清单管理制度

清单管理制度（精选8篇）

清单管理制度 篇1

清单管理制度

一、组织机构及安委会成员

二、各管理人员及管理部门安全生产责会制

三、安全生产教育制度

四、安全生产检查制度

五、安全生产检修制度

六、各类事故管理规定

七、劳动保护管理制度

八、安全生产动火制度

九、焦炉煤气管理制度

十、受限空间、容器内作业安全规程

十一、煤气事故管理制度

十二、厂内交通安全管理制度

十三、仓库安全管理制度

十四、防尘、防毒管理制度

十五、电气仪表安全管理制度

十六、蒸汽锅炉安全管理制度

十七、各类气瓶安全管理制度

十八、安全装置与防护器材管理制度

十九、新建、改建、扩建“三个同时”规定

二十、安全作业证管理制度

二十一、各种台帐管理制度

二十二、各种票证管理制度

二十三、隐患整改制度

二十四、火灾隐患整改制度

二十五、消防安全管理制度

二十六、安全设施、器材管理办法

二十七、急救药品管理办法

二十八、避雷防护装置安全管理制度

二十九、关键装置、重点区域安全管理制度

三十、危险化学品安全管理制度

三十一、易燃易爆危险物品和场所防火防爆管理制度 三十二、安全生产奖惩制度

三十三、安全管理制度和操作规程评审和定期修订制度 三十四、安全技术措施管理制度

三十五、安全检查和隐患排查治理制度隐患排查制度 三十六、安全生产费用提取和使用管理规定

三十七、安全生产例会制度

三十八、安全投入保障制度

三十九、变更管理制度

四十、承包商管理制度

四十一、抽堵盲板作业安全管理制度

四十二、领导带班制度

四十三、易燃易爆危险物品和场所防火防爆管理制度 四十四、防泄漏安全管理制度

四十五、工艺管理制度

四十六、公用工程 管理制度

四十七、施工临时用电管理制度

四十八、设备管理制度

四十九、编制特种设备管理制度汇编

五十、特种作业人员管理制度

五十一、巡回检查管理制度

五十二、应急管理工作制度

五十三、重大危险源监控管理制度

清单管理制度 篇2

关键词：权力清单,确权,晒权,控权

自从中共十八届三中全会第一次提出推行权力清单制度以来, 我国各地方政府纷纷积极响应、迅速行动, 推进速度很快。如今权力清单制度已经成为我国全面推进依法治国、确保政府依法行政过程中对行政权力进行规制的热点探索和实践, 在全国各地取得了许多积极成效, 积累了许多重要经验。只是制度的构建尚在起步阶段, 还远未形成科学完备的制度体系。而当前学术理论界对政府权力清单问题的研究和阐述也还远不够广泛、深入和系统化。在此背景下, 笔者对权力清单制度进行了一些尝试性的研究与分析, 以期对相关的理论与实践工作有所裨益。

一、权力清单制度的含义与作用

权力清单制度是指依法将各级各类行政主体所享有的行政权力分门别类进行明确界定, 制成权力清单予以公布, 从而为行政权力划定清晰界限的制度。在该项制度下, 行政主体必须严格按照依法制定的权力清单行使权力, 只有清单中所列的权力项目相应的行政主体才能依法享有, 任何行政机关不得行使任何清单中所未列的权力。权力清单制度是为确保各级政府实现依法行政而进行的以“确权”、“晒权”、“控权”为核心内容的一次行政权力革命[1], 本质上就是要把行政权力关进制度的笼子, 使任何行政主体在任何时候行使任何行政权力均须于法有据, 公开透明, 不能肆意妄为。

权力清单制度的实施可以为市场主体及普通民众的生产、生活提供便利, 并推动社会各界对行政权力的广泛监督。作为我国政府行政体制改革的重要内容和关键步骤, 权力清单制度非常有利于公众对政府的行政行为进行强有力的制约与监督、从而保证行政权力的正确合理行使, 是我国进行政治体制改革、全面依法治国、确保政府依法行政的必然选择。

权力清单制度必将直接革除曾经大量存在的不合理的既得利益。由于过去权力界限不清晰、权力运行不公开、权力监督不够有力, 使得既得利益者拥有大把机会利用手中掌握的权力进行设租寻租、操控市场, 谋取私利。如果权力清单制度能够构建得科学完善并得到严格执行, 行政权力就没办法在权力清单所涵盖的范围之外随意延伸, 必将大大压缩腐败分子的寻租空间, 行政机关的自由裁量权也将被极大压缩, 以权谋私的机会自然相应减少[2]。

目前, 推行权力清单制度已经成为我国政府进行自身改革, 政府转变职能的关键途径和核心任务。形成科学完善的权力清单制度, 将有效遏制行政权力滥用, 避免政府对经济、社会活动的过度干涉, 减轻企业和公众的负担, 有助于打造有限、有为、高效的阳光、法治与服务型政府, 并推动社会各界的广泛监督, 营造公平的经济、社会环境。通过政府行政权力的减少, 恰恰可以实现市场活力的增加, 并有利于从根源上消除腐败。

二、权力清单制度的实施

权力清单制度的实施主要包括三个方面的内容:一是“确权”, 即通过定期梳理政府及其工作部门的职责, 对行政权力进行明确、调整, 编制、修改权力清单, 包括权力运行流程图、时限表等;二是“晒权”, 即公开权力清单与权力运行程序;三是“控权”, 即建立健全权力监管制度。

(一) “确权”是实施权力清单制度的基础和关键

制定权力清单, 即“确权”, 是摆正政府跟市场之间关系的基础性工作。我们建设的是始终是市场经济, 市场才应当是左右资源配置的决定性因素。而市场需要的是服务型政府, 必须要明确限定政府的权力界限, 把市场的归市场, 政府的归政府, 使市场成为社会经济发展的主要推手, 而行政权力的实质属性则是服务。不做好“确权”工作, 政府权力的边界不清晰, 权力的运行不规范, 就无法根本解决政府的越位、错位、缺位等问题, 造成政府的事前管控过多过死, 服务和事中事后监管却往往不能到位。

编制权力清单的过程是一个明确政府权限、限定政府职能的动态过程。“确权”过程中, 必须坚决落实简政放权, 真正推动政府转变职能, 真正激发市场活力。要坚持只要是市场有能力解决的问题就要交给市场去解决, 只要是适宜社会力量承办的事项就要让社会力量发挥其应有的作用, 只要是基层可以处理的问题就依靠基层去处理, 这是一项重要原则。要通过简政放权, 有效改变过去政府管得过多过泛的状况, 使该减该放的行政权力一定要减到位、放到位。权力同时意味着责任, 在简政放权的同时, 要保证行政机关的权力与责任、权力与行使权力的能力相互匹配, 做到“下放有必要、承接有能力”。同时, 要将各部门中相互交叉重叠的权力进行清理归并, 重新调整, 明确哪些权力应该减掉, 哪些则必须保留, 把该放的权力果断放掉, 该管的事情尽力管好。各级政府部门减政放权以后, 要把更多的精力转到加强行政立法、行政服务、行政监督上来, 在提供优良服务、维护市场统一与公平竞争、确保公平正义等方面更好地发挥作用。

