事业单位改革模式

事业单位改革模式（共8篇）

事业单位改革模式 篇1

浅谈我国事业单位改革的方向与治理模式

一、引 言

“非营利组织”作为一种特定的社会组织形态，在欧美等西方国家已有几百年的历史。它本来是为克服“市场失灵”和弥补自由竞争机制缺陷而产生的，但在现代社会中，却以克服“政府失灵”和修补国家的社会服务职能为契机而获得了巨大发展。可以说，政府部门、市场部门和非营利部门作为三个基本的构成部分，共同形成现代社会的三大体系。由于国外的“非营利机构”大多是一些科研教育、医疗卫生、文化娱乐、慈善救助等方面的社会组织，其功能与我们的“事业单位”在外延上具有一定重合性。因此，自90年代中期，国外非营利组织的管理理论和实践进入我国事业单位改革视野，一直被部分学者及实际工作者所倡导，试图作为我国事业单位改革的主导模式。这种观点提出不久受到了政府决策部门的重视，“非营利机构”或“非营利性机构”作为一个固定用语已在科技、卫生等领域的改革性文位改革的现实考察，认为现实中事业单位向非营利组织转化已经在相当高的水平上发生着。这一转化符合社会转型与公共事业发展趋势，是我国公共事业改革与发展的重要方向之一。但受制度变迁相对滞后等的影响，这种转化尚未形成规范、成型、制度化的路径，而且不少人对“非营利机构”的理解还仅仅滞留于一种望文生义、似是而非的水平上，所以，对于“非营利机构”作为事业单位改革的目标模式的适用性问题上，还有必要作进一步的辨析。本文从公共服务营销的角度，通过对NPO受益人特质的分类研究，将非营利组织划分为以公众、顾客、成员为导向的三类组织，并分析了这三类组织的行为特征。以此为据，针对当前事业单位改革的实际，探讨了我国事业单位改革的方向与治理模式。

二、基于受益人特质的非营利组织的分类

由于非营利组织的行为特征千差万别，以目的、组织、部门等进行的分类及其管理也一直都是一个模糊的过程。特别由于各国对处于政府与私营企业之间的制度空间的关注焦点有所不同，所以对非营利组织这样一种组织形态的叫法多种多样，例如志愿者组织、慈善组织、免税组织等等。但是，无论非营利组织的形式多么复杂，它的寻利活动及其本质是一致的。“我们说一个非营利组织之所以被称为非营利性组织，并不在于这些组织实际上是否赚钱，更正确地说，这个称谓是指那些以推进科学、教育或慈善事业而非以赚钱为其首要目的的组织，即便实际上他们的财政搞得很好”。因此，非营利组织与营利组织之间可以说是从纯粹公益性的非营利组织到纯粹商业性的营利组织之间的连续形态，差异则体现在动机、手段和目的，以及不同的利益相关者行为。Anthony和Herzlinger从受益人特性的角度可将非营利组织分为三类:以公众为导向的组织、以顾客为导向的组织和以成员为导向的组织。由于非营利组织主要提供的是公共物品(准公共物品)，位于“光谱图”的前两列中。因此，从服务营销的角度，这三类组织的行为特征从接近纯粹慈善性到一定的商业性(见图1):

图1 非营利组织与营利组织之间的“光谱图”

1.以公众为导向的组织

以公众为导向的组织是以向公共的整体或部分的利益提供服务而存在，常见的公共系统包括中小学义务教育、慈善机构、环保组织、公共卫生保健及其它公共物品(如公益或福利救助机构等)。这类组织以追求名誉，完成公益使命为动机，以实现社会价值为目的，常常吸引大量的志愿者参与服务。组织的经费主要来自社会捐助和政府资助，受益人无需付费。由于组织的很多服务都是无形的，其效率难以衡量，且易出现“公地悲剧”。因此，常常面临管理有效性的危机。自律机制和社会监督是治理的关键。

2.以顾客为导向的组织

以顾客为导向的组织是为特定需求的个体顾客提供服务的。这类组织主要是社会服务领域，如非营利医院、大学、养老院、博物馆、垃圾回收站、邮电局和许多公共交通系统等，他们作为非营利组织是为社会大众服务的，经常得到政府等组织的补偿，但同时要向受益者收取一定的费用(往往低于成本)。鉴于不同的公益项目，有时还可以吸引部分志愿者(专业)参与服务。在这类组织中，由于有公共部门的支持，其规模、活动范围和力度都很大，所能提供的服务市场发育良好，适于引进市场化机制，以低于市场平均价格的有偿收费来获取部分收入。这类组织可以学习企业的治理经验，提高服务质量和效率。

3.以成员为导向的组织

以成员为导向组织仅向其成员提供服务，俗称会员制。组织直接且经常以低成本的服务或免税为成员获取利益。组织的收益一般来自于会费、内部捐献和一些服务获取的费用，它们的受益人(会员)都是以会员费的形式支付所享受的服务。因此这类组织的管理由于涉及成员的具体利益，管理者多数需聘用业内专业人士，有较高的工作效率。由于受益人的特殊性，互惠机制是主要的动力机制，其治理模式必须体现合作。

当然，一个组织如果不能很好的界定自己组织的导向就会陷入困境。区别以顾客为导向的组织与以公众为导向的组织比较困难，主要集中在谁的利益为先。在以顾客为导向的组织中，即便是政府付款，顾客的利益还是先实现;而在以公众为导向的组织中，则是公众利益首先实现;以成员为导向的组织则是实现利益互惠。

三、我国事业单位发展的现状

我国的事业单位是在计划经济体制下政府建立起来的利用社会资源、提供公共服务，依附于国家机关的公共服务组织系统。国务院1998年颁布的《事业单位登记管理暂行条例》明确规定:事业单位是指为了社会公益事业，由国家机关或者其它组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。可以看出，事业单位作为我国社会组织的一种基本形态，几乎遍布整个社会的各个领域和层面，无论在体制上还是在机制都属于政府职能重要组成部分。包括各种国有的医院、学校、剧团、养老院、研究所、中心图书馆、美术馆等等。它协助政府提供公共物品，但它们在性质、组织形态、资金来源、隶属关系、服务对象等方面却是形形色色、千差万别的。

改革开放以来，伴随社会转型与公共事业体制改革不断深入，社会自组织能力与资源动员能力不断增强，社会力量举办的事业组织发展迅速，国家先后通过《民办教育促进法》、《公益基金管理条例》和《民办非企业单位管理条例》等法律法规条例，在法律层面予以承认。党的十六大提出了“按照社会主义市场经济体制的要求和政事分开的原则，改革事业单位管理体制”的要求，经过前几轮改革，取得了一定成效，但仍未从根本上解决问题。可以说，我国现行的社会事业体制，其主要特点是“政事不分”，政府职责范围缺乏明确的界限，包办了所有社会事业，而不论其是否具有公益性。从而使得事业单位同时承担了市场经济体制下本应由多种组织形式承担的社会事业职能。这既表现在宏观层次上，整个事业单位部门同时承担了多种社会事业职能;也表现在微观层次，大多数事业单位内部也同时承担多种职能。这种职能上的多元化是导致事业单位许多弊端的深层次根源。经历了近20年的改革，事业单位的这一基本特征仍然没有发生根本变化，构成了当前事业单位改革的焦点和难点。要进行彻底改革，必须建立在对事业单位进行合理分类的基础上，根据不同的情况有针对性地进行改革。朱光明依据事业单位承担的社会功能的不同，将我国现行的事业单位大致划分为行政执行类、社会公益类和生产经营类三种类型。但仍然仅是权宜之计。从长远来看，为更好地适应社会主义市场经济的需要，管理和规范事业单位的行为，西方非营利组织分类管理的理论和实践对我们有一定的借鉴意义。

四、我国事业单位改革的方向与模式

事业单位改革的实质是公共服务由国家机制提供转为由社会机制提供。公共部门向社会转移资源是社会转型的重要内容与客观要求，事业单位非营利化应是上述要求的具体体现。因此，本文认为目前我国的事业单位可以按照公益性的程度和其受益人特质进行分类改革。对于那些具有政府职能的单位，应将职能回归政府;提供市场化服务的单位应向现代企业方向改制;具有较强公益性和服务对象的特殊性可以按照现代市场经济国家的非营利组织管理模式进行改革(见图2)。

