农村小学门岗制度

农村小学门岗制度（共8篇）

农村小学门岗制度 篇1

1、门岗工作人员必须听从指挥，服从命令，尽职尽责，严格遵守学校各项规章制度。

2、学校门岗实行24小时值班，按学校规定时间上锁、落锁，确保学校公私财产免受损失。

3、发现陌生人要进校，需问明情况，让其登记，方可放行。对于行迹可疑者要阻止进入，及时报告，把不安全隐患拒之校门之外。

4、不到放学时间，不得让学生出校门，确实有事者，须得到班主任或科任老师的批准方可放行。

5、值班期间，工作人员不得脱岗，接待客人要热情大方、文明礼貌，自觉维护学校荣誉。

6、维持校门秩序，保证门口交通安全、畅通、有序。

7、严禁车辆进入校园，特殊情况需校长批准。做到文明值勤，礼貌待人。

8.值班人员因事、因病等请假，需书面请假 说明情况，报校长批准，并按学校请销假制度执行。

农村小学门岗制度 篇2

一、树立校本管理新理念，转变管理职能

国家推行新课程标准，实施新课程改革方案，深化教育改革，其实质是要求学校管理以体制改革为关键，以教学改革为核心，以教学思想和教育观念的转变为先导。然而，农村中小学管理观念陈旧, 理念滞后，管理者官本位思想意识浓厚, 缺乏服务意识, 缺乏正确的教育管理观。突出表现为以“分”为本，严重扭曲了教学的价值取向；以“章”为本，形式主义泛滥，变本加厉地在规章制度上做文章，辅之以量化评分和经济制裁，以罚治校，严重扭曲了教学的本性；以“权”为本，权力至上，排斥教育民主化和教育科学化，师生的民主参与和学校的学术研究也因此没有了立足之地。因此，学校管理应当树立人本意识，尊重学生个性和教师尊严；应树立竞争意识, 增强效率质量观念, 以适应激烈的教育竞争;摒弃随意裁量观念, 树立依法行政观念，做到程序合法、职权分明，提高学校管理的效能；树立校本教研意识，促进教师专业发展和教学质量的提升。

二、树立创新意识，打造精细化管理

学校的发展所需要的新活力就来源于管理机制的创新、管理方式的创新、管理评价机制的创新。综观教育管理的全过程，学校管理的创新内涵主要包括管理目标创新、结构创新、教育技术创新和管理人员创新。从客观方面来看，包括学校的办学思想、学校的教育体制、学校的育人观念；从主观方面来看，包括学校的课程结构、教育手段、教学方法、管理评价机制。学校管理的精细化、规范化是提升学生素质的基础，而农村学校由于办学条件、师资力量和生活环境等因素制约，要构建和谐校园文化，积极实施细节管理，必须克服一个又一个困难。精细化管理要注重细节管理落实，做到完善制度建设，强化过程管理，将管理中的各个环节：责任具体化、管理任务明确化；抓基础重平时，抓常规重措施，抓过程重实效，抓规范促提高；做到岗位责任明确，层层管理要求有制度、有检查、有评价、有反馈、有总结，构建学校精细化管理的网络化平台。规范完善的管理制度，和谐却不失彰显学校办学特色的校园文化建设，成为构建和谐校园文化的基础。

三、强化开放互动意识，实行公开、公正、透明管理

随着教育资源观念的引入，大教育观念的形成，不但要求学校管理思想开放、管理模式开放，还要学校增强与社会、家庭的互动和学校与学校之间的互动。许多农村中小学管理习惯以随意性大、透明度低的管理方式开展工作, “暗箱工作”、“随意裁决”等问题时有发生。甚至出现滥用权力、以权谋私、不当利益合法化的非正常现象, 损害了学校管理的效能，挫伤了学校教职工的情感。因此，学校的管理必须改变以往“家长式”的管理方式，要实行“弹性模式”，除了教师的全方位参与外，还必须有家长、社会的合力。要架设起学校、家长、社会沟通的桥梁，建立民主、科学的教学管理机制，建立健全由教师、学生、学生家长、教育专家或社会知名人士共同组成的校务委员会以及以教师为主的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督，使广大教师有一种法定的形式和正常的渠道参与学校的管理工作。同时，还可以建立民主协商对话制度、民主评议和竞争上岗制度、班主任联席会、家长联席会、学生代表会等，使学校的管理模式更加科学化，让广大教师和学生真正成为学校的主人，在学校教学改革和教学管理中发挥主人翁作用。

四、革新督查考评机制，积极营造宽松、和睦、平等、向上的人际环境

对教师工作的考查、考核、评价、评定是学校管理的日常性工作，它对教师的观念和行为具有最为直接的导向、激励、控制作用。长期以来, 农村中小学的教学评估基本为表格式或图表式的评估模式。这种评估方式占主导的教学质量监控系统, 有其规范统一的一面, 但评估内容的陈旧性、不客观性和不准确性，只停留于一种粗略的教学状态的评估，缺少时效性, 反馈不及时;不利于教师队伍的新陈代谢与建设, 不利于教学意识的增强与竞争机制的引入, 与真正意义上的质量监控的不匹配性和滞后性等诸多弊端逐渐显露。

农村小学门岗制度 篇3

关键词：农村金融制度；抵、质押贷款；创新

实现农业发展、农村繁荣和农民增收的目标，需要强大的金融支持，搞活农村金融是现代农村经济发展的关键。由于农村存在着缺少有效的可供抵押的物品、筹资渠道不多等种种制约因素，将有创业愿望、创业梦想的农民挡在门外。作为宁波市城乡一体化综合配套改革试点单位，宁波市江北区委区政府把解决农民融资难问题作为支持农民创业增收，推进城乡一体化改革的重要突破口，努力创新农村金融产品和信贷方式，于2009年4月在全国率先推出了农村“两权一房”抵（质）押贷款的农民创业融资新模式，有力拓宽了农户融资渠道，唤醒了农村沉睡资本，激发了农民群众的自主创业热情。

一、江北区农村融资需求的现状

近些年，中央和地方政府加大了对“三农”政策支持和财政扶持力度，农民确实得到了实惠。但广大农民想要创新创业，来突破“小富即安”生活状态的不在少数。而目前农村金融供给量少面窄，农村资金外流严重，农业农村贷款笔数多、额度相对小。金融机构承贷农村贷款，信息占有不对等，经营成本高，同时要承受市场和自然的双重风险，导致金融机构不愿贷、不敢贷、不能贷。