权力清单必须依法制定, 遵循职权法定原则, 并建立全国统一的协调统筹机制, 统一制定标准。应确保清单里的每项权力都有法可依, 其名称、内容、主体都应有明确的说明。编制权力清单, 不能只是对各项行政权力进行简单地罗列目录, 而是要将各级行政机关所享有的权力分门别类地进行科学整合, 深层次清理, 扫除权力盲区, 规范行政裁量权, 确保权力清单的质量。“确权”过程中, 既要理清权力的总体情况, 又要摸清每一项权力的具体情况;既要看一项权力是否合法合规, 又要看其是否合时合需;既要明确权力运行的内容, 又要明确权力运行的程序;既要关注权力运行的结果, 又要关注权力运行的效率;既要注重权力行使, 又要注重责任承担[3]。越到基层, 越要实事求是。要广泛听取基层组织、专家学者和社会公众的意见。权力清单的内容必须明确具体, 不能模糊笼统、含混不清, 具体来说, 应当包括各级行政机关的决策、审批、执法、监督等各类权力。不仅各项行政权力的职责权限要在清单中明确, 各项权力的法律依据、权力主体、运行程序、相应责任也要在清单中明确。要充分运用权力清单, 对政府的各项行政权力全面、系统、深入、具体地加以规范, 只有这样才能有效实现对行政权力的监督和制约。

要建立权力清单的动态调整和长效管理机制, 根据法律文件以及行政主体机构职能的变动情况, 及时进行修改调整, 确保权力清单既合法又合理, 始终保持科学性、先进性。行政权力的设立依据, 主要来自于相关组织法以及行政许可、行政处罚、行政强制等方面的法律规范。相关立法部门应当密切关注、持续研判全面深化改革的新形势与现行法律法规的适应性、配套性, 将不再符合改革形势、不再适应客观社会发展的法律规定依法及时予以修改或废止;对存在立法缺失需要加强监管的领域, 则须抓紧立法, 尽早完善, 为权力清单制度的顺利实施扫除障碍。

同时, 要抓紧建立健全权力运行的相关配套制度, 完善运行程序, 按照规范、透明、高效、便利等原则制定权力运行流程图, 减少权力的内部运转环节, 缩短办理时限, 降低办事成本, 实现全程公示, 提高行政权力运行的规范化水平。信息网络技术的快速发展已经带来了电子政务的日趋普及, 今后一定会给行政权力运行模式带来革命性的变化。利用高级电子政务系统来设定程序, 规范行政权力运行, 提供便捷的“一站式”网上服务, 既可提高行政效率, 又可确保权力行使公平公正、依规合法。

(二) “晒权”是实施权力清单制度的重要环节

权力的公开透明是对权力进行有效管控的前提, 所以“晒权”是实施权力清单制度的重要环节。亮出权力本身就是对权力的一种制约, 就是警示行使权力不能任性。不仅要公开权力清单的制定、修改情况, 还有权力运行的过程、结果等都应当正确、及时地向社会发布, 以接受社会各界的广泛监督。通过对政府行政权力的公开, 揭开其神秘面纱, 打破权力运行的封闭性, 才能确保政府行政的高效和廉洁[4]。把权力运行大大方方地晒在阳光下, 摆到公众眼前, 让每个公民都清清楚楚地知道政府部门应当提供什么样的管理和服务, 以什么样的方式提供管理和服务, 杜绝暗箱操作, 有利于消除因信息不对称造成的权力寻租空间, 强化公务人员的规范责任意识, 从而提升行政效率, 便于公众监督, 有利于廉政建设。并且, 权力清单的公布, 也有利于促进社会各界共同就社会生活中哪些事情政府该管、哪些事情政府不该管进行广泛讨论, 凝聚共识, 努力构建更加科学、更为先进的公共决策与民主管理体制。因此, 依法“晒权”应当是在权力清单制度实施过程中对各级行政机关的强制性要求, 凡是不会涉及到国家机密的行政权力, 都应属于强制公开范畴。

为使“晒权”工作顺利、有序开展, 必须有法可依。立法部门应加紧制定《行政公开法》, 建立健全权力公开的全国统一立法规范, 使“晒权”工作做到规范化、常态化和流程化。通过立法, 形成依法“晒权”的严格纪律。只有在立法层面制定严格、明确、统一的硬性要求和执行标准, 才能从根本上杜绝诸如谎报、瞒报、漏报等各种违反权力公开原则的错误做法。权力清单应是基础权力信息的集合, 包括授予该项权力的法律依据、每项权力的行使主体与行使条件以及具体的权力运行程序等详细信息。除涉及国家机密的保密事项外, 有必要依法公开每一项行政权力的具体信息及其运行过程和结果, 这就相当于公开了行政权力及其运行过程和运行结果的数据库, 极易暴露出行政权力体系中存在的各种问题, 极大便利了行政相对人、舆论监督人员、专家学者等社会各界人士对行政权力现状与存在问题的观察分析与监督评价, 从而为不断优化行政权力的结构与流程、努力改进行政服务质量、提高行政监管水平工作提供基本的参考依据。

(三) “控权”是权力清单制度得以顺利实施的重要保障

首先, 统一、规范是确保权力清单制度严肃性与严格性的基本要求。应该进行统一立法, 用全国上下完全一致的标准对权力清单的编制、公开与监管进行规范, 而不宜由各地方政府自行设计、各自为政。当然, 地方政府的探索实践是中央政府制定政策时汲取经验、拓展思路的重要源泉。前一时期已经有不少地方开展试点, 积累了许多重要的相关经验。但如果任由各地单打独斗、自行摸索, 而不在全国进行统一立法规范, 将会由于各地方政府所设定的制度内容、运行程序、实施标准等各不相同, 导致全国范围内制度运行的混乱。自此之后权力清单制度的推进工作应当转向统一立法, 充分吸收各地有益的创新经验并将其推广到全国范围, 形成全国统一的权力清单制度规范。

其次, 权力清单制度的落实, 需要有坚实的核查监督制度作为保障。简政放权和完善监管是一个硬币的两面。如果没有完善的核查监督问责机制提供有力保障, 权力清单制度不可能真正实现, 而只能成为一纸空文。

一方面, 在充分减政放权、成功转变职能之后, 政府更多时候不再进行事前审批, 而是转为在事中、事后进行严密监管。各级各部门必须强化权力运行的监督管理机制, 抓紧建立科学完善的事中事后监管制度, 明确监管事项与监管责任, 规范监管程序, 推进监管重心下移, 力求使监管过程可操作、可监督、可追溯, 确保监管到位。可以充分利用越来越发达的网络技术, 通过对高级电子政务系统的研发, 设计一套科学、实用的网络监管模式, 对行政权力运行进行全程、实时、有效监控。未来甚至还可以通过建设统一的政务服务网, 打造集行政公开、行政服务、行政审批、行政处罚、民意征集、电子监察、信用管理、考核评估等为一体的行政权力公开运行、信息共享的电子平台, 实现省、市、县、乡政府的多级联动, 既能提高效能、便民惠民, 又能做好监管。

另一方面, 必须完善行政问责制度。一是要落实管理职责, 必须按照权责一致的原则, 厘清与每一项职权相对应的责任事项, 建立责任清单;二是要严格按照清单厘定的责任事项, 及时追责问责, 对于行政主体的不作为、乱作为等行为坚决依法惩办, 绝不姑息。要明晰每一项行政权力所对应的具体责任是什么, 由谁负责, 出了问题向谁追究, 并完善追责程序, 公开问责过程, 增强追责问责的可操作性。同时, 还需规范、灵活、全面地运用、强化立法监督、司法监督、舆论监督、公众监督等多元监督体系, 使每一个公民都能参与管理社会公共事务, 从而有效弥补政府自我监督的不足。

参考文献

[1]任进.权力清单制度迎难而进[J].协商论坛, 2014 (6) .

[2]程文浩, 杨诗哲.国家治理过程的“可视化”如何实现——权力清单制度的内涵、意义和推进策略[J].人民论坛·学术前沿, 2014 (9) .

