到一定标准、规格；所谓制度化是规范化在一定程度上上升为法制化，或是纪律化，在公文处理中建立并执行一整套的处理制度；所谓科学化是指公文处理的规范、制度应当建立在科学的基础上，符合公文处理运行的规律和实际。如果对于科学化的含义进一步延伸，还应当包括公文处理中运用现代科学技术，采用现代化的办公手段。
行政机关公文处理的原则和基本要求主要是：
1．政治性。行政机关公文处理的政治性是与行政公文的政治性紧密相连的。由于行政机关公文处理工作是与国家政权机关密切结合，并由国家政权机构具体承担的，因此在行政机关公文处理工作中 一定要牢固树立政治观念，坚持‚讲政治‛。
2．实事求是。这是我们一切工作的出发点和基本指导思想，《办法》将其确定为行政机关公文处理工作的首要原则，我们应当坚持贯彻执行。在拟制文件、承办来文、制定政策规定中，都要坚持一切从实际出发。
3．精简、准确。精简就是要压缩文件数量，提高文件质量，准确确定发文范围。行文要确有必要性，防止文件过长，套话、空话、废话连篇，不能随意扩大文件分发范围。准确即指公文制作过程中的实事要准确无误，制定的政策规定要有针对性；又指公文的分发、投送传递、分办批示要准确无误。
4．及时、高效。就是要讲求公文处理的时效性，做到迅速、快捷，不得积压、拖延。
5．安全、保密。行政机关的公文大多是国家意志、活动的书面形式，是国家机密的集中体现，这就要求在公文处理中密级文件不得泄密，一般文件也不能遗失。
二、行政机关公文处理工作要体现时代特色，实现‚三化‛
新中国国家行政机关的公文处理工作，走向规范化、制度化，经历了一个较长的过程。八十年代前，行政机关公文处理主管部门对秘书机构的设臵、任务，公文的拟制等等，有一些规定，但都是专项的、零散的，没有形成一个完整的制度。直到1981年2月，国务院办公厅制发了第一个较为系统的《国家行政机关公文处理暂行办法》；1987年2月，国务院办公厅又修订公布了《国家行政机关公文处理办法》，19 9 3年再次对这个‚办法‛修订后发布。到2000年8月，国务院发布了《国家行政机关公文处理办法》，经过多年的实践和不断修改完善，可以说这个《办法》已经比较成熟。认真实施《办法》，必将有力地推动国家行政机关的公文处理尽快实现规范化、制度化、科学化。由于本系列讲座在以后各讲中还要较为系统全面的分别讲解公文处理的种类、格式、行文规则、发文办理、收文办理、归档和公文管理等，这里我们只分析《办法》与1993年国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称‚国办《办法》‛）的不同之处。这主要表现在三个方面：
（一）发布的主体机关不同。前几次的‚公文处理办法‛，都是由国务院办公厅发布的。这次《办法》的发布主体是国务院，从而就使《办法》具有了政府法规的性质，更具有权威性和强制性。各级国家行政机关都必须严格执行。
（二）结构和内容上有较大调整和较多补充。《办法》》共9章57条，比国办《办法》7章45条增加了2章 12条。
‚第一章总则‛，国办《办法》8条，《办法》仍保留了8条，但在内容上做了较大修改。其中新增了公文处理定义和领导者2条；删除了‚党政分开‛1 条，删除了公文的作用、公文处理的程序、对文秘人员的要求等内容；合并改写了公文处理的原则，保留改写了公文处理的机构和人员配备。通过修改，‚第一章总则‛部分，主要是规定了行政机关公文的定义，公文处理工作的定义、目的、目标、原则、要求、机构、人员和组织领导问题。‚第二章公文种类‛，国办《办法》和《办法》均为1条。但《办法》删除了‚指示‛种类，增加了‚意见‛种类；并将国办《办法》中的‚公告、通告‛分列为两类、两种。这样《办法》规定的公文种类计有十三类、十四种，包括命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。
‚第三章公文格式‛，增加了1条：‚第十一条公文中各组成部分的标识规则，参照《国家行政机关公文格式》国家标准执行。‛共3条，对原各条内容进行了修改。明确了‚抄送机关指除主送机关外需要执行或知晓公文的其他机关，应当使用全称或者规范化简称、统称。‛公文用纸统一确定为A4型。增加了上行文应当注明‚会签人姓名。其中，‘请示’应当在附注处注明联系人的姓名和电话。‛电报紧急程度中增加了‚特提‛，将电报的紧急程度由3级改为4 级。
‚第四章行文规则‛，主要是对行文关系做了修改。增加了‚行文应当确有必要，注重效用。‛ 1条，共11条。其中第十五条中，将国办《办法》规定的政府各部门‚也可以根据本级政府授权和职权规定，向下一级政府行文。‛修改为‚除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审撤事项外，一般不得向下一级政府正式行文。‛并规定‚部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。‛取消了国办《办法》中‚经批准在报刊上全文发布的行政法规和规章，应当视为正式公文依照执行，可不再行文。同时，由发文机关印制少量文本，供存档备查。‛其内容改写归入‚第八章公文管理‛中。
‚第五章发文办理‛，是从国办《办法》第五章公文办理中分出后 新列的1章，共6条。在发文程序中新增了‚复核‛环节；对草拟公文提出了更为明确的要求，新增了两款：‚
（三）公文的文种应当根据行文的目的、发文机关的职权和与主送机关的行文关系确定。‛‚
（四）拟制紧急公文，应当体现紧急的原因，并根据实际需要确定紧急程度。‛‚第二十六条拟制公文，对涉及其他部门职权范围内的事项，主办部门应当主动与有关部门协商，取得一致意见后方可行文；如有分歧，主办部门的主要负责人应当出面协调，仍不能取得一致时，主办部门可以列明各方理据，提出建设性意见，并与有关部门会签后报请上级机关协调或裁定。‛
‚第六章收文办理‛，这一章也是从国办《办法》第五章公文办理中分出后新列的，也是《办法》中内容增加最多的部分，共8条。主要是对收到的公文分为下级机关上报的需要办理的公文和上级机关下发或交办公文两类，重点对下级机关来文办理做了详细规定。
‚第七章公文归档‛，是从国办《办法》‚第六章公文立卷、归档和销毁‛中分出新列的，共6条。在内容方面，新增了公文存档要求。
‚第八章公文管理‛，这是《办法》增设的一章，但也吸收了国办《办法》中有关公文复制、销毁等方面的内容，共10条。增加了‚第四十九条公文被撤销，视作自始不产生效力；公文被废止，视作自废止之日起不产生效力。‛‚第五十二条机关合并时，全部公文应当随之合并管理。机关撤销时需要归档的公文整理（立卷）后按有关规定移交档案部门。‛
‚第九章附则‛，对国办《办法》3条删除1条，增加了要对电子 6 文件和公文办理督查制度另行制定规定2条，共4条。
(三)、在指导思想上有了新的突破。与国办《办法》相比，《办法》不只是内容上的增减，而是在保留了国办《办法》中一些实践已经证明了的正确的做法后，有了新的突破。
一是体现了时代特色。人类社会已经开始进入知识经济时代，经济全球化的趋势日益增强，各种生产要素在全球范围内流动速度明显加快。在我国随着社会主义市场经济体制的建立，国民经济和社会发展管理势必要与国际接轨。公文处理作为行政机关管理国家事务手段的一个组成部分，也就要与这种大趋势相适应。《办法》充分体现了时代特色。比如公文用纸，国办《办法》规定，一般为16开型，也可以用国际标准A4型。具有选择性。而《办法》则统一规定为‚公文用纸一般采用国际A4型（210mm 〓297mm）。‛体现了唯一性。再比如，《办法》要求对公文处理中涉及电子文件的有关规定要另行制定。适应政府职能转变的需要，《办法》加大了协商力度。在文种中取消了‚指示‛，增加了‚意见‛，适用于对重要问题提出见解和处理办法。
二是强调了督查落实。领导机关不仅要做出正确的决策，更为重要的是抓好决策的落实。督促检查是办公厅（室）的一项重要职责。《办法》新增了督查的要求，强调了对公文处理中的督查落实工作，第五十六条规定‚各级行政机关的办公厅（室）对上级机关和本机关下发公文的贯彻落实情况应当进行督促检查并建立督查制度。有关规定另行制定。‛
三是从制度上保证了压缩文件数量。这些年来我们一直在强调减 少文件数量，提高文件质量，解决‚文山‛问题，但收效甚微。究其原因，一个主要方面就是缺少明确的制度规定，常常是提出一些模棱两可的原则性要求，《办法》第十三条、第十五条在解决这个问题上做出了明确规定。
四是更为符合实际，便于操作，提高公文处理效率。如电报紧急程度中增加了‚特提‛，‚请示‛附注处增加了注明‚联系人的姓名和电话‛。
当然，如同仍何事物一样，《办法》也并非十全十美。比如‚第四章行文规则‛中‚‘报告’不得夹带请示事项。‛这一条的本意非常明确，是说‚报告‛文种中不能混杂、带有‚请示‛事项。但其中‚夹带‛一词，明显是用词不当。‚夹‛有混杂的意思，但‚夹带‛一词在《现代汉语词典》中解释为：‚【夹带】①藏在身上或混杂在其他物品中间偷偷携带：严禁夹带危险品上车。②考试时作弊暗中携带的与试题有关的材料。‛可以看出‚夹带‛是一个有明确含义、规定的词，使用必须恰当。对此在征求意见时，我们曾经提过，但没有被采纳。虽然这一问题对《办法》来说瑕不掩瑜，也不影响执行《办法》，但《办法》作为政府法规性质的文件理应严谨无误，这一点不能不说是一点缺憾。我们在制定《办法》实施细则时应注意纠正。
三、加强对行政机关公文处理工作的领导，努力搞好公文处理人员队伍建设。
加强领导是做好行政机关公文处理工作的关键。按照《办法》规定，行政机关的负责人加强对公文处理工作的领导，至少要做到三个 方面：
一是要‚高度重视公文处理工作‛。这主要是指行政机关的负责人要充分认识到公文处理工作在机关工作中的地位和作用，公文处理既是行政机关管理社会事务、调控经济运行手段的重要载体，也是机关工作内容的重要组成部分。作为行政机关的负责人必须将其纳入工作的重要议事日程，予以高度重视。
二是要‚模范遵守本办法‛。行政机关的负责人即是公文处理工作的领导者、组织者，也是《办法》的执行者。特别是行政机关的公文形成效力以最终签发者正式签发为标准，也就是说最终签发者要对签发的文件负全部责任。这就要求行政机关的负责人必须认真学习行政机关公文处理知识，掌握公文处理程序，并带头遵守执行《办法》。要坚持公文处理的基本原则，熟悉公文文种、格式，执行行文规则。在办理发文中，授意草拟公文要讲明意图，明确要求。签发时要认真审改，确定签发权限，防止越位越权。在审批来文时‚对有具体请示事项的，主批人应当明确签署意见、姓名和审批日期。‛
三是要‚加强对本机关公文处理工作的领导和检查。‛就是要经常研究机关公文处理工作，发现问题及时纠正。要加强对从事公文处理工作人员的思想政治工作，安排培训，督促学灵活、反应灵敏的公文处理机构。今后作为省一级行政机关的公文处理管理机构，要加强对全省各级行政管理机关的公文处理指导工作，开展对行政机关公文处理人员的培训，密切联系，做到协调一致，上下贯通，相互配合支持。行政机关公文处理的任务、作用、目标，决定了其在机关工作中的地位，也决定了做好公文处理工作，保证机关工作的正常运转，必须有一支高素质的公文处理队伍。为此《办法》第八条规定‚各级行政机关的办公厅（室）应当设立文秘部门或者配备专职人员负责公文处理工作‛。新时期行政机关公文处理人员队伍建设，要坚持以政治可靠、作风过硬、业务精通、工作扎实为目标，着力突出三个方面：
一是提高政治素质。就是要按照江泽民总书记‚三个代表‛的重要思想，坚持为人民服务的宗旨，时刻把人民群众的利益放在第一位。要坚持‚讲学习、讲政治、讲正气。‛认真学习马列主义、毛泽东思想，特别是邓小平理论，学习党的路线、方针、政策，把讲政治放在一切工作的首位，时刻保持政治上的清醒与坚定，牢固树立正确的世界观、人生观、价值观。要坚持做到廉洁自律，严格用党的纪律和公务员行为准则约束自己，自重、自省、自警、自励，拒腐防变。作为文秘人员，还要有很强的无私奉献、自我牺牲精神，甘当‚无名英雄‛，耐得住寂寞，甘坐‚冷板凳‛。