宁波市江北区远郊的休闲观光农业、生态特色农业初具规模，近郊的都市工业、物流、商贸等第二、第三产业蓬勃发展，农民的创业基础扎实，农民对资金的需求不断增强。据调查，有贷款愿望的农民占30%，农民开店、搞运输、合伙办企业等创业行为，资金需求量都在3万至10万元左右，部分已创业农民的需求甚至在百万元以上，而目前农户所需资金大多靠民间借贷和私人借款进行解决，不仅范围有限，也使农民创业风险大大增加。贷款难问题的存在严重影响了江北区农民创业积极性。

目前农户借贷需求的满足渠道主要有两方面：一是以银行和信用社为主的渠道；二是以民间借贷为主的渠道。目前民间借贷是农户借贷需求的主要渠道。但民间借贷范围有限、风险较大，根本无法满足农户创业创新所需的资金投入。农村金融供给的不足是无法向农民创业提供有效服务的重要原因，但从更深层次来看，现有农村金融供给方式难以适应农村金融需求特点是根本原因。

二、推行农村“两权一房”抵（质）押贷款的可行性

（一）国家政策指向明确

十七届三中全会《决定》中明确建立政策扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制，扩大农村有效担保物范围，建立农村金融制度。会议明确要求“加大对农村金融政策支持力度，拓宽融资渠道”“大力发展小额信贷，鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务”。银监会与央行联合出台的《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》提出：“原则上，凡不违反现行法律规定、财产权益归属清晰、风险能够有效控制、可用于貸款担保的各类动产和不动产，都可以试点用于贷款担保”。这为增加农村可融资担保物，创新农村金融服务产品提供了政策指向。宁波市委办公厅、市政府办公厅批准的《关于开展城乡一体发展综合配套改革试点总体方案》（甬党办发〔2009〕18）文件中明确提出了在江北区实施农村“两权一房”抵（质）押贷款工作。把股份经济合作社股权、土地承包经营权，以及农村住房都纳入农村有效担保物范围，从全国来讲都属探索突破，这是落实中央相关精神的具体体现，有利于盘活农民手中的“沉睡资本”，使其资本价值和增值功能正真得以体现。

（二）农村经济环境和社会保障条件已具备

1、农村经济快速发展，农民收入多元化。近年来，江北区经济社会快速发展，大批农村劳动力向第二、第三产业转移，农民收入不断提高，2008年全区农民人均纯收入达到11592元，其中85%的收入来自第二、第三产业，农民的收入结构多元化，越来越多的农民正成为享受薪金、租金、股金和养老金的“四金农民”。

2、社会保障体系日益完善。江北区已经实现了农民社会养老保险政策的全覆盖，针对农村的土地被征用人员、农村老年居民等不同对象，设置了被征地农民养老保障、新型农民居民养老保障等险种。为鼓励符合条件的各类农村人员参保，还实行了不同标准的参保补贴，根据不同的参保对象，政府给予2000元-6000元不等的财政补助。

（三）沉睡资本价值空间广阔

从农村的发展形势和长远趋势来看，在政府的引导和政策的扶持下，面对统筹城乡发展战略机遇，经济发展较快的农村地区农民快速致富，农民手中沉睡资本的价值空间非常广阔。据有关部门测算，江北区农村现有住房总面积约787.4万平方米，1.82万农户拥有土地承包经营权，农村股份经济合作社达60多家，股本金12.44亿元，按照目前的市场价，这些农村“沉睡资本”的总额超过百亿元。随着城市化进程的加快，江北区农村沉睡资产价值也不断被市场认可，如城郊农村住房正逐步列入拆迁范围，市场价值处快速上升的状态。

三、推行农村“两权一房”抵（质）押贷款的成效

（一）农村“两权一房”抵（质）押贷款的具体操作办法

农村“两权一房”抵（质）押贷款操作流程：首先由各村召开股东代表大会，通过并授权与信用社签订“股权质押贷款合作协议”、“农村土地承包经营权证质押贷款合作协议”、“农村住房抵押贷款合作协议”的决议，然后由信用社审核后双方签订合作协议，信用社以每个村的总授信额度授信给各个村。当农民办理贷款时，具体流程如下：

1、股份经济合作社股权质押贷款。借款人先带齐包括股权证的各项资料向信用社申请贷款，再到所在村办理统一抵质押登记，并由村办理股权质押登记证明书，最后与信用社签订质押借款合同，办理贷款。

2、农村土地承包经营权质押贷款。借款人先带齐包括农村土地承包经营权证，已租赁的承包经营合同或证明材料的各项资料向信用社申请贷款，再到所在村办理统一抵质押登记，到街道（镇）土地承包经营流转服务中心办理质押登记表认定，最后与信用社签订质押借款合同，办理贷款。

3、农村住房抵押贷款。借款人先带齐包括集体土地使用权证和房屋所有权证的各项资料向信用社申请贷款，办理抵押登记申请核准表，再到所在村办理统一抵质押登记，填写信用社贷款申请后到区建设局办理抵押登记，最后与信用社签订质押借款合同，办理贷款。当抵押合同变更或终止时，借款人需到区建设局办理变更或注销抵押登记。

（二）形成合力推进农村抵（质）押贷款的深入开展

1、各部门与各街道（镇）协调配合，形成合力。江北区专门组成了由区委副书记挂帅，分管副区长为副组长，由十个政府部门和市区信用联社负责人为成员的农村“两权一房”抵（质）押贷款工作领导小组。贷款工作牵涉到农业、财政、建设、国土、法院、金融等部门，需要完善政策配套，明确各部门职责，实现统筹协调，整体推进。贷款工作的顺利开展同时需要宣传、劳动部门和各涉农街道（镇）的协调配合，在广大农民中进行政策宣传和创业引导。各部门与各街道（镇）相互协调，形成合力，保障贷款工作的顺利开展。

2、加强重点对象排摸，清晰贷款需求。各地加强重点对象排摸，其一是摸清有创业意愿、正在创业等贷款意愿者和现有贷款者、村级担保者的情况，了解他们的贷款需求。贷款意愿者是潜在人员，相比现有贷款人员或村级担保者有一定难度，重点发动宣传，尤其是在创业培训班等创业意愿人员比较集中的场所。

3、创新办证办法，推进住房抵押贷款。做好新建房屋的集体土地房产证办理工作是“两权一房”抵（质）押贷款工作的关键之一。我们采用试点先行，分片推进的工作方式，完成部分村的农村住宅房产证办理和建筑许可证报批工作，并逐步推进农村住房抵押贷款。