[3]李强.权力清单制度:给行政权力打造一个制度的笼子[J].求是, 2014 (4) .

试水负面清单管理 篇3

2013年9月30日上海自贸区在挂牌成立第二天宣布出台《外商投资注入特别管理措施》（负面清单）。负面清单这一管理模式甫一问世，便成为了财经热门词汇。然而半年多过去了，与上海自贸区收到的持续的广受欢迎的舆论反映不同的是，2013版负面清单可谓是屡遭诟病。

遭遇质疑

所谓负面清单（Negative List），学术上的说法是，凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理限制措施，均以清单方式列明。

简言之，负面清单是为投资领域而列出的“黑名单”，列明了企业不能投资的领域和产业，其管理思路是—名单之外，法无禁止即合法。

上海自贸区总体方案中提到：“探索建立负面清单管理模式。借鉴国际通行规则，对外商投资试行准入前国民待遇，研究制订试验区外商投资与国民待遇等不符的负面清单，改革外商投资管理模式。”

据了解，此份上海自贸区列出的2013版负面清单内容长达10页，罗列了近200项金融、房地产、娱乐及媒体等诸多行业的外资参与限制内容。

然而，自从负面清单公布之后，批评之声就没有停止过。有分析称，尽管中国官员称自贸区的成立对于经济改革具有里程碑的意义。但是负面清单中的限制产业和管理措施数目之多，令人对其开放度存疑，可能令该实验区对全球企业的吸引力大打折扣。统计显示，截至2013年11月底，新增的投资企业约近1400家，其中38家是外资企业，占比不到4%。自贸区对外企的吸引力可见一斑。

据了解，我国对于外商投资市场的准入管理根本依据是《中外合资经营企业法》等外资三法，基本产业政策是分为鼓励外商投资产业目录、限制外商投资产业目录和禁止外商投资产业的《外商投资产业指导目录》。经对比发展，自贸区的负面清单与《目录》限制和禁止外商投资目录有着极高的吻合度。并且，负面清单还增加了30多项新的限制规定。可谓是有过之而无不及。

商务部研究院外资部主任马宇由此撰文指出，上海自贸区负面清单流于形式，并无实质突破。他认为，负面清单凸显出了政策设计模式存在着根本缺陷。

“负面清单的公布使得香港、澳门松了口气！”有网友在微博中如此铿锵留言。

对于业内外的质疑，上海自贸区总体方案设计参与者王新奎曾坦言，“2013版负面清单”因没有先例和范本，设计过于仓促，故质量不高，总结有三方面原因：一是国内投资准入管理体制到底如何，没人搞清楚；二是负面清单到底如何设计，还没达成共识；三是法律问题，外商认定标准，到底是注册地标准还是住所地标准。

如此说来，在缺乏科学的量化分析、人大授权以及法律依据之下，仓促将2013版负面清单推出或许是其引发非议的原因所在。同时亦有银行界人士和专家表示，这份内容广泛的负面清单同时反映出，在以多大程度及多快速度对外开放封闭行业的问题上，中国各部门之间尚存在博弈。

仍不失为一次制度变革

虽然沪上自贸区2013版的负面清单不时传来负面声音，但舆论的焦点主要集中在负面清单列出的具体外资限制内容上，而对于负面清单本身作为一种管理模式的引入，则基本取得了共识。许多分析师认为，对外商投资的管理方式由“白名单”转变为“黑名单”，将使市场发挥更大作用，是一次对政府与市场边界重新界定的制度变革，仍然值得称赞。

据了解，对于负面清单以外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准、审批制改为备案制，一般项目最快4天便可以拿到营业执照。而将核准制改为备案制，即事前审批将修改为了事中监管和事后处罚，意味着政府的自由裁量权力受到抑制，势必将会压缩政府部门在核准项目过程中的寻租空间，从根本上讲利于政府在市场活动中的角色从参与者回归为监管者。

虽然负面清单带来的正面意义颇多，但管理风险也不容小觑，有观点认为，与高度自由的投资市场相伴随的是不可避免的资本异常流动的风险，而这将更多的体现在金融业方面。

事实上，作为一种国际上通行的外商投资管理办法，负面清单目前已经获得了70多个国家的广泛使用。以美国为例，从上个世纪八十年代开始施行到目前已与42个国家和地区签订了以准入前国民待遇和负面清单为基础的双边投资协定（BIT）。

从美国政策与法律层面来看，据了解，美国政府并未出台一份统一的负面清单列明所有对于外国投资有限制的行业。除一些敏感行业外，美国对外国投资大多持开放态度，外国公司或个人在美国投资任何行业领域一般并无任何审批的要求。而对于被限制的行业以及限制的方式则散见于美国联邦法律和个别州的法律。

目前，美国所倡导的TPP和TPIP以及其他世界影响较为广泛的贸易协定也都采用负面清单的管理模式，但负面清单在发展中国家之间则较少应用。对于中国而言，过去一直采用的是正面清单，也就是划定企业可以投资领域的清单。有专家表示相比正面清单的明确范围，负面清单的主要用意在于国家对于国民待遇（即给外资不低于本国投资者的待遇）等正面义务的承担。例如在2013年7月11日，在第五轮中美战略与经济对话过程中，中方宣布以“准入前国民待遇和负面清单”为基础与美方进行投资协定的实质性谈判。

分析人士指出，准入前国民待遇和负面清单如果真正落实到位，将会大大推进我国的市场开放，撼动目前计划、僵化的投资管理体制和管理方式。虽然短期的冲击在所难免，但是从长期来看，开放竞争必将推动中国产业的发展和升级，特别是格外受到外资青睐的服务业等领域。

2014版待升级

据了解，上海自贸区2014版负面清单由上海市商务委员会牵头制定。那么2014版的负面清单是对于2013版的完全颠覆还是仅仅在其基础上进行修补呢？对此，据王新奎透露，2014版负面清单将淡化对于《外商投资产业指导目录》的参考。

2014版负面清单将会把所有外商投资受限的部委条款列出来，逐条跟相关部委进行讨论，先作加法，再作减法。按照王新奎的说法要“先发胖、再瘦身”。

另据上海市商务委副主任王新培在某论坛中透露，2014版负面清单的调整将主要从两个方面入手：即提高透明度和开放度。他表示，对限制类但无具体限制措施的条款将分类处理，其中对需保留的，应明确具体限制措施；对没有保留必要的，则尽量取消。

目前可以肯定的是2014版负面清单必将是对于2013版的一次全新优化升级。而其出台的具体时间表要经过对于2013版负面清单推行的效果进行评估、分析之后，才能定夺。据上海自贸区管委会的相关人士对记者透露，预计此轮负面清单最迟将于4月份出台。

另外，在上海市研究如何进一步推进负面清单的修订工作的同时，各地也在探索复制、推广这一管理模式。并且其适用的领域也在扩大，而不仅仅局限在外商投资方面。

近期，李克强总理在国务院第二次廉政工作会议上的讲话中也提到负面清单管理模式。他指出，今年简政放权的力度不能减，要进一步取消下放行政审批事项，更多、更快释放改革红利，有效遏制权力寻租。对目前仍保留的审批事项，要公布目录清单，听取基层和群众意见。对那些反映多、意见大、又不利于激发市场活力的，还是要继续取消下放。清单以外，一律不得实施行政审批，更不得违规新设审批事项。

李克强总理表示，实际上这也是对“负面清单”管理模式进行探索。也就是说，对市场主体，是“法无禁止即可为”；而对政府，则是“法无授权不可为”。

教师师德负面清单管理制度 篇4

教师师德负面清单管理制度

为贯彻落实《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》(中发〔2018〕4号)精神，进一步适应新时代人才培养需要，规范全镇教师从教行为，提升师德师风建设水平，城关镇中心学校决定从2019年2月开始在全镇学校实行教师师德负面清单管理制度。