图2 我国事业单位改革“光谱图”

1.以公众为导向———公益运作型组织模式

以公众为导向的非营利组织主要提供公共性较高、市场性较低的公共服务产品。这类组织是我国公共事业组织的主体，也是事业单位体制改革的重点，主要包括基础研究、基础教育、公益文化、公共卫生、社会福利、环境保护等领域的公共服务机构。对于这类事业单位，应以公众为导向，按照“政事分开”的原则，采取公益运作型的组织模式进行改革。在登记授予其独立法人资格的同时，对其业务活动范围做出明确界定，并撤消其享有的行政级别。组织治理结构可参照现代非营利机构的运营模式，实行理事会主导。经费主要依靠财政拨款和社会公益赞助。财政拨款主要通过政府购买服务和项目捐赠实施。对这类事业机构的管理，政府一般不再直接干预其日常业务活动，主要通过对其事业发展提出指导性意见、实行项目管理、对其经营绩效定期进行评估、财务定期审计等方式进行，并建立社会监督机制，定期向社会公布组织运行情况。

2.以顾客为导向———服务收费型组织模式

以顾客为导向的组织是为特定需求的个体顾客提供公共服务产品。这类服务一般具有一定公共性和较高的市场性。其特点是业务成本可以通过服务性收费来补偿，并适当获取利润。例如邮政与公共交通系统、大学、养老院等。这类事业单位一般都拥有比较稳定的财源，也常得到政府等组织的补贴，通常具备自主经营、自主管理和自我发展的能力，可以作为经济主体参与市场竞争。对于这类事业单位的改革，应以顾客为导向，按照有偿服务的原则，采取服务收费型的组织模式进行。借鉴企业的基本治理模式，实行执行长(CEO)主导，转换经营机制，采用经济核算制，实行企业化管理。

3.以成员为导向———会员互益型组织模式

以成员为导向的组织仅向其成员提供服务，提供的是市场性较低、公共性也较低的公共服务产品。如各种行业协会、商会、学会、俱乐部等。对于这类事业单位，可以以成员为导向，采取会员互益型的组织模式。通过向会员收费，在会员范围内提供服务。由于涉及成员的具体利益，管理者多数需聘用业内专业人士，有较高的工作效率。对于这类事业单位以他们自行管理为主，建立共享式治理结构，实行理事会治理模式。

4.以市场为导向———市场竞争型组织模式

对于现在大量存在的、属于生产经营范围的，提供市场性高、公共性低(公益性较弱)的准公共服务产品的事业单位，如应用开发型科研机构、职业培训机构、社会中介机构、一般性艺术表演团体、新闻出版机构、广播电视机构等，必须以市场为导向，按照“政企分开”的原则，采取市场竞争型组织模式，核销其事业编制，使其转变为自主经营、自负盈亏的企业。在转制过程中，国家可向他们提供免税减税、贴息贷款、放宽经营限制等优惠，最终成为现代企业制度下的公司，实行公司治理模式。

最后，对于那些承担政府行政职能的事业单位，按照“政事分开”的原则，应将职能回归政府，由政府主导，实现社会和国家目标。

事业单位改革模式 篇2

一、事业单位资产的主要特征

资金是资产的货币表现形式。事业单位资金管理的核心是对事业单位国有资产的管理。按照《行政事业性国有资产管理办法》的规定, 行政事业性国有资产是指由行政事业单位占有、使用的, 在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和。主要包括:国家拨给行政事业单位的资产, 行政事业单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产, 以及接受捐赠和其他法律确认为国家所有的资产。较之企业经营性国有资产, 行政事业性国有资产有下述主要特征:

1. 行政事业性国有资产分布在社会非生产领域的各种

组织中, 这些组织作用于市场失效的领域, 从事的是企业或市场不能完成或完成不了的国家和社会事务。

2. 行政事业性国有资产一般用于公益性服务, 不具有排他性或排他性很弱。

无论国有资产体现为何种形式, 其作用均在于弥补市场失灵和缺陷, 保证正常、安定、有序的社会秩序和经济发展环境, 保障社会事业健康发展。

3. 行政事业性国有资产使用后不能直接产生收入, 没有自我补偿、自我积累的能力。

也就是说, 行政事业性国有资产所提供的特定服务是不收取费用的, 或者所收取的费用不足以回收投资甚至不能够弥补运营成本, 只能依靠经营性国有资产的收益转移和各种财政预算支出补偿。

二、事业单位资金管理的职能转变

在社会主义市场经济条件下, 行政事业单位资金管理要积极适应财政体制改革创新发展思路和管理机制, 在宏观管理、监督指导方面下功夫, 实现职能的转变。

1. 由核算型会计向管理型会计转变。

转变传统的理财观念, 从小核算向大管理转变, 树立以调整资金结构、提高资金使用效益为目标的理财观念。

2. 由单一的记账记事向“参谋”的角色转变。

财务管理不应就事论事, 仅仅停留在日常经济业务的反映、记录上面, 而应做到事前有计划、事中有监督控制、事后有反馈, 为领导决策当好参谋。

3. 由微观管理向宏观管理转变。

把工作重点由处理日常事务转到把握宏观经济政策、制定适应财政管理体制改革的配套措施及建立内部控制制度等管理上来。

4. 由重资金项目轻管理向争取资金与加强管理并重转变。

转变过去只重争项目争资金而轻项目建设、忽视资金管理的观念, 以及改变过去只注重资金是否到位而疏于项目资金后续管理的被动局面。

三、事业单位资金管理体系

1. 预算资金是事业单位资金管理的核心。

预算资金是事业单位进行各项财务活动的前提, 是事业单位向社会提供优质服务的物质保证, 事业单位的资金管理和核算的中心是国家拨入的财政资金, 事业单位要严格按照国家规定编报预算, 经核实后, 按进度拨款和使用, 不允许超支、透支和有任何形式的浪费。在遵循国家财务制度和会计核算制度的前提下, 各单位应制定具体的管理办法和措施, 以保证国家财政资金的合理使用。在收入管理上, 也应将财政拨入资金与事业收入、经营收入、附属单位上缴收入严格区分, 加大管理力度, 管好用好国家资金。

2. 预算外资金是事业单位资金管理的重要组成部分。

按照市场经济发展的要求和国家财政预算完整性原则, 应将预算外资金全部纳入财政预算统一管理, 保证体现政府资金收支活动的完整性, 并且把纳入预算管理的事业性收费改为征税, 或取消事业性收费。事业单位预算外资金管理应实现统一性、完整性、效率性、公开性相结合。为规范预算外资金管理, 应当建立规范的预算外资金立项、征收、管理、支出检查的综合管理体制, 尤其要建立严格的预算外资金立项审批制度, 以及制定规范的预算外资金财政专户管理体制及预算外资金支出管理政策和具体办法等。

另外, 对事业单位的多种经营应按其经营规模与核算形式区别对待, 设置不同的资金管理模式。一些事业单位用自己拥有的固定资产、人力、技术搞经营, 而且收入较多的, 可采取公司形式, 由事业单位单独出资或吸收外来资金组建公司, 单独核算, 按资本大小分红。对于一些事业单位的少量经营收入, 如出租部分房屋收取的租金、转让技术等的收入, 可以不单独核算, 由事业单位财务人员代管, 但必须另设账户, 单独管理, 收入要入账, 支出要审批, 不得用这些收入私设小金库。