二是加强业务建设。人类在发展，社会在进步，以信息技术为基础的新经济正在蓬勃兴起，行政机关的职能和管理社会的方式、手段也正在发生着重大变化，行政机关的文秘工作不再是‚万精油‛、‚大杂烩‛，而是一门综合性很强的专业。对文秘工作人员在知识结构上的要求也不能再是传统意义上的‚文人‛、‚文字匠‛。这就要求要注意配备人员的专业结构的合理性。在人员编制较多的部门，要注意既有汉语言文学专业的人员，也要有经济管理、法律专业的人员。在实 际中，由于编制有限，多数机关很难做到这一点。要解决这个问题，唯一的出路在于文秘人员自己下决心学习业务。新时期一个合格的行政机关文秘人员的业务知识结构应当是，精通汉语语言文学，熟悉政治法律、经济管理，熟练运用办公自动化技能。同时尽力学习一些边缘学科和自然科学方面的知识。在此基础上，结合本机关的主要工作任务，掌握熟悉相关的业务知识。当然，知识的海洋是浩翰的，一个人的精力和生命都是有限的，学海无涯，学无止境。但是只要我们持之以恒，以学为本，学以致用，勤奋刻苦，较多地掌握知识，胜任新时期的文秘工作是一定能够做到的。
三是培养良好的工作作风。行政机关的公文处理工作任务多、责任重，看似按部就班、平平淡淡，实则直接关系到机关工作的质量、效率，影响着党和国家重大方针、政策的落实，也涉及到树立和维护政府机关的形象。笔者多年从事机关公文处理工作，所经所见所闻，深深体会到，机关公文处理工作大到公文拟制、审核把关，小到纠正语病、错别字，印制、分发，都万万出不得差错。否则，往往是‚失之毫厘，差之手里‛，后患无穷。真可谓：公文处理无小事。这就要求从事公文处理工作的人员，必须具有强烈的责任感、使命感和紧迫感，始终保持良好的精神状态和高昂的工作热情，高标准、严要求，谨慎细致，快捷高效，精益求精，确保公文处理的质量和效率。
第二讲
公文种类（上）
国务院颁布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）第二章‚公文种类‛共确定了‚命令（令）、决定、公告、通告、通 知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要‛共13类、14个文种。
下面就各个文种作一介绍。
一、命令（令）：‚适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员‛。
命令（令）有3个特点，即：具有强制性、有限定的发令机关、发布命令必须以法律和法令为依据。在具体使用中命令（令）可以分为公布令、行政令、任免令、嘉奖令等。
1．公布令。这是颁布法律、法令和法规时使用的令文。公布令正文比较简短，一般由颁布对象、颁布根据、颁布决定、执行要求4部分组成。颁布对象，指所公布的法规文件的名称；颁布根据，说明是经过什么会议通过或由什么领导机关批准的；颁布决定，即公布或批准的决定，一般有‚现予颁布（公布、发布）‛、‚现予公布施行‛等；执行要求，一般指公布的法规文件开始生效实施的时间要求。颁布令后面要附上所颁布的法规文件。
2．行政令。这是采取重大强制性行政措施时使用的令文。行政令的正文一般分为3个部分，即命令缘由（引言）、命令事项（主文）和执行要求（结语）。
命令缘由部分着重阐明发令原因，扼要写明发令的背景、形势和缘由，揭示发令的目的和意义，使受令方面了解执行此令的重要性，增强执行命令的自觉性。
命令事项是命令的主体部分，也就是命令所要采取的重大的强制 性措施。要分条款或分层次地写明规定事项、工作要求、方法步骤。文字要写得具体、肯定、简明、庄重，不作议论。使受令方面一目了然，易于执行。
执行要求是命令事项的补充，对受令方面提出要求和嘱咐。有的令文执行要求已在前面两部分讲明，也就不必再单独写这部分了。也有的命令的正文没有明显地分为三个部分，而是篇段合一的。3．嘉奖令。这是上级对下级授予荣誉称号，表彰、奖励时使用的令文。嘉奖令的正文一般包括4个部分：优秀事迹、性质和意义，嘉奖项目、号召和希望。
优秀事迹部分是构成嘉奖令的依据和基础，主要写被嘉奖对象的英雄模范事迹。
嘉奖项目是嘉奖令的主要成份。要交代是什么机构或什么会议决定给予嘉奖，嘉奖项目是哪些。然后，要根据嘉奖对象的事迹，扼要地写出对受奖者的勉励和对大家的希望。撰写嘉奖令应注意：第一，嘉奖令并不常用，凡发令嘉奖的，必须是相当突出的英雄模范人物，其功绩显赫，影响甚大，足以效法、学习。第二，嘉奖今既要叙述事迹，又要议论意义，还要有号召力，这就要求注意语言的运用，要实事求是地概括，不能夸张渲染。
二、决定：‚适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员。变更或者撤销下级机关不适当的决定事项‛。
决定是领导机关发出的，带有制约、规范、指导作用的下行文。各类决定的写法： 1．表彰决定：这类知照性决定，就是把决定事项简要地传达给有关单位，极少有要求执行的具体意见，它的内容比较单纯，主要是决定依据和决定事项，即使有号召或者鼓动性的结尾，也很简短。在写法上往往开门见山，直接陈述，篇段合一，语句简练、明快。2．处分决定的写法有所不同，应写受处分人的身份、错误事实、错误性质、根源、本人对错误的态度、处分内容等。
3．关于重大行动或重要事项的决定。这类决定用于安排较大范围的重大行动或重要事项，一经发出，震动较大。如：《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发（199”23号）等。这类决定大都经过一定的会议讨论通过。它的写法更强调把道理说清楚、讲透彻，以便尽可能地统一认识，增强执行决定的自觉性。
三、公告：‚适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项‛。
公告可以分为三种类型。
第一类是向国内外宣布重大事项的公告。它通常以国家机关名义或者授权新华社向国内外庄重宣布某一重大事项。加宣布国家领导人的选举结果、出访、颁布法律、重要法令，公布重大科技成果等等。
第二类是宣布影响面很大的专门事项的公告。这类公告，是由有关职能部门，按法定程序发布的，有的也因涉外工作的需要而发布。如按《商标法》规定的注册商标公告，以及公布企业破产的公告，企业换证公告，质量监督公告等等。
第三类是向特定对象发布的公告。
公告内容单一，篇幅一般比较简短，标题可以写成三种形式：由 发文机关、事由、文体组成；由发文机关、文体组成；只有文体这一要素组成，如（《公告》）。标题下可依公告单独编号。在公告的正文中，要简明扼要地写出公告依据、公告事项。结尾一般以‚现予公告‛、‚特此公告‛作结语。
四、通告：‚适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项‛。
通告文种各行政主管部门使用的比较多，时常见诸报端。如公安部门发布的车辆年检、交通管制的通告，工商部门发布的企业许可证年审的通告等等。
通告的标题大体有三种：一是由发文机关、事由和文种三部分组成；二是只有发文机关和文种组成；三是只写文种《通告》。通告的正文主要是针对某些事项作出规定或限制，成为告知对象行动的规范，要求遵循。因此，正文一般由目的根据、规定事项和要求三部分内容构成。正文之后，习惯以‚特此通告‛、‚此告‛等词语结尾。
拟制通告要注意三点：一要突出中心。通告常常带有法规的性质，要明确‚允许做什么和不允许做什么‛。力求简明易懂、有章可循、有规可依。二要体现方针政策。必须正确地把握方针、政策，熟悉有关事项的具体情况。三要通俗易懂，切忌语言含糊，公众难以理解。
五、通知：‚适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员‛。
通知是使用得比较多的一种公文。通知大多是下行文，因而有一 定的指挥、指导性。和其它下行文种相比，通知应用范围更宽，具有广泛性。大多数类型的通知对受文对象总是有所要求，提出需要执行或办理的事项，它虽不同于命令，但也有一定的权威性。通知还有明显的时间性，有些通知，如会议通知，只是在指定的一段时间里有效。按《办法》通知可以分为批转和转发性通知，传达、要求执行、周知性通知及人事任免通知三种。我们在办理公文中发现一些地区和单位在使用通知时存在这样几个问题：一是标题繁琐。比如出现几个‚关于‛或‚通知的通知‛等情况；二是转发和批转性通知的按语部分文字过多或态度不明确；三是要求执行或周知性的通知的引言部分未能表明行文的目的和所依据的事由。因此，我们在拟制通知时应当注意以下几点：
1．标题。一般由发文机关、事由和文种三部分组成，只使用一个介词‚关于‛再加事由和通知即可。如：《甘肃省人民政府关于印发 1997年国民经济和社会发展计划要点的通知》。另外，还要注意在标题中除引用法律法规和行政规章时可加书名号外，一般不加标点符合。在起草层层转发的通知时，要尽量把标题写得简明些。可以采取两种办法解决：一是对各个转发通知都提出了具体要求的，可以综合改写为一个新的‚通知‛，贯穿全部内容或主要精神。二是对非政策性文件，几个转发通知又无新要求的，可以减少中间层次，直接转发。如：关于转发市计委‚关于转发省计委‘关于转发国家计委办公厅《关于批转（＜〓〓日报＞）发行工作会议纪要的通知》的通知’的通知‛，如果改写为：〓〓市计委关于转发国家计委办公厅批转《〓 〓日报》发行工作会议纪要的通知，就简明多了。
2．批转和转发性通知。这类通知是针对被批转或转发的公文而发的，通知成了主件，原公文成了附件，正件、附件一起，组成了批转性或转发性通知。正文包括两个部分：转发对象和批注意见。转发对象要写明被批转、转发的公文名称及原发文单位。批注意见要写明对所转发公文的态度、意见和执行要求。批转性通知的批语和转发性通知的按语，可长可短，应看具体情况而定。有的照批照转，只极为简要地表明态度、作出评价、提出要求。如：‚省经贸委《关于1998年经济运行调控方案》已经省政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。‛有的强调重点，在写明态度、评价和要求之后，再结合实际情况，对所转发公文的重要意义或者某一方面的精神，突出加以强调，以引起重视。有的补充完善，对所转发的公文除作出基本肯定外，还就其本身不够完善的地方作些补充、说明。但一般情况下，批语和按语不易过多，以免与转发、批转文件内容重复。
3．要求执行和周知性通知。引言部分一定要写清楚行文的缘由、意义、目的和所依据的法律、法规、政策。
4．要根据转发公文的不同情况，恰当使用习惯用语。如表态的‚同意‛、‚原则同意‛、‚基本同意‛等词语；提出要求希望的‚希遵照办理‛、‚请认真贯彻执行‛、‚请研究执行‛、‚请参照执行‛、‚供参考‛、‚请研究试行‛等词语。
5．任免通知。除法定机关的主要领导人外，其他任免一般采用‚通知‛。任免通知正文只写明经某级组织决定，任命（或免去）某 人担任某项职务即可。有的还写明任期和待遇
六、通报：‚适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况‛。
通报和通知都具有知晓性和指导性，但通知大都要求贯彻执行，具有一定的约束力，而通报只起引导、警戒、启发、教育和沟通情况的作用。、通报可分为表扬性通报、批评性通报、情况通报等。
（一）表扬性通报：正文一般包括先进事迹及其意义、先进经验、表彰决定、希望和要求四个部分。
先进事迹是这类通报的主要内容。在直述式通报中，这部分内容直接在通报中叙述，写得详细些。在转述式通报中，这部分内容已出现在通报的附件中，就不必再重叙述先进事迹了，只须概括地强调或突出要点。直述式通报在介绍先进事迹时，应做到：第一，要把时间、地点、人物、事件、结果简明地交代清楚。第二，要实事求是，不能任意夸大、渲染。第三，要重点突出，涉及能体现先进的精神境界和突出通报中心的，就把事实写得详细些，无关紧要的可一笔带过或略而不记。先进事迹的意义和先进经验，是通报的主旨。着重表彰先进事迹的通报，应在介绍事迹的基础上，说明其意义。