4、优化服务，方便农户贷款。各地在开展代办服务时采取村级协办员方式，坚持专人办、公开办、及时办的工作原则，加快代办速度，确保农户早日拿到贷款。通过开展针对村级协办员的专业培训，重点抓好业务水平提高，发挥他们的优势做好宣传工作，使广大基层干部成为此项工作的积极推进者。为村民提供“政策咨询、资料审核”等一站式服务，使需要贷款的农户及时获得贷款。

（三）实现“两权一房”抵（质）押贷款稳步增长

贷款工作的深入推进受到了广大农民的欢迎，贷款额度不断稳步增长。截至2009年末，宁波市区信用联社对江北区79个村的“两权一房”抵（质）押贷款进行了授信，授信总额为52030万元，已有1070户农户获得“两权一房”抵（质）押贷款，贷款总额为6723.21万元。其中股份经济合作社股权质押贷款547户，贷款金额1568.48万元、土地承包经营权质押贷款351户，贷款金额764.53万元，农村住房抵押贷款172户，贷款金额4390.2万元。截止目前尚无一笔不良贷款产生。

（四）发挥典型创业农户示范辐射效应

为农民搭建融资平台的同时，引导帮助农民走上真正的创业致富之路是推出“兩权一房”抵（质）押贷款的本意所在。政府相关部门在加强对农民创业致富的引导和帮助的同时，通过典型示范、创业培训、政策辅导等方式，借助经验报告现场会、创业培训班等形式加大宣传力度，进一步发挥典型创业农户示范辐射效应，激发农民创业致富欲望。如发挥基层组织宣传作用，深入报道创业典型事例，结合创业培训班积极引导，使“两权一房”抵（质）押贷款成为农民创业致富的助推器。

四、“两权一房”抵（质）押贷款的下步措施

（一）加快农村住房登记步伐

农村住房抵押贷款具有贷款数额大、容易满足创业资金需求两大优势，得到创业农户的青睐，因此须把农村住房登记办理作为重要突破口来抓紧抓好。对于农村住房登记中出现的问题可以协调会议纪要的形式给予解决。同时应扩大农房范围至农民联建房、国有出让的农村社区房屋，让更多的农民通过其自有房屋抵押实现创业致富愿望。

（二）建立农房抵押风险专项基金

抵押与创业自然存在一定的风险，农房是农民的生活保障，金融机构在处置不良贷款时要以多种渠道入手，如动员亲属协助还贷、挂账延期等多形式、多渠道解决，要探索建立农房抵押贷款风险基金，对因自然灾害、重大疾病造成无力偿贷的农户，通过风险基金给予偿贷补助，以确保农民居有定所。

（三）健全农村信用体系

积极开展个人信用等级和信用村评定工作，通过农户个人信用档案建设，及时掌握农户资信与偿还能力，对信用记录好、生产经营状况好、还款来源稳定的农户优先办理农房抵押贷款，简化信贷手续、给予利率优惠，引导借款人树立信用意识，珍惜信用记录，推进农村信用体系建设。

（四）加强创业农户的跟踪扶持

为农民搭建融资平台的同时，更要引导帮助农民走上真正的创业致富之路，这也是推出“两权一房”抵（质）押贷款的本意所在。因此，持续加强创业农户的跟踪扶持非常重要。通过榜样示范、创业培训、政策辅导多种方式进一步激发农民创业致富欲望，引导农民开展多样化经营，使“两权一房”抵（质）押贷款真正成为农民创业致富的助推器。

门岗管理制度 篇4

一、值班时间：实行全日两班24小时值班制。早班8:00时至20:00

时；晚班20：00时至8:00时。

二、人员进出管理：

1、正常住宿人员，必须凭出示厂牌、工作证等有效证件进出（如

设置IC卡的打卡进出）。

2、非正常住宿人员（外来人员），必须持本人身份证或其他有效

证件办理登记手续（填写“外来人员进出登记表”）后方能进入。

3、外来人员必须在晚上11：00时前离开。因特殊情况违反规定

时间出入的，需提供证明依据并作书面记录。

三、车辆出入管理：

1、常住个人或企业单位的车辆一律办理园区本门岗的通行证，平

时凭通行证出入（通行证放置于车头前面玻璃后）。

2、外来车辆必须办理登记（填写“外来车辆进出登记表”）后方

能进入，未经允许，不得内进。

3、所有进出车辆，如值班人员需要履行安检时，司机必须积极配

合，不得拒绝。

4、货车载货出入的，均需以货单为据接受查验后方可放行。

四、安全防范管理：

1、门岗设置全天候监控系统，全面记录门岗范围人员、车辆出入

和值班人员执勤的情况。

2、值班人员须文明执勤，出入人员须文明守纪，防止发生不良事

故。

3、发现可疑迹象或滋事、打斗等情况，值班人员须及时制止并报

告领导和执法部门处理。

江门市金域物业发展有限公司

门岗执勤工作制度 篇5

1、执勤人员着装符合标准，整洁、干净；精神饱满、表情自然。

实行二十四小时双岗执勤；实行早7时—晚18时一人礼仪岗，实行每半小时轮换制。

2、熟记业主单位制定门卫规章制度、主要领导及有关人员的车辆、车号，见到要敬礼；注重礼节、文明执勤、文明用语。

3、执勤期间严禁空岗、脱岗、睡岗及做任何与执勤无关的事，认

真做好各种记录，按规定交接岗。

4、执勤人员对进出矿的车辆及物资进行检验，必须兢兢业业、一

丝不苟、从严从细、注重细节，绝不能有任何闪失。对查证不认真、不细致的，造成物资出矿流失的，要追究其责任。

5、门卫值班室，严禁闲杂人员进入，执勤人员保持室内外的卫生

清洁，对出矿的人员仔细查看有效证件，对来宾要热情，仔细问清情况，认真登记并主动帮助联系，指引路线。

6、熟悉门卫区域，应急预案内容，知道紧急情况应如何报告并协

助有关人员处理，无论在任何情况下，要冷静沉着应对，避免冲突事件的发生。

7、执勤人员严禁让出租车、拐的、机动三轮车、摩托车、自行车

进入矿内。

8、执勤人员内外勾结、私放车辆物资出矿，情节严重的，交公安

机关处理。

保安部门岗管理制度及岗位职责 篇6

为确保园区正常的工作秩序，人员、车辆安全有序，制定以下规定：

一、人员出入管理：

1、外来人员因事需进入公司，应主动出示有效证件，填写《访客登记表》，方可进入园区，外来人员没有联系到被访人，可在门岗指定地方等候。

2、对来访人员，使用“请问”、“您是哪个单位”、“您找谁？”、“您有预约吗？”、“您有什么事？”、“对不起”、“请出示有效证件”、“请您填写访客登记表”、“请您稍后”、“请他来接您”等文明用语，做到礼貌待人，文明执勤。