四、事业单位资金管理模式

不同业务类型、不同区域内事业单位的资金管理模式是不同的, 概括起来主要有集权型、分权型及集权为主、分权为辅型三种。

1. 集权型资金管理模式。

在这种资金管理模式下, 事业单位的各种财务决策权均完全集中在主管部门, 各事业单位及其内部机构都必须严格执行主管部门的决策, 各事业单位及其内部机构只负责短期财务规划和日常经营管理。主要有以下几方面内容: (1) 主管部门统一制定资源规划, 一切重要经营活动所消耗的财务资源都纳入规划, 各事业单位的业务活动必须符合主管部门的发展战略规划。 (2) 资本分配以支持主管部门总体战略为标准, 各事业单位没有投资决策权, 是利润或成本中心而非投资中心。 (3) 详细规定各事业单位应达到的业绩 (财务与非财务业绩) 标准, 并严格考核。 (4) 各事业单位的财务部门是主管部门的派出机构, 主管部门对各事业单位财务主管的聘用、提升、解聘等有最终决策权。

这种模式的优点是:高度集权, 旨在获取经济利益最大化。其缺点是:不利于调动各事业单位经营的积极性和主动性, 还有可能误入“吃大锅饭”的老路。

2. 分权型资金管理模式。

在这种资金管理模式下, 主管部门只保留对各事业单位重大财务事项的决策权或审批权, 而将人、财、物、产、供、销等日常财务事项的决策权与管理权下放到各事业单位, 各事业单位只需将决策结果提交主管部门备案即可。在这种模式下, 各事业单位相对独立, 主管部门不直接干预各事业单位的生产经营与财务活动。

这种模式的优点是:由于各事业单位负责人有权对影响经营成果的因素进行控制, 加之身在基层, 了解情况, 有利于针对问题及时做出有效决策, 因地制宜地开展各项业务, 也有利于分散经营风险, 促进各事业单位管理人员及财务人员的成长。其缺点是:各事业单位大都从本位利益出发安排财务活动, 缺乏全局观念和整体意识, 从而导致资金管理分散、资金成本加大、费用失控、利润分配无序等。

3. 集权为主、分权为辅型资金管理模式。

集权与分权结合旨在以主管部门的整体财务目标为中心, 将重大财务活动决策权集中于主管部门, 同时赋予各事业单位自主经营权。

集权为主、分权为辅型资金管理模式主要适用于多元化混合经营的事业单位, 它介于集权和分权之间, 是一种比较灵活的机制, 是部分集权和部分分权的统一, 既摆脱了“事无巨细”的集权型资金管理模式的不足, 同时也避免了“粗放管理”的分权型资金管理模式的诸多缺陷。

集权为主、分权为辅型资金管理模式的具体内容包括:

(1) 统一投资决策权。各事业单位的投资规模和投资方向在很大程度上影响到事业单位的发展方向, 这一发展方向将影响到主管部门对社会公共事务及部分行政事务的管理。主管部门应建立健全各事业单位对外投资立项、审批、控制、检查和监督制度, 并重视对投资项目的跟踪管理, 防止出现只投资不管理的现象, 规范事业单位投资行为。

(2) 统一融资决策权。为了更好地控制主管部门所辖领域的融资风险, 保持合理的资本结构, 避免因融资不当而危及事业单位正常功能的发挥, 主管部门应牢牢把握以下各项融资的决策权:重大投资项目的融资, 超过资产负债率安全线的举债融资, 导致各事业单位及其子公司股份比例变动的融资, 增加子公司注册资本的融资, 子公司的并购融资与租赁融资, 发行债券、股票以及事业单位改制中涉及的融资问题。

(3) 统一资本运营权。各子公司的对外投资、合并、分立、转让、改制等资本运营活动决策权集中在主管部门。

(4) 统一资产管理, 理顺产权关系。主管部门把各事业单位的资产全部统一收回, 统一承担国有资产的保值增值责任, 在全面清产核资的基础上, 再将各类资产下拨到各事业单位, 有偿使用, 各事业单位保证所使用的资产完好和增值。

(5) 统一资金管理。主管部门成立事业单位财务结算中心, 对主管部门所属各事业单位的资金实行统一筹措、统一调度、统一管理和统一监控、使用有偿的原则。

(6) 统一收益分配制度。各事业单位应客观、真实、及时地反映其财务状况及经营成果。各事业单位收益的分配, 有法律法规明确规定的按规定分配, 剩余部分由主管部门本着长远利益与现实利益相结合的原则确定分留比例。

(7) 统一财务机构设置和财会人员管理, 实行财务主管委派制。

参考文献

[1].赵品春.行政事业单位政府非税收入会计核算的探讨.交通财会, 2007;12

[2].金晓东.行政事业单位国有资产管理浅析.财税科技, 2007;31

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[4].欧阳蓉.新会计准则对我国事业单位会计核算的影响.财经界, 2007;10

[5].彭源波.现行《事业单位财务规则》存在的问题及改革建议.桂林航天工业高等专科学校学报, 2007;3

[6].庄序莹, 毛程连.事业单位国有资产管理现状与改革设想.上海财经大学学报, 2007;12

事业单位改革模式 篇3

【关键词】预算管理；制度改革；行政单位；财务管理

由于我国社会主义市场经济的逐渐发展，其主要的经济体制逐渐发生了一定的变化，社会各界对于政府中的绩效管理以及相关的资金运用得到了广泛的关注，也在一定程度上强化了相关制度的管理模式。因此，在新时代的背景之下，为了强化我国行政事业单位中的财务管理模式，应该逐渐提高企业资金中的预算管理模式，从而为行政事业单位的发展奠定良好的保障。

一、预算绩效管理改革与行政事业单位财务管理模式的发展现状

1.缺少完善性的绩效管理制度

对于行政事业单位财务管理模式而言，在相关工作的开展过程中，由于工作内容结果性不强，导致相关人员在工作过程中逐渐失去了方向。而在相关工作的开展过程中，各个管理部门都已经制定了中长期的规划内容，在长期目标的建立过程中也明确了相关人员的职能，但是在一些职能的开展过程中仍存在着一定的制约性因素，其中的中长期目标没有明确。而且，相关的管理人员对于成本的意识较为模糊，在各部门考虑企业绩效的同时还存在的较为严重的现象就是行政事业单位中的管理人员对于成本控制的效率关注度不够，也没有形成良好的企业资金预算意识。

2.财务部门与业务实施部门没有建立良好的配合制度

在行政事业单位财务管理过程中，企业中的财务管理部门以及业务管理部门之间的配合没有达到一定的标准，在一些企业的财务管理部门在财务预算及制定过程中，没有明确主要的作用，其主要的工作就是开展工作的总汇、上报财务状况以及项目批复等基本性的工作，并不能全面性的发挥财务管理过程中的监督、控制工作，部分企业中的财务管理部门对于相关经费的管理主要是在事后进行核算，缺乏对整个过程中费用支出的有效控制。而且，在相关企业并没有明确制度基本模式，也就不利于绩效目标的制定及跟踪。

3.对于预算管理制度的制定存在着不足因素

对于行政事业单位财务管理过程中的绩效控制工作而言，存在着较多的不利因素。首先，在预算的前期没有做好相关的准备工作，从而导致相关预算编制工作的建立没有实现科学性的建立模式，而根据绩效结果显示可以发现，如果在项目实施之前没有进行合理的预算工作，就会导致在财务的预算、批复的过程中面临着较为严重的问题，主要问题包括在单位的项目实施过程中缺少一定的可行性依据、在工作过程中由于没有明确性的制度体系导致相关的工作人员出现随意性的工作模式，从而使各单位之间的工作模式出现了差异性。其次，由于在项目实施的过程中没有制定明确化的预算编制制度，导致在工作开展的过程中频繁调整相关工作。对于一些项目而言只对项目的总额进行了预算，对于明细的项目没有细致的分析，从而导致在项目实施的过程中出现预算不准确的现象。

二、优化行政事业管理单位中预算模式的相关措施

1.强化企业财务预算制度的宣传

在行政事业的管理过程中，企业中的管理人员要强化财务核算制度的宣传模式，从而在根本上培养企业员工的财务预算绩效的管理意识，同时强化企业在今后财务管理过程中的财务预算制度。因此，在各级政府行政企业的财务管理过程中，对于相关的财务管理要加强预算的绩效宣传，由于信息化时代的到来，可以通过多媒体的形式进行专题宣传，也可以将主要的信息进行公开，要加大宣传的力度，在根本意义上改变行政事业单位中管理人员的思想模式，在优化相关管理制度的同时不断地提高企业的决策水平以及管理水平。