表彰决定是写明领导机关对先进表彰奖励的决定，它通常写在通报的末尾部分。
希望和要求，既包括对被表彰者的勉励和期望，又包括对广大群众的号召和希望。这一部分要发掘先进的典型意义和时代精神，针对当时形势需要有感而发，力求符合实际，有针对性，概括、鲜明、不 千篇一律。‛
（二）批评性通报：这类通报是通报中使用得最多的，它的内容除在一定范围内公布对某单位、某人、某事的批评处理外，着重是要从被通报的事件中吸取教训，以典型事例对群众进行教育，以防类似事件的发生。其惩戒作用十分突出。
这类通报，有的是批评错误、公布处分决定，行文较短。有的除批评错误、宣布处分外，侧重于分析情况，总结教训，指导改进工作，篇幅就要长些。这类通报写法和前一类大同小异，正文包括错误事实、根源和教训、处理决定、希望和要求四部分。
第二讲
公文种类（下）
七、议案：‚适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项‛。
议案格式比较简单，一般写明提请审议的事项名称、什么时间、什么会议讨论通过、目的、法定提交人和提交时间即可。如：
甘肃省人民政府关于提请审议
《甘肃省发展私营个体经济条例（草案）》的议案
省人大常委会：
《甘肃省发展私营个体经济条例（草案）》已经2000年11月8日省政府第 97次常务会议讨论通过，现提请审议。
省长 宋照肃 二 000年十一月二十三日
八、报告：‚适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问‛。
报告种类多种多样，大致可分为工作报告、情况报告、答复报告、报送文件的报告等。
1．工作报告。这是用于汇报工作进程、总结工作经验、反映工作问题、提出工作意见的报告。这类报告是报告中应用最为广泛的一种。它的正文，一般包括基本情况、主要成绩、经验体会、存在问题、今后意见等几部分。格式上，每一部分可标出序数分项写，或列出小标题来写。
根据需要，工作报告可以写成综合性的，也可以写成专题性的。
综合性的工作报告，它是不同阶段、不周范围的全面工作总结或汇报。可以是各方面的综合工作，或者一个系统、一个部门的全面工作。
专题性的工作报告强调专一性，它是就某一项或某一方面的工作向上级机关所作的报告。它可分为总结经验的专题工作报告和研究工作的专题工作报告。前一类就是呈报上级的专题工作总结，它不需要答复，后一类通常是就落实、开展、加强、发展、改进、改革某项工作向上级作的专题报告。它不一定在工作结束后才写，常常是在工作进程中，待工作告一段落时写好，待上级答复、批转。
2．情况报告。这是对工作中的重大情况、特殊情况、新情况进行调查了解后，向上级作出的报告。它不需要答复、主要是让上级了解、掌握情况，以便根据情况采取措施，指导工作。向上级提出工作 建议的报告，也属这一类。
3．答复报告。这是答复上级机关的查询、提问或汇报执行上级机关某项指示、意见的结果的报告。正文包括答复依据、答复事项两部分，写法比较自由。有的先写依据，后答复；有的边写依据，边答复。
九、请示：‚适用于向上级机关请求指示、批准‛。
请示可以分为三种类型。
第一种是请求指示的。对上级制定的方针、政策、法律、法令、法规、规章或某项指示有不同理解，希望上级明确解释，或者从实际出发需要对某项规定、制度、指示作出修订、补充。
第二种是请求批示、解决问题的。请求上级机关解决本单位的某些困难，或对本单位的某个问题提出处理意见请求上级批复而写的请示，就属这一类。
第三种是请求批转的。某职能部门针对新情况、新问题提出了解决的办法和措施，即因为不能直接要求平级或不相隶属的机关部门照办，而需要请求上级审定后批转有关方面执行，这样上报的请示，就属这类。这类请求批转的请示，容易同研究工作的专题报告混淆，写作时尤其要注意。
请示一般由请示事由、请示事项、结尾三部分组成。结尾常以请求语作结，习惯用的有‚以上意见是否妥当，请批示‛、‚妥否？请指示‛、‚当否？请批复‛、‚以上意见如可行（或如无不妥），请批转有关单位执行‛等。撰写请示应注意： 第一，要控制使用，当用才用。必须办理而在自己职权范围内又不能解决，确实需要请示上级的才可行文请示。不要动辄请示，把矛盾上交。
第二，要一文一事为宜，切忌把不相关联的问题放在一个请示里，使上级无法批复，影响工作。
第三，要按级请示，确实必须越级请示的，也应同时抄送直接的上级机关。如果一项请示涉及不止一个上级机关，应当以主管此项请示的上级机关为主送单位，其他为抄送单位，避免职责不明，耽误处理时间。除领导直接交办的事项外，请示不要直接送领导者个人，也不要同时抄送同级和下级机关。
第四，它的格式也包括标题。正文和结尾，它的标题一定要写明事由，不能光写‚请示‛，以提请上级机关注意，及时处理。
十、批复：‚适用于答复下级机关的请示事项‛。
批复具有针对性、权威性、鲜明性。它是对某项具体工作发表指示、意见，对受文的下级有约束力，特别是关于重要事项或重大问题的批复，往往有明显的法规作用。批复中对答复的问题应态度鲜明，观点明确，不能模棱两可，使人无所适从。
批复的正文分为批复根据、批复事项两部分。
批复根据，要极其简要地引述来文的请示事项，或引述来文标题，都是一句话就可以说清楚的。
批复事项是主要部分，要针对请示的内容，给予明确答复或具体指示。有些批复，不是简单地就请示事项表明态度，还应根据需要给 予具体指示。
批复如果不同意下级的请示，则应简要说明理由，以利对方接受，及时作出相应安排。撰写批复时应注意：
第一，批复要紧扣请示明确作答，不要答非所问，复非所求，节外生枝。有时以有关法规、文件精神为依据答复问题时，应写明引据出处，以备执行中查考。
第二，批复内容若涉及其他部门，起草批复时应同有关部门会签或商量，但不能互相推倭，造成公文旅行。
第三，批复一定要有明确的受文单位。有的在标题中就标明了受文单位。正文结尾可写上‚特此批复‛、‚此复‛，也可以不写。
十一、意见：‚适用于对重要问题提出见解和处理办法。‛
意见是《办法》中新增加的文种。主要用于对重要问题提出见解和处理办法。从行文方向看可以是上行文，也可以是下行文。作为上行文，可用于向上级机关报请批转或转发有关事项。作为下行文，可用于领导机关或某些重要问题提出处理的方针、原则和措施、办法。
意见一般由引言、正文和结尾三部分组成。引言要写明提出意见的事由、依据和目的。正文部分是意见所提出的具体见解和措施办法，可采用小标题或围绕问题分条列项进行撰写。结尾，对贯彻意见提出具体要求。意见的标题由发文机关、事由和文种组成。
十二、函:‚适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项‛。
函的应用范围比较广泛，在上下级机关之间、平级机关之间或不 相隶属的机关单位之间，涉及各方面的公务联系，都可使用。
较为正规的公函，格式可分为三部分：
开头，包括标题、编号和受文单位。标题可由发函单位、事由、文种组成。
正文是函的主要部分，要看不同用途来确定写法。去函要把商洽的原委、询问的问题、请求的事项、告知的情况等写清楚，以便得到对方的支持、理解或回答。复函，要针对来件所询问的问题、商请的事项给予明确答复，不能含糊其词，模棱两可，不着边际。
结尾包括结束语及署名、日期。结束语如去函的‚为要‛、‚为盼‛、‚为感‛、‚为荷‛，复函的‚待此复函‛、‚此复‛等。也可不写结束语，正文写完即结束。
撰写函件应注意：
第一，要写得内容专
一、集中、中心突出，一般要一函一事。
第二，要有分寸。对上应尊重，对下应谦逊，对平行或不相隶属机关，应以礼相待。语气应力求平和、礼貌。要摒弃不必要的客套、无须讲的道理、空洞的套话。
第三，恰当使用习惯用语。
十三、会议纪要：‚适用于记载、传达会议情况和议定事项‛。
根据会议性质的不同，会议纪要可以分为办公会议纪要和其它专题会议纪要两大类。
办公会议纪要的标题，可写为会议名称加纪要。专题会议纪要的标题可写为事由加会议纪要。如：关于减轻农民负担问题的会议纪要。一般政府机关的办公会议、常务会议都有固定的文头。如：甘肃省人民政府省长办公会议纪要、甘肃省人民政府常务会议纪要等。正文可以分为两个部分。
第一部分简要叙述会议组织情况，可以写出会议时间、地点、主持人、出席人员、列席人员（办公会议的列席人员通常写在正文之后）等。若会议只有一个议题，可以写明专题研究讨论的议题名称。如：专题研究了农业问题等。
第二部分是写会议精神和议定事项，这是纪要的主要部分。办公会议纪要的这部分。可以写对议题的讨论情况、各种意见、建议、会议作出的决议、决定，布臵的工作、任务，将要采取的措施和要求等。
若只有一个议题，常采用贯通式的纵式结构，不分条款。专题会议纪要也可采用这种写法；若多项议题，可依会议议程的先后顺序安排组织材料。
撰写会议纪要应注意：
第一，会议纪要是对所有会议材料的概括、综合和提炼，因此，要定好纪要必须做好处理材料的工作。要广泛搜集会议材料，全面掌握会议情况；要按照会议精神和领导工作意图，对材料进行分类和筛选；要对选用的材料进行分析和综合，围绕中心组织好材料。
第二，纪要篇幅不宜过长，语言要简明扼要。纪要常用第三人称进行叙述，如‚会议认为‛、‚会议强调‛、‚会议指出‛、‚会议号召‛、‚会议决定‛之类。
第三，会议纪要必须全面准确地反映会议情况和基本精神，其内 容必须真实、准确。因此，会议记录人员一定要聚精会神，尽最大努力作好会议记录。
第三讲
公文格式
作为一种特定体式的文体，公文在国家政治生活、经济建设和社会管理活动中起着十分重要的作用。正因为如此，规范的公文格式不仅有利于体现国家机关的权威性、严肃性，而且也有利于提高工作效率，保证政令畅通。新中国成立以来，为了在全国统一公文和文书工作的制度和办法，1951年，中央人民政府政务院颁布了《公文处理暂行办法》，对公文的种类、体式、行文关系、办理程序等作了明确规定。1957年，国务院秘书厅又印发了《关于公文名称和体式问题的几点意见》，进一步统一和规范了公文的处理办法。1981年和 1987年，国务院办公厅先后发布了《国家行政机关公文处理办法》（以下简称旧《办法》），并于1993年11月做了修订。为了使国家行政机关的公文处理工作更加规范化、制度化、科学化，不断适应改革开放的新形势和公文处理工作的新变化，2000年8月份，国务院在广泛征求意见和不断修改的基础上，发布了《国家行政机关公文处理办法》（以下简称新《办法》），并规定从 2001年 1月 l日起施行。
新《办法》规定，公文中的要素主要为：秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等。按照国家质量技术监督局1999年12月27日发布的《国家行政机关公文格式》，公文的各要素分为眉首、主体、版记三部分。臵于公文首页红色反线（宽度同版心，即156mm)以上的各要素统称眉首；臵于红色反线（不含）以下至主题词（不含）之间的各要素统称主体；臵于主题词以下的各要素统称版记。下面，对公文各要素和标识作一简单介绍。
一、眉首部分
主要标识公文份数序号、秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人等要素。
1．公文份数序号。公文份数序号是将同一文稿印制若干份时每份公文的顺序编号。标识时，用阿拉伯数码顶格标识在版心左上角第1行。