3、访客来访，问明情况，填写《来访登记表》，向访客说明行走路线，方可进入公司。

4、应聘人员来访，应出示有效证件，并填写《来访登记表》，通知办公室。

5、夜间外来人员来访，无预约一律不准入内，不予接待。

6、凡已与我公司解除劳动关系、劳务关系者，视同外来人员按以上1.3条执行。如遇强行闯入者，门卫应立即上报公司相关领导处理。

二、车辆管理

1、公司领导（本园区车辆）外出时，门卫值班员需自行登记立即放行。

2、门卫值班员应对车辆进行引导、停放，维持停放秩序。

3、进出车辆如有损坏公司财物，门卫值班员应立即上报主管。

三、日常安全巡视管理

1、巡视时间：每两小时巡逻一次。

2、巡视时对厂区进行巡视做到：多看、多听、发现可疑的人或事，应及时

处理并报告部门相关领导。

3、下班后对公司公共部位进行巡视，检查水电、门窗是否关闭。

4、如发现火警应立即采取有效措施，并及时通知相关部门领导。

四、门卫岗位职责及遵守的条例

1、遵纪守法，遵守公司的各项规章制度，服从管理、恪尽职守、文明执勤、礼貌待客。

2、严格执行公司门卫管理制度，坚守岗位，发现问题及时处理、汇报。

3、不得酒后上岗或擅离岗位。

4、对非本公司的人员、车辆进出要实行查询登记。

5、负责做好邮件的登记、签收、分发工作。

6、做好大门20米区域内卫生环境整治和清理。

7、门卫值班室要保持干净和安静，物品放置应定位规范，严禁在门卫值班室内饮酒、打牌。

8、执勤期间要做到大门随开随关，注意安全。

9、衣冠不整，穿拖鞋、背心、短裤者不得进入公司。

10、值班人员必须文明执勤，不得态度粗暴，故意刁难员工、外来人员、公司客户及合作伙伴，一旦发现严肃处理。

农村小学门岗制度 篇7

一、土地承包制的形成及其制度框架

虽然中国一直有“普天之下,莫非王土”的说法,但在中国历史上,尤其是长达两千多年的封建社会里,土地私有却是土地制度的主流。新中国建立后,为了获得农民对新兴政权的支持和改善农民的生活,人民政府继续实行解放前的土地政策,使土地均分,真正做到“耕者有其田”。与此同时,中国共产党人认为,土地改革虽然使农民获得土地,但加剧了以一家一户为单位的小耕作模式,农村社会仍然呈现小农化发展趋势。为了遏制小农经济的蔓延,1952～1955年间,政府采取了领导农民组建农村合作社的方式,农民把土地拿出来入股,进行集中经营。

无论是建国初期的土地均分还是农村合作社运动,就土地的产权而言仍然属于个体农民私有。这种土地制度对于急需快速进入工业化,又将土地作为唯一重要资源的新政府来说,是存在巨大矛盾的。因为国家建设要求把土地资源纳入国家计划体系,但土地私有的合作社无法满足国家建设的需要。在执政党看来,必须破除土地私有制,建立土地国家所有制才能解决中国在现代化进程中的资源矛盾,但是国家又不能直接将土地从农民身上予以剥夺。于是,经过数次的合作社加速运动以后,在1955年前后,农村土地集体所有制得以建立。中国几千年来的土地私有制由此颠覆。

1978年随着党的十一届三中全会的召开,改革开放从农村破题,开始实行联产承包责任制,土地所有权归集体,农户承包之后获得经营权和收益权,承包期限原则上15年。2003年底《农村土地承包法》通过并实施,土地承包期限在原来的基础上延长到至少30年,实行“增人不增地,减人不减地”的原则。土地经营权物权化以后,承包方有权自愿、依法处置其土地承包经营权。2005年至今,各地均有土地改革制度试点试验,对宅基地、林地和耕地的流转进行改革。2008年中央政府启动林权制度改革,目前林地已确权到户,可以流转,可以抵押。

现阶段,我国土地制度框架内的主要法律有《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等。从对象上看,既包括以耕地为代表的农用地,也包括建设用地;从内容上看,主要涉及所有权、土地承包经营权等用益物权以及征地等用途管制制度等方面。

有关具体规定如下:关于所有权。我国1982年《宪法》规定:“城市的土地属于国家所有,农村和郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有,宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有”。关于土地承包经营权。农民集体土地,依法实行土地承包经营制度。《土地承包法》没有明确土地承包经营权可以抵押,而根据最高法院的解释,实际操作中是不能抵押的。关于“用途管制”。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。关于“征地补偿”。

按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。关于“耕地保护”。国家保护耕地,严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度和基本农田保护制度。关于宅基地。宅基地归集体所有,宅基地仅限集体内特定成员使用,本集体内特定村民申请取得的宅基地后只可自己建房,不可将其出卖转让,也不可以抵押。

二、现存土地制度的主要困境

第一是同地不同权造成用途管制无法顺利执行。我国《土地管理法》规定,根据土地利用总体规划,规定土地用途,分为农用地和建设用地。在用途管制制度之下,国家和集体所有的土地应该在总体规划之下实现同地同权。然而,根据现有制度,农村集体建设用地只有由国家进行征用之后才能用于非农建设,而且其相应的补偿标准也不尽合理,无法使所征用土地通过对价实现平等权益,于是就造成了两种土地人为分隔、同地不同权的现象,导致用途管制制度无法最终顺利执行。

第二是农用地和宅基地的用益权不完全。对于农用地而言,《土地承包法》第二章专门用一节19项条款规定了土地承包经营的流转。在很多试点地区,早已通过土地入股的方式实现流转。但农用地制度仍然面临两个问题:第一,由于不能抵押,土地向专业和种植大户集中,实现适度规模经营会非常困难。因为不允许承包经营权抵押贷款,则大规模经营所需大额资金无法筹集。第二,由于承包期限只有30年,对于大规模经营而言,仍显太短,而且这也不能保证经营者,尤其是外来经营者的权益。对于宅基地而言,主要问题是,不能向集体外流转,不能抵押,不能继承,不能有任何用途的改变。这些限制使得宅基地基本上没有市场价值,用益物权无法实现,宅基地不能变成农民的财富。回想一下,2008年中央一号文件中提到,“让土地成为农民财产性收入来源”。显然,目前的土地制度做不到这一点。从改革程序上看,应该说宅基地改革并不困难,因为其过程并不比林地改革更复杂,困难之处在于各方利益协调,尤其是如何补偿地方政府的利益,因为巨额的土地出让金这块利益将不复存在。