一、负面清单涉及内容：

以《中小学教师违反职业道德行为处理办法》、《新时代中小学教师职业行为十项准则》、教育部“十条禁令”等法律法规为依据，对下列行为实行负面清单管理：

1、体罚、变相体罚学生行为；

2、歧视、侮辱、驱赶、拒收学生行为；

3、乱收费、乱办班、乱订教辅资料行为；

4、不服从学校工作分配行为；

5、不遵守单位考勤纪律和病事假制度行为；

6、拒不进行课堂教学改革，不完成教学“六认真”行为；

7、不履行安全管理职责和要求行为；

8、过多加重学生课业负担的行为；

9、其他师德师风问题行为。

二、负面清单的认定情形：

1、各级在工作巡查中发现，有严重违反职业道德规范、禁令，或相关规定要求的；

2、被举报查实的；

3、在重大迎检及活动中被上级部门或领导批评、通报的；

4、由教育主管部门确认的。

三、负面清单问题类型及处理办法：

1、较轻问题清单：教师违规行为影响不大，后果不很严重的，事态控制在城关镇内的。对当事人进行口头批评，全镇通报，当年师德及考核扣除5分，当事人写出书面检讨（字数在1000字以上）；

2、较重问题清单：教师违规行为由教育局（或镇党委政府）领导交办督办的、或监察室调查属实、或处理善后工作不力，负面影响控制在县教育系统内的。中心学校对当事人进行全镇通报批评，当年师德及考核扣除10分，不得参加任何层级的评优评先活动；当事学校要写出情况说明和整改报告（字数在1500字以上）；个人要写出书面检讨（字数在1000字以上）。

3、严重问题清单：教师违规行为给单位造成较大经济损失、媒体曝光（炒作）在社会上造成较大负面影响、或县教育局主要领导及以上领导做出批示督办事项、或不配合处理善后工作、有重大潜在危害的；或影响范围虽控制在县教育系统以内，但处置极其复杂，涉事金额较大的。除执行较重问题清单的处理外，当事学校不得参与当年评优评先活动，校长、分管领导写出书面检查（字数在1000字以上），当事人的师德及考核扣除20分，当事人当年不得参加职称评定和岗位晋级，直接安排到其他乡镇交流；问题特别严重，受到上级纪律处分的，当事人当年师德及考核直接评定为“不合格”等次。

《城关镇教师师德负面清单管理制度》与上级文件不符的，以上级文件为准。此制度自出台之日起实施。

权利清单制度（范文） 篇5

1、概念：

权力清单是将各级政府及其工作部门所行使的各项公共权力进行梳理和统计，以清单的形式向社会公布，主动接受社会监督的一项制度。行政机关行使职权，要在法律、法规、规章规定的范围内进行。要在清单列举的权利事项内进行。

权力清单为公共领域的各个主体所树立的原则是:对于政府,“法无授权不可为”“法定责任必须为”；对于市场主体和人民群众,“法无禁止即可为”。通过理顺各方行动范围边界,树立各方行动准则,才能理顺政府与市场、社会三者之间关系。

2、政策提出和发展阶段

我国政府权力清单制度发端于2000年前后，2008年伴随政府信息公开的推行初见端倪[8]。在整体进程中，权力清单的建设呈现出自上而下相关配套法律法规提供依据，自下而上地方试点探索经验上升为统一制度的过程。

第一，政府权力清单制度初探阶段。这一阶段以相关配套法规为行政权力规范行使提供合法依据为特点。国家法律、法规和中央决定等“上位法”是地方进行制度实验的主要依据和行动指南。政府权力清单制度发端于2000年前后国内启动的对行政机关具体行政行为全面规范的工作，特别是2003年《行政许可法》以及2004年《全面推进依法行政实施纲要》的颁布，对依法行政作出全面规划和安排。以此为基础，行政执法责任制在全国范围内展开，各行政机关梳理行政执法依据、分解行政执法职权和确定行政执法责任，行政职权的边界得以明晰。如2005年，河北省在行政执法责任制的基础上，以省商务厅、省国土资源厅、邯郸市政府为试点，依法清理行政权力项目，公开政务运作流程[9I。2005年，湖南省面向全省各级、各部门与省直机构提出依法界定执法职责工作，梳理执法依据并将梳理结果报法制机构审核，在此基础上准确界定执法职权、科学分配执法职权、减少执法层次、规范执法程序，并通过签订责任书、责任状或确定执法工作目标等形式明确具体责任。

第二，政府权力清单制度试点导人阶段。这一阶段以政府权力公开透明运行试点工作为权力清单制度建设提供合理路径为特点。在对政府权力逐步规范要求的基础上，政府信息公开和政府权力公开透明为政府权力监督提供了重要渠道。2007年国务院通过的《政府信息公开条例》，确立了政府信息除法定例外均应当予以公开的制度。自2008年始，全国政务公开领导小组将推进行政权力运行的公开透明列为全国政务公开的要点。2009年3月，中央纪委、中央组织部开启了县委权力公开透明运行试点工作，在江苏省睢宁县、河北省成安县和四川成都市武侯区开展县委权力公开透明运行试点。伴随政府信息公开的推行，在各地权力公开透明运行试点实践中，权力清单探索初见端倪。如2008年浙江省绍兴市钱清镇结合中心镇运行特点，确定用权主体和权力项目数，对权力清单体系进行编码和重点解释[10](P186’；2009年4月，四川省成都市人民政府办公厅发布《关于推进行政权力网上公开透明运行工作的意见》，并在全国率先进行行政权力网上公开透明运行的工作[11]；2011年，宁夏盐池县通过编制县委书记权力公开透明运行“流程图”，做好限权、确权、分权工作，梳理出县党代会职权5项、县委全委会职权8项、县委书记职权27项、常委班子成员职权143项[12]。在行政权力公开透明运行工作成果的基础上，各地进一步对权力事项进行梳理，探索各具地方特色的权力清单改革形式。如2013年1月9日，北京市西城区人民政府开通“西城区行政权力公开透明运行网”，将2128张行政权力运行流程图在网上公布并通过该网“曝光”其“权力清单”。经过普查，全面摸清了全区68个部门所掌握的5000余项行政职权，实现了部门全覆盖等[1 3l。

第三，政府权力清单制度规范推广阶段。这一阶段以中央的制度要求为自下而上多层次地方试点注入改革动力为特点。在总结各地试点经验基础之上，十八届三中全会提出：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”[4](P36)2014年3月，国务院审改办在中国机构编制网公开了国务院各部门的行政审批事项汇总清单，这是中央政府首次公布权力清单。至2014年，随着简政放权措施的颁行，已相继取消和下放了9批共798项行政审批事项[1 4|。政府权力清单制度由自下而上的地方试点转化为自上而下的统一要求。中央统一制度要求为各级政府权力清单建设注入新的动力，地方各级政府普遍开展了权力清单建设。如浙江省在2013年11月份开展“三张清单一张网”建设，包括政府权力清单、企业投资项目负面清单、财政专项资金管理清单和省、市、县三级联动的浙江政务服务网，并于2014年6月25日公布[15]；2014年3月31日，武汉市公布市级行政权力和政务服务事项清单，在此基础上，2014年4月4日公布区级权力清单[16]，权力清单将行政裁决、行政强制、行政征收、行政服务、行政征用等15个类别进行全面细分，完整勾勒出政府部门的权力边界；2014年3月7日，浙江富阳率先在全国晒出了首份县域权力清单，形成了“三单一图一改”的初步成果，将原始行政权力从2008年的7800多项削减到4825项、常用行政权力从2500多项削减到1474项，同时制定了部门责任清单、企业投资“负面清单”，编制了一张权力运行图，推进了一系列审批制度改革[17]；2014年12月2日，广东省公布《广东省行政审批事项通用目录》，成为我国首张涵盖省、市、县三级全部行政审批事项一单式“纵向权力清单”[18]。