2.强化企业绩效的管理目标

在行政事业单位的发展过程中，若要提高各级部门的管理职能，就应该建立较为明确的长期项目规划，通过对考核制度的建立明确相关的绩效目标，其主要的内容应该包括项目实施的内容、资金的投入、项目的产生以及相关制度的考核指标，要将相关的制度细化明确到人，从而完善项目工作的绩效管理模式。首先，要做好财务基数的统计工作，统计各项预算的收入，从而在一定程度上保证预算收入的完整性以及准确性。其次，要完善财务预算的编制模式，相关的财务部门要充分的与各个部门进行紧密的合作，从而建立科学性的财务预算制度。再次，要详细记载财务的预算行为，通过项目支出的细化提高项目执行的可操作性。最后，要将企业中的预算编制与预算模式相结合，在一定程度上强化企业的绩效管理。

3.在项目实施过程中完善指标体系

对于行政事业的财务发展现状而言，在项目实施的过程中要完善资金的绩效指标，通过财务指标的明确建立科学化项目管理模式。通过指标体系的完善，可以与绩效的评价结构充分结合，从而实现了项目实施过程中的特殊性。与此同时，在企业财务制度明确的过程中，企业的管理部门也要全面的考虑到自身的工作状况，通过各级相关部门的紧密配合，完善相关项目执行中财务的绩效预算。

三、结束语

总而言之，在现阶段行政事业的发展过程中，要优化企业资金的预算模式。因此，在项目实施的过程中，要大力宣传预算绩效的主要内容，使企业中的相关人员强化财务预算的意识，而且在项目实施的过程中要明细相关的制度内容，从而为企业中财务管理制度的优化奠定良好的基础。因此，通过对企业预算绩效模式的强化为行政事业单位中的财务核算的发展提供充分的保障。

参考文献：

[1] 钟泽圣.公共财政体制下的事业单位财务管理研究 [J].经济科学出版社，2012

[2] 赵学群.绩效评价和绩效预算研究述评 [J].财政研究，2010 （9）

事业单位改革模式 篇4

“逐步取消行政级别”是2012年《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》中探索事业单位管办分离的一项重要任务。然而，据记者了解，目前我国试点省市取消行政级别的事业单位并不多见。“去行政化是事业单位改革面临的首要困难。了解更多事业单位招聘信息，请点击广东事业单位招聘网。

事业单位是一个庞然大物。当前，我国有111万个事业单位、3153万名事业编制人员，其中67%以上是各类专业技术人员。由于种类繁多、情况复杂、涉及面广，改革难度非常大，因此《条例》一出，便备受社会各界关注。事业单位极具中国特色，是传统计划经济体制的产物，以提供公益服务为主要职能。由于历史的沉积，事业单位逐渐出现诸多自身无法克服的弊端：机构臃肿，效率低下，难以适应当前市场经济和社会发展的需要。一些事业单位长期充当”二政府“角色，拿着财政的拨款，却较少提供公共服务;一些事业单位被主管部门推向市场，成为其敛财的工具;一些事业单位机制僵化，不具备存在的价值。总之，对事业单位的体制、机制和制度进行改革，已到了不得不为之的地步。

2008年，事业单位改革试点工作在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市陆续开展。6年来,多数试点实质性进展并不多。其中，涉及人数最多、争议最大的改革着力点——养老并轨改革，因缺乏国家的相关配套政策而被搁置。事实上，国家在十几年前就启动了事业单位改革，但多年来进展缓慢，在一些地方属于”原地踏步“，在某些领域甚至出现了一定程度的反弹。之所以出现这样的情况，除了改革的时机、手段、策略、步骤和方法存在问题以外，已经形成的部门利益和个人利益固化结构是改革最大的阻力，很难被打破。但是，开弓没有回头箭。《条例》的出台正是一个很好的契机，可以促使步履维艰的事业单位改革继续坚定地走下去。事业单位改革，不仅涉及3000多万在编人员的饭碗问题，更关乎更大范围、更广人群的切身利益乃至命运变迁，必须统筹协调，灵活应对。改革过程中，必须充分尊重被改革者的意愿，最大限度地保障多数人的利益不受损害。下一步，事业单位改革该如何走，还存在哪些亟待突破的阻力和障碍?半月谈”聚焦事业单位改革“专题调研小分队奔赴各地进行了深度调研。

试点6年，核心问题从未改观

事业单位改革模式 篇5

2015年事业单位工资改革方案最新消息：事业单位工资改革“老人”“中人”“新人”待遇分配

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事业单位工资改革：养老金双轨制改革后，机关事业单位工作人员待遇会不会降低?工资会不会相应增长?机关事业单位养老资金从哪里来?会不会“吃掉”积累多年的企业养老保险基金?

养老金双轨制改革后，机关事业单位工作人员待遇会不会降低?工资会不会相应增长?机关事业单位养老资金从哪里来?会不会“吃掉”积累多年的企业养老保险基金?近日，国新办举行机关事业单位养老保险制度改革情况发布会，人力资源和社会保障部副部长胡晓义解答了这些热点问题。

此次养老保险制度改革，涉及到“老人”、“中人”和“新人”。“老人”是指改革前已退休的人员，“新人”是指改革后新参加工作的人员，“中人”则是指改革前参加工作、改革后退休的人员。在湖南省近196万参保的机关事业单位工作人员中，99%以上属于“中人”。

在“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”的总体原则中，为更好地保证“中人”待遇的衔接，国家设定了10年的过渡期，但由于每个省份“中人”群体年龄层次不一样，有的省份的过渡期可能短于10年，有的可能长于10年。湖南省的过渡期，大致在10年至15年之间，目前正在请大学精算专业人员进行精确测算。

焦点1：机关事业单位人员工资调整方案已发到各单位

胡晓义明确表示，机关事业单位人员工资调整方案已经出台。胡晓义说，国务院办公厅为此转发了三个实施方案，一是公务员基本工资的调整，二是事业单位工作人员基本工资的调整，三是机关事业单位离退休人员待遇的调整，文件已经发到各单位。

近日，网络上热传机关事业单位人员涨工资的“红头文件”，胡晓义称，“各单位应按照国办印发的文件执行，不能以网上传的文件为准。”

焦点2：机关事业单位人员待遇不会降低

《决定》规定，对于改革前已经退休的“老人”，维持原待遇不变，并参加今后的待遇调整。

其他在职的机关事业工作人员待遇如何呢?胡晓义说：“绝大多数人待遇不会降低。”胡晓义也强调，这是全国的测算情况，各个地区、各个单位、各种收入情况不同可能出现收入降低的个别情况。

焦点3：财政是职业年金的唯一供款渠道

中公教育给人改变未来的力量

《决定》规定，机关事业单位应为其工作人员建立职业年金，单位按本单位工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费，工作人员退休后按月领取职业年金。

胡晓义表示，财政是职业年金的唯一供款渠道，不允许机关自筹自支小金库。焦点4：此次改革不会“吃”企业养老金

《决定》明确规定，机关事业单位基本养老保险基金单独建账，与企业职工养老保险基金分别管理使用。

关于资金筹措，胡晓义表示，现在养老保险主要是工作的一代缴费来供养已经退休的一代。所以实际上不完全是看上去那样同时筹措两笔巨额资金，而是可以做财务上的转化。

事业单位改革模式 篇6

摘 要：本文从“以责定权、以责定利”组织资源配置逻辑出发，基于对参公事业单位与行政机关职责同质性的分析，认为参公事业单位存在是有其合理性的。同时，为转变政府职能，政府不断深入推进机构改革，造成了很大的人员分流压力。为缓解这些压力，稳慎推进改革，参公事业单位的存在又有其现实必然性。基于此，本文认为在事业单位分类改革的大背景下，参公事业单位应该继续存在，并根据不同职能划归为承担行政职能类和公益二类。