第三是征地制度与补偿机制不合理。《土地管理法》规定国家可以为了公共利益需要,对农村土地进行有偿征收或征用,但在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。补偿方面,该法规定“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿”。但是,由于公共利益在法律界定上的模糊性和征地过程中的低成本和高收益之间的利差,使得政府垄断了整个建设供地市场,同时也获得了利用权力进行寻租获利的空间,结果在征地过程中,不仅农民利益没有得到充分补偿,而且土地的集约利用效率也受到了极大的影响。这种利益分配的扭曲,也是造成当前许多土地纠纷问题的重要原因。

三、对农村土地管理制度新政的分析

(一)土地制度改革原则创新

“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的十六字原则充分体现了国家淡化所有权管理、强化用途管制和规划管理的改革方向。根据现有土地制度,除了宅基地,农民对集体所有的农村土地只有承包经营权,且承包经营权不能进行抵押以实现完全意义上的充分流转,集体土地也不能转入非农建设,转为非农建设,必须征为国有。从这一点上来说,现有集体土地所有权事实上是不完全的。而在现有条件下,渐进式的改革又要求集体土地所有制保持不变。因此,相对于所有权管理,用途管制则是相对科学的办法。

在“用途管制”的框架下,各级政府只能按照规划用途对土地进行管理,而不再享有超越规划的权力,也不能擅自修改规划。农民集体所有的土地,如果规划为耕地,就不能随意变为建设用地。如果规划为建设用地,则可用于非农建设,享有与国有土地同样的权利。这对正处于工业化和城市化加速阶段的中国而言,有利于从严控制城市建设用地规模,有利于农民分享土地增值收益。从长远看,消除目前的“土地所有制歧视”将有利于逐步打破城乡二元体制。

(二)农用地制度创新

在农用地制度上,《决定》的创新之处在于将土地承包的“长久化”、对于物权的进一步明确以及提高农用地市场运行效率等方面。

《决定》强调“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。这意味着将土地承包权由软变硬,以保护农民对承包土地的收益权——这也是土地所有权的一种。稳定现有的土地承包关系长久不变意义重大,它是土地有效流转的前提和基础。改革开放30年来,我国实际上已经向城镇转移了约2亿农村剩余劳动力。农村剩余劳动力转移到同时也带来了土地流转的要求和动力,只有让土地充分有效流转起来,才能提高土地的利用效率,减少土地的闲置和抛荒。

在“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”的基础上,《决定》进一步明确了土地承包经营权作为一种合法物权所具有的权能,即“占有、使用、收益”。这是在坚持集体所有的基础上,对于农村土地所有权与使用权分离的强调,同时也是对于农村土地承包经营物权性质的肯定。

在产权明晰,物权明确的前提下,《决定》提出了“依法自愿有偿”的原则,增加了农民以“股份合作”等形式对土地承包经营权进行流转的自由,实现尊重农民意愿,“放权于民”。同时,《决定》强调了“不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益”的制度底线,并充分明确了“建立土地承包经营权流转市场的目标”。

(三)建设用地制度创新

在建设用地制度上,此次改革的创新之处主要在于宅基地制度改革方向的明确、对于农用地与建设用地冲突问题的处理原则、征地制度的改革以及通过完善补偿制度提升建设用地市场化程度等方面。

作为农村集体建设用地的主体,宅基地一直是土地制度改革中争论的焦点之一。此次《决定》在强调了建设用地制度的总体原则之后,明确提出了未来宅基地制度的改革方向,即将其作为农户的用益物权加以保护和管理,并提出了下一步完善制度、严格管理的目标。由此可以看出国家对于解决宅基地问题的充分认识,未来相关制度可能会先行出台。

《决定》强调了在“最严格的节约用地制度”之下,国家要“从严控制城乡建设用地总规模”的大方向,并指出了节约出的建设用地要优先复垦为耕地的原则,充分明确了农用地与建设用地冲突问题的解决方法。同时,《决定》也再次提出了“符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划”的调剂方针,并强调国家对于“集体建设用地”的保护和重视。在制度上强调农用地和集体建设用地的重要性和优先性,对于有效改革征地制度、缓和征地问题中的矛盾具有重要的指导作用。

征地制度方面,《决定》的最大突破在于提出“逐步缩小征地范围”,并规定“必须通过统一有形的市场”,“以公开规范的方式”来实现农村集体建设用地的公益性征用,同时,《决定》还给予农村集体土地建设更多的自由,即在“土地利用规划”经批准后,就可以用于建设非公益性项目,而农民作为主体之一,也被赋予了“参与开发经营”的权利以及获得“合法权益”的保障。这一扩大的政策不仅直接将为农民利用集体建设用地资源参与非农和(或)非公益性建设奠定了制度上的基础,而且也将间接促进建设用地市场的建立和完善。

补偿方面,《决定》提出了通过“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的方法,使农村集体组织和农民在土地被征收时,可以根据“同地同权原则”获得相应的“市场化赔偿”,“在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”,而不是现行的按照农地产值一定倍数计算的“产值补偿”。以上政策说明国家希望通过建立市场化的机制,以解决土地补偿问题和保证征地制度改革顺利进行。随着一部分农村集体建设用地进入市场,工业或商业用地的供应也会得到增加,这将有利于降低中国工业化和城市化的成本,减少集体建设土地使用中的不合理因素。

四、对未来的展望

土地改革在中国已不是要不要改的问题,改革是必然的。中国土地改革问题实际上归结为,第一个是如何改,第二个是改了之后给中国带来何种后果。

土地改革的第一方面是:如何改?这里仅对改革推进路径和宅基地改革作一个简单的预测。

在未来具体的改革推进路径上,政府将继续逐步铺开试点改革范围,根据地方意愿实施多样化改革方案。

建设用地改革方面,完善、统一建设用地市场化流转几乎是未来的必然趋势。现存制度下宅基地作为一种集体公共产品和保障性产品,不具有商品属性。正因为宅基地有社会保障的性质,很多人担心一旦改革,可能会导致很多农户失去宅基地,导致社会不稳定。《决定》并没有能够在农民宅基地所有权问题上取得突破,也许与此种担心有关。我们倾向于认为,这不是一个大问题,当年的国企改革何其没有这样的担心?我们相信,政府熟悉国企改革的历史,而农民自己也有其理性判断,农村社会保障体系的跟进,也有助于使建设用地的流转和宅基地制度的逐步完善。

土地改革问题的第二个重要方面:土地改革后中国会出现什么样的结果?