3、提出依据

从理论背景来看，权力清单制度主要着眼于权力的制约与监督。在政治生活中，权力是一种支配性力量，权力主体可以根据自己的意愿，凭借某种身份、能力或影响力来控制他人行为、支配资源的分配。所以，权力如果不受到限制和约束，极易出现滥用现象，“绝对的权力导致绝对的腐败”。

《中华人民共和国政府信息公开条例》第9条规定行政机关应当主动公开政府信息，第lO条规定了主动公开政府信息的主体，即县级以上各级人民政府及其部门。《条例》的出台可谓是要求政府以及相关部门公开信息有了法律依据。

4、有利的地方：

权力清单制度为行政权力的行使划定边界、明晰权责，同时将行政职权以清单的形式公布于众，接受大众监督，这实质上是依法治权，转变政府职能，打造有限政府、责任政府的重要举措，是从制度上解决权力滥用、权力寻租，防止行政不作为，提升行政效能的重要内容，对于依法治国、建设法治政府具有深远的意义。

(一)权力清单制度有利于行政权力公开透明运行，推动法治政府、法治国家建设。

在现代社会中，法治政府应当公开透明，倡导开放透明的政务运转模式，增进管理者与公众的交流互动。权力清单制度建设为当前推行的行政权力公开透明注入了强大动力。权力清单制度将行政机关的权力全部向社会公开，供公众了解，因此权力清单制度本身就是政府公开透明的组成部分，这一制度的存在以及制度的良好运行本身就表明政府公开透明度的提升。

权力清单制度的推行有利于推动各级政府机构明晰自身权责、全面正确履行职能。权力清单制度的首要工作就是厘清政府权责边界，按照职权法定和市场优先的原则，根据实际提供的公共服务内容，对政府部门现有的行政职权进行系统梳理，以清单的形式明确各个机构的职权范围、运行程序、责任大小，从而让每个政府部门和工作人员都知晓自身到底有哪些权力，如何行使，承担什么样的责任。这样就有利于政府机构更好地“定责”“明责”，履行职责，并且在一定程度上解决不同部门之间、层级之间的职责交叉、相互推诿、部门本位主义等问题，克服行政不作为、乱作为、懒政、怠政、失职等现象;同时也有利于更加科学合理地设置机构人员，促进政府精简效能。在这个意义上看，“建立权力清单制度是对政府行政行为的重塑，它将开启建设法治政府和服务型政府的新途径，很有可能成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度措施。

(二)、权力清单制度有利于遏制权力滥用行为，加强社会监督。

推行权力清单制度，依据法律规定和政府提供公共服务的实际内容划定行政权力范围，明确各个部门的权力空间、运行程序，使政府权力有法有据、流程清楚、公开透明，有利于将权力关进制度的笼子，改变政府权力过于集中、过度管理的现象，消除各种于法无据的行政收费、行政许可、行政审批行为，压缩权力寻租空间，从源头上切断腐败滋生的链条，防止权力滥用。同时，权力清单制度也可以最大限度地让社会公众知晓各级行政机构的职权内容、行使程序，以公众知情权“引领权力清单的实施过程，目标指向明显，达成路径明确，消除权力在实施过程中的任意扩张、滥用、腐败和懈怠等问题，也能够有效体现民众对权力存续运行中的制衡意识，代表和反映了大多数人民群众的利益诉求，”⑤维护社会公众的民主权利，推动政府的简政放权、职能转变。

(三)权力清单制度契合了服务型政府的内在要求，有利于合理地界定政府与市场的关系、释放市场与社会的活力。

权力清单制度作为政府职能转变的重要途径，其重要价值就在于尊重市场和社会发展的自主性，削减政府在经济发展中的话语权、支配权，改变过去那种政府深度参与市场规则制定、执行的做法，将社会、市场能做好的事情交还给社会;同时，行政管理机构进一步转变职能、简政放权，最大限度地给市场和企业松绑减负，为知识、技术、资本、管理释放活力创造空间。因此，“从长远来看，权力清单制度将为释放改革红利、激发社会活力、消除市场扭曲提供制度保障。”

5、弊端和问题

从各地实践来看，权力清单制度在实施过程中也存在若干问题。譬如，政府职权的梳理和确定缺乏明确的法律依据;行政审批改革主要由政府自身推动，缺乏社会成员、相关专家等社会主体的参与;各级政府在权力清理时基于部门利益驱动，选择性清理的现象比较明显;相关的行政职权回归社会后，与之相对应的市场主体的自我规制能力还有待提升。

（1）行政机关维度：存在消极应对、形式主义的问题。一些政府部门推进权力清单制度建设较为迟缓和艰难的一个重要原因在于政府内部具有“经济人”属性和“官本位”观念的行政官僚因私利和官瘾而在暗中消极抵制。还有，有的政府部虽然公布了所谓的权力清单，但公布权力清单只是在碍于中央的权威和压力下，为应付检查，对行政权力进行的简单化、程式化梳理，形式主义严重。

（2）清单本身维度：存在规范不够、覆盖不全的问题。，虽然中央明确了在国家治理层面推进权力清单制度建设，在全国范围内权力清单制度建设仍然处于一种各地行政机关随意开展的“碎片化”状况。权力清单的规范不够具体是指权力清单的分类标准、格式规范、运行流程等由各地行政机关自主设计乖LI确定，还未形成全国统一的标准。此外，权力清单制度建设还存在覆盖不全的问题。权力清单制度建设的目标范围是覆盖行攻机关的各层级、各部门以及各领域，但现实并非如此。

（3）保障机制维度：存在立法滞后、监督乏力的问题。在某种程度上，法制保障以及监督机制跟不上是促成这种状况的重要因素。法制保障跟不上主要是说专门为权力清单制度而进行的立法滞后。没有从立法上明确权力清单编制和公开的主体、主体的权限以及清单的效力等这些对全面科学推进权力清单制度最为核心的内容。

6、权力清单制度法律方面的完善（1）、具体依据上的完善

权利行使行政权的主体所依据的法律存在很大的模糊性。权力清单列举的权利依据的法律法规大多明确写明了具体法条的具体规定，但很多依据直接罗列法律条文没有具体展开。以浙江省为例，浙江省教育厅具有教师资格认定的审批权，具体依据只写了《中华人民共和国教师法》第l2条、第13条，没有具体展开。那么相关人员在需要查看此内容时还需自己查找法律的规定。《教师法》第l2条规定，本法实施前已经在学校或者其他教育机构中任教的教师，未具备本法规定学历的，由国务院教育行政部门规定教师资格过渡办法。将这一条作为实施此项权利的依据未免太过牵强。因为《教师法》第12条的内容强调的是取得教师资格应该具备的学历条件，并没有说不具备此项条件的将交由有关教育行政部门负责。不只是浙江省存在这样的问题，其他省市也有，所以无论是现在已经公布的还是准备公布清单的，都应该明确写明行使权力的依据，根据这一依据是否表明享有这一职权，而不能为了公布而公布，“法无授权不可为”应该是行政机关始终遵守的基本原则，要把这一原则贯穿到“行政行为”的始终。（2）、法律程序上的完善