关键词：事业单位；分类改革；参照公务员法管理；机构改革

作为一类特殊的事业单位，参照公务员法管理的事业单位（以下简称“参公事业单位”）是指经审批依照《公务员法》对其工作人员实行管理的事业单位。参公事业单位缘何存在？在事业单位分类改革的大背景下，其是否应该继续存在？如果继续存在的话，其将如何参与分类改革？这些问题既是我国事业单位改革实践无法回避的问题，也是许多事业单位（尤其是已参公或欲参公事业单位）极为关心的问题。因此，对这些问题的思考无疑对于我国事业单位改革具有重要的现实意义。

一、参公事业单位基本情况

2005年5月27日，国家《公务员法》颁布，从法律的角度确定了参公管理事业单位的身份。《公务员法》第106条规定，法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。2006年4月9日，中共中央、国务院印发《〈中华人民共和国公务员法〉实施方案》的通知下发，该实施方案附件五——《参照<中华人民共和国公务员法>管理的单位审批办法》具体规定了参公事业单位的审批办法。为做好事业单位参照管理的审批工作，加强指导和监督，2006年8月20日，原人事部出台了《关于事业单位参照公务员法管理工作有关问题的意见》，详细规定了符合参公事业单位的条件及其审批权限、程序等。以上法律、规章的出台系统规定了参公管理事业单位的审批和管理工作。随着2006年9月7日，中组部下发的《关于印发参照公务员法管理的党中央、国务院直属事业单位名单的通知》，参公管理事业单位制度在实践中开始落地生根。据统计，在我国超过4000万的事业单位员工中，“参公”人员约有90万。[1]

在中央层面上，目前党中央和国务院直属的事业单位中参照公务员法管理的共有19家。另外，除了中共中央、国务院系统的事业单位外，还有若干人民团体和群众团体实行参公管理。2006年8月26日，中组部和原人事部下发的《工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体机关参照〈中华人民共和国公务员法〉管理的意见》，将包括中华全国总工会在内的21个人民团体和群众团体机关纳入参照公务员法管理的范围。

在地方，参公事业单位的情况比中央层面的参公事业单位较为复杂。首先，中央层面的的参公事业单位为地方设立了标杆——按照“上下对口”或“上行下效”的常规，有些事业单位在中央层面实行参公管理，在地方层面通常也要参公管理。例如，各级中共党校和行政学院。其次，一部分事业单位虽然在中央层面没有实行参公管理，在地方可能实行参公管理。例如，农业部农机监理总站[2]没有实行参公管理，但全国各省的农机监理总站基本都实行了参公管理。再次，同一职能的事业单位，在不同地区参公情况也不同。例如，同为市县级农机监理机构，新疆、四川大多实行参公管理，北京、河北却不实行参公管理。从我们调研的情况看，某类事业单位业务在地方的受重视程度、地方的财政状况、甚至地方事业单位领导的工作思路及人脉关系，都会成为地方某类事业单位能否实行参公管理的影响因素。

二、参公事业单位的基本特点

参公事业单位作为一种特殊的事业单位，具有一定的特点，主要表现为其与行政机关和一般事业单位的区别和联系。

对于参公事业单位和行政机关来说，二者编制管理不同，但是实行相同的人事管理制度，即公务员制度。原则上，我国公共部门根据不同的编制类型实行不同的人事制度，行政编制人员实行公务员管理制度，事业编制人员实行事业单位人事管理制度。然而，参公事业单位就是我国编制管理和人事制度管理中存在的一个例外，也就是说，参照公务员管理事业单位的工作人员其编制仍然在事业编制序列，然而却按照公务员管理办法进行管理。《参照<中华人民共和国公务员法>管理的单位审批办法》第6条规定，实行参照管理的单位，应当参照《〈中华人民共和国公务员法〉实施方案》对人员进行登记、确定职务与级别、套改工资，并参照公务员法及其配套政策法规的规定，对单位内除工勤人员以外的工作人员进行管理。参照管理的单位不实行事业单位的专业技术职务、工资、奖金等人事管理制度。另外，虽然参公事业单位和行政机关都实行公务员制度，但是一般来说，行政机关的工作人员被称为“公务员”，而参公事业单位的工作人员被称为“参公人员”。

对于参公事业单位和一般事业单位来说，两者都属于事业单位编制，但是实行不同的人事制度，前者实行公务员制度，后者实行事业单位人事管理制度。公务员制度和事业单位人事管理制度在招录、晋升、薪酬、退休、养老等诸多人事管理方面都存在不同，如招录制度，参公事业单位和行政机关在人员招录必须遵守《公务员录用规定》等法律法规的规定，而事业单位工作人员的招聘必须按照事业单位公开招聘的一系列规定执行。只有符合一定条件的事业单位，经审批，才能取得参公管理的身份。《关于事业单位参照公务员法管理工作有关问题的意见》明确规定，事业单位参照管理应同时具备两个条件：第一，要有法律、法规授权的公共事务管理职能；第二，使用事业编制，并由国家财政负担工资福利。

参公事业单位人员与一般事业单位在享有的资源方面也存在不同，主要表现在两个方面：第一，由于法律法规授权公共事务管理职能的存在，通过参公管理身份的赋予，能够增强参公事业单位工作开展的权威性和公信力；第二，参公管理的身份保障了参公事业单位工作人员于公务员相同的福利待遇。例如，参公人员基本可以无障碍地在事业单位与国家机关之间进行交流，从而有较大的升职空间及较多的调入国家机关的机会等。

三、参公事业单位产生的原因分析

参公事业单位的存在不仅仅是各事业单位及其工作人员的主观希望，更是现实的需要，其产生是遵循了“以责定权、以责定利”的组织资源配置逻辑。

（一）以责定权、以责定利的组织资源配置逻辑

“以责定权、以责定利”，是指公共部门及其工作人员都应该是职责导向的，即其权力、资源的配备必须服务于其承担的职责。也就是说，公共部门及其工作人员没有当然的权力、也没有当然的资源配置，所有的权力和资源都是为了实现其所承担的职责而进行的必要的配备。因此，职责是权力和利益的核心，职责决定其应有的权力和可以利用的资源。

有关权力与责任的关系，学界也有一定的理论，如管理学上，法约尔提出的管理原则之“权力与责任”[3]、经济法中的“责权利效相统一原则”[4]和行政法的“平衡论”[5]等。但是笔者认为这些理论虽然都阐述“权力—责任—利益”三因素之间的关联性，但是其强调的“责任”都是围绕“权力”来说的，即因为权力行使而带来的法律后果，往往是不利的后果。它们的逻辑起点都是“权力”。而 “以责定权、以责定利”的原则是以职责为中心的。

对于组织设计来说，尤其是公共部门组织设计来说，其核心在于其承担的职责，然后才是权力和利益（资源）。也就是说，首先是因为某种社会需要，国家才会设立一定的公共组织，这种社会需要就是该公共组织应承担的职责。然后，权力的赋予应该以职责的实现为依据和限度，有什么样的职责才赋予什么样的权力，职责的大小决定权力的大小。同时，组织承担的职责还决定了该组织及其成员应该得到的什么样的资源（利）保障及其程度。也就是说，承担不同职责的组织，其得到的资源（利）种类不一样，资源（利）的多少也不同。因此，承担的职责相同，就应该配置类似的权力和资源。

（二）部分事业单位与行政机关所承担的职责具有同质性

作为行政机关和事业单位的“中间地带”，参公事业单位之所以会存在主要原因在于职责的同质性，即参公事业单位承担的公共事务管理职能与行政机关承担的行政管理职能一定程度上具有类同性。为什么说参公事业单位与行政机关承担的职责具有同质性呢？笔者认为这与我国事业单位的性质、机构改革、政府致力于提高行政效能的愿景是分不开的。