2.秘密等级和保密期限。秘密等级是指涉密公文的保密程度，分‚秘密‛、‚机密‛、‚绝密‛三级。新《办法》规定，涉及国家秘密的公文应当标明密级和保密期限，‚绝密‛、‚机密‛级公文还应当标明份数序号，‚秘密‛、‚机密‛、‚绝密‛公文均应标注保密期限。标识秘密等级时，用3号黑体字，顶格标识在版心右上角第1行，两字之间空1字；如需同时标识秘密等级和保密期限，用3号黑体字，顶格标识在版心右上角第1行，秘密等级和保密期限之间用‚★‛隔开。3．紧急程度。急件公文分为‚特急‛、‚急件‛两种。其中，电报应当分别标识‚特提‛、‚特急‛、‚加急‛、‚平急‛。标识时，用3号黑体字，顶格标识在版心右上角第1行，两字之间空1字；如需同时标识秘密等级与紧密程度，秘密等级顶格标识在版心右上角第1行，紧急程度顶格标识在版心右上角第2行。4．发文机关标识。发文机关标识由发文机关名称和‚文件‛二字组成，如‚〓〓省人民政府文件‛等。对一些特定公文可只标识发文机关名称。发文机关标识应当使用发文机关全称或规范化简称。标识位臵是上边缘到版心上边缘25mm处，上报的公文发文机关标识在上边缘到版心上边缘 80mm处。国家质量技术监督局发布的《国家行政机关公文格式》还规定，发文机关标识推荐使用小标宋体字，用红色标识。字号一般应小于22mmX 15m。联合行文时，主办机关名称排列在前，‚文件‛二字臵于发文机关名称右侧，上下居中排布。联合行文机关过多时，必须保证公文首页显示正文。
5．发文字号。由发文机关代字、年份、序号组成，如‚〓政发“1999”82号‛，‚〓政发‛指发文机关代字，‚ “1999” ‛指年份，‚ 82号‛指发文序号。整个意思就是〓〓省人民政府在1999年所发的第82号文件。标识位臵在发文机关标识下空2行处，用3号仿宋体字，居中排布；年份、序号用阿拉伯数码标识；年代应用全称，用六角括号‚“”‛括入；序号不编虚位，即不编为001，不加‚第‛字。
6．签发人。上报的公文需标识签发人姓名，平行排列于发文字号右侧。发文字号居左空1字，签发人姓名居右空l字；签发人用3号仿宋体字，签发人后标全角冒号，冒号后用3号楷体字标识签发人姓名。如有多个签发人，主办单位签发人姓名臵于第1行，其他签发人从第2行起在与主办单位签发人姓名对齐处按发文机关顺序依次顺排，同时，使发文字号与最后一个签发人姓名同处一行，并下移红 色反线，使红色反线与发文字号继续保持为4mm。
二、主体部分
主要标识公文标题、主送机关、正文、附件、成文时间、发文机关印章、附注等要素。
1．公文标题。一般由发文机关名称、概括而成的公文主要内容和公文种类组成，如《〓〓省人民政府关于大力发展民营科技企业的决定》、《〓〓省人民政府办公厅关于进一步做好春季农业生产和当前农村经济工作的通知》等。公文标题是文件内容的高度概括，文字要求准确、简要、概括，书写时要居中书写，用2号小标宋体字。回行时要注意做到词意完整，排列居中对称，间距恰当，做到既有美感，又要避免产生异义。除法规、规章名称加书名号外，公文标题一般不用标点符号。
2．主送机关。指公文的主要受理机关，书写时应当使用全称或规范化简称、统称。上行文一般只写一个主送机关，必须同时报送几个主送机关的，可以用抄送形式；下行文可以有两个以上的主送机关，但是，如果主送机关过多，则一般用规范的统称，如‚各地行政公署，各市、自治州人民政府，省政府各部门：‛等。标识位臵在标题下空1行处，左侧顶格用3号仿宋体字标识，回行时仍顶格；最后一个主送机关名称后标全角冒号。如主送机关名称过多而使公文首页不能显示正文时，应将主送机关名称移至版记中的主题词之下，抄送之上，标识方法同抄送。
3．公文正文。标识在主送机关名称下一行，每自然段左空2字，回行顶格。数字、年份不能回行。
4．附件。公文如有附件，在正文下空一行左空2字处，用3号仿宋体字标识，后标全角冒号和名称。附件如有序号，使用阿拉伯数码，如‚附件：1〓〓〓〓〓〓、‛。附件名称后不加标点符号。附件应与公文正文一起装订，并在附件左上角第l行顶格标识‚附件‛，有序号时标识序号。如附件与公文正文不能一起装订，应当在附件左上角第1行顶格标识公文的发文字号并在其后标识附件（或带序号）。5．成文日期。以负责人签发的日期为准，联合行文以最后签发机关负责人的签发日期为准。电报以发出日期为准。成文日期需要完整写出年、月、日，而且必须用汉字书写（‚零‛写为‚0‛）。成文时间标识时，右边要空4字。
6．发文机关印章。按照《甘肃省实施＜国家行政机关公文处理办法＞细则（试行）＝，‚公文除以电报形式发出的加盖发报专用章外，其他公文一律加盖印章。单一机关制发的公文盖印的位臵一般应上距正文2mm～4mm。，以端正、居中、下压成文时间为标准。当印章下弧元文字时，采用下套方式，即仅以下弧压在成文时间上；当印章下弧有文字时，采用中套方式，即印章中心线压在成文时间上。联合行文的印章：当联合行文需加盖两个印章时，应将成文时间拉开，左右各空7字；主办机关印章在前；两个印章均压成文时间。两印章间互不相交或相切，相距不超过3mm。当联合行文需加盖3个以上印章时，应将各发文机关名称排在发文时间和正文之间。主办机关印章在前，每排最多排3个印章，两端不得超出版心；最后一排如余一个或 两个印章，均居中排布。最后一排印章之下右空2字标识成文时间。这里需要注意的是，新《办法》规定，联合上报的公文，由主办机关加盖印章，而旧《办法》只是规定，联合上报的非法规性文件由主办机关加盖印章。
7．附注。指需要说明的其他事项。公文如有附注，用3号仿宋体字，居左空2字加圆括号标识在成文时间下一行。上行文的‚请示‛文种中，应当在附注处注明联系人的姓名和电话。
三、版记部分
主要标识主题词、抄送机关、印发机关和印发时间等要素。1．主题词。是进行文献标引、存储、检索等工作的工具，位于附注之下，抄送机关之上，它是实现机关办公自动化，提高办公效率和质量的一个重要环节。一般的排列次序为：反映公文内容的主题词在前，反映公文形式的主题词在后。在单主题公文中，反映公文中心内容的主题词在前，反映公文分述内容的主题词在后；在多主题词公文中，反映公文内容的各主题词按其出现的先后次序排列。主题词用3号黑体字，居左顶格标识，后标全角冒号，词目用3号小标宋体字，词目之间空1字。
2．抄送机关。指除主送机关外需要执行或知晓公文的其他机关。公文如有抄送，在主题词下一行，左空1字用3号仿宋体字标识，后标全角冒号。抄送机关间用逗号隔开，回行时与冒号后的抄送机关对齐。在最后一个抄送机关后标句号。
3．印发机关和印发时间。位于抄送机关之下（无抄送机关在主
题词之下）占1行位臵，用3号仿宋体字。印发机关左空1字，印发时间右空1字。印发时间以公文付印的日期为准，用阿拉伯数码标识。
四、其他
1．格式中的几个用线。
(1)在眉首与主体之间，一般用一条红色的间隔线。使用这条线的区别是，党的领导机关如中央、省委、地委、县委文件的间隔线中间有一颗红角星，行政机关如国务院、省政府、市政府、县政府的文件一般采用一条连续的横线，中间没有红角星。这条线一般在发文字号下4mm处与版心等宽，采用红色反线。
（2）版记中各要素之下均加一条黑色反线，宽度同版心。2．用纸。公文用纸一般采用GBA 4型，成品幅面尺寸为210mm 〓297mm，纸张定量为60g／m2 ～80g／m2 的胶版印刷纸或复印纸。纸张白度为85％～90％,横向耐折度大于或等于15次，不透明度大于或等于85％，PH值为 7.5～9.5。
3．当公文排版后所剩空白处不能容下印章位臵时，应采取调整行距、字距的措施加以解决，务使印章与正文同处一面，不得采取标识‚此页无正文‛的方法解决。4．排版规格与印制装订要求。
（1）排版规格。正文用3号仿宋体字，一般每面排22行，每行排28个字。
（2）印刷要求。双面印刷，页码套正，两面误差不得超过2mm。黑色油墨应达到色谱所标 BI100％，红色油墨应达到色谱所标
Y80％．M80％。印品着墨实、均匀，字面不花、不白、无断划。
（3）装订要求。公文应左侧装订，不掉页。包本公文的封面与书芯不脱落，后背平整、不空。两页页码之间误差不超过4mm。骑马订或平订的订位为两钉钉锯外订眼距书芯上下各1／4处，允许误差〒4mm。平订钉锯与书脊间的距离为3mm～5mm。
5．页码。用4号半角白体阿拉伯数码标识，臵于版心下边缘之下一行处。数码左右各放一条4号一字线，一字线距版心下边缘7mm。单页码居右空1字，双页码居左空1字，空白页与空白页以后的页不标识页码。
第四讲
行文规则
行文规则，是制发、办理公文中必须遵循的基本准则。《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）第四章规定的‚行文规则‛，共 11条。主要是从行文原则、行文方向和行文要求三个方面确立了国家行政机关公文的行文规则。我们在实际工作中必须严格遵守和执行这些规则，以利提高行文效用，把握行文权限，规范行文体式。
一、坚持行文原则，提高行文效用
‚行文应当确有必要，注重效用。‛（《办法》第十三条）这是行文的基本原则，也是行文的出发点。确定行文一定要首先明确行文的目的和作用，要有的放矢，有针对性，使发出的公文产生预期的效用。坚持这一点，就能有效地控制公文总量，从源头上治理多年困扰我们的‚文山‛问题，使领导机关和领导同志有更多的时间深入基层，议大事，抓落实。要注意纠正‚发文越多、文件的规格越高，工作就越
重视‛的误区，根据实际需要确定是否行文。行文的必要性是上行文、平行文、下行文都必须遵循的原则。上行文中，如果要制发请求解决问题的文件，要研究问题的本身是不是属于上级应当解决的；还要研究解决这个问题的可行性。笔者曾看到这样一份‚请示‛，要求上级政府为其解决几十万元农业救灾款，来文单位是一个综合经济实力较强，农业生产条件很好，农业人口比例很低的市。尽管他那里确实有几个农村遭受了风灾，导致农产品减产，造成了一些经济损失。但依这个市的经济实力，完全有能力靠自身解决这一问题。上级当然也不会考虑的。对于向上级的‚报告‛也要注意研究所报告的事情有无必要。有些单位，搞了一次机关职工文体活动也要给上级行一份‘服告‛，似乎是想说明他们机关工作搞得好，关心职工。岂不知这样的文件到上级机关，文秘部门就有责任按‚废纸‛处理，根本到不了领导同志手中。行这种文件可以说没有任何意义，有时还会带来副作用。制发平行文件，要注意明确职权，防止推倭扯皮，搞公文旅行。对下行文，一定要符合实际，有针对性。这一方面，容易出现的问题是，照抄照转上级文件，以文件贯彻文件，要注意纠正。
二、明确行文方向，把握行文权限
行文方向和行文权限主要从以下四个方面掌握：
（一）明确隶属关系和职权范围。
《办法》第十四条规定：‚行文关系根据隶属关系和职权范围确定，一般不得越级请示和报告。‛隶属关系，主要是指行政隶属关系。要向某一个机关行文，必须搞清楚和行文机关是上下级关系、下上级关
系、平行关系。对于业务性强的行政系统，也要注意业务指导关系。明确了这一点就便于确定文种。下级机关向上级机关行文，一般用‚请示‛、‚报告‛、‚意见‛等；不相隶属机关之间互相行文，一般用‚函‛。对需要周知或共同执行的事项，也可以使用‚通告‛、‘通知‛、‚通报‛、‘意见‛等；上级机关向下级机关行文，一般用‚命令（令）‛、‚决定‛、‚通告‛、‚通知‛、‚通报‛、‚批复‛、‚意见‛等。
职权范围。就是文件内容、事项是不是行文机关和授文机关职权和职责内的事宜。《办法》依据行文的隶属关系和职权范围，对行文的方向和权限做出了明确规定。
（二）严格遵守限制条件。
1．政府各部门‚除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文。‛（《办法》第十五条）2．‚部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。‛（《办法》第十五条）
（三）按照划定的范围行文。
1．‚政府各部门依据部门职权可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文。‛（《办法》第十五条）
2．‚属于部门职权范围内的事务，应当由部门自行行文或联合行文。联合行文应当明确主办部门。须经政府审批的事项，经政府同意也可以由部门行文，文中应当注明经政府同意。‛（《办法》第十七条）3．‚属于主管部门职权范围内的具体问题，应当直接报送主管部门处理。‛（《办法》第十八条）。
4．‚向下级机关或者本系统的重要行文，应当同时抄送直接上级机关。‛（《办法》第二十条）
（四）掌握联合行文的要求。