自2013年5月t5日至2014年11月24日，国务院共发布了五项决定。以2013年5月29日国务院发布的《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》为例，《决定》中明确写到16项拟取消或下放的行政审批项目是依据有关法律设立的，国务院将依照法定程序提请全国人民代表大会常务委员会修订相关法律规定。国务院发布的5个决定中每一次取消或是下放行政审批事项都有法律依据，严格按照法律程序。地方在推行权力清单制度的同时更应该严格按照法律程序进行。《行政许可法》第21条做出了明确的规定，可能我们在行政审批程序上的法律依据不全面，很多问题没有做出具体规定，但是在有法律规定的范围内应该严格按照规定行使职权。自己取消或下放了哪些审批事项，具体的依据是什么都应该有公开的文件供查看。

（3）、可以以法律或行政法规形式对权力清单制度进行明确规定。可以制定一部行政权力清单方面的法律或行政法规，对权力清单制度的推行做出相应规定，并加以规范。规范的内容具体包括：一是把公布权力清单作为政府的职责来规定。各级政府及其工作部门必须依据相关的法律法规对其行政权进行清理并列出权力清单。二是明确权力清单应包含的基本内容。即对各行政机关在权力清单中应包含的事项作出规定，一般包括权力清单

范围、每项权力实现的流程图、责任清单、负面清单等，使得各行政机关清单在内容上具有相对统一性。三是规定各地定期对权力清单进行修订，实时更新，进行动态管理。特别是随着相关法律法规修改和情势变化，都要对权力清单内容进行更新，及时将不需要政府干预的权力从清单中删除，将政府增加的权力通过有关机关审查后及时公布在清单里，以确保权力清单的时效性和准确性。四是规定权力清单是各级政府依法行政的依据，不在权力清单范围内的，不得实施；对非行政许可审批事项进行严格监管，要遵循“法无授权不可为”的法律原则，对没有法律依据的权力，要坚决杜绝。权力清单划定政府权力的边界，不允许行政权越雷池一步。五是规定应有的法律责任。针对各级行政机关权力清单的公布和实施情况，规定对不按照要求实施权力清单的行为应承担相应的法律责任。

（4）、以地方性法规形式对权力清单的内容予以法制化。对地方政府权力清单法制化比较简易的路径有两种方式：一是地方政府规章的形式，一是地方性法规的形式。以地方政府规章的形式对政府权力清单进行规范，仍难逃脱政府自己为自己制定规则所带来的弊端。地方性法规就不同了。权力清单是对行政权力进行的控制和监督，对行政权监督比较好的方式就是发挥权力机关作用，以地方性法规的形式对权力清单内容进行法制化，可以充分体现地方人民的意志，可以有效发挥地方权力机关的监督作用。而且，以地方性法规的形式体现权力清单内容，可以作为行政诉讼的依据，如果行政主体不按照权力清单内容认真履行，行政相对人可以提起行政诉讼，权力清单的内容将作为法院审理行政案件的裁判依据，以更好地发挥司法权对行政权的监督。

7、推进权力清单制度

(一)加强权力清单制度建设的顶层设计和统一领导。

总书记在《关于(中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定)的说明》中指出： “全面深化改革是一个复杂的系统工程，单靠某一个或某几个部门往往力不从心，这就需要建立更高层面的领导机制。”，为了加强权力清单制度建设的统一领导和协调行动，建议设置国务院权力清单制度建设领导小组办公室。此外，省级政府也要成立省政府权力清单制度建设领导小组办公室，主要职能是协助国务院权力清单制度领导小组办公室来开展本省的权力清单制度建设工作。

(二)推进权力清单制度的标准化和全面化建设。

权力清单制度的规范化建设就是权力清单的构成要素、格式规范 运行流程等内容无一例外地由中央政府以制度的形式加以固定化和规范化，而不是由各地行政机关随意设计和自主确定。权力清单制度的全面化建设的基本内涵就是权力清单制度的推进，应涵盖政府的各个层级及主要领导岗位，涵盖政府的各个部门，涵盖各类权力事项嗍，即层级、部门和领域的全覆盖。

(三)加快权力清单制度的专门立法工作和监督机制创新。建议国务院尽快制定并出台《行政权力清单条例》来全面规范全国范围内的权力清单制度建设。（1）编制与权力清单对应的责任清单，并建立两份清单都在内的网络公开运行系统，最大限度接受公众和社会的监督，进而强化权利对权力的监督。（2）普遍监督与专门监督相结合。既要对权力清单的编制、公开、运行等各个环节进行全程化、普遍化监督，也要对重点领域的权力清单进行专门化监督，如对“三公经费”权力清单的监督。（3）监督机制的及时更新。权力清单改革存在动态变化，那么权力清单的监督机制就要做到及时更新，适应权力清单的这种变化。

（四）建立相应的配套设施。

QS质量管理制度清单 篇6

考核办法

清洁生产的制度

技术文件管理制度

原辅材料采购的管理制度

原辅材料供方进行评价

原辅材料使用台帐

采购计划、采购清单、采购协议、采购合同 原辅材料检验或验证记录

质量安全小组或有专（兼）职人员 个人卫生状况监控程序

工艺文件

工艺管理制度

关键控制点的管理办法

首件检验、巡回检验和完工检验 检验管理制度

检验设备计量器具管理制度

不合格品的管理办法

销售记录，详细记录产品的销售流向 不合格产品的召回制度

退货品管理制度

负面清单管理的难点与对策 篇7

关键词：投资规则,负面清单,外资准入

实施负面清单管理模式, 是我国顺应国际投资规则变化趋势, 进行产业开放和外资管理体制改革的重要举措。在2013年7月结束的第五轮中美战略与经济对话中, 一个重要的成果是中方表示同意采用负面清单的谈判方式就中美双边投资协定进行谈判。同年9月, 上海市人民政府公布《中国 (上海) 自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施 (负面清单) 》的公告, 对外资的审批方式由现在依据《外商投资产业指导目录》改为依据“负面清单”的形式。由“正面清单”向“负面清单”的转变意味着外资准入制度和市场管理体制的重大变革, 随之而来的挑战和风险不可小觑, 应在开放市场的同时做好相关法律与政策的衔接, 重视产业安全, 增强对资金流动的管控能力。

一、负面清单模式的发展

“负面清单” (Negative Listing) , 又称“否定清单”, 是相对于“正面清单”而言的一种国际通行的外商投资管理办法, 即投资领域的“黑名单”, 遵循“法无禁止皆可为”的原则, 明确禁止外资进入的领域外, 其余所有领域都对外资开放。作为国际投资自由化的一个重要标志, 目前世界上已有70多个国家采取采用了这一外资管理模式。

(一) 负面清单的起源与发展

负面清单的使用, 最早可追溯至19世纪, 1834年德意志关税同盟的建立, 同盟国就是采用负面清单模式订立贸易条约。二战后, 美国与日本签订的友好通商航海条约, 对公用事业、造船等行业的列举可以看作国民待遇义务的“负面清单”。

在负面清单方式上取得了试验和突破的是1994年生效的北美自由贸易区 (NAFTA) , 其创立了“准入前国民待遇+负面清单”的投资规则模式。在NAFTA的示范效应下, 美国成为了负面清单模式的最大推动者, 在其主导的“跨太平洋战略经济伙伴协定 (TPP) ”、“跨大西洋贸易和投资伙伴协议 (TTIP) ”中, 以“准入前国民待遇+负面清单管理”为核心的第三代国际投资规范正在重塑世界投资和贸易格局。