第一，事业单位是我国公共部门重要组成部分，承担着公共事务管理职能。建国初期，适应计划经济体制的需要，国家直接承担了人民从“摇篮”到“坟墓”的很多建设事业，如教育、医疗、科学、文化、卫生、广播电视、社会福利等。目前，事业单位是我国经济社会发展中提供公益服务的主要载体。除了教育、医疗等基本公共服务职能外，有些事业单位在成立之初就被赋予了行政管理职能，例如中国银行业监督管理委员会[6]。《国务院机构改革方案（2003）》提出设立中国银行业监督管理委员会（简称银监会），性质为国务院直属的正部级事业单位，其主要职责：拟订有关银行业监管的政策法规，负责市场准入和运行监督，依法查处违法违规行为等。因此，我国事业单位与国家行政机关之间并没有严格的泾渭分明的界限，两者共同承担着国家管理的职能。

第二，机构改革带来的机构撤并和职能下放，导致部分行政机关转变为事业单位性质，却仍然承担着原由的行政管理职能。改革开放以来，我国先后进行了六次集中的机构改革，分别实施于1982年、1988年，1993年，1998年，2003年，2008年。每一次机构改革都致力于政府职能的调整，都伴随着机构的撤销、合并。以北京市农机监理机构为例。1978年，为加强农机监理工作，减少农机安全事故，北京市决定在农业局下设农机监理处。1994年，为了机构改革的需要，北京市农机局改为农机总公司（1997年又改名为兴东方实业有限公司），属于行政性公司，下设农机监理处。1998年，北京市编办发文决定成立北京市农机监理总站，性质为正处级事业单位，名义上属于农委，挂靠兴东方实业有限公司。2000年，适应新一轮机构改革需要，北京市农机局、水产局、畜牧局、农业局，“四局合一”，成立新的农业局。由此，随着机构改革的实施，北京市农业机械安全监理的职能由原有的行政机关内设机构——农机监理处转变为事业单位性质的农机监理总站[7]承担。

第三，行政授权进一步强化了事业单位承担越来越多原由行政机关承担的职能。20世纪70年代以来，发达国家掀起了一场以提高效率为宗旨的“新公共管理运动”的行政改革浪潮，强调在政府中引入竞争机制，借鉴企业管理的先进经验。如何提高行政效率呢？政府将部分公共事务管理职能对外进行授权管理成为一种有效途径。金伟峰在其《授权行政主体探讨》一文中指出，授权主体存在的理由主要有两方面：一是行政职能的不断扩张。随着国家对经济和社会事务干预的增强，行政权日益扩大，行政机关承担着越来越多的社会事务，管理着越来越广泛的公共生活，而这与机构和人员精简的政府改革要求相矛盾，因此单靠行政机关自身力量无法满足社会发展的需要；二是行政事务本身的特点决定了授权其他组织直接管理更为适宜，例如，某些行政事务具有技术性（如卫生检疫、产品质量监督检查）、临时性（如人口普查）、群众性（如市场物价检查）、经营性（如水电、煤气等公用事业管理）。[8] 基于以上的分析，我国部分事业单位承担的职能与行政机关承担的职能具有一定的同质性。然而随着国家公务员制度的实施，我国的事业单位和行政机关开始实行不同的人事管理制度，这就造成了事业单位和行政机关管理的不同。根据以责定权、以责定利的组织资源配置原则，为了保障部分事业单位能够顺利实现其承担原由行政机关承担的职能，实行参照公务员法管理制度具有一定的合理性。

（三）解决好行政机构改革人员分流安置的现实需要

回顾历次行政机构改革，主要内容是机构的合并与消减，衡量每次行政机构改革成效的大小往往把消减机构的数量和人员作为重要的指标。那么，机构改革后，精简的人员如何安置？原人事部部长赵东宛在其题为《机构改革势在必行》的报告中提到人员安排的途径时指出，“从机构改革试点城市的情况看，可以采取以下途径：一部分人员随着改革转移到经济综合监督等需要加强的部门；一部分人转移到投资公司、行业协会和信息、咨询部门及其他社会组织。”[9] 其中有大多数被分流到事业单位。然而，随着公务员制度的建立，事业单位工作人员和公务员实行不同的人事制度，造成了两类人员的不同管理。考虑到公务员与事业单位工作人员在工资福利待遇等人事管理方面的差距，对于被分流到事业单位的原机关工作人员，其强烈要求自身待遇能够与公务员相当。因此，为了解决好机构改革带来的人员分流安置问题，实现改革的稳慎推进，参公事业单位的存在有其现实必然性。

四、对参公事业单位改革趋势的思考

2011年，我国发布了以《关于分类推进事业单位改革的指导意见》为核心的一系列事业单位改革文件，标志着我国事业单位改革进入了全面布局、分类推进、统筹发展的新阶段。那么在分类改革的大背景下，参公事业单位将何去何从呢？谈及参公事业单位的改革趋势，我们需要解决两个问题：第一，没有纳入参照管理范围的事业单位还可不可以继续申请参公管理，有关部门是否应该继续审批；第二，已经纳入参公管理范围的事业单位将如何进行改革。

（一）参公管理申请和审批工作是否应该继续问题

笔者认为，在未来相当长的一段时期内，参公事业单位制度应该存在，参公管理的申请和审批工作应该继续主要原因在于影响参公事业单位存在的因素在相当长的时期内不可能消除。由第三部分原因分析可以看出，参公事业单位的存在的原因主要是源于事业单位本身的性质、行政机构改革以及行政授权等原因造成职责同质性。同时行政机关人员分流的压力又强化了其存在的必要性。笔者认为，在相当长的时期内，政府将致力于行政效率的提高，不得不进行机构改革和行政授权。因此，事业单位都将继续承担着原应由行政机关承担的职责。根据“以责定权、以责定利”的原则，承担原应由行政机关承担职能的事业单位仍然需要一定的制度来提供保障其类同行政机关身份和地位。同时，只要精简导向机构改革存在，就面临机关人员分流的压力。因此，笔者认为参公事业单位的制度应该继续存在。

另外，基于政策稳定性的考量，参公事业单位制度也应该继续存在。公共政策必须保持一定的稳定性。朝令夕改、变化无常的政策，是最不得人心的。这样做不仅丧失政策的严肃性和权威性，降低公众对政策的信任程度，影响社会秩序的稳定和生产力的发展，而且还会给政策执行带来许多麻烦，使政策执行机构无所适从，导致政策难以贯彻执行。[10]国家《公务员法》于2006年才开始执行，参公事业单位制度的推行也仅6年的时间，有的单位可能才刚刚被批准纳入管理。因此，笔者认为参公事业单位制度应该继续存在。

（二）参公事业单位的分类改革定位问题

《关于分类推进事业单位改革的指导意见》提出按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。

对于参公管理事业单位来说，笔者认为参公管理的事业单位应该进一步参与事业单位分类改革。显而易见，参公事业单位承担着法律、法规授权的公共事务管理职能，其不属于生产经营事业单位。因此，参公事业单位应该被划入承担行政职能类和公益类。

《关于承担行政职能事业单位改革的意见》规定：承担行政职能是指事业单位承担行政决策、行政执行、行政监督等职能，主要行使行政许可、行政处罚、行政强制、行政裁决等行政职权。在参公事业单位中，很多单位都承担着法律法规授权的行政职能，例如中央和国务院直属事业单位中的银监会、证监会、电监会、保监会等。对于承担行政职能的参公事业单位，应该转为行政机关或行政机关的内设机构。

根据《关于分类推进事业单位改革的指导意见》规定，从事公益服务的事业单位可细分为公益一类和公益二类。而参公事业单位承担的是法律法规授权的公共事务管理职能，基本上都是基本公共服务，不宜由市场配置资源，例如各级气象局和地震局。因此，除去被划入承担行政职能类的事业单位，其他参公事业单位均应被划入公益二类事业单位。进一步来说，划入公益二类的参公事业单位应该继续保持其参公管理的身份，其工作人员继续参照《公务员法》进行管理。

参考文献：

[1]金伟峰.授权行政主体探讨[J].行政法学研究,1995（3）.[2]潘静成 刘文华：经济法[M]，中国人民大学出版社，1999年，第75页。[3]刘海洋：“平衡论”与行政法理基础[J]，载于《理论探索》，2002（5）。[4]孙耀君：西方管理学名著提要[M]，江西人民出版社，2010，第73页 [5]汪玉凯.公共政策[M].北京：中国人事出版社，2006.[6]赵东宛.论人事制度改革[M].北京：中国人事出版社，1995。