‚同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文；政府与同级党委和军队机关可以联合行文；政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。‛（《办法》第十六条）。
三、严格行文要求，规范行文体式
《办法》在‚行文规则‛中，对行文从行文纪律到行文体式都做出了明确规定。特别是对上行文做出了严格的规定。
（一）‚部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，上级机关应当责令纠正或撤销。‛（《办法》第十九条）；这些规定主要是解决和防止政出多门的问题．‚除上级机关负责人直接交办的事项外，不得以机关名义向上级机关负责人报送‘请示’、‘意见’和‘报告’。‛（《办法》第二十二条）。这一条含义深刻，不仅是公文处理中的纪律，而且对于保证领导机关决策的科学化、民主化具有重要意义。也能够保证领导同志抓大事，抓主要问题。
（二）对上行文的体式要从严把关。主要是向上级行‚请示‛、‚报告‛、‚意见‛时，‚‘请示’应当一文一事；一般只写一个主送机关，需要同时送其他机关的，应当用抄送形式，但不得抄送其下级机关。
‚报告‛不得夹带请示事项。‛（《办法》）第二十一条）
‚报告‛与‚请示‛两个文种混用、‚报告‛中夹杂‚请示‛事
项的问题是目前公文制发中最常出现的问题，有的还编造了‚请示报告‛这样一个文种。《办法》在第二章‚公文文种‛中明确规定了‚请示‛与‚报告‛的作用。‚报告‛：适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。‚请示‛：适用于向上级机关请求指示、批准，在制发文件中要根据行文目的确定。概括地讲‚报告‛与‚请示‛的不同主要表现在三个方面：一是发文机关对上级机关的要求不同。‚报告‛是为了让上级知道情况，而‚请示‛是为了让上级对下级机关的请求做出答复或批准。二是发文的时间不同。‚报告‛一般是在事后，即在某项工作任务完成之后，或上级机关明确要求答复有关问题时制发。而‚请示‛则多在事前或事中制发。三是正文中的结束语不同‚报告‛一般使用‚特此报告，请阅知。‛或‚专此报告，请周知。‛等语。而‚请示‛则多用‚特此请示，望予批准。‛或‚专此请示，请予指示。‛等语。这次《办法》还增加了‚意见‛这个新的文种，适用于对重要问题提出见解和处理办法。从行文关系上看，这是一个通用文种，在用作上行文时要注意和‚报告‛、‚请示‛相区别。上级机关在收到不同文种的上行文时，办理的方式也不同。对下级机关的‚请示‛应当答复，而对‚报告‛可不答复，对‚意见‛根据内容确定是否批转、印发。下级政府向上一级政府的‚请示‛、‚意见‛，由上一级政府答复，也可以授权其办公厅（室）或者主管部门答复。政府各部门向本级政府的‚请示‛、‚意见‛，由本级政府答复，也可授权其办公厅（室）或者主管部门答复。‚意见‛作为下行文，发文机关应当明确下级机关是否遵照执行和参照执行；作为平行文，37 一般用于提出意见供对方参考。
行文规则对于文件的质量和高效运转，保证行政公文发挥作用至关重要。在拟制文稿中要严格遵守，文秘部门在核稿中要从严掌握，领导同志要带头执行。
第五讲
发文办理
发文办理是各级行政机关办公厅（室）工作的重要组成部分，是贯彻执行党和国家的方针政策，具体实现领导和开展工作的重要方式之一。发文办理工作做得如何，直接影响机关的工作作风、工作效率和工作水平。
国务院新发布的《国家行政机关公文处理办理》（以下简称《公文处理办法》），将原国务院办公厅发布的《公文处理办法》第五章‚公文办理‛分为发文办理和收文办理两章表述。修改和增加的主要内容有：第二条明确了‚发文办理是指以
本机关名义制发公文的过程，包括草拟、审核、签发、复核、用印、登记、分发等程序‛；第二十五条规定了草拟公文的要求，并增加了
（三）、（四）两款内容；第二十八条明确了签发要求；第二十九条增加了公文正式印制前应当进行复核的要求。
国务院办公厅在修订《公文处理办法》过程中，曾先后两次征求了各省市区政府办公厅的意见。从上述新增加的条款内容看，有利于解决过去在发文办理中存在的一些普遍性问题，比原《公文处理办法》更具体、更规范、更具操作性。为了贯彻实施好《公文处理办法》，提高发文办理工作的水平和质量，下面就发文办理各个环节中需要特
别注意的问题及有关程序性工作，作些介绍，供参考。
一、草拟公文。公文处理办法》第二十五条关于草拟公文应当做到的方面归纳了九款内容，不再—一赘述。在省政府办公厅办理上行文和平行文的过程中，我们发现草拟公文方面主要存在这样几个问题。一是使用文种不当；二是行文目的不够明确，原因不够充足，依据的政策不够全面或不准确。比如，一些已经停止执行的文件或政策有时还作为行文依据；三是引文、结构层次序数、计量单位和数字应用等不够规范等。
针对上述几个方面的问题。在草拟公文过程中，应该注意以下几点：
（一）要认真学习与研究有关的政策法规，准确把握政策界限。
机关文秘人员在接受一项具体的写作任务后，首先应该翻阅上级的有关文件，学习党和国家有关的方针、政策，深入理解其精神实质和政策界限。并根据本地区、本系统、本部门的实际情况有效地贯彻上级精神，正确地提出执行的具体措
施和办法，确保草拟的公文‚符合国家法律、法规及其他有关规定‛。《公文处理办法》还特别强调‚如提出新的政策、规定等，要切实可行并加以说明‛。这就要求我们在草拟公文时，要充分阐述提出‚新政策、规定‛的目的、原因以及所依据的政策、法规，做到有理有据，又符合实际。
（二）要认真领会机关领导的意图。
公文是为解决具体问题而制发的。机关领导决定撰写某一文稿或
是制定某一制度，目的就是为了根据本单位的实际情况贯彻执行党和国家的方针政策，执行上级的要求，提出解决具体问题的措施和办法。因此，公文草拟者要结合本机关、本单位的实际，将上级某项政策、精神加以具体化，十分重要的途径就是要认真领会领导的意图。领会领导意图，具体说来，就是要搞清楚以下几个问题： 1．机关领导布臵这个写作任务的目的、背景是什么？ 2．机关领导要求在文稿中提出什么问题，解决什么问题？ 3．机关领导对文稿的内容提出了什么要求？ 4．机关领导对文稿的文种有什么要求？ 5．受文对象是谁？
6．受文对象曾提出过什么问题？发文者的态度和意见是什么？
如果在动笔之前，能够把这些问题准确地理解和掌握，那么，我们所撰写的文稿就有可能较好地体现机关领导的写作意图。
对领导意图，凡属正确的要坚决执行，不完善的要补或诚恳地提出自己的不同看法，努力做到既是秘书，又是参谋。但是，要注意把握好角色，从属性、服务性是机关文秘工作者的本份，若有异议，只能提出建议，不能擅作决定，也不能以自己的看法代替领导意图。
（三）要正确使用文种。
《公文处理办法》第二十五条三款规定：‚公文的文种应当根据行文目的、发文机关的职权和与主送机关的行文关系确定‛，各级政府办公部门，特别是草拟公文的同志都应当认真贯彻执行。关于公文文种的适用范围、特点、要求已在第二讲‚公文种类’中作了介绍，不
再重述。
（四）引文、结构层次序数、计量单位、数字、紧急程度等一定要规范。
《公文处理办法》对这些方面均有明确的规范要求，但实际执行中也还存在不少问题。比如：公文中只引文号，不引标题，或标题文号倒引；层次序数混乱，不知是哪一条哪一款；计量单位习惯于用‚斤‛，而不用‚公斤‛；数字应用前后不一，或该用阿拉伯数码的却用汉字；公文的紧急程度随意等等。这些都是草拟公文中的最基本、最常识性的问题，只要认真学习《公文处理办法》和《甘肃省实施＜国家行政机关公文处理办法＞细则（试行）》（以下简称《细则》）都可以解决。希望各级政府系统的文秘工作者认真学习，认真对待，以提高公文的质量，保持公文的严肃性。
二、公文涉及内容的协调
《公文处理办法》第二十六条对拟制公文过程中，对涉及其他部门职权范围内的事项提出了协商要求。提出‚取得一致意见后方可行文‛。这在发文办理中是一个非常重要的问题，必须高度重视。
从我们办理公文中发现，有的涉及其他部门职权范围事项的公文虽然进行了协商，也经过会签，但还不成熟。或会签部门本身就没有达成统一认识，或会签人不是主要负责人，会签意见不能代表部门的意见。致使在讨论决定地区或部门报送省政府的有些事项时，部门间出现新的分歧、新的意见，各唱各的调，难以决断。或发出的公文不能够顺利地执行。为了解决这一问题，在拟制公文中应该注意以下几
点：
（一）凡涉及其他部门的事项，拟文部门要主动与有关部门协商，待取得一致意见后再行文，决不能擅自行文。
（二）如有分歧意见，拟文主办部门的主要负责人要出面协调，确保协调结果能代表部门的意见。
（三）经过协调仍无法取得一致时，主办部门要实事求是地列明各方理据,并经各方的主要负责人会签后，报请上级机关协调或裁决。
（四）主管部门及有关部门要以大局为重，不能只顾部门利益。如上级机关一旦裁定，就要坚决服从，认真执行，自觉维护公文的权威性，保证公文的执行效用。
三、公交审核
公文送负责人签发前，需经办公厅（室）进行审核。负责核稿的人员，必依据《公文处理办法》和《细则》，坚持实事求是、执行政策、精减、高效、精益求精的原则，及时审核，严格把关。审核的重点是：
（一）行文。是否确需行文，行文方式是否恰当。
（二）政策。是否符合党和国家的方针、政策；是否符合行文规则和发文办理的有关要求；新出台的政策规定有无依据、有无说明，是否切实可行；与本部门和有关部门的相关规定有无矛盾；涉及其他部门职权范围的事项，是否经过协商，分歧意见是否一致，会签单位是否齐全，是否符合拟制公文的有关要求等。
（三）格式。是否符合《公文处理办法》和《细则》的有关规定，42 文种是否恰当；文稿结构是否符合公文写作要求。
（四）文字。表述是否规范，包括字、词、标点、语句和逻辑结构是否准确、合理；计量单位是否符合国家标准；行文、数字、层次、序数、用笔用墨是否规范。
公文审核一般有初核、核核、审核、复审、审签5个程序。草拟公文单位的负责人进行初核；办公厅（室）秘书部门进行校核，办公厅（室）负责公文处理的领导进行审核；与公文涉及工作有关的领导和分管副秘书长（副主任）进行复审。同时，办公厅（室）的行文应经办公厅（室）主任复审，政府的行文，应经政府秘书长复审，最后，送有签发权限的负责人审签。
四、公文签发
关于公文的签发权限，《公文处理办法》第二十八条和《细则》第三十一条、第三十二条作了以下规定：‚以本机关名义制发的上行文，由主要负责人或者主持工作的负责人签发；以本机关名义制发的下行文或平行文，由主要负责人或者由主要负责人授权的其他负责人签发‛。‚签发公文，签批人应当明确签署意见，并签署姓名和时间‛。‚部门不应将代拟稿直接送本级政府负责人签批。未经发文机关文秘部门审核的文稿，负责人原则上不予受理签发。‛
公文已经负责人签发，即意味着正式生效。因此，各级行政机关及部门一定要严格按照《公文处理办法》和《细则》所规定的权限进行审签，不能随意签发，要保证公文的严肃性、权威性和法律效力。
五、公文复核、登记
（一）公文复核是公文正式印制前文秘部门进行的最后一次复审。新的《公文处理办法》第二十九条专门增加一条关于复核的内容，目的是为了防止遗漏和疏乎大意，确保成文的质量。这是非常重要的一个环节。在以往的发文办理中，习惯上总认为已经负责人签发的公文就不会有错，或者即使发现了欠妥之处，也习惯于以最后签发稿为准，不认真去思考，或请求复核，造成个别发出的公文不尽完美。因此，在发文办理中一定要重视复核环节。复核的重点是：审批、签发手续是否完备；附件材料（在办理过程中是否有遗失或缺页）齐全；格式是否统一、规范，是否有错别字、漏字等等。
《公文处理办法》要求‚经复核需要对文稿进行实质性修改的，应按程序复审‛。负责公文复核的文秘人员应该认真履行职责，把好最后一关。
（二）发文登记就是把文件的基本信息在印制前登记下来，以便于查阅利用。发文登记也是公文复核工作的有益补充。