土地承包经营权的长久不变和流转,不仅会使农民对土地的经营权得到保障,还能得到更多的土地溢价。从目前的农民收入构成上看,人均财产性收入仅占总收入的3%,土地作为农民重要的生产资料和财产,并没有为其带来相应的财产性收入。很多地方打着集体所有的名义向农民征地,而土地补偿金的分配中,地方政府和村集体获得大部分,失去土地的农民得到补偿却很少。土地流转制度改革后,农民的土地经营权可以充分自由流转将使得土地的价值由市场决定,相比于现阶段土地价值由产量决定(地方政府根据当地情况决定一个补偿倍数,土地的价值等于补偿倍数乘以土地产量)将使农民可以得到更多的土地溢价,农民的正当权益得到充分保障。

土地流转将是一个长期的过程,土地流转不会导致大规模的土地兼并,农民失地引发严重社会问题这种现象不大可能出现。首先,土地流转是农村经济发展、农村劳动力充分转移的必然结果。只有第二、三产业发达、大多数农民实现非农就业并有稳定的工作岗位和有收入来源的地方,才有可能出现较大范围的土地流转。其次,《决定》指出,土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。国家提倡的是土地适度兼并以益于规模经营,而对会引发严重社会问题的公司、企业进入农业实行过度土地兼并一定会明令禁止。

从远景来看,如果土地改革不断推进,实现了某种程度上的农村土地私有以及土地自由流转,不仅将会出现土地规模经营上的巨大变化,而且随着具有“永久使用权”的土地的集中,有极大的可能在中国出现一个大农场主阶层。这是一个值得担心的问题:如果这个阶层出现,是否会造成社会冲突?答案是:不一定。从国际经验看,在西方国家(北欧和美国)有不少的大农场主和大农场主阶层,但那里的社会并没有因此而引发剧烈的社会冲突。相反由于产权清晰和规模化经营,大农场主对国家农业和经济还有很大的贡献,在政治上也成为一个有影响力的社会阶层。

我们应该看到,土地改革所蕴含的积极意义——对产权的尊重,农村土地改革问题,某种程度上可以视为是对农民土地权力的恢复。

参考文献

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②李敏：“农地制度改革的一种选择——新型永佃权制的思考”[J]，《改革与战略》2007年第8期。

③袁铖：“中国农村土地制度变迁：一个产权的视角”[J]，《中南财经政法大学学报》2006年第5期。

④孙圣民：“游说、权力分配与制度变迁——以1978年中国农村土地产权制度变迁为例”[J]，《南开经济研究》2007年第6期。

农村健康保障制度研究 篇8

关键词和谐社会；农村健康保障制度；医疗卫生体系

中图分类号C913.7文献标识码A文章编号1000－4769(2009)03－0130－04

农村健康保障制度是我国社会保障制度的重要组成部分，是构建和谐社会的重要内容。目前农村健康保障制度仍是我国社会保障制度建设的薄弱环节，在构建和谐社会和建设社会主义新农村的重大课题之下，本文从我国农村健康保障制度的现实问题出发，尝试论述我国农村健康保障制度的完善问题。

一、我国农村健康保障制度存在的主要问题

我国是一个农业大国，农村人口占全国人口的大多数，农民的健康状况如何，决定着整个民族的健康水平和社会文明程度。目前，我国农村健康保障存在很大问题。使农民的健康水平提高缓慢甚至下降，健康公平问题突出，它不仅仅是个别家庭的问题，已经演变成了不容忽视的社会问题。

(一)农村健康保障制度严重缺失

健康保障制度是指通过个人、集体(包括单位、集团、行业)和政府多渠道筹集基金，按约定公平分配和有效利用该基金，用于保护和增进健康支出的规程。合作医疗保险制度是指通过多种合作方式，共同筹集基金，对其成员在防治疾病上出现的费用风险，实行互助共济、共同分担的一项社会保障制度。目前，农村卫生制度以健康保障制度为核心，而农村健康保障制度以合作医疗制度为重点。

早在20世纪六七十年代，合作医疗曾惠及多数农村居民，被世界卫生组织和世界银行誉为“以最少投入获得了最大健康收益”的“中国模式”。改革开放以来，在中国农村实施的新型农村合作医疗制度对于缓解农民医疗经济负担，提高农民医疗服务水平发挥了重要作用，但运行过程中也出现了一些问题亟待解决和进一步完善。新型农村合作医疗制度采取政府投入及补贴与农民自愿参加相结合的方式，农民按规定缴纳费用。其实质还是把医疗保障问题定位为私人消费品。不可避免的结果是，最贫困的农民是弱势群体，事实上也是最需要帮助的人，必然因为缺乏缴费能力而无法参保。这不仅与健康保障制度需要突出对经济弱势群体保护的一般性原则相矛盾，而且违背了健康保障制度设计需要突出的对贫困者进行转移支付以缓解不平等的原则，导致农民的健康特别是贫困农民的健康保障处于“断层带”。政府支持的不足使其难以根本解决农民尤其是贫困农民的健康保障问题。农村健康保障制度的缺失，实际上等于提高了农民尤其是贫困农民的疾病负担和风险，农村合作医疗的性质也因此变得模糊不清。

(二)农村公共卫生服务严重缺位

2006年，卫生部等七部委联合下发了《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》，提出到2006年使全国试点县(市、区)数量达到全国县(市、区)总数的40％左右；2007年扩大到60％左右；2008年在全国基本推行；2010年实现新型农村合作医疗制度基本覆盖农村居民的目标。而且从理论上讲，在农村健康保障领域中，公共卫生服务所具备的以预防为主降低公共健康风险的功能，由此在整个领域中占据最优先的位置。因此，政府必须行使维护公共健康安全使命这一基本职能。事实上，在现行的分级财政体制下，中国农村公共卫生服务体系的运行主要依靠的是地方政府，而地方政府又力不从心，特别是取消农业税以后，地方政府财政吃紧问题日益严重，有些地方政府维持基本的机构运作都出现困难，根本没有财力投入农村健康保障，在农村几乎是市场化的运作。这种缺乏政府支持的市场化使全国大部分农村公共卫生服务不仅供给不足，有限的卫生资源也得不到有效利用。而且，中国已经进入老龄化国家行列，人口老龄化的同时还伴随着高龄化现象。在现实中，农村人口老龄化所带来的就医和护理压力日益严重，而且卫生体制改革的滞后性、医疗服务的不规范性以及道德风险导致卫生资源过度使用等问题，严重影响新型合作医疗的质量和公共政策信誉。