[7]张郭霞：有关平衡论的发展及完善[J]，载于《理论探索》，2001（5）[8]王晓慧：事业单位参照公务员法改革提速 参公后工资普涨是误读http://news.hexun.com/2012-08-18/144886656.html.（刘太刚 邓婷婷 本文发表在《北京行政学院学报》2013年第2期）

[1]王晓慧：事业单位参照公务员法改革提速 参公后工资普涨是误读http://news.hexun.com/2012-08-18/144886656.html.[2]农业部农机监理总站，挂牌为农业部农业机械化技术开发推广总站。[3] 参见孙耀君：西方管理学名著提要[M]，江西人民出版社，2010，第73页.[4] 参见潘静成 刘文华：经济法[M]，中国人民大学出版社，1999年，第75页。[5] 参见张郭霞：有关平衡论的发展及完善[J]，载于《理论探索》，2001（5）。刘海洋：“平衡论”与行政法理基础[J]，载于《理论探索》，2002（5）。[6] 2006年9月7日，中组部下发的《关于印发参照公务员法管理的党中央、国务院直属事业单位名单的通知》将银监会及其派出机构纳入参照公务员法管理事业单位范围。

事业单位改革模式 篇7

从各地实践看, 事业单位单位职工养老保险改革基本作法, 一是确定养老保险缴费基数;二是确定单位和个人缴费比例。单位缴费比例一般在20%左右。少数实行个人缴费地区, 缴纳比例起步一般为1%或3%, 最高限定在8%;三是建立养老保险个人账户。不同试点记入个人账户的比例不尽相同;四是加强养老保险基金管理和监督。

从目前我国国民经济运行的情况和养老保险现状来看, 事业单位养老保险制度改革可选择以下两种模式。

1基本养老保险:社会统筹和个人帐户相结合的筹资模式

按养老保险的筹集方式划分, 主要有三类模式:一是以美国、英国和德国等为代表的、大多数国家推行的现收现付制;二是以新加坡为代表的东南亚国家及以智利为代表的拉美国家, 它们推行的模式称为完全积累制或完全基金制;三是以瑞典等国家为代表的“部分积累制”或称“部分基金制”。我国事业单位养老保险制度应采取社会统筹和个人帐户相结合的筹资模式。

1.1基于现收现付的社会统筹基金

目前, 我国事业单位单位养老保险还没有全国性统一方案, 从试点省市情况看, 各地区在制度模式上均实行“以支定收, 略有结余”的现收现付制。事业单位的养老金的现收现付制模式的实行, 取得了良好的效果, 首先解决了部分财政困难事业单位离退休人员养老金不能按时、足额发放的问题, 减少了事业单位离退休人员之间的攀比, 促进了社会和谐, 维护了安全稳定。其次有效解决了不同情况下事业单位之间养老保险费负担过轻和过重问题, 现行离退休制度下, 事业单位离退休人员日益增多, 政府需要负担巨额的离退休费用, “单基数”政策下的现收现付制, 大大减轻了离退休人员比重大的单位财政压力发挥了养老保险统筹作用。现收现付制以一定时期内 (通常为一年) 的横向平衡为原则, “以支定收、收支平衡”。要求有较大规模的储备, 在财政上容易被政府各级决策者接受。现收现付制采用弹性费率制, 不为将来提存责任准备金, 所以, 在事业单位养老保险制度改革中, 政府部门和专家学者在制定、执行政策和利益评价的博弈中, 要坚持公平和效率相统一的价值原则, 使全体参加养老保险的公民都能享有公平的养老保险权利, 同时, 通过建立合理有效的养老保险体系增进国民的社会福利, 促进社会和谐发展。

与离退休人员比例动态变动等因素, 定期适时调整事业单位养老保险费率现收现付制具有代际间的再分配功能, 在职职工为上一代人支付养老金, 自己的养老金则由下一代人支付, 这种制度更容易为老年人所接受。

总的来看, 根据现收现付制的特点, 结合试点省市的实际情况, 现收现付主导型应该是事业单位养老保险制度模式的重要选择方式。

社会统筹基金采取现收现付的筹资模式, 构成基础养老基金。它的基本功能一是通过社会统筹实现社会共济, 提高社会化解养老风险的能力, 二是通过为退休人员提供相对均等的基本养老收入, 实现社会收入的再分配和社会公平。在国内事业单位养老保险试点中, 对于基础养老基金的缴费主体具有不同的规定, 有的地方是用人单位独立作为缴费主体, 有的地方则由单位和个人共同承担。从国际经验看, 西方国家大多数采取雇主和雇员缴费的做法, 其优点是可以强化参保者的责任意识, 共同缴费也便于相互监督。

事业单位基础养老基金的缴费比例应该制定统一的标准, 并且实行一步到位的做法。事业单位基础养老基金应直接实行全国统筹。这是因为, 机关事业单位实行相对统一的层级工资标准, 全国统筹在操作层面上没有制度障碍;全国统筹是我国养老保险制度发展的趋势, 实行一步到位的全国统筹可以降低养老保险筹资方式的转轨成本;可以通过大数原则, 分散因各地区经济发展水平不平衡和退休人员多寡不均带来的养老保险风险, 提高养老保险的效益;有利于全国统一劳动力市场的形成, 促进人力资源在国内机关事业单位以及企业之间合理流动。

1.2基于完全积累的个人帐户养老基金

完全积累制又称为完全基金制, 它依据“纵向平衡”的原则, 在一个较长时期按“以收定支, 收支平衡”的方式确定缴费比率, 实行基金筹集。企业职工个人养老基金帐户建立之初, 亦采取了弹性的筹资模式。比如有些地方个人账户按本人工资数额11%建立, 起步阶段个人账户缴费由企业出资6%—7%, 以后逐渐降到3%, 个人缴费由5%起步, 逐步提高到8%。从2006年1月1日起, 个人账户的规模统一由本人缴费工资11%调整为8%, 全部由个人缴费形成, 企业缴费不再划入个人账户。

完全积累式个人帐户养老基金对个人具有明显的激励机制, 积累的基金额和参保人有直接关联, 可以充分调动他们的缴费积极性, 增强劳动者自我保障意识;在企业基本养老保险制度的制度设计中, 参保人跨地区流动带来的养老基金帐户转移问题一直没有得到较好解决。目前国家只对个人养老基金帐户进行了如下规定:职工在同一统筹范围内流动时, 只转移基本养老保险关系和个人帐户档案, 不转移基金。职工跨统筹范围流动时, 转移基本养老保险关系和个人帐户档案。对职工转移时已建立个人帐户的地区, 转移基金额为个人帐户缴费累计本息对年度内调转的职工调转当年的记帐额, 调出地区只转本金不转当年应记利息。

但是在实际操作过程中, 各地对个人帐户的运营管理并不相同, 有的地方将个人缴费的一部分纳入个人账户进行实账运营, 有的地方将职工缴费全部作为个人账户基金投入运营, 还有的地方将个人帐户进行空帐运营, 把个人帐户基金填补现收现付社会统筹养老基金的缺口。即使根据目前普遍主张把个人帐户做实的做法, 完全积累的养老基金在不同运营领域产生的收益和运营风险是不同的, 转移的个人帐户中本息额的计算也不统一。