发文登记的主要内容有：发文单位、文种、发文编号、签发人、拟稿单位、拟稿人、成文时间、转办时间、秘级、紧急程度、发文份数、文件分类、文件标题、发文范围、主题词等。
发文登记工作，要注意以下几点：一是对收到的文稿，登记前要仔细检查领导是否签发，发放范围是否明确，主、附件是否齐全。没有领导签发的不予登记，有不清楚的要及时弄清。二是发文编号必须体现出文号的‚三要素‛：‚发文机关‛、‚发文时间‛、‚文件号‛。如国务院2000年发的第1号文件，就写作国发［2000］1号等。《公文
处理办法》第三章四款‚公文格式‛中，关于发文文号有明确规定，请遵照执行。〃三是要认真填写登记项目，字迹清晰，内容完整，不要随意漏项或草率行事。四是登记要分类，不要把不同种类的文件混合登记在一起。五是公文主题词要参照《国务院公文主题词表》标注。
六、发文的用印
机关印章是代表机关职权的一种凭证和标志。公文加盖了印章，才能产生相应的效力。具体用印规则，请参照GB／T9704—1999《国家行政机关公文格式》执行。并要注意以下两点：
1.首先检查原稿上有无领导人签字。有领导人签字并确认符合规定的，才能在制成的公文上加盖机关印章。
2.加盖印章的公文份数要与原稿标明印刷份数相同。
七、发文的分道
分送是指从发文机关到收文机关的运行过程。一般可分为内送和外送两部分。内送是由秘书人员直接分送给机关领导和有关部门；外投是由机要通信人员送出。
投送文件既要快又要确保安全。无论内送外送都要建立投送登记手续，特别是送给领导同志的文件，更要严格履行登记手续。在较大机关，由于发往的机关、部门较多，一般应建立‚文件分送登记‛、‚机要信投递登记‛、‚挂号信投递登记‛手续制度。在一般机关，可以利用发文登记簿履行交接手续，不必另行登记。有的地区和部门将上行文直接交由本机关以外的人向上级机关报送或催办，显得极不严肃，一定要严格按照发文程序运转，不能随意。
第六讲
收文办理
收文办理是公文处理工作的一项重要内容，也是机关秘书工作的重要组成部分。按照国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称国务院《办法》）和甘肃省政府发布的《甘肃省实施＜国家行政机关公文处理办法＞细则（试行）》，收文办理是指对收到公文的办理过程，包括签收、登记、审核、拟办、批办、承办、催办、反馈等。
一、签收、登记是收文办理的基础工作
严格程序是保证收文准确、规范、高效办理的基础。任何机关办理收文的工作，一般都有签收、登记、审核、拟办、批办、承办和反馈等程序。签收是收文办理的开始，因此，要做好清点和分类工作，注意检查来件是否是发给本机关、本单位的，封皮编号是否与记载相符；信件有无破损、散包、被拆现象；清点收件总数与清单是否一致；通知单或回执单标明的文题、编号、数量是否符合要求；文件是否完全完整，如有无缺附件、缺页、白页、未具落款、未盖公章；是否符合国务院《办法》的规定；阅后按页清退的绝密文件要逐页清点，注意有无缺页.对于不符合要求的要及时退回，这样既可以体现公文的严肃性，也可以科学、规范地处理收文，提高办理效率。
签收的公文要根据文件的秘密程度、文件的性质、实际工作需要、文件数量等进行登记。文件的登记范围没有统一的界限，但是，上级机关文件、下级机关文件、重要的带有密级的刊物、资料、其他机关商洽问题和需要答复的文件、上级机关如开会印发的会议文件材料等必须登记。登记填项一般包括收文号（或顺序号）、收文日期、来文
机关、文件标题（内容）、密级、文件号、份数等。登记方法主要有两种：（1）流水式登记法。就是将收到文件按照时间顺序不分种类依次登记，同时将文件办理过程和转送手续简要记载在同一登记簿上。（2）分类式登记法。就是根据本单位确定的文件分类标准分类进行登记。如，可分为中共中央文件、国务院文件、省委文件、省政府文件、省直机关各部门文件、下级机关文件等。
收文登记是文件处理的重要依据，也是秘书人员一项经常性的工作，要严格按照登记项目逐项登记，不得漏项，不得出现重号和跳号现象。
二、审核工作是收文办理的关键
《国家行政机关公文处理办法》第三十一条规定：‚收到下级机关上报的需要办理的公文，文秘部门应当进行审核。审核的重点是：是否应由本机关办理；是否符合行文规则；内容是否符合国家法律、法规及其他有关规定；涉及其他部门或地区职权的事项是否已协商、会签；文种使用、公文格式是否规范。‛做好审核把关工作既有利于纠正来文机关行文的错误，严格公文的有关处理办法，体现公文的严肃性和规范性，也有利于收文的及时、有效办理。在实际工作中，我们常常会碰到这样的情况，有的下级来文是请求批复的，但是由于把‚请示‛文种错用为‚报告‛，致使请示事项得不到及时答复。因为‚请示‛是要求上级机关答复的，而‚报告‛可不答复；有的文件由于没有与有关部门和单位协商、会签，而延误了发挥效用的时间，甚至出现了相互矛盾的文件；有的文件由于行文格式不规范，而不能得到及
时办理。因此，加强审核是从源头上保证收文办理的重要环节。特别是去年国务院公文处理办法发布后，收文的审核工作除了内容是否符合国家法律、规范和其他有关规定外，更需注意以下几点： 1．公文用纸。国务院《办法》规定：‚公文用纸一般采用国际标准 A4型（210mm〓 297mm），左侧装订。‛而原国务院办公厅的《办法》规定，公文用纸一般为16开型。这是两者的一个明显区别。因此，在收文时要严格把握，按照国务院《办法》执行。
2．公文要素。原国务院办公厅的《办法》规定，公文一般由发文机关、秘密等级、紧急程度、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件、印章、成文时间、附注、主题词、抄送机关、印发机关和时间等部分组成。而国务院《办法》增加了‚保密期限‛。如果收文是涉密文件而没有保密期限，应按不规范文件退回送文单位。同时，‚请示‛文种要在附注处注明联系人及联系电话，这也是收文中应该注意的事项。另外，在签发、用印等方面也有不同，收文时都要一并注意。
此外，还要注意审查公文文种是否正确，行文是否符合规则，需协商、会签的公文是否履行必须的手续。如果收文不符合行文规则，格式不规范，用纸不符合标准，要及时退回文件呈报部门并说明理由。‚经审核，对符合本办法规定的公文，文秘部门应当及时提出拟办意见送负责人批示或者交有关部门办理，需要两个以上部门办理的应当明确主办部门。紧急公文，应当明确办理时限。‛（《国家行政机关公文处理办法》第三十二条）
拟办是指秘书人员对来文应由那位领导审批，那一部门承办，以及承办过程中可能涉及到的事项提出初步处理意见，供领导同志批办时参考的工作程序。需要拟办的文件主要有三种：上级机关主送本机关并需要贯彻落实的文件；本机关所属部门或下级机关主送本机关的请示性文件；平行机关或不相隶属机关主送本机关需要答复的文件。对于拟办的公文，办公厅（室）应当及时提出拟办意见。对重要公文应当先送机关分管业务负责人批示，再按批示意见办理。一般性公文，可经办公厅（室）负责人批示后，交有关部门办理，需要两个以上部门办理的应当明确主办部门。紧急公文，应当明确办理时限。国务院《办法》还规定，‚原则上不办理越级上报的公文‛，这一点在收文办理中要注意。另外，有些重要的机密性较强的资料、刊物以及所属部门和下级机关主送本机关的情况报告虽然不需要办理，但也要提出分发意见，征得主管领导同意后方可分发。拟办的公文，需送负责人批示，即履行批办手续后，才可以办理。
三、承办是收文办理的重点
承办是指机关有关部门或有关人员对应办复的文件根据领导批办意见进行具体办理的工作，是文件处理工作中的关键环节，也是具体解决问题的阶段。承办工作质量的高低，直接反映一个机关的工作质量和工作效率。因此，承办工作是很重要的，秘书部门要重视这项工作，承办部门要做好这项工作。
首先，要认真研究文件内容和批办意见，弄清是否属于自己主管业务范围。其次，要弄清文件处理的时间要求，然后再按照轻重缓急
进行落实。承办部门收到交办的公文后应当及时办理，不得延误、推倭。紧急公文应当按时限要求办理，确有困难的，应当及时予以说明。对不属于本单位职权范围或者不宜由本单位办理的，应当及时返回交办的文秘部门并说明理由。公文办理过程中，遇有涉及其他部门职权的事项，主办部门应当主动与有关部门协商；如有分歧，主办部门主要负责人要出面协调，如仍不能取得一致，可以报请上级机关协调或裁定。这一点与原公文处理办法有所不同，原公文处理办法只是规定，‚凡涉及其他部门或者地区的问题，主办机关应当主动与有关部门或者地区协商、会签。上报的公文，如有关方面意见不一致，应当如实反映。‛两国务院办法明确规定，分歧意见如协商后不能取得～致，可以报请上级机关协调或裁定。第三，在仔细研究来文内容、要求和领导批办意见的基础上，认真办理。凡属自己承办范围内的文件，如有领导批示意见，可以根据领导批办意见办理。未经领导批办的公文，可以遵循有关的方针、政策的精神、有关规定或惯例等进行办理。凡领导批办意见中明确提出由某部门牵头承办的，牵头部门要先准备好处理意见，邀请协办部门会商会签，再由牵头部门负责将有关部门提出的意见归纳整理，报领导审批。如有分歧，应报送领导裁决，或接领导意见再次会商，取得处理结果。承办人员提出处理意见，要做到及时、认真、审慎、负责，并须报请一定层次的领导人审核同意后才能答复送文机关或来文机关。需要说明的是，处理意见或处理结果是代表一定的机关和部门的，决不能以个人名义答复问题。
电子公文处理暂行办法
第一章 总则
第一条 为使自治区各级国家行政机关的电子公文处理工作规范化、制度化、科学化，提高电子公文处理工作的效率和质量，根据《中华人民共和国电子签名法》、《国家行政机关公文处理办法》和《广西壮族自治区国家行政机关公文处理办法实施细则》，制定本办法。
第二条 本办法所称电子公文，是指各级国家行政机关按照《国家行政机关公文处理办法》和《广西壮族自治区国家行政机关公文处理办法实施细则》，通过电子公文处理系统形成的公文电子数据。
第三条 电子公文处理是指电子公文的接收、办理、传输、管理、整理、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作。
第四条 电子公文处理系统是指提供电子公文处理功能的综合信息技术系统平台，包括计算机软、硬件及网络等系统。
第五条 电子公文处理工作应当符合国家安全保密的法律和有关规定。
第六条 电子公文处理应当符合《国家行政机关公文处理办法》和《广西壮族自治区国家行政机关公文处理办法实施细则》的有关规定。
第七条 通过认定的电子公文处理系统生成、存储及传输的电子公文，与相同内容的纸质公文具有同等效力。
第八条 各级国家行政机关的办公厅（室）是电子公文的管理机构，主管本机关的电子公文处理工作并指导下级机关的电子公文处理工作。
第九条 各级国家行政机关应配备专职人员负责电子公文处理工作，及时接收、处理电子公文，保障电子公文处理系统正常运转。受文机关对一般公文应在24小时之内接收，对紧急公文应在2小时之内接收，对受文机关接收紧急公文，发文机关应当在2小时之内跟踪确认。
第十条 各级国家行政机关应当建立本机关的电子公文处理系统，并按照本办法开展电子公文处理工作。
第二章 格式规范
第十一条 电子公文的显现格式和还原成纸质公文的格式，应当符合《国家行政机关公文处理办法》、《广西壮族自治区国家行政机关公文处理办法实施细则》及《广西壮族自治区人民政府及办公厅公文格式细则》的要求。
第十二条 电子公文的存储格式，应采用通用文件存储格式，能够在各级国家行政机关的计算机中使用。
第十三条 将电子公文打印成纸质公文时，应自动标注打印人姓名、打印时间和打印机关机构代码。
第三章 系统功能
第十四条 电子公文处理系统，应当涵盖电子公文接收、办理、传输、管理、整理、归档的全过程。
第十五条 电子公文处理系统，应当具备电子公文处理过程信息自动记录和不可篡改机制，能够完整记录电子公文处理过程中的版本、修改痕迹、事件、时间和流程，以及用户访问等信息。第十六条 电子公文处理系统，应当具备用户权限控制管理系统，能够有效控制和管理用户的使用权限。