(三)健康保障存在很大差距

健康保障主要存在两大差距即城乡差距和地区差距。

城乡差距主要表现在以下几个方面：1.收入与卫生资源的差距，一方面是城乡居民收入的差距：2007年，农村居民人均纯收入实际增长9.5％，为1985年以来增幅最高的一年，而城乡居民收入比却扩大到3.33：1，2008年城乡居民收入比由上年的3.33：1扩大为3.36：1，绝对差距首次超过1万元。另一方面是卫生资源的差距：由于政府在较长时期内比较偏重于对城市卫生机构的投入，中国城乡卫生资源分配的不公平性加剧。我国农村人口约占全国总人口的70％，农村卫生资源却仅占30％左右，而70％的国家卫生资源集中在城市，城乡卫生资源处于“倒三角”格局。上述分析表明：农民个人疾病经济负担的比重明显高于城市人口。2.儿童和孕产妇死亡率的差距。据妇幼卫生监测统计，孕产妇死亡率由2007年36.6／10万下降到2008年34.2／10万，婴儿死亡率由2007年15.3％。下降到2008年14.9％。2007年，城市孕产妇死亡率25.2／10万，农村41.3／10万；城市婴儿死亡率7.7％。农村18.6％。上述数据表明：从宏观上看2008年孕产妇和婴儿死亡率与2007年相比有所下降，但是，城乡之间仍呈较大差距。

地区差距主要是由于地区之间社会经济发展水平存在较大差异，相应地农村健康保障形式、范围、层次、水平差异很大。目前，我国还没有形成在全国范围内统一的农村健康保障体系，地区收入的差距决定了不同地区农村健康保障的差距。东部沿海属于高收入地区，这一地区的农村健康保障制度中不仅个人筹资水平比较高，而且集体和政府的支持力度大，尤其注重住院保险报销比例高，城市和农村健康保障制度逐步并轨。中部地区属于中等收入地区，这些地区农村健康保障的筹资和管理模式在地区间差别较大，但大部分资金都来自于家庭筹资。与高收入地区的健康保障相比，中等收入地区的风险分担能力要小得多。西部地区属于低收入地区，尽管这些地区农村的医疗需求量大，但经济社会发展水平较低，因而处于中国农村健康保障中最为困难的境地。相应地，西部农村基本医疗保健的可及性、安全卫生饮用水等公共卫生指标明显低于中东部地区，而婴儿死亡率、孕产妇死亡率等公共卫生指标明显高于中东部地区。而且由于资金和组织资源有限，低收入地区的居民其自身发起和维持健康保障的能力最差。

二、健全和完善农村健康保障制度的意义

和谐社会是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”。对农民而言，和谐社会应该是没有歧视的社会，是不仅能够生存而且能够体面地生活并得到发展的社会。而构建和谐社会的关键是实现人与人之间的权利公平、机会公平、规则公平、分配公平。从农村健康保障方面看，突出地表现在农民健康保障的公平性。

(一)建立和健全农村健康保障制度是农村脱贫的根本保障

在中国社会经济中，农村、农业和农民始终处于不利地位，农民这个中国最大的群体，现在正在成为健康中最大的弱势群体。贫困人口是农村中健康状况相对较差、卫生服务支付能力弱、卫生服务利用低的人群，是在建立和完善农村健康保障制度中最需要保护的人群。

在农村健康保障制度缺失的情况下，收入的差距决定健康水平的差距，并由此决定了收入的差距，形成一种循环。由于不良健康状态与贫困状态之间存在着某种程度上互为因果的关系，两种状态互动的后果则很有可能形成不良健康状态与家庭贫困，呈现一种恶性循环。因此，疾病和健康状况的恶化不仅导致贫困，也是摆脱贫困的重要障碍。

贫困的消除，最根本的是要靠发展生产力。然而没有良好的健康状态，一切都是空中楼阁。疾病会导致家庭更加贫困，而家庭愈加贫困的状态将导致这种不良健康状态的持续时期更长、更加恶化。要更有成效地消除贫困，还必须通过制度创新，建立和完善适合国情的农村健康保障制度。健康保障属于公共政策领域，并体现为一系列具有维护健康安全作用的制度安排。健康保障制度作为一种公共健康投资，其作用不仅仅在于防范全体国民可能遭遇的公共健康风险，实现基本健康公平，而且还在于保护和提高全社会的人力资源，从而提高收入分配的公平度与资源利用效率。因此，建立健全农村健康保障制度是健康公平、收入分配公平乃至农村脱贫的根本保障

(二)完善的农村健康保障制度为国家可持续发展保驾护航

可持续发展的系统包括改善人类生活质量，提高人类健康水平，并创造一个保障人们享有平等、自由、教育、人权和免受暴力的社会环境。人类健康与可持续发展是当今世界关注的热点，健康是人类生存和发展的基础，提高人类健康水平是可持续发展的一项重要目标。人类健康可持续发展是人类社会可持续发展的基础。人类健康可持续发展要求在满足当代人健康需求的同时又不损害后代人满足其健康需求的能力；在满足本区域人群健康需求的同时又不损害其他区域满足其人群健康需求的能力。在可持续发展系统内，人类健康是判断人与自然以及人与人之间关系和谐与否的标尺。

如前所述，人的健康与经济状况有着密切的联系，不良健康状态是贫困的内容，又是一个不可避免的结果。一方面，贫困造成了人们健康水平下降，另一方面，人们的健康状况恶化加速了贫困化的进程，而疾病又直接导致了贫困的升级。农村贫困人口则很容易陷入健康贫困状态或者重新返回到贫困状态，即常说的“因病致贫”、“因病返贫”。贫困的大面积存在及消极影响是广大农村缺乏可持续发展能力的最基本原因，或者说贫困是可持续发展的基本障碍。

可持续发展的核心是发展，只有通过广泛的经济发展，才能最终消除贫困。但发展经济只是消除贫困的前提条件，要从根本上消除贫困必须通过改善贫困人口的医疗保健，重新调整对贫困人口的资源配置，大力完善使广大农民得以满足健康需求从而降低健康风险的农村健康保障制度，探索真正能够预防疾病、减轻疾病带来的损失，应对灾难性后果的脱贫健康保障制度，并在扶贫中把完善农村健康保障体系作为降低健康风险的新机制。因此，完善的农村健康保障制度是国家经济社会可持续发展的制度保障。

(三)健全和完善的农村健康保障体系是构建和谐社会的基石

我国的社会主义和谐社会应该是一个各方面利益关系能够得到有效协调的公平公正的社会。按照公平原则，通过建立健全社会保障体系，完善财政转移支付和扶贫救困机制，贫困人口、落后地区能够分享改革与发展的成果。享受国家与社会的温暖。即现代社会保障制度已经成为调节收入分配、实现社会稳定与和谐发展的重要措施和标志。