解决这个问题有两个可供选择的方案:第一种方案是由全国社会保障委员会委托金融机构和专业投资公司承担个人帐户养老基金的投资运营, 金融机构和专业投资公司对各地分支机构进行垂直管理, 各地的个人帐户养老基金本息积累额按统一的基金收益标准核计。这样做的好处是全国各地的参保人不论在何地往个人帐户缴纳养老保险费, 都不存在帐户转移问题, 退休后按照统一本息计算办法可以在全国各地的社保经办机构按照统一的标准领取基本养老金, 类似于目前各专业银行跨地区的通存通兑。但是, 这种方案在实现养老保险全国统筹前实施起来有较大难度, 在保值增值方面在购买国债能够全国统一本息收益率, 全国专业投资公司及其各地投资分支机构按照统一收益率确定个人帐户养老基金积累额有较大难度。第二种方案是由全国社会保障委员会确定个人帐户养老基金平均收益率, 类似于全国专业银行执行的储蓄利率表。职工在同一统筹范围内流动时, 只转移基本养老保险关系和个人帐户档案, 不转移基金。职工跨统筹范围流动时转移基本养老保险关系和个人帐户缴费累计本息。这种方案与目前企业个人帐户转移办法的区别在于按照全国统一的个人帐户养老基金平均收益率进行转移, 从而克服了目前各地个人帐户累计本息计算办法不同的问题。

2补充养老保险:建立职员年金制度

在基本养老保险制度的基础上, 建立事业单位职员年金制度, 作为第二支柱。所谓职员年金, 是职业年金计划的一种, 类似于企业年, 是指事业单位职工在依法参加国家基本养老保险的基础上, 费用由单位或单位和个人缴纳而建立的补充性养老保险。发达国家年金制度由国家公共年金、职业年金 (企业年金) 与个人年金三层次构成。中国实行基本养老保险、企业年金和个人储蓄性养老保险为保障体系的三支柱的养老保险制度。中国多支柱的养老保险体系与发达国家年金制度基本相对应, 其中第二支柱于2000年已改为企业年金, 为了论述方便, 也有很多学者将国内外的多支柱养老保险制度统称为年金制度, 基本养老保险为国家年金, 个人储蓄性养老保险为个人年金。

事业单位职工的总体收入水平比较高, 事业单位职工的平均货币工资高于城镇职工平均工资。由此, 他们更有条件建立一个与职业相联系的补充性的养老保险。与企业补充养老保险制度相适应, 事业单位职工的补充养老保险就应该建立职业年金制度。这样, 既可以推进事业单位养老保险制度改革, 又可以在逐步降低基本养老保险待遇的过程中, 为他们提供一个通过市场化运作而不断增值的补充年金, 起到推进改革、稳定队伍, 促进资本市场发展的作用。

目前世界上职业年金计划有强制性、自愿性和集体谈判决定三种基本类型, 而绝大多数国家的职业年金计划都采用自愿性的制度安排。同时, 职业年金计划一般采用基金积累的模式, 由基金运营单位进行投资。不同于企业年金的是, 职员年金应坚持法定强制实施原则, 符合条件的单位必须参加。职员年金基金也要通过市场化运营来实现保值增值, 国家通过相关税收优惠政策保障职员年金的可持续发展。

建立相对稳定的具有激励作用的职业年金制度, 才能使他们安心从事工作, 进而保证事业单位具有较强的整体素质和竞争能力。建立弹性的有差别的职业年金制度, 有利于吸引、培养和储备高素质的人才队伍, 又是事业单位人力资源管理中福利政策的重要组成部分, 具有激励工作人员努力工作和增强单位凝聚力的作用。

同时, 我国的养老保险制度的规范力度还需要进一步加强。从世界各国公职人员的养老保险制度的实践来看, 完善的养老保险管理体制和相互配套的法律体系, 对社会保障基金及时、全额筹集和安全、高效运营有着积极重要的作用。从我国国情出发, 规范事业单位养老保险制度应当完善养老保险基金运行管理体制和制定相关法律措施, 制定并完善有关养老保险的法律体系, 对事业单位的养老保险管理做出明确详细的规定, 使事业单位养老保险工作有法可依。在养老金的管理上应采取有效措施, 促进养老保险基金的保值增值, 完善基金管理, 确保基金投资者的利益能收到充分保护, 提高管理服务的社会化程度。

摘要：目前全国事业单位已经开展了不同形式的养老保险改革的试点, 改革的措施各地各有特点, 从我国国民经济运行的情况和养老保险现状来看, 事业单位养老保险制度改革可选择以下两种模式相结合:社会统筹和个人帐户相结合的筹资模式以及建立职员年金制度;同时, 我国的养老保险制度的规范力度还需要进一步加强。

关键词：事业单位,养老保险,模式选择

参考文献

[1]王智斌.中国养老保险制度改革与政策建议[D].成都:西南财经大学, 2007.

[2]孙卫国.基于政策一体化的机关事业养老保险制度研究[D].青岛:青岛大学, 2009.

[3]单磊.事业单位养老保险制度改革研究[D].北京:中央民族大学, 2008.

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[5]臧宏.事业单位养老保险制度改革的路径与对策[J].东北师大学报 (哲学社会科学版) , 2008.

事业单位改革模式 篇8

自改革开放以来，由于社会公共服务需求量不断扩大，我国教科文卫等社会各项公共事业得到了蓬勃发展。但是，由于事业单位人员编制管理严重滞后，给人事制度改革带来了极大困难。目前，不少地方的事业单位人员编制都是上世纪80－90年代核定的，许多单位人员编制数额核定多年不变，加上未聘人员分流出口不畅，为满足社会事业的不断发展，事业单位被迫大量编外用人，超編现象十分普遍。僵化的人员编制管理已经成为限制社会公共事业发展，妨碍事业单位人事制度改革的深层次问题之一，甚至在一定程度上影响到了社会就业公平和促进民生基本保障。

第一，滞后的人员编制管理带来了事业单位工作人员新的身份歧视。一般而言，“编内”人员享有体制内的一切基本保障和各种应有的待遇，而“编外”人员却无法享受与“编内”人员同等的基本保障和待遇，“编内”与“编外”已经成为事业单位工作人员的一种新的身份标志，“编内”人员意味着进入保险箱，“编外”人员意味着临时和流动，这对“编外”人员就业造成了新的不公平。

第二，滞后的人员编制管理对深入推进事业单位人事制度改革造成了极大困难。由于编制管理滞后，改革中产生了许多问题和矛盾。在岗位设置方面，如何解决工作所需的“编外”人员定岗，已经成为设岗工作的一大难题；在人员聘用方面，由于编制额的限制，许多单位合理的人员招聘受到限制；在工资报酬上，“编内”与“编外”人员同岗不同酬的现象十分普遍，有的同岗不同酬的差别达到了1倍甚至数倍，内部职工福利待遇也有差异；在合同签订方面，“编外”人员合同签订极不规范，甚至不予签订合同，给规范用人，保障劳动者合法权益带来很大困难；在职业发展方面，有的单位对“编外”人员设置许多发展限制，不考虑提职晋升和职称评定，等等。这些问题已经严重妨碍了事业单位人事制度改革的顺利进行。

第三，滞后的人员编制管理可能影响到事业单位社会养老保障制度的顺利实施，引发新的社会不公平。目前，事业单位工作人员社会养老保险制度改革试点正在启动。由于许多单位对编制内外人员实行区别管理和差别管理，因此，能否在养老保险政策上一视同仁，将是一个不可忽视的社会公平和基本民生问题。

面对如此困境，事业单位人员编制管理必须作出调整与改革，以适应社会事业发展，促进人事制度改革，从而服务社会公共服务这个大事业。

当前，加快推进现有事业单位人员编制管理改革可以选择以下两个方案：

一是逐步取消事业单位人员编制管理制度。这是一个制度性的革命改革方案。这需要解放思想，改变传统思维模式，对事业单位的财政供养体制从以“养人为主”逐步变为以“养事为主”，人员规模不与“编制”挂钩，而与“事业”挂钩。当然，这一方案改变巨大，需要从全局进行统筹考虑。

二是改变传统编制管理方式，建立动态化的人员编制管理机制。这是一个在现有管理体制下的调整改革方案。这一方案要求编制主管部门抛弃原有僵化简单的编制管理手段，充分考虑不同行业特点，不同地区面积及社会经济发展水平，不同层级服务人口等多种因素，将其进行综合分析评估，并引进当代先进的数量统计模型和技术，综合科学地确定人员编制需求总量，并建立常态化的动态调节机制，适时调整和优化事业单位人力资源分布，使人员编制管理有利于而不是阻碍事业单位人事制度改革，促进社会公共事业发展。