(二) 准入前国民待遇+负面清单模式的内涵

国际上大多数投资条约均规定了国民待遇, 主要可分为准入后国民待遇和准入前国民待遇两大类。准入后国民待遇, 即在外资企业建立后的运营中给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇。而准入前国民待遇的内涵是东道国将国民待遇延伸至外资投资发生和建立前阶段, 其核心是给予外资准入权。由此可见, 准入后国民待遇是解决“进门后”外资与内资能否获得平等待遇的问题, 而准入前国民待遇则是解决外资“进门难”的问题。

为了朝着更加透明化的方向发展, 在各国进行投资协定谈判时, 多采用准入前国民待遇+负面清单的管理模式。这种模式意味着东道国给予外资最大限度的准入, 但允许东道国采取一定的保留措施以保护本国产业, 一般可分为三类:一般例外措施、临时保障措施和不符措施, 其中不符措施通常以“负面清单”的形式体现出来。

二、我国采用负面清单管理模式的难点与风险

我国自改革开放以来的数十年里, 在投资准入方面所采用的均为正面清单管理模式, 对于外资较为保守的态度, 面临着在各类投资协定的谈判中被“边缘化”的风险。因而, 此次负面清单模式的试水, 不仅契合了中国逐步扩大开放规模、推进国内改革的需要, 也表明中国做好了以高标准模式来开展投资自由化谈判的准备。

然而, 新模式所蕴含的难点与风险也不容小觑, 最直接体现在对于外资产业政策和外资审批制度的调整。同时, 高度自由的投资市场会出现资本异常流动的风险以及对于产业安全的威胁, 需要监管层提高识别和应对的能力。

(一) 负面清单与现有投资法律法规的衔接问题

我国的外资产业准入政策主要体现在《指导外商投资方向规定》, 以及不定期更新的《外商投资产业指导目录》 (2011年版) 和《中西部地区外商投资优势产业目录》 (2013年版) 等文件中。《外商投资产业指导目录》是中国对于外资的管理一直遵循的模式, 其中列出了鼓励、限制、禁止外商进入的行业, 从形式上来说, 其属于正面清单 (鼓励) 与负面清单 (限制、禁止) 的结合, 但由于三类同时列举, 无法确认是以“鼓励”决定性原则, 还是以“限制和禁止”作为决定性原则, 学界对其性质的界定, 即《外商投资产业指导目录》到底属于正面清单还是负面清单, 一直存在争议。

(二) 外资审核制度放宽与产业安全问题

负面清单的使用降低了外资准入门槛, 简化了审核制度, 也增加了外资对国家产业安全的冲击与潜在威胁。我国产业正处于快速升级转型期, 一些行业对外资开放后, 很可能被外资控制, 从而使得外资形成先占优势, 本土企业难以成长。因此负面清单的制定如何保证产业安全, 保留我国对外资管辖主权行使的空间, 体现出保护产业安全的核心利益诉求无疑是一个巨大的难点与挑战。

(三) 金融开放问题

中国的金融体制改革正在逐步推进, 其主要发展方向包括利率市场化、人民币国际化和资本项目自由化等, 而投资自由化的核心实际上是金融开放问题。如果在以负面清单为进入模式的高标准投资开放背景下, 外资银行可采取市场化利率吸收国内存款, 证券服务业全面开放并取消现有股权限制, 资本市场包括现有的和将建立的一些衍生工具市场也自由开放, 允许资本自由流动, 对于处于金融改革过渡期的中国来说, 我们是否具有足够的管控能力值得研究。负面清单中对外资的进入是指具有完备的法人代表的实体性直接投资还是包括使用债券、股票等金融工具的间接投资也未作出明确规定, 间接投资规模的增大将隐含较大的金融风险。

三、稳步推行负面清单管理模式的对策

(一) 重构外商投资准入制度

目前, 我国有关外商投资准入的法规政策数目繁多, 呈现多头管理、多层次立法、区域差异大、内容复杂且欠缺统一性、规范性等问题。为此, 有必要对我国外商投资准入政策进行全面梳理和甄别, 汇总所有具有限制政策的领域清单, 剔除那些重复、交叉的政策, 逐步规范、透明并与国际高标准规则接轨, 创造开放、透明、公平竞争的市场环境。

例如, 已经提上日程的“外资三法” (《外资企业法》、《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》) 修订, 其核心内容就是为了推进“准入前国民待遇+负面清单”模式。将现行“外资三法”中产业政策、产业准入目录、企业并购、安全审查、股份公司、合伙企业等方面所缺乏的相关内容进行补足, 与负面清单模式相冲突的部分进行修改, 为投资规则与国际接轨创造相适应的法律环境。

(二) 建立和完善国家安全审查制度

目前, 我国的外资并购安全审查制度以2011年《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》和《商务部实施外国投资者并购境内企业安全审查制度的规定》等为主要依据, 其形式仅为规范性文件, 权威性不足, 有必要进一步制定和发布相关的规章、指南和司法解释并尽快制定相关法律法规。在安全审查机构的独立性问题上, 我国目前的安全审查部际联席会议制度比较松散, 由国家发展改革委和商务部两个部门共同负责也可能导致权责不清, 可参考美国外国投资委员会 (CFIUS) 的设置, 成立单独的外资并购安全审查机构, 并将商务部作为国家安全审查的执法机构。

(三) 金融开放遵循“渐次推行”的原则

负面清单模式下的金融开放应遵循我国现阶段发展的实际情况, 切不可拔苗助长般的盲目建立一个大胆的“金融开放”环境。以上海自贸区作为开放政策的先行先试, 重视“一线放开、二线管住”, 为全国提供一个“既尊重市场规律、又能防止市场失败”的负面清单管理机制。同时对监管机构提出了更高的要求, 从事前审批向事后监管的过渡, 同时面临着负面清单的动态调整, 使事后监管的责任更加重大, 兼管的有效性必须大大提高。

参考文献

[1]余劲松.中国发展过程中的外资准入阶段国民待遇问题[J].法学家, 2004 (06) :18-21

[2]连平.负面清单管理:国际经验与对策[N].上海证券报, 2013-10-30.

[3]赵玉敏.国际投资体系中的准入前国民待遇——从日韩投资国民待遇看国际投资规则的发展趋势[J].国际贸易, 2012 (3) :46-51.

[4]龚柏华.中国 (上海) 自由贸易试验区外资准入“负面清单”模式法律分析[J].国际贸易组织动态与研究, 2013 (11) :23-33.

水运行政管理的三个清单制度建设 篇8

【关键词】 权力清单；责任清单；负面清单；水运行政管理

1 “三个清单”的概念解析

2014年9月，李克强总理在天津夏季达沃斯论坛开幕式致辞时强调：中国全面深化改革未有穷期，政府带头自我革命，“开弓没有回头箭”。他同时给制度建设开出三张清单――权力清单、责任清单和负面清单。

权力清单明确列出政府部门行使的职能、权限；目的是明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”。

责任清单规范了自由裁量权，严格按照法定职权和上级授权，对确定的监管事项逐项列出并向社会公开；目的是明确政府该怎么管市场，做到“法定责任必须为”。

负面清单明确列出禁止和限制企业投资经营的行业、领域、业务等，清单以外的事项则充分开放，企业只要按法定程序注册登记即可开展投资经营活动；目的是限制行政干预，引导市场经济有序开发，做到“法无禁止皆可为”。

作为国家交通行政管理机构的重要组成部分，水运行政管理部门在维护社会主义市场经济稳定和促进交通运输行业发展等方面作出了显著贡献。由于国家新一届领导集体对简政放权、转变行政管理方式的意愿十分迫切和强烈，水运行政管理部门务必采取措施主动应对。