从我国目前的条件和现状来看，人的自由全面发展是构建和谐社会的出发点和归宿，调整重大利益关系是构建和谐社会的突破口。从健康保障看，公平社会应当是保障每个社会成员都享有平等的国民健康待遇，不因民族、性别、职业等等的差异而受到歧视和限制。我国改革开放特别是上个世纪90年代以来，随着城乡经济发展差距的逐年拉大，农民“因病返贫”、“因病致贫”现象突出，“看病难”、“看病贵”已经成为严重的社会问题。因此，从农民的实际情况和要求出发，建立健全农村健康保障制度，缩小利益差距，妥善协调各方面的利益关系，确保社会稳定，不仅是保证城乡居民和谐相处的迫切要求和最基本条件，更是和谐社会的真实体现。

我国是一个农业人口占多数的国家，构建和谐社会的出发点和归宿是为了人的自由全面发展，构建和谐社会的突破口是调整重大利益关系，如果把农民排斥在社会保障范围外，农民的根本利益和基本健康权利都不能得到保障的话，和谐社会就无从谈起，如果没有一个针对广大农民的公平的农村健康保障体系和完善的农村健康保障制度，构建和谐社会就会缺乏坚实的社会基础，或者说，离开了这个坚实的基础，和谐社会就无法实现。社会公平是社会主义和谐社会的一个重要标志，健全和完善农村健康保障制度是构建社会主义和谐社会的基石。

三、健全和完善农村健康保障制度的对策

十七大报告中明确提出：“要坚持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，强化政府责任和投入，完善国民健康政策，鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。”因此，尤其是在农村迫切需要健全和完善切合实际的健康保障制度，以减轻农民医疗负担，保障农民健康。

(一)转变政府政策理念，增强农民健康意识

农村健康保障制度是以防病为本、健康为目标的安全制度。完善的农村健康保障制度是实现社会公平的“调节器”，是减少社会动荡的“稳定器”，是经济社会发展的“推进器”。要重建农村健康保障，必须转变健康理念，即由“疾病治疗”转为“预防为主”。

一方面转变政府的政策理念是关键。政府应积极探索和落实农村健康保障制度的设计与财政支持；有效地将投资前移为预防，更多地关心农民的亚健康问题，提高卫生资源使用效率，用有限的卫生资源为农民提供最广泛的基本健康保障。另一方面增强农民健康意识是前提。建立以预防为核心的农村健康保障机制，还有赖于农民健康意识

的增强和自身保健能力的提高。地方政府和组织部门要强化宣传，全面增强农民健康保障意识；要根据农村的实际情况，制定出适合农村健康教育和指导的规划，开办多种形式的保健教育讲座，普及保健知识，有计划有步骤地进行运动和膳食指导，逐步培养起农民良好的生活习惯；制定一系列使农民行为和生活方式等有益于健康发展的策略，降低农民风险因素，预防各种“生活方式病”的侵害。把农村健康保障事业列入当地社会规划，优化配置健康保障资源，并将建立农村健康保障体系列入政府工作的考核范围，真正把这项工作落到实处。

(二)强化政府公共责任，充分体现制度公平

现代社会保障制度强调的是以人为本，其基本特征是社会性、福利性、公平性和法制规范性等。而社会保障制度所具有的这些特征决定了只有政府积极介入到社会保障事务中才能确保社会保障基本目标的顺利实现。

社会保障制度的社会性要求政府介入社会保障事务，主要表现在保障对象的社会性、保障资金筹集方式的社会性以及保障管理和服务的社会性等方面。政府作为农村健康保障的主导者，要积极发挥社会力量在农村健康保障过程中的巨大功能，以保证农村健康保障资金筹集的稳定性、管理的高效性和服务的公平性。社会保障制度的福利性要求政府介入社会保障事务，主要体现在社会保障事业通常都是非营利或微营利的，是以造福全体社会成员为宗旨的。政府作为农村健康保障制度的建设者，应成为农村健康保障的筹资主体，政府的政策和财政支持应成为健康保障资金的重要来源，保障贫困人口的健康权和医疗权是政府义不容辞的责任。社会保障制度的公平性要求政府介入社会保障事务，主要体现社会成员享有保障资源的公平性。政府作为农村健康保障产品的供给者，要保障公共卫生服务与基本医疗服务公平供给，让广大农民人人享有卫生保健和平等的医疗权利。社会保障制度的法制规范性要求政府介入社会保障事务，主要体现在两个方面：一是政府具有一定的强制力；二是政府的强制力也是由法律来规范的。政府作为农村健康保障的规范者，要健全、完善、规范农村健康保障体系，发挥整体效益；要加大法制化力度，完善农村健康保障相关法规体系。

(三)加大预防保健投入，重建医疗卫生体系

为农民提供最基本的健康保障，使其达到最好的健康水平，并使卫生资源在广大农民中公平分配，是农村健康保障制度建设的目标。在我国，农民的卫生状况对国家稳定、社会安定与经济发展起着举足轻重的作用。重建农村医疗卫生体系，是健全和完善农村健康保障制度的基础。

世界卫生组织认为，人类的健康保障顺序首先应是预防保健，其次是基本医疗服务，最后才是住院和大病服务。后者属于人类健康的最后一道防线也是经济成本最高的保障防线，积极预防才是保障人类健康的主导方式。为此，政府首先应加大对农村公共卫生和预防保健体系和机构的财政支持力度，完善和加强基层卫生医疗机构的建设，建立稳定的农村卫生投入保障机制，尤其是加大对县级妇幼保健机构和乡镇、村两级预防保健体系和医疗机构的投入，从根本上改善农村健康服务的基础条件，真正使其承担起健康教育、预防保健、计划免疫的职责。其次要加强农村卫生服务队伍建设，在大力培养农村适用卫生技术人才的同时，引导、鼓励医科院校毕业生到农村服务，增强农村卫生服务力量，并组织城市医疗卫生机构的医护人员到农村提供医疗卫生服务和技术指导，最大限度地满足广大农民对预防保健医疗的需求。最后，要加快农村卫生改革步伐，加强农村医疗卫生机构管理，在整合县级卫生机构资源的同时，科学合理地调整乡镇卫生院的规划布局，健全农村卫生服务网络，为农民提供更加安全、有效、方便、实惠的卫生服务。

总之，关注农民健康，保障广大农民享有平等获得预防保健和医疗卫生的权利，健全和完善农村健康保障制度是造福农民的一项重要工程。这不仅为农村经济的发展提供可靠的安全保障，也是整个国家经济发展和社会稳定的重要保障。