第十七条 电子公文处理系统，其用户访问控制系统应当具备有效性和唯一性验证机制，并使用实物密码及动态密码技术。
第十八条 电子公文处理系统，应当具备数据定时备份和灾难恢复系统，数据定时备份每天不少于2次，并定期归档。
第四章 传输交换
第十九条 电子公文的处理，应当在全区各级国家行政机关的政务内网进行，禁止在与国际互联网连接的计算机及网络系统中进行。
第二十条 各级国家行政机关的电子公文处理系统，应当相互兼容，在安全保密和有效的原则下，能够互相收发电子公文。
第五章 办理模式
第二十一条 各级国家行政机关不得拒绝受理电子公文。第二十二条 电子公文打印件作为正式公文使用时，应当加盖打印机关证明章，视同正式文件妥善保管。
第二十三条 已启用电子公文处理系统的各级国家行政机关，受理机关在办理附有电子公文打印件的材料时，应以本机关电子公文处理系统收到的电子公文作为办事依据。涉及重大事项的公文需提供附件材料的，可要求以纸质公文作为附件。
第六章 系统认定
第二十四条 各级国家行政机关建设的电子公
文处理系统，经自治区有关部门组成的专家审核组审核，并经自治区人民政府批准认定后，方具法定效力。
第二十五条 电子公文处理系统认定程序为：下一级国家行政机关向自治区人民政府提交电子公文处理系统认定请示和相关材料，自治区人民政府办公厅组织和协调专家审核组进行审核后，报自治区人民政府审批认定。
第二十六条 涉密电子公文处理系统，按国家有关规定认定。
第七章 归档
第二十七条 电子公文的归档，应当符合档案管理的有关规定。
第二十八条 电子公文数据，应当记录在不可篡改的记录介质上。
第二十九条 电子公文归档处理，应当标识并附带满足电子公文档案使用要求的系统平台。
第八章 附则
第三十条 电子公文处理的有关技术标准，由自治区人民政府办公厅负责制定。
公文用纸一般采用国际标准A4型（210毫米×297毫米）。
（一）公文用纸技术标准：一般为60克～80克的胶版印刷纸或者复印纸；纸张白度为85％～90％左右；横向耐折度≥15次，不透明度≥85％，PH值为7．5～9．5。
（二）公文版心规格：156毫米×225毫米（不含页码）。
（三）公文页边：公文用纸上白边为：37毫米±1毫米，下
白边为35毫米±1毫米；公文用纸左白边为28毫米±1毫米，右白边为26毫米±1毫米。
公文各要素划分为公文眉首、公文主体、公文版记。
第一、公文眉首标识规则：公文眉首为置于公文首页红色反线（宽度为版心规格156毫米）以上的各要素，按排列顺序依次为：发文机关名称、发文字号、签发人、红色反线等部分。
（一）发文机关名称：由发文机关全称或者规范化简称加“文件”组成。发文机关标识推荐使用宋体字（红色），字号按照醒目美观原则确定，一般应当小于22毫米×15毫米。联合行文时主办机关名称应当排列在前，如加“文件”，应置于发文机关名称右侧，上下居中排布；如联合行文机关过多，必须保证公文首页显示正文。
（五）发文字号：发文字号由发文机关代字、年份和序号组成。发文机关名称下空1行，用3号仿宋体字，居中排布；年份
—1—
和序号用阿拉伯数码标识；年份使用全称，用六角括号“〔〕”扩入；序号不编虚位（即1不编为001），不加“第”字。
（六）签发人：上报的公文标识签发人姓名，平行排列于发文字号右侧；发文字号居左空1字，签发人姓名居右空1字；“签发人”用3号仿宋体字，后标全角冒号，冒号后用3号楷体字标识签发人姓名。与红色反线相距4毫米。
（七）红色反线：发文字号之下4毫米处印一条与版心等宽（156毫米）的红色线。
第二、公文主体标识规则：公文主体为公文首页红色反线以下到主题词以上部分，按排列顺序依次为：公文标题、主送机关名称、正文、附件序号及附件标题、成文日期、机关印章、附注等部分。
（一）公文标题：红色反线下空2行，使用2号小标宋体字，居中排布，宽度不超过版心（156毫米）；2行以上的标题，回行时要做到词意完整，排列对称，间距恰当。
（二）主送机关名称：标题下空1行，左侧顶格用3号仿宋体字标识。
（四）公文正文：主送机关名称下1行，每自然段左空2个字，回行顶格，使用3号仿宋体字；公文正文中小标题使用3号黑体字。数字、年份不能回行。
（五）附件：公文如有附件，在正文下空1行，左空2字，用3号仿宋体字标识“附件”，其后标全角冒号和附件标题，附件标题后不加标点符号。如有序号，使用阿拉伯数码。
—2 —
（六）成文日期和机关印章：成文日期用汉字将年、月、日标全；“零”写为“O”。机关印章使用红色。
1．单一机关制发的公文，落款处不署发文机关名称，只标识成文日期；成文日期右空4个字；加盖印章应当上距正文2毫米～4毫米，端正、居中，下压成文日期。
当公文排版后所剩空白处不能容下印章位置时，应当采用调整行距、字距的方式处理，必须使印章与正文同处一页；不得标识“此页无正文”。
（七）附注：公文如有附注，居成文日期左下方，空3行，用3号仿宋体字，左空2个字加圆括号标识。
第三、公文版记标识规则：公文版记为主题词及其主题记号以下部分，置于公文最后一页，按排列顺序依次为：主题词、分栏线、印发（翻印）机关和印发（翻印）日期部分组成。
（一）主题词：“主题词”使用3号黑体字，居左顶格标识，后标全角冒号；词目使用3号小标宋体字，接排于冒号之后；词目之间空1个字，不加标点符号。
（二）分栏线：主题词以下，每栏均用分栏线隔开，宽度同版心（156毫米）。
（四）印发（翻印）机关和印发（翻印）日期：印发（翻印）机关名称和印发（翻印）日期平列于一行，左右各空1个字，使用阿拉伯数码。
关键词：模糊语言,机关,公文
党政机关公文的准确性要求公文语言在运用上要如实的反应客观情况, 准确而又精当地使用词语。而机关公文高度的机密性又要求在撰写公文过程中要特别注意隐密, 适当闪避重要数据和敏感词句。模糊语言的合理运用可以使公文语言的表达显得更加周密严谨, 它可以用来描述非定量化的客观事物, 可以对语言进行泛指性的归纳概括, 还可以用保持事物原来质地的方式来表达思维认识, 从而相对准确地反映客观现实。
在语言学中把表达模糊概念的语言叫模糊语言[1]。模糊语言作为一种弹性语言, 是外延不确定、内涵无定指的特性语言。模糊语言具有很大的概括性和灵活性。刘勰在《文心雕龙·征圣篇》中说:“虽精义曲隐, 无伤其正言;微词婉晦, 不害其体要。体要与微词偕通, 正言共精义并用。”[2]这里所说的言辞婉曲、文章隐晦, 但无害文意表达之观点, 实质上已谈到了语言运用中模糊语言的功用问题。现如今, 在长期的工作实践中, 我们不难发现, 模糊语言在某种特定的语言环境内, 其实有着比准确量化更好的表达效果。
1 使公文正常发挥其应有的效力
公文是具有法定效力的工具, 各项工作的开展, 各种措施的落实, 都必须通过公文来进行。有些工作在开展过程中, 由于各种因素的影响, 不宜把具体的工作步骤说得过死。在这种情况下, 就应运用一些模糊词语来表达, 以保证工作在一段持续的时间内得以顺利有序地开展。
例如:一份关于做好复试工作的通知中写到:“各单位要高度重视命题环节的各项工作, 加强对命题人员的指导和培训, 严格执行各项规定。除考试大纲外, 各单位不得以其它形式划定考试范围;各单位不得以任何形式参与考研辅导活动。各单位要加强教育和管理, 抓好复试前的各项准备工作。适当时候, 机关将不定期对各单位的准备和实施情况进行检查。”
这段文字使用的模糊词语很多, 我们对其中的“适当时候”和“不定期”来进行分析, 这是两个有关时间的模糊词语, 《通知》的主要内容是各单位要加强对考研命题人员的教育和管理, 严禁命题人员以任何形式举办考研辅导班。下发这个《通知》的目的是为了防止出现违规现象, 如何防止?对工作进行检查是最好的办法。但如果把检查时间说得过于具体, 把检查日期定于某月某日, 有人很可能就会钻空子, 出现“打时间差”的现象, 但使用“适当时候”、“不定期”这些模糊词语, 收文单位就很难估计什么时候检查了, 也就不会出现违规行为。这样看来, 模糊语言的使用在一定程度上对违规行为起到了有效的防范作用。和使用精确语言相比, 可使公文更有效地发挥其应有的效力。
2 使办文单位充分发挥主观能动性
在处理日常公务活动过程中, 公文具有上传下达的功能。发文单位在拟写公文时, 应考虑各种因素的影响和预见到情况的复杂性。在措辞过程中, 在大方向明确的前提下, 要给办文单位留有回旋余地和充分发挥效能的机会。
例如:一份关于项目建设整改情况的报告中写到:“各部门要加强领导, 强化责任, 狠抓确保项目质量各项措施的落实, 进一步调动广大干部的积极性, 把工作搞得更加扎实有效, 推向一个新的发展水平。”
在该段文字中, 出现的模糊词语很多, 我们拿“加强”、“强化”、“狠抓”、“进一步”、“新的”这几个模糊词语来分析。该段文字主要叙述各部门和领导更应注意可能出现的问题, 为此, 作为领导, 应高度重视, 在责任上更应做到明确, 在措施上更应落实到位, 只有这样, 才能更加激发广大干部的积极性, 在原来的基础上做得更好。这些工作的开展, 对于发文单位来说, 虽然方向明确, 但其内容还是比较抽象模糊的, 怎样去做, 还需要收文单位具体部署, 开展一系列的具体工作, 文中运用了“进一步”、“新的”这两个模糊词语, 只规定了收文单位今后工作的方向和目标, 没有明确的界定, 这就具有一定的回旋余地。给收文单位一个充分发挥主观能动性的机会。这种具有指导性的表态语是科学合理的, 是符合发文要求的。对执行者来说, 方向明确, 又不能自行其是;既有可遵循的原则, 又可发挥主观能动性。
3 使冗长的表述显得简明扼要
公文表述经常会涉及到列举、并列说明等问题, 在列举事物时, 有的是不能全部或不必要列举的, 此时若采用模糊词语, 可节约文字, 简洁行文, 同样可以达到发文目的。如:在诸多公文种类中, 我们经常会看到“各地”、“各方面”、“各单位”、“各部门”、“逐年”、“种种原因”、“相当数量”、“各种情况”等词语。这些词语如果用精确语言代替, 可想而知, 是极为不妥的, 比如“各地”、“各方面”、“各部门”, 如果一一列举出来, 除了显得罗嗦不说, 还可能有遗漏。再比如:说明一件事情的起因时, 往往因为原因复杂且涉及面广, 无法或没有必要一一列出, 而若使用“种种原因”这一模糊词语代替, 就可以使表述干净利索, 简洁明了。一份总结报告中写到:“我们学习了某某文件, 提高了认识, 进一步明确了意义”。这里提高的程度如何?进一步有多大?这些都是模糊的, 然而, 整个句子表达的意思却是清楚的。如果用精确语言来替代, 整个报告就不一定能讲得清楚。
可见, 使用模糊语言显得既简洁精炼, 又严谨周密, 不但不会给读者模糊的感觉, 相反可以减少字句, 避免冗长, 能使表达的意思更明白、更到位、更严谨。
4 提高语言的美化功能
谭永祥在《汉语修辞美学》一书中写到:“没有模糊语言, 就没有文学的美[3]。”模糊语言给人们留有想象的弹性空间, 具有很强的包容性与伸缩性。模糊语言符合含蓄朦胧的美学标准, 具有创造朦胧美、意象美和含蓄美的美学功能。语言的特殊魅力常常就在于模糊性之中。
对于机关公文来说, 在保证其达到真实准确、简明易懂、体式规范等要求的同时, 也应当注意成文的美感, 尤其是新闻报道、人物描写等。有时语言越模糊, 意义未定与空白点越多, 给对方发挥的空间越大, 人们也就越能得到美的享受。
通过以上分析, 我们可以明确:模糊语言在公文中的运用是合理而且必要的, 其最终目的是客观、准确地反映情况、传递信息。我们在应用中必须把握尺寸, 在不影响精确表达的前提下, 有条件地科学使用模糊语言, 该用则用, 不该用时必须摒弃。只有这样, 才能充分发挥模糊语言的灵活性, 使模糊词语产生强效讳饰的特殊功效, 使公文达到更加周密完整的表达效果, 进而在公务活动中发挥积极作用。
参考文献
[1]伍铁平.什么是模糊语言.语言学百题修订本[M].上海:上海教育出版社, 1991:13.