2 三个清单制度的建设现状

自党的十八大以来，交通运输部以行政审批制度改革为突破口，大力推进简政放权，累计取消21项行政审批事项，下放14项行政审批事项，将12项工商登记前置审批事项改为后置审批事项。按照国务院的有关决定，交通运输部共取消和下放了26项水运和海事的行政审批事项，并相应明确了后续监管措施，保留了由交通运输部及直属有关单位实施的46项行政审批事项。未来水运行政管理部门的权力清单应考虑纳入行政处罚、行政强制、行政征收、行政检查等行政行为。

目前涉及水运行政管理部门的负面清单文件有《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（2013、2014、2015版），广东、天津、福建三大自由贸易试验区公布的《自由贸易试验区外商投资准入管理措施（负面清单）》（2015版），以及《交通运输部关于在国家自由贸易试验区试点若干海运政策》（2015[24]号）。文件内容主要涉及船舶及相关装置制造、水上货物运输、水上旅客运输、水上运输辅助活动等方面，进一步探索放开船舶管理、航运、船代、货代等业务的外资股比限制，为构建我国新型航运贸易服务新格局打开了政策窗口。未来负面清单应继续考虑人才引进、代收代付税收、维修备件过境，以及海外船员入境签证的便利性等具体问题。

3 建设目标与推进策略

3.1 权力清单制度

3.1.1 建设目标

（1）层级全覆盖，即纵向从顶端到底端，从交通运输部到基层各级交通运输管理部门，都应全面推行权力清单制度，不存在例外原则。

（2）部门全覆盖，即横向到边，凡是涉及水运行政管理部门、掌握公共权力的组织机构都应制定并公开自身的权力清单，如海事局、水运局、港航局及行业协会组织等，不存在不受监督的特殊部门。

（3）领域全覆盖，即除涉及国家机密的权力之外，所有涉及水运行政管理部门的公共权力都应在统计和公开范围之内，不存在不受监督的特殊权力。

3.1.2 推进策略

（1）严格树立原则和纪律意识，汲取各地创新经验并建立交通水运全国规范运行机制。地方创新竞争是中央政策制定时汲取经验的重要源泉。同一层级的地方政府之间往往存在制度创新的竞争关系，某项创新制度在某地取得良好效果，通常能带动其他地区迅速效仿。同时，权力清单制度的严肃性和严格性要求部委层面制定全国统一的规范予以确保。

（2）结合相关改革措施，采取广泛多层级的立体化推进形式。权力清单制度的推进，应涵盖水运行政系统的各个层级、主要领导岗位、各个部门及各类权力事项。同时，编制权力清单也应与审核清理、合法确权及机构改革协调进行，对权力事项进行全面清理审核，对超越法律法规范围的额外自设权力事项坚决予以取消。

（3）以严格核查问责制度、信息化政府建设和协商民主建设为保障。权力清单应连带核查清单、责任清单及民众“权利清单”共同落实。应以清单为依据，严格问责，惩治和纠正某些政府部门及公务人员的不作为、乱作为等行为。同时，借助信息化技术，对权力清单中的每个权力事项进行编码记录，设计一套网上运行系统，并搭载电子监察系统、信用管理系统、考核评估系统等模块予以完善。在协商式民主政治建设基础上，可实行“社会旁听制”。

3.2 责任清单制度

3.2.1 建设目标

责任清单制度主要是对权力清单的补充说明，权力与义务、责任相对应，防止权力监管的真空和相关部门之间相互扯皮的可能性，逐步形成政府负责、部门协作、主体自律、行业规范、群众参与相结合的成熟、完善、可控的行业市场监管体系。

在对原有部门或地方机构职责权限梳理的基础上，应进一步做好政策制度创新，针对不同岗位明确各自责任，分级细化责任归属，确定具体责任承担者，真正实现明确岗位职责和落实责任义务；落实与权利清单相配套的责任清单建设。

3.2.2 推进策略

（1）坚持依法确责。按照“责任法定”原则，逐项、逐条列出保留的行政权力责任事项和追责情形的法律来源，做到一一对应，于法有据。

（2）注重问题导向。为提高追责的针对性和有效性，责任清单编制应坚持问题导向，根据权力行使过程中容易出现的问题和容易导致的不良后果，反推出可能出现的追责情形。

（3）突出个性特征。在确定责任事项时，重点把握权力运行的关键环节和个性化特点。

3.3 负面清单制度

未来涉及水运行政管理部门的负面清单不应局限于国家发布的《外商投资产业指导目录（2015年修订）》中有关禁止和限制投资类别，否则其价值就会大大缩水，应努力做到消除隐性壁垒与实行“负面清单”管理模式同步推进。一方面，尽可能拓展负面清单长度并充实“干货”，明确国家安全与国家威胁之间的区别；另一方面，及时跟进在项目核准、行政管理、公共财政、金融支持等方面的配套改革，以免水运行政管理部门负面清单落入与“非公36条”①类似的尴尬境地。

3.3.1 应用背景

目前国际上比较典型的负面清单一般包含现有不符措施的保留清单（第一类清单）和未来可以实行新限制性措施的部门和活动领域的条款（第二类清单，一般针对敏感行业和新兴产业）。

目前2015版的有关自由贸易试验区负面清单坚持开放与风险防控并重原则，国务院办公厅同时发布《自贸区外商投资国家安全审查试行办法》。该办法对影响或可能影响国家安全、国家安全保障能力，涉及敏感投资主体、敏感并购对象、敏感行业、敏感技术、敏感地域的外商投资，进行安全审查。

3.3.2 实施原则

（1）关系国计民生的产业必须保留在本国政府和国民手中。对于特别关键及关系到国民经济命脉的产业，应当列入禁止清单，明确排除在投资准入范围之外。对于相对重要的行业领域，应当列入限制类清单，并保留增加新的不符措施的权力。对于其他一般性的行业，可以不列入负面清单，但我国相关主管部门必须保留因国家安全和公共利益而进行审查的权力。

（2）将外资引导到我国亟待发展的产业，从中获得经济利益。除重点考虑国家安全和经济稳定的因素外，还应充分利用好负面清单的特殊性，在充分论证和必要监管措施得当的前提下，将发展比较羸弱及亟需外商投资的行业巧妙地移出负面清单，在优化产业结构、增加直接投资、促进对外贸易增长等方面做好引导和监管工作。

（3）应从国家层面以整体推进的形式建立。负面清单的条款应与法律体系紧密相连。上海、广东、天津和福建作为国家特殊设置的自由贸易试验区，具有创新试验的性质，其目的不仅仅是服务于当地，而是探索建立一整套针对国家水运行政管理的负面清单管理机制。

3.3.3 推进策略

（1）充分利用好第二类负面清单，将金融等核心产业和部门列入第二类负面清单中。同时，还需在第二类负面清单中明确保留本国现有产业尚未出现的新业态和未来将出现的新产业，从而巧妙、合理地利用第二类负面清单维护我国产业的核心利益。

（2）根据行业的重要程度，可采用否定清单模式将特别重要的行业完全排除在国民待遇的适用范围之外，对一些比较重要的行业可采取限制性措施，对其他一般行业可保留因国家安全及公共利益而进行审查的权力。

4 保障措施

（1）实施效果评估和责任制研究。一方面，确保政府“放管”工作衔接到位，杜绝错放、乱放及无的放矢现象的发生；另一方面，做好简政放权行为的科学效果评估及合理的责任追究机制研究，针对每一项事中事后监管措施，须在实施运行中及时跟踪了解、检查落实。

（2）推进社会意见调查和公众参与。在正确处理政府与市场关系方面，社会力量不可忽视，尤其是日臻成熟的社会团体或行业组织。在如何做好政府监管方面，应积极吸纳他们的意见和建议，甚至可以鼓励他们参与顶层设计或效果监督，发挥合力。