[2]刘勰, 周锋, 王运熙.文心雕龙译注[M].上海古籍出版社, 2010:11.
关键词：国家标准；公文格式；简化
与中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《党政机关公文处理工作条例》相配套，国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会在对《国家行政机关公文格式》国家标准（GB/T 9704-1999）修订的基础上，于 2012年6月29日正式批准发布了《党政机关公文格式》国家标准（GB/T 9704-2012），并于2012年7月1日开始实施。该标准实施四年多来，对统一党政机关公文格式，促进公文处理科学化、规范化发挥了重要作用。但由于该标准一些规定过于繁琐，在实际应用中往往造成广大文秘工作者掌握不全面、执行不规范的现象。笔者提出对《党政机关公文格式》的简化问题，希望与广大学界同仁共同探讨。
1 关于公文字体、字号的简化
《党政机关公文格式》规定，公文格式各要素使用的字体、字号共有7种，分别为5种字体、4种字号：一般用3号仿宋体字；密级、保密期限、紧急程度、公文正文结构层次第一层、附件的“附件”二字及附件顺序号用3号黑体字；发文机关标志用小标宋体字，字号以醒目、美观、庄重为原则；签发人姓名及公文正文结构层次第二层用3号楷体字；标题用2号小标宋体字；版记中的抄送机关、印发机关和印发日期用4号仿宋体字；页码用4号宋体字。其中，版头部分就用了4种之多。份号仅规定了用3号字，未规定字体，《党政机关公文格式》5.2.2规定，“如无特殊说明，公文各格式要素一般用3号仿宋体字”，按此规定，份号用3号仿宋体字；发文字号、“签发人”三字用3号仿宋字；密级、保密期限、紧急程度用3号黑体字；发文机关标志用小标宋体字；签发人姓名用3号楷体字。这么繁琐的规定，不仅普通文秘工作者掌握起来有困难，即使专业排版人士也容易出现有关要素格式不规范问题。也有研究者指出，“版头左上角三要素字体上的不同，尤其是份号的数字与保密期限的数字字体不同，让页面显得不和谐、不统一，不符合公文‘庄重美观的原则。”[1]建议份号使用黑体字，与版头左上角的其他要素字体一致。黑体字具有方正、粗犷、朴素、简洁、醒目的特点，小标宋体字作为标示发文机关标识、公文标题的标准字体、仿宋体字作为公文的通用字体已为大家所接受。因此，笔者认为，在以醒目、美观、庄重为原则的前提下，字体、字号可以简化为：一般用3号仿宋体字；版头部分的份号、密级、保密期限、紧急程度以及正文部分的结构层次第一层、附件的“附件”二字及附件顺序号用3号黑体字；发文机关标志、公文标题用小标宋体字，发文机关标志的字号根据实际需要确定，标题用2号字。这样，公文格式由使用5种字体、4种字号，简化为使用黑体、小标宋体、仿宋体3种字体，使用3号、2号、发文机关标志根据需要确定字号3种字号。这一简化方式既符合公文“醒目、美观、庄重”的原则，又使字体、字号的使用大为简化，便于广大文秘工作者理解运用。
2 关于发文机关标志的简化
《党政机关公文格式》规定，发文机关标志“由发文机关全称或者规范化简称加‘文件二字组成，也可以使用发文机关全称或者规范化简称。”这一规定，让广大文秘工作者什么情况下加“文件”、什么情况下不加“文件”无所适从，执行各异。《党政机关公文格式》又规定，“联合行文时，如需同时标注联署发文机关名称，一般应当将主办机关名称排列在前；如有‘文件二字，应当置于发文机关名称右侧，以联署发文机关名称为准上下居中排布。”在其后的“式样”中，联合行文公文首页版式1（图3）加了“文件”二字，联合行文公文首页版式2（图4）、信函格式首页版式（图11）未加“文件”二字。可见，对于一般常用公文格式，是否加“文件”二字，没有明确的规定。笔者认为，可加可不加，不利于公文格式的规范化，在加与不加都可以的情况下，不如统一规定不加“文件”二字。再者，联合行文时，《党政机关公文格式》规定“文件”二字“以联署发文机关名称为准上下居中排布”，如果联署发文机关是单数个3、5……，加“文件”二字“以联署发文机关名称为准上下居中排布”容易操作，在第2、4……个发文机关后面加“文件”二字即可，而如果联署发文机关是双数个2、4……，加“文件”二字“以联署发文机关名称为准上下居中排布”就要在两行之间排布，需要通过插入“文本框”来解决，给公文的排版带来一定难度。因此，建议发文机关标志“使用发文机关全称或者规范化简称”，统一不加“文件”二字。
3 关于发文机关署名的简化
按照《党政机关公文格式》规定，无论是单一机关行文，还是联合行文，都要加发文机关署名，而在原来的《国家行政机关公文格式》国家标准（GB/T 9704-1999）中规定，“单一机关制发的公文在落款处不署发文机关名称，只标识成文时间。” 在《党政机关公文格式》国家标准主要起草人徐成华等主编的《GB/T9704-2012〈党政机关公文格式〉国家标准应用指南》一书中这样解释，“为什么一般要标注发文机关署名？发文机关署名是公文生效的重要标识之一，署名生效也是国际惯例。”[3]笔者认为，新《党政机关公文格式》这一规定，主要是考虑了公文有“不加盖印章”的情形，在“不加盖印章”的情形下，应署名后标识成文日期。但是，按照我国长期以来的传统习惯，公文一般是盖章生效，盖章兼具公文防伪功能。因此，日常应用中，大量的公文是需“加盖印章”的单一机关行文。对于单一机关行文，在公文版头中已有发文机关标识，在公文标题中还有发文机关名称，再在落款处署名后加盖印章，一篇公文中发文机关名称出现四次，不仅显得罗嗦，而且在两行文字（署名、日期）之上再加盖印章，也会影响印章的视觉美观。再者，《党政机关公文格式》规定，“成文日期一般右空四字编排”，署名“以成文日期为准居中编排发文机关署名”。这一规定以发文机关署名不超过成文日期八个字为宜，超过八个字将不能按右空四字编排。因此，建议在《党政机关公文格式》7.3.5.1 加盖印章的公文中，仍沿用原来《国家行政机关公文格式》的规定，“单一机关行文时，不署发文机关名称”。
4 关于附件说明的简化
《党政机关公文格式》在7.3.4附件说明中规定，“在正文下空一行左空二字编排‘附件二字，后标全角冒号和附件名称。如有多个附件，使用阿拉伯数字标注附件顺序号（如‘附件：1.××××××）； ……附件名称较长需回行时，应当与上一行附件名称的首字对齐。”在实际应用中，“附件：1.”占据5个字位置，如果附件名称较长，回行后每一行都需缩进5个字，造成此部分左右不对称，影响公文的美观。建议改为“在正文下空一行左空二字编排‘附件二字，后标全角冒号，下一行标注附件顺序号和附件名称。如仅有一个附件，不标顺序号。附件名称较长需要回行时，在下一行顶格编排。”
5 关于左、右空字的简化
在《党政机关公文格式》中，最繁杂的就是左、右空字问题。经笔者统计，在《党政机关公文格式》中涉及左、右空字共有18处之多。在各格式要素中，有要求“左空一字”、“右空一字”、“左空二字”、“右空二字”、“右空四字”、“左右各空一字”等不同情形，让文秘工作者掌握起来十分困难。尤其在“发文机关署名、成文日期和印章”部分，就有加盖印章的公文“成文日期一般右空四字编排”；不加盖印章的公文单一行文时，“在正文（或附件说明）下空一行右空二字编排发文机关署名”，“如成文日期长于发文机关署名，应当使成文日期右空二字编排，并相关增加发文机关署名右空字数”；加盖签发人签名章的公文，“单一机关制发的公文加盖签发人签名章时，在正文（或附件说明）下空二行右空四字加盖签发人签名章，签名章左空二字标注签发人职务，以签名章为准上下居中排布。在签发人签名章节下空一行右空四字编排成文日期”的复杂要求。建议将此部分统一规定为“成文日期右空四字编排，如需标注发文机关署名或签发人职务、加盖签发人签名章，以成文日期为准居中编排，编排不下时适当增加成文日期右空字数。”这样，关于公文中的左、右空字编排就可以概括理解为：在版头部分上行文的发文字号左空一字，签发人右空一字；在主体部分正文、附件说明、附注每个自然段左空二字，成文日期右空四字；在版记部分抄送机关、印发机关和印发日期左右各空一字；页码单页码右空一字，双页码左空一字，执行起来大为简化